DER HINTERGRUND DER EIGENINITIATIVEN ANFRAGE

Vorbemerkungen

1. Der Vertrag über die Europäische Union verpflichtet die Kommission, die Anwendung der Verträge und der von den Organen aufgrund dieser Verträge erlassenen Maßnahmen zu gewährleisten. In dieser Funktion wird die Kommission manchmal als "Hüterin der Verträge"bezeichnet. Gemäß Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) kann die Kommission den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen, wenn sie der Auffassung ist, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat. Kommt der Mitgliedstaat dem nachfolgenden Urteil nicht nach, kann die Kommission gemäß Artikel 260 AEUV erneut Klage beim Gerichtshof erheben. Der Gerichtshof kann gegen den betreffenden Mitgliedstaat einen Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld verhängen.

2. Jeder kann sich bei der Kommission über einen Verstoß eines Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht beschweren. Die Kommission selbst hat mehrfach betont, dass Beschwerden ein wesentliches Mittel zur Feststellung von Verstößen gegen das Unionsrecht sind.

3. Die Praxis, sich bei der Kommission zu beschweren, wird weder in den Verträgen noch im Sekundärrecht der EU förmlich anerkannt. Während Einzelpersonen vor den Gerichten der Union Klagen gegen Entscheidungen der Kommission erheben können, mit denen Beschwerden in bestimmten Wettbewerbsangelegenheiten zurückgewiesen werden, werden Beschwerdeführern nach ständiger Rechtsprechung gemäß Artikel 258 AEUV die Verfahrensrechte verweigert, die Beschwerdeführern in Wettbewerbsverfahren zustehen [1].

4. Im Jahr 2002 stimmte die Kommission auf Initiative des Bürgerbeauftragten der Annahme eines Verfahrenskodex für die Behandlung von Beschwerdeführern zu und veröffentlichte ihre Mitteilung an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beziehungen zu den Beschwerdeführern bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht ("Mitteilung von 2002")[2].

5. Die Mitteilung bietet eine Reihe wichtiger Garantien für die Bearbeitung von Beschwerden durch die Kommission. Grundsätzlich gilt, dass der gesamte Schriftverkehr, der wahrscheinlich als Beschwerde untersucht wird, in das zentrale Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission [3] eingetragen und anschließend anerkannt wird [4]. Dadurch wird sichergestellt, dass die Beschwerde gemäß den internen Verwaltungsverfahren der Kommission für die Bearbeitung von Vertragsverletzungsverfahren bearbeitet wird.

6. Nummer 3 (Aufzeichnung von Beschwerden) Absatz 2 der Mitteilung von 2002 sieht sechs Ausnahmen von der oben genannten Grundregel vor. Korrespondenz ist nicht als Beschwerde zu untersuchen und wird nicht in das zentrale Beschwerderegister eingetragen, wenn

• es anonym ist, die Adresse des Absenders nicht anzeigt oder eine unvollständige Adresse anzeigt;
• weder ausdrücklich noch stillschweigend auf einen Mitgliedstaat Bezug nimmt, dem die gemeinschaftsrechtswidrigen Maßnahmen oder Praktiken zugerechnet werden können;
• sie die Handlung oder Unterlassungen einer privaten Person oder Einrichtung anprangert, es sei denn, aus der Maßnahme oder Beschwerde geht die Beteiligung von Behörden hervor oder es wird behauptet, dass sie auf diese Handlungen oder Unterlassungen nicht reagiert haben. In jedem Fall prüft die Kommission, ob aus dem Schriftwechsel Verhaltensweisen hervorgehen, die gegen die Wettbewerbsregeln verstoßen (Artikel 101 und 102 AEUV);
• es versäumt, eine Beschwerde zu erheben;
• sie legt eine Beschwerde dar, zu der die Kommission einen klaren, öffentlichen und kohärenten Standpunkt eingenommen hat, der dem Beschwerdeführer mitgeteilt wird;
• Sie stellt eine Rüge dar, die eindeutig nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

7. Wenn Korrespondenz nicht als Beschwerde registriert ist, muss sie aus einem oder mehreren der oben genannten Gründe erfolgen und der Autor muss über den Grund oder die Gründe informiert werden [5].

Beschwerde 517/2009/MHZ

8. Am 26. Februar 2009 ging beim Bürgerbeauftragten eine Beschwerde einer spanischen Umwelt-NRO gegen die Kommission vom 16. Februar 2009 ein (Beschwerde 517/2009/MHZ).

9. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass gemäß der Mitteilung von 2002 jeder Schriftverkehr als Beschwerde aufgezeichnet werden sollte, es sei denn, er erfülle eine der in dieser Hinsicht vorgesehenen Anforderungen nicht. Selbst wenn der Schriftverkehr diesen Anforderungen entspricht, wählt die Kommission " Fälle für die Registrierung als Beschwerde aus, ohne dies ordnungsgemäß zu begründen.

10. Der Beschwerdeführer unterstützte dieses Argument auf der Grundlage spezifischer Schreiben an die Kommission, die diese nicht als Vertragsverletzungsbeschwerden registrierte. Da die Kommission in ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 16. Februar 2009 und in der Zwischenzeit an den Beschwerdeführer ordnungsgemäß klargestellt hat, warum einige Schreiben des Beschwerdeführers nicht als Vertragsverletzungsbeschwerden erfasst wurden, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es keine ausreichenden Gründe für die Einleitung einer Untersuchung zu diesem besonderen Aspekt der Beschwerde 517/2009/MHZ gab.

11. Gleichwohl hat der Bürgerbeauftragte im Schreiben der Kommission vom 16. Februar 2009 zwei grundsätzliche Fragen aufgeworfen, die Anlass zu ernsten Bedenken gaben und in einer Initiativuntersuchung geklärt werden sollten.

Gründe für die Initiativuntersuchung

12. Erstens hat die Kommission in ihrem oben genannten Schreiben vom 16. Februar 2009 erklärt, dass sie sich bemüht, die Fälle vorrangig zu behandeln, in denen ihr Eingreifen notwendiger erscheint und größere Auswirkungen haben könnte.

13. Die Kommission erinnerte daran, dass ihrer Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ zufolge denjenigen Verstößen Priorität eingeräumt werden sollte, die Folgendes betreffen: i) die größten Risiken; ii) weitreichende Auswirkungen auf Bürger und Unternehmen; und iii) die hartnäckigsten Verstöße, wie vom Gerichtshof bestätigt.

14. In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass ihre Dienststellen die Kategorien von Fällen ermitteln, die mutmaßliche Verstöße gegen das Umweltrecht der Gemeinschaft betreffen und vorrangig behandelt werden sollten. Diese Kategorien sind in der Mitteilung der Kommission über die Umsetzung des EG-Umweltrechts festgelegt. Die Kommission forderte den Beschwerdeführer auf, sich bei der Einreichung von Beschwerden auf die oben genannten Prioritäten zu konzentrieren.

15. Die obigen Ausführungen der Kommission, dass sie den eingegangenen Schriftverkehr auswählt, um zu entscheiden, ob er als Beschwerde registriert werden soll oder nicht, könnten darauf hindeuten, dass die "Priorisierung"nicht nur für die Bearbeitung von Beschwerden und Verstößen als solche gilt, sondern auch für die Bearbeitung des Schriftverkehrs als Kriterium für seine Registrierung als Vertragsverletzungsbeschwerde.

16. Wenn dies tatsächlich die Politik der Kommission in Bezug auf die Registrierung von Beschwerden wäre, würde sie die Verfahrensgarantie der Beschwerdeführer, wie sie in der Mitteilung von 2002 definiert ist, offenbar nicht einhalten. Die Mitteilung sieht vor, dass der gesamte Schriftverkehr, der voraussichtlich als Beschwerde untersucht wird, in das zentrale Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission eingetragen und anschließend anerkannt wird, es sei denn, er erfüllt eine der sechs in Ziffer 6 genannten Ausnahmen. Die Liste dieser Ausnahmen ist erschöpfend, und es gibt keinen Hinweis darauf, dass Korrespondenz eine bestimmte Art von Verstoß betreffen sollte, um als Beschwerde registriert zu werden. Es scheint jedoch, dass die Kommission eine siebte Voraussetzung für die Eintragung von Korrespondenz als Beschwerde eingeführt hat, indem sie erklärt hat, dass sie sich auf die Kategorie von Zuwiderhandlungen beziehen sollte, die auf der "Prioritätsliste"der Kommission steht.

17. Zweitens verwies die Kommission in ihrem oben genannten Schreiben vom 16. Februar 2009 auch auf ihre Praxis, sich nicht als Korrespondenz über Vertragsverletzungsbeschwerden zu registrieren, die sich auf den Zugang zu Umweltinformationen bezieht, es sei denn, der Beschwerdeführer hat die hierzu nach nationalem Recht geschaffenen Mechanismen (nach der Umsetzung der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen vom 28. Januar 2003 [6]) bereits ausgeschöpft. Damit stellte sich heraus, dass die Kommission durch eine übliche Praxis erneut eine neue Voraussetzung für die Eintragung des Schriftverkehrs als Beschwerde eingeführt hatte, die es in der Mitteilung von 2002 nicht gab.

18. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission die oben genannten Aspekte ihrer Politik in Bezug auf die Registrierung von Korrespondenz als Beschwerden klären sollte.

19. Nach Artikel 228 AEUV (ex-Artikel 195 EGV) ist der Europäische Bürgerbeauftragte befugt, aus eigener Initiative Untersuchungen zu möglichen Missständen bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union durchzuführen. Der Bürgerbeauftragte beschloss daher, die vorliegende Initiativuntersuchung einzuleiten, um der Kommission die Möglichkeit zu geben, ihre Politik der Registrierung von Schreiben über Verstöße gegen das EU-Umweltrecht in ihrem zentralen Beschwerderegister besser zu erläutern.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

20. Der Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, zu den folgenden Punkten Stellung zu nehmen.

21. Die in ihrem Schreiben vom 16. Februar 2009 enthaltenen Erklärungen der Kommission könnten darauf hindeuten, dass die Kommission zwei "neue" Ausnahmen von der Regel eingeführt hat, dass alle Korrespondenz, die wahrscheinlich als Beschwerde untersucht wird, im zentralen Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission registriert ist. Auf diese Bedingungen wird in der Mitteilung von 2002 nicht Bezug genommen. Sie bestehen aus Fällen, in denen i) der fragliche Schriftwechsel betrifft nicht die Kategorie von Verstößen gegen das Umweltrecht der Gemeinschaft, die auf der "Prioritätsliste"der Kommission steht; und ii) Korrespondenz, die sich auf den Zugang zu Umweltinformationen bezieht, der Beschwerdeführer jedoch nicht die bestehenden Mechanismen genutzt hat, die zu diesem Zweck nach nationalem Recht eingerichtet wurden.

22. Auch wenn die Kommission über einen unbestrittenen Ermessensspielraum verfügt, um ihre eigene Mitteilung über den Umgang mit Beschwerden und Vertragsverletzungsverfahren zu ändern, und tatsächlich die oben genannten "neuen" Ausnahmen hinzufügen könnte, können die Bürger vernünftigerweise erwarten, dass alle anwendbaren Ausnahmen öffentlich anerkannt werden und dass die Kommission die von ihr selbst festgelegten Regeln anwenden wird, bis die Mitteilung geändert wird.

23. In diesem Zusammenhang ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Klärung, ob sie die oben genannten "neuen" Ausnahmen tatsächlich anwendet und, wenn ja, ob sie es für sinnvoll hält, die Liste der Ausnahmen in Nummer 3 Absatz 1 (Aufzeichnung von Beschwerden) der Mitteilung zu erweitern, auf deren Grundlage "[c] die Antwort nicht als Beschwerde der Kommission untersucht werden kann und daher nicht im zentralen Beschwerderegister erfasst wird".

24. Der Bürgerbeauftragte schlug ferner vor, dass die Kommission in ihre Antwort ein Flussdiagramm aufnehmen könnte, aus dem hervorgeht, wie Korrespondenz, in der die Nichteinhaltung des Gemeinschaftsrechts durch einen Mitgliedstaat behauptet wird, von seinen Dienststellen bearbeitet wird.

25. Der Bürgerbeauftragte unterrichtete den Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ über die vorliegende Initiativuntersuchung. Außerdem werde er ihr Gelegenheit geben, zu der Stellungnahme der Kommission Stellung zu nehmen.

DIE ANFRAGE

26. Am 23. September 2009 übermittelte die Kommission als Reaktion auf die Untersuchung des Bürgerbeauftragten eine Stellungnahme. Der Bürgerbeauftragte leitete diese Stellungnahme an den Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ weiter und forderte ihn auf, bis zum 31. Oktober 2009 Stellung zu nehmen, wenn er dies wünschte. Der Beschwerdeführer übermittelte seine Stellungnahme am 11. Februar 2010. In der Zwischenzeit hatte der Bürgerbeauftragte die Kommission am 22. Januar 2010 aufgefordert, bis zum 31. März 2010 weitere Erläuterungen vorzulegen. Die Kommission antwortete am 3. Mai 2010. Ihre Antwort wurde dem Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ mit einer Aufforderung zur Stellungnahme, falls er dies wünschte, bis zum 30. Juni 2010 übermittelt. Der Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ gab keine Stellungnahme ab.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

Die von der Kommission in ihrer Stellungnahme vorgebrachten Argumente

27. Die Kommission erklärte, sie habe keine zwei "neuen" Ausnahmen von der Grundregel der Erfassung von Beschwerden in ihrem Zentralregister eingeführt.

28. In Bezug auf die „nicht prioritären Beschwerden“ wies die Kommission darauf hin, dass sie in ihrer Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“[7] aus dem Jahr 2007 und in ihrer Mitteilung „Umsetzung des Umweltrechts der Europäischen Gemeinschaft“[8] aus dem Jahr 2008 klargestellt habe, dass die „Priorisierung“bei der Verwaltung ihrer Vertragsverletzungsverfahren sehr wichtig sei.

29. In der Mitteilung der Kommission „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ heißt es, dass die korrekte Anwendung des Rechts durch die Priorisierung von Fällen verbessert werden kann und dass bei einer bestimmten Mittelzuweisung bessere Ergebnisse erzielt werden könnten. Andererseits heißt es in derselben Mitteilung jedoch: „Alle Beschwerden und Verstöße werden behandelt. Priorisierung bedeutet, dass einige Fälle von der Kommission unverzüglicher und intensiver bearbeitet werden als andere." Die Kommission argumentierte, dass die Festlegung von Prioritäten nicht als Weigerung der Kommission interpretiert werden darf, Beschwerden, die nicht als vorrangig angesehen werden, zu registrieren oder zu behandeln. In diesem Zusammenhang fügte die Kommission hinzu, dass ein hoher Prozentsatz (ca. 40 %) ihrer Umweltverletzungsdossiers Fälle abdeckt, die nicht unter die Prioritätskriterien fallen. Darüber hinaus wird die überwiegende Mehrheit der Umweltbeschwerden, die im Rahmen des EU-Pilotprojekts [9] bearbeitet werden (mehr als 100 Dossiers), als „nicht vorrangige“ Beschwerden betrachtet.

30. In ihren Kontakten mit dem Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ gab die Kommission nicht an, dass sie nur Beschwerden registrieren würde, die ihren Prioritäten entsprechen. Die Aufforderung an NRO, strategischer zu handeln, bedeutet nicht, dass sie sich weigern, sich mit Beschwerden zu befassen, die keine Priorität haben. Der Beschwerdeführer schien den Wortlaut der Kommission missverstanden zu haben. In ihrem zwischenzeitlich (am 25. Juni 2009) an den Beschwerdeführer gerichteten weiteren Schreiben erläuterte die Kommission ihren Standpunkt.

31. Was Beschwerden über den Zugang zu Umweltinformationen anbelangt, so hat die Kommission ihren Standpunkt so ausgelegt, dass er unter die in der Mitteilung von 2002 enthaltene Ausnahme des Versäumnisses fällt, „eine Beschwerde darzulegen“.

32. Ferner seien in Artikel 6 der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, mit dem die Richtlinie 90/313/EWG des Rates [10] aufgehoben werde, auf nationaler Ebene Rechtsbehelfe zugunsten derjenigen vorgesehen, die mit einer offiziellen Antwort auf ein Ersuchen um Umweltinformationen unzufrieden seien. Der nationale Überprüfungsmechanismus wird daher als integraler Bestandteil der Bearbeitung des Auskunftsersuchens durch den betreffenden Mitgliedstaat angesehen. Nach Ansicht der Kommission wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber eindeutig, dass denjenigen, die Umweltinformationen anfordern, ein Überprüfungsverfahren zur Verfügung steht. Nach Ansicht der Kommission "wird sich ein echter Verstoß erst dann herauskristallisieren, wenn der Überprüfungsmechanismus in dieser Angelegenheit abgeschlossen ist."

33. Die Kommission ist der Auffassung, dass vereinzelte individuelle Probleme, die in der ersten Phase der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Informationen durch einen Mitgliedstaat auftreten und nicht auf fehlerhafte Rechtsvorschriften zurückzuführen sind, unter die Ausnahme fallen, die sich auf das Fehlen einer Beschwerde bezieht. Dies liegt daran, dass das vollständige Verfahren, mit dem ein Standpunkt zu dem Dossier auf nationaler Ebene festgelegt wird, noch nicht abgeschlossen ist:

"Wenn die Rechtsvorschriften der …-Gemeinschaft ausdrücklich nationale Rechtsbehelfe für Beschwerden über die Nichteinhaltung der nach diesen Rechtsvorschriften gewährten Rechte vorsehen, ist davon auszugehen, dass auf Gemeinschaftsebene keine Beschwerden auftreten, solange die nationalen Rechtsbehelfe nicht ausgeschöpft sind."

34. Wenn die Kommission Fälle prüft, in denen sie mit dem spezifischen Zugang zu Auskunftsersuchen unzufrieden ist, bevor die Rechtsmittelbestimmungen ausgeschöpft sind, besteht die Gefahr, dass dies diese Bestimmungen untergräbt, indem sie vorschlägt, dass die Kommission selbst als paralleler oder alternativer Überprüfungsmechanismus dienen wird. Darüber hinaus sind die individuellen Interessen der Personen, die Zugang zu den Umweltinformationen beantragen, durch die in der Richtlinie vorgesehenen unmittelbaren Rechtsbehelfe besser gewährleistet als durch Vertragsverletzungsverfahren der Kommission. Die Kommission betonte in diesem Zusammenhang, dass sie nicht befugt ist, die Interessen der Bürger oder der privatwirtschaftlichen Einrichtungen vor den nationalen Behörden zu vertreten.

35. Schließlich wies die Kommission auf "einen wichtigen praktischen Aspekt"hin. Die jährliche Zahl der ersten Ersuchen um Umweltinformationen, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/4/EG fallen, dürfte in der gesamten EU Millionen betragen. Die Kommission ist nicht in der Lage, Entscheidungen über eine so große Anzahl von Erstanträgen zu untersuchen und zu überprüfen.

36. Die Kommission gab abschließend bekannt, dass sie das Verfahren zur Registrierung von Beschwerden mit Wirkung vom 28. September 2009 geändert hat. Mit diesen Änderungen soll besser auf die Interessen der Bürger, der Zivilgesellschaft und der Unternehmen eingegangen werden.

37. Ab diesem Zeitpunkt wird die Kommission alle Untersuchungen und Beschwerden über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts getrennt und eindeutig als Untersuchung oder Beschwerde registrieren. Dabei wird berücksichtigt, ob in der Korrespondenz eindeutige Anhaltspunkte für den beabsichtigten Status enthalten sind. Wenn die ursprüngliche Korrespondenz über den beabsichtigten Status der Akte nicht klar ist, aber dieser Status zu einem späteren Zeitpunkt bestätigt wird, wird die Registrierung der Korrespondenz erforderlichenfalls angepasst. Die Kommission wird die Beschwerden nach ihrem Inhalt prüfen und die betroffenen Bürger entsprechend informieren. Akten, die Beschwerden enthalten, werden nicht geschlossen, bevor der Beschwerdeführer Gelegenheit hat, auf die Erläuterungen zum beabsichtigten Abschluss der Akte zu antworten. Es können Kontakte zu den am Pilotprogramm teilnehmenden Mitgliedstaaten oder zu anderen Mitgliedstaaten aufgenommen werden. Vertragsverletzungsverfahren können fortgesetzt werden, und alle Schritte, die in Bezug auf sie unternommen werden, werden ordnungsgemäß aufgezeichnet.

38. Nach Ansicht der Kommission entspricht dieser Ansatz für die Registrierung von Akten, die die Anwendung des Gemeinschaftsrechts betreffen, in vollem Umfang den Kriterien der Mitteilung von 2002, wobei ein umfassenderes Registrierungssystem als in der Vergangenheit angewandt wird.

Stellungnahme des Beschwerdeführers zur Stellungnahme der Kommission in der Sache 517/2009/MHZ

39. Der Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ vertrat die Auffassung, dass viele Umweltbeschwerden von der Kommission nicht als solche registriert werden, nicht weil eine Ausnahme von der Mitteilung von 2002 gilt, sondern weil die Kommission keine vorrangige Behandlung der Vertragsverletzungsakte für solche Beschwerden vorsieht.

Erste Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu weiteren Untersuchungen führte

39. Zu Beginn begrüßte die Bürgerbeauftragte die Entscheidung der Kommission, ihr Verfahren für die Registrierung von Schreiben im Zusammenhang mit Verstößen gegen das EU-Recht zu ändern, um besser auf die Interessen der Bürgerinnen und Bürger einzugehen.

40. Auf der Grundlage der Stellungnahme der Kommission [11] ging er davon aus, dass der Korrespondent ab dem 28. September 2009 selbst darüber entscheidet, ob sein Schriftverkehr als Beschwerde registriert werden sollte oder nicht. Dieser Ansatz ist ausgesprochen bürgerfreundlich.

41. Da die Kommission auch feststellte, dass die Kriterien der Mitteilung von 2002 in vollem Umfang eingehalten wurden, verstand der Bürgerbeauftragte ferner, dass die Kommission unabhängig von der Feststellung oder der angekündigten Absicht des Korrespondenten immer noch prüft, ob die in der Mitteilung von 2002 festgelegten Ausnahmen in Bezug auf den Grundsatz der Registrierung des Schriftverkehrs als Beschwerde gelten oder nicht. Daraus folgt, dass die Korrespondenz, wenn sie unter eine dieser Ausnahmen fällt, nicht als Beschwerde registriert wird, selbst wenn ihr Verfasser beabsichtigt, sie als solche anzusehen.

42. Dies ist auch ein positiver Ansatz, da eine gute Verwaltung nicht notwendigerweise erfordert, dass die Registrierung von Korrespondenz notwendigerweise "umfassender"sein muss. Eine gute Verwaltung bedeutet, dass die Registrierung nicht willkürlich erfolgen, sondern den von der Kommission selbst in der Mitteilung von 2002 festgelegten Regeln entsprechen sollte. Der Bürgerbeauftragte betont in diesem Zusammenhang, dass die einzigen besonderen Verfahrensvorschriften, auf die sich die Bürger in Bezug auf den Umgang der Kommission mit ihrem Schriftwechsel im Zusammenhang mit Verstößen gegen das EU-Recht berufen können, diejenigen sind, zu denen sich die Kommission in der Mitteilung von 2002 verpflichtet hat.

43. In diesem Zusammenhang wies der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Bürger ein Recht darauf haben, zu erfahren, welche Verwaltungsmaßnahmen sie in einer bestimmten Situation erwarten können. Dies steht im Einklang mit den bewährten Grundsätzen des EU-Rechts der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Beschließt die Kommission daher, den Bürgern besondere Verfahrensgarantien für den Umgang mit ihrem Schriftverkehr im Zusammenhang mit Verstößen zu bieten, so sollte sie diese strikt einhalten, sofern sie die Bürger nicht anders informiert.

44. Der Bürgerbeauftragte begrüßte die Erklärung der Kommission, dass sie keine neuen Ausnahmen von der Grundregel der Mitteilung von 2002 eingeführt habe, wonach jeder Schriftverkehr, der als Beschwerde untersucht werden könne, im zentralen Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission registriert sei und dass nur die sechs in Nummer 3 (Aufzeichnung von Beschwerden) Absatz 1 der Mitteilung von 2002 genannten Ausnahmen verbindlich seien.

45. Der Bürgerbeauftragte geht aus der Stellungnahme der Kommission hervor, dass die „Priorisierung“nicht die Registrierung des Schriftverkehrs als Beschwerde betrifft, sondern die anschließende Verwaltungsphase, in der die Beschwerde bereits registriert und als solche behandelt wird.

46. Nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte verfügt die Kommission über einen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung, ob sie einen Mitgliedstaat wegen eines behaupteten Verstoßes gegen das Unionsrecht verfolgt oder nicht [12]. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission auch befugt sein, in ihren Verwaltungsverfahren zu entscheiden, welche Beschwerde vorrangig behandelt werden sollte. In Anbetracht dessen: i) Auf den Seiten 11-12 ihrer Mitteilung Bessere Überwachung der Anwendung des Gemeinschaftsrechts [13] gibt die Kommission ausführliche Erläuterungen zu den Kriterien, nach denen sie entscheidet, welche Verstöße so schwerwiegend sind, dass sie eine vorrangige Behandlung verdienen, und ii) in der Mitteilung der Kommission „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ ist vorgesehen, dass alle Beschwerden, unabhängig davon, ob sie vorrangig sind oder nicht, behandelt werden; der Bürgerbeauftragte stimmt der Erläuterung der Kommission zu den „nicht vorrangigen Beschwerden“zu.

47. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ der Erklärung der Kommission skeptisch gegenübersteht. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission durch ihre eigenen Maßnahmen in der Lage sein wird, die NRO davon zu überzeugen, dass ihre Beschwerden unabhängig von der administrativen Priorität, die der Angelegenheit der Beschwerde eingeräumt wird, registriert werden, sobald die Kommission damit beginnt.

47. Der Bürgerbeauftragte zeigte sich jedoch besorgt über einen bestimmten Aspekt der Erläuterungen der Kommission zur Registrierung von Schreiben im Zusammenhang mit Verstößen im Zusammenhang mit dem Zugang zu Umweltinformationen. Die Kommission führt aus, dass sie den Schriftverkehr über Verstöße, die den Zugang zu Umweltinformationen beträfen, nicht als Beschwerde registriert habe, wenn der betreffende nationale Rechtsbehelfsmechanismus noch nicht eingehalten worden sei. Nach Ansicht der Kommission stellt dieser Ansatz keine neue Ausnahme dar, sondern wird vielmehr von der bestehenden Ausnahme aus der Mitteilung von 2002 erfasst, bei der „keine Beschwerde erhoben wurde“.

48. In diesem Zusammenhang wies der Bürgerbeauftragte zunächst darauf hin, dass die Kommission, nachdem sie den Schriftwechsel als Beschwerde registriert habe, verschiedene Möglichkeiten habe, wie sie mit der Beschwerde umgehen könne, wenn sie tatsächlich zu dem Schluss komme, dass ihre Beteiligung nicht angemessen sei.

49. Zweitens ist unstreitig, dass die nationalen Gerichte die ersten Hüter des Gemeinschaftsrechts sind und dass mutmaßliche Verstöße noch effizienter mit nationalen Rechtsbehelfen als auf EU-Ebene behandelt werden können. Folglich unterstützte der Bürgerbeauftragte in seiner früheren Entscheidung über eine Einzelbeschwerde die Praxis der Kommission, das Ergebnis der einschlägigen laufenden nationalen gerichtlichen Überprüfung abzuwarten, bevor er entschied, wie mit einer bereits registrierten Beschwerde umzugehen ist, die Gegenstand dieser Überprüfung ist [14].

50. Es gibt jedoch einen Unterschied zwischen: i) zu beschließen, die administrative Bearbeitung einer Vertragsverletzungsbeschwerde einzustellen, bis das nationale Gericht/die zuständige nationale Stelle sein Verfahren beendet und über dieselbe Frage entschieden hat; und ii) zu entscheiden, dass die Beschwerde nicht als solche akzeptiert werden sollte, wenn das Gericht/die zuständige nationale Stelle noch nicht angerufen wurde, um über dieselbe Frage zu entscheiden.

51. In Bezug auf (ii) sei an den klaren Wortlaut des EuGH in seinem klassischen Urteil Van Gend en Loos [15] erinnert:

"Die Tatsache, dass der Vertrag der Kommission Möglichkeiten zur Verfügung stellt, die Einhaltung der Verpflichtungen zu gewährleisten, die [den Mitgliedstaaten] durch den Vertrag auferlegt werden, [schließt] nicht aus, dass im Rahmen von Klagen zwischen Privatpersonen vor einem nationalen Gericht Verstöße gegen diese Verpflichtungen geltend gemacht werden können."

Im selben Urteil hat der Gerichtshof auch festgestellt, dass

"Die Wachsamkeit der betroffenen Personen zum Schutz ihrer Rechte [vor den nationalen Gerichten] bedeutet eine wirksame Überwachung zusätzlich zu der Überwachung, die der Sorgfalt der Kommission und des Mitgliedstaats durch [die damaligen] Artikel 169 und 170 übertragen wurde" (Hervorhebung nur hier).

In seinem späteren Urteil in der Rechtssache Molkerei-Zentrale fügte der EuGH hinzu:

"Die Verfahren [auf nationaler Ebene] dienen dem Schutz individueller Rechte in einem bestimmten Fall, während das Tätigwerden der Gemeinschaftsbehörden die allgemeine und einheitliche Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat."[16]

52. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte nicht von der Auffassung der Kommission überzeugt, dass Korrespondenz im Zusammenhang mit einem Verstoß nicht als Beschwerde registriert werden sollte, wenn ein nationales Gericht oder eine andere Stelle dieselbe Frage noch nicht geprüft hat, und die einschlägigen Rechtsvorschriften sehen diesbezüglich einen Rechtsbehelf auf nationaler Ebene vor.

53. Darüber hinaus ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass keine der sechs bestehenden Ausnahmen, auf die in Punkt 3 (Aufzeichnung von Beschwerden) Absatz 1 der Mitteilung von 2002 in ihrer derzeitigen Fassung Bezug genommen wird, für eine Situation gilt, in der die nationalen Rechtsbehelfe zum Zeitpunkt der Übermittlung des Schriftwechsels über den betreffenden Verstoß nicht eingehalten wurden.

54. Der Bürgerbeauftragte kann der Auslegung der Kommission nicht zustimmen, dass eine solche Situation unter die Ausnahme fällt, dass Korrespondenz nicht als Beschwerde zu untersuchen ist und daher nicht in das zentrale Beschwerderegister eingetragen wird, wenn diese Korrespondenz keine Beschwerde enthält. Lässt die Prüfung eines bestimmten Schriftwechsels den Schluss zu, dass die Fragen, auf die er sich bezieht, Gegenstand einer nationalen gerichtlichen oder behördlichen Kontrolle sind oder sein können, kann vernünftigerweise nicht festgestellt werden, dass in diesem Schriftwechsel keine Beschwerde dargelegt wurde. Die von der Kommission vorgenommene Auslegung der Ausnahme "keine Beanstandung"wäre daher zu weit gefasst und unangemessen.

55. Der Bürgerbeauftragte weist erneut und entsprechend darauf hin, dass nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte Ausnahmen und Abweichungen eng auszulegen sind [17]. Der EuGH hat ausdrücklich entschieden, dass Ausnahmen so auszulegen sind, dass sich ihr Anwendungsbereich auf das beschränkt, was zur Wahrung der Interessen, die durch diese Ausnahmen geschützt werden können, unbedingt erforderlich ist [18].

56. Mit der Mitteilung von 2002 und der Annahme ihres "neuen" Ansatzes ab dem 28. September 2009 wollte die Kommission die Interessen der Bürger besser schützen. Aus diesem Grund ist nach Auffassung des Bürgerbeauftragten die Grundregel der Kommission, dass jeder Schriftverkehr im Zusammenhang mit Verstößen als Beschwerde registriert werden sollte. In Anbetracht seiner Feststellungen in den Rn. 42 und 43 des vorliegenden Urteils ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die weite Auslegung der bestehenden Ausnahme, wonach die Kommission "keine Beschwerde vorbringt", wie sie von der Kommission vorgeschlagen wird, einem solchen Zweck nicht dient.

Schreiben des Bürgerbeauftragten an die Kommission vom 22. Januar 2010

57. Bevor der Bürgerbeauftragte die endgültige Entscheidung über seine Initiativuntersuchung traf, beschloss er, seine vorstehende Bewertung mit der Kommission zu teilen. In seinem Schreiben an die Kommission forderte er das Organ auf, zu erläutern, ob es zustimmen würde, seine obige Auslegung der bestehenden Ausnahme der Mitteilung von 2002 über das „Versäumnis, eine Beschwerde darzulegen“ zu ändern. Bei Anwendung der vorstehenden Auslegung kann die Korrespondenz der Bürger über Verstöße in Bezug auf den Zugang zu Umweltinformationen, die noch keiner nationalen gerichtlichen/verwaltungsrechtlichen Überprüfung unterzogen wurden, nicht als Beschwerde registriert werden, da diese Korrespondenz als nicht gerügt angesehen wird.

57. Der Bürgerbeauftragte wies in seinem Schreiben auch darauf hin, dass er den laufenden und konstruktiven Dialog mit der Kommission über die Registrierung und Verwaltung nicht nur von Umweltangelegenheiten, sondern aller Beschwerden und Vertragsverletzungsverfahren sehr schätzte.

Antwort der Kommission auf das Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 22. Januar 2010

58. Die Kommission nahm die Aufforderung der Bürgerbeauftragten an, ihre Auslegung der bestehenden Ausnahme der Mitteilung von 2002 einzuschränken, wonach sie „keine Beschwerde vorbringt“. Sie erklärte, dass sie dies nicht als Grundlage für die Nichtregistrierung künftiger Beschwerden über den Zugang zu Umweltinformationen in ihrem neuen zentralen CHAPS-Register verwenden werde.

59. Nach Auffassung der Kommission ist es, sofern die einschlägigen nationalen Überprüfungsmechanismen nicht ausgeschöpft sind, im Allgemeinen unangemessen, „die Korrespondenz über die Verweigerung des Zugangs zu Umweltinformationen in den Mitgliedstaaten als Beschwerde zu behandeln, die eine Kontaktaufnahme der Kommission mit den nationalen Behörden erfordert.“Daher wird die Kommission bei der Registrierung der Beschwerde im CHAPS klarstellen, dass keine weitere Untersuchung erfolgen wird, es sei denn, der Beschwerdeführer legt Nachweise dafür vor, dass die nationalen Mechanismen ausgeschöpft sind.

60. Alternativ kann die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt beschließen, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um der Ausnahme in Bezug auf Beschwerden, zu denen die Kommission einen klaren, öffentlichen und kohärenten Standpunkt eingenommen hat, eine operative Bedeutung zu verleihen, die dem Beschwerdeführer mitgeteilt wird.

61. Schließlich nutzte die Kommission die Gelegenheit, um die allgemeine Rolle des EU-Pilotverfahrens zu klären [19]. Er betonte, dass der Zweck des EU-Piloten nicht darin bestehe, eine übermäßige Zahl von Beschwerden über die Verwaltungskapazität der Kommission für die Bearbeitung dieser Beschwerden auszugleichen. Ziel des EU-Pilotprojekts ist es, die Arbeit der Kommission bei der Beantwortung von Vertragsverletzungsbeschwerden besser zu organisieren. Die Kommission leitete das EU-Pilotverfahren ein, um das Engagement, die Zusammenarbeit und die Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu stärken, um die Qualität und Geschwindigkeit der Antworten auf Anfragen und Beschwerden im Zusammenhang mit der Anwendung des EU-Rechts zu verbessern.

Endgültige Bewertung des Bürgerbeauftragten

62. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Zustimmung der Kommission, die in Nummer 3 der Mitteilung von 2002 vorgesehene fünfte Ausnahme nicht weit auszulegen und anzuwenden, nämlich dass Bürgerbriefe über Verstöße im Zusammenhang mit dem Zugang zu Umweltinformationen, die noch nicht auf nationaler Ebene einer gerichtlichen/administrativen Überprüfung unterzogen wurden, keine Beschwerde enthalten und daher nicht als Beschwerden registriert werden können. Der Bürgerbeauftragte hält es für angemessen, dass die Kommission, selbst wenn ein solcher Schriftwechsel als Beschwerde registriert wird, die Angelegenheit in der Regel erst dann untersucht, wenn das nationale Gericht/Verwaltungsverfahren beendet ist.

63. Der Bürgerbeauftragte stellt daher keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf die Politik der Kommission in Bezug auf die Registrierung von Beschwerden fest.

Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung der vorliegenden Initiativuntersuchung schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Der Bürgerbeauftragte stellt keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest.

Der Präsident der Kommission und der Beschwerdeführer in der Sache 517/2009/MHZ werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 3. September 2010

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[1] Vgl. Beschluß des Gerichtshofes vom 17. Juli 1998 in der Rechtssache C-422/97 (Sateba/Kommission, Slg. 1998, 4913, Randnr. 42) und Urteil des Gerichts vom 17. Juli 2001 in der Rechtssache T-191/99 (Petrie u. a./Kommission, Slg. 2001, II-3677, Randnr. 70).

[2] ABl. 2002, C 244, S. 5.

[3] In Nr. 3 (Aufzeichnung von Beschwerden) Abs. 1 der Mitteilung von 2002 heißt es: „Jeder Schriftverkehr, der voraussichtlich als Beschwerde untersucht wird, wird in das zentrale Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission eingetragen.“

[4] Nummer 5 (Eingangsbestätigung) Absatz 1 der Mitteilung von 2002 lautet: „Der als Beschwerde registrierte Schriftverkehr wird vom Generalsekretariat innerhalb eines Monats als … anerkannt.“

[5] Nummer 5 (Eingangsbestätigung) Absatz 4 der Mitteilung lautet: „Entscheiden sich die Dienststellen der Kommission, den Schriftverkehr nicht als Beschwerde zu registrieren, so teilen sie dies dem Verfasser in einem ordentlichen Schreiben mit, in dem sie einen oder mehrere der in Nummer 3 Absatz 2 genannten Gründe angeben.“ (Hervorhebung nur hier)

[6] ABl. L 41, S. 26.

[7] KOM(2007) 502.

[8] KOM(2008)773.

[9] Laut der Website der Kommission läuft das EU-Pilotprojekt seit April 2008 mit dem Ziel, schnellere und umfassendere Antworten auf Fragen und Lösungen für Probleme bei der Anwendung von EU-Rechtsvorschriften – insbesondere von Bürgern oder Unternehmen – zu geben, die eine Bestätigung der tatsächlichen oder rechtlichen Lage in einem Mitgliedstaat erfordern. In Bezug auf das Verfahren heißt es auf der Website:

„Im Rahmen von EU-Pilot wird Ihre Anfrage oder Beschwerde von der zuständigen Dienststelle der Kommission geprüft und mit allen Fragen oder Hinweisen, die von der Dienststelle der Kommission ermittelt wurden, an die betreffende Behörde des Mitgliedstaats weitergeleitet. Sie werden schriftlich darüber informiert, dass diese Methode zur Behandlung Ihrer Korrespondenz verwendet wird. Es wurde eine allgemeine Frist von 10 Wochen für die Einreichung von Antworten festgelegt. Die Dienststelle der Kommission wird Sie über ihre Bewertung "http://ec.europa.eu/community_law/ violationments/application_monitoring_en.htm" informieren.

[10] ABl. L 41, S. 26.

[11] Die in der Stellungnahme abgegebenen Erklärungen wurden von der Generalsekretärin der Kommission in ihrem Schreiben an den Bürgerbeauftragten vom 6. November 2009 weiterentwickelt.

[12] Rechtssache C-191/95, Kommission/Deutschland, Slg. 1998, I-5449, Randnr. 46; Rechtssache 247/87, Star Fruit/Kommission, Slg. 1989, 291; Rechtssache 87/89, Société nationale interprofessionnelle de la tomate u. a./Kommission, Slg. 1990, I 1981; Beschluss des Gerichtshofs in der Rechtssache T-182/97, Ségaud/Kommission, Slg. 1998, II-271. Siehe auch die Entscheidungen des Bürgerbeauftragten zu den Beschwerden 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN und 493/2000/ME, die auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar sind (http://www.ombudsman.europa.eu).

[13] KOM(2002) 725.

[14] Rechtssache 822/2009/BU, Randnummer 34 (www.ombudsman.europa.eu)

[15] Rechtssache 26/62, Van Gend en Loos, Slg. 1963, 0003.

[16] Rechtssache C-28/67, Molkerei-Zentrale Westfalen, Slg. 1968, 143 S. 154.

[17] Rechtssache C-465/04 Hoyvem [2006] I-2879, Rn. 24; Verbundene Rechtssachen C-397/01 Pfeiffer [2004] I-8835, Rn. 52, und C-303/98 Simap [2000] I-7963, Rn. 34 und 35.

[18] Rs. 151/02 Landeshaupstadt Kiel [2003] I-8389, Rdnr. 89.

[19] Siehe Anmerkung 9.