DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Die Beschwerde wurde dem Bürgerbeauftragten von zwei Anwälten (im Folgenden „Beschwerdeführer“) im Namen des Unternehmens A vorgelegt.

2. Die Beschwerdeführer hatten bei der Kommission beantragt, ihren Kunden gemäß der Verordnung 1049/2001 [1] Zugang zu Dokumenten zu gewähren, auf die in einem Beschluss der Europäischen Kommission (im Folgenden „Beschluss“)[2] Bezug genommen wird. Die Beschwerdeführer wollten die Dokumente in Rechtsstreitigkeiten vor nationalen Gerichten verwenden, bei denen das Unternehmen A um Ersatz des Schadens ersuchte, den es angeblich aufgrund eines Verstoßes gegen das EU-Wettbewerbsrecht erlitten habe.

3. Die Kommission verweigerte den Zugang zu diesen Dokumenten auf der Grundlage der folgenden in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen:

• den Schutz des Zwecks der Untersuchung; und
• Schutz der geschäftlichen Interessen.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

4. Die Beschwerdeführer machten geltend, die Kommission habe sich zu Unrecht geweigert, ihren Kunden Zugang zu bestimmten in der Entscheidung genannten Dokumenten zu gewähren. Sie forderten, dass die Kommission ihren Kunden Zugang zu den Dokumenten gewähren sollte.

DIE ANFRAGE

5. Am 6. Dezember 2006 reichten die Beschwerdeführer eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein, der sie am 23. Januar 2007 an die Kommission weiterleitete. Am 2. Juli 2007 übermittelte die Kommission ihre Stellungnahme. Der Bürgerbeauftragte leitete sie mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weiter, die sie am 28. September 2007 übermittelten.

6. Am 21. April 2008 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, seinen Dienststellen die Einsicht in die Dokumente zu gestatten, zu denen die Beschwerdeführer Zugang beantragt hatten. Die Kontrolle fand am 23. Mai 2008 statt. Am 9. Juni 2008 wurden die Beschwerdeführer über diese Inspektion informiert und erhielten eine Kopie des Inspektionsberichts.

7. Am 16. Juli 2008 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission schriftlich um eine einvernehmliche Lösung der Beschwerde. Die Kommission übermittelte ihre Antwort am 13. Oktober 2008. Der Bürgerbeauftragte leitete sie mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weiter, die sie am 27. Oktober 2008 übermittelten.

8. Am 16. Dezember 2008 richtete der Bürgerbeauftragte einen Empfehlungsentwurf an die Kommission. Am 24. Juni 2009 übermittelte die Kommission ihre Antwort. Der Bürgerbeauftragte leitete sie mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weiter, die sie am 1. Oktober 2009 übermittelten.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

A. Vorwurf der unrechtmäßigen Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten und damit zusammenhängenden Ansprüchen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

9. Die Beschwerdeführer forderten die Kommission auf, ihnen Zugang zu bestimmten in der Entscheidung genannten Dokumenten zu gewähren.

10. Die Beschwerdeführer argumentierten, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten eng ausgelegt und angewandt werden sollten. Sie wiesen auch darauf hin, dass sich die Verordnung 1049/2001 bei der Aufzählung der Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten nicht auf eine Kategorie von Dokumenten bezieht, die sich auf laufende Fälle beziehen. Die Verweigerung des Zugangs, weil ein Fall anhängig ist, würde bedeuten, dass der Zugang immer verweigert wird, bis der Fall abgeschlossen ist. Die Beschwerdeführer verwiesen in diesem Zusammenhang auf die verbundenen Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission [3]. Sie wiesen auch darauf hin, dass die Untersuchung der Kommission tatsächlich beendet sei.

11. Die Beschwerdeführer gaben ferner an, dass die angeforderten Dokumente in der Entscheidung nur zur Bereitstellung von Hintergrundinformationen verwendet wurden. Sie fügten hinzu, dass die Dokumente im Urteil des Gerichts nicht erwähnt worden seien. Im Übrigen beziehen sich die von der Gesellschaft C in ihrem Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts angeführten Gründe nicht auf diese Dokumente.

12. Die Beschwerdeführer wiesen auch darauf hin, dass die Informationen im Jahr 2001 zusammengestellt worden seien und dass die Informationen daher angesichts der seither auf dem Markt eingetretenen Veränderungen nicht mehr wirtschaftlich sensibel seien. Sie brachten vor, die Kommission habe die vor einigen Jahren getroffenen Schlussfolgerungen angewandt, ohne zu prüfen, ob sie zum Zeitpunkt der Anträge auf Zugang noch gültig seien.

13. Nach Ansicht der Beschwerdeführer stellen das Recht auf Entschädigung und das Verteidigungsrecht von Unternehmen A ein überwiegendes öffentliches Interesse dar. Auch das Recht der Verbraucher, die aufgrund der von der Kommission verurteilten missbräuchlichen Praktiken gezwungen waren, die Produkte von Unternehmen C zu kaufen, sollte berücksichtigt werden.

14. In ihrer Stellungnahme an die Bürgerbeauftragte stellte die Kommission fest, dass die Dokumente, zu denen die Beschwerdeführer Zugang beantragten, es ihr ermöglichten, den vorsätzlichen und strategischen Charakter des Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln durch das Unternehmen B nachzuweisen. Die Untersuchung führte zur Annahme der Entscheidung durch die Kommission. Die Gesellschaft C legte gegen die Entscheidung Rechtsmittel beim Gericht erster Instanz ein. Als die Kommission ihre Entscheidung über den Zweitantrag der Beschwerdeführer auf Zugang traf, war das Rechtsmittel vor dem Gericht erster Instanz noch anhängig. Als das Gericht dieses Rechtsmittel zurückwies, legte die Gesellschaft C beim Gerichtshof Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts ein.

15. Die Kommission argumentierte, dass die Kommission im Falle der Nichtigerklärung der Entscheidung durch den Gerichtshof verpflichtet wäre, die betreffenden Dokumente zu überprüfen, um eine neue Entscheidung zu treffen. Die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten vor Erlass eines neuen Beschlusses der Kommission würde das Ziel der Untersuchung gefährden. Folglich fielen die Dokumente unter Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

16. In Bezug auf die Bezugnahme der Beschwerdeführer auf die verbundenen Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission erklärte die Kommission, dass die Wiederaufnahme der Untersuchung des Unternehmens B zwar ungewiss sein könne, aber nicht rein hypothetisch sei. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Kommission, wenn der Gerichtshof die Entscheidung für nichtig erklären würde, ab dem Zeitpunkt, zu dem das Problem, das zur Nichtigerklärung geführt hat, auf der Grundlage der Aktenelemente eine neue Untersuchung durchführen müsste.

17. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die oben genannte Rechtsprechung die Anwendung der Ausnahme zum Schutz einer Untersuchung im vorliegenden Fall nicht verbietet und dass unter diesen Umständen die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens gilt.

18. Die Kommission erinnerte daran, dass die fünf angeforderten Dokumente von den Unternehmen stammten, die an der Untersuchung der Kommission beteiligt waren. Zwei Dokumente stammen von Unternehmen D und bestehen aus der Antwort von Unternehmen D auf das Auskunftsverlangen der Kommission und einem ihrer Anhänge. Bei den übrigen Dokumenten handelt es sich um Kopien des internen E-Mail-Austauschs von Unternehmen B, den die Kommission bei der Kontrolle der Büros von Unternehmen B erhalten hat.

19. Die Kommission argumentierte, dass die fünf Dokumente sensible Geschäftsinformationen über die Strategien, die Funktionsweise und die Entwicklung der betroffenen Unternehmen enthielten. In Bezug auf die ersten beiden Dokumente heißt es auf dem Deckblatt der Antwort von Unternehmen D, dass aufgrund der Sensibilität der enthaltenen Informationen die gesamte Antwort und ihre Anhänge vertraulich seien. Zu den drei anderen Dokumenten erklärte das Unternehmen B, dass sie vertrauliche Informationen enthielten. Bei der Abfassung der nichtvertraulichen Fassung der Entscheidung lehnte die Gesellschaft B sogar die Veröffentlichung der Verweise und der Beschreibungen dieser Dokumente ab, die ursprünglich Teil der vertraulichen Fassung der Entscheidung waren. Damals prüfte die Kommission den Antrag von Unternehmen B und entschied, dass diese Dokumente als vertraulich zu betrachten sind, und beschränkte die Bezugnahmen auf diese Dokumente in der veröffentlichten Fassung auf Seitenzahlen. Die Kommission hat den Inhalt dieser Dokumente eingehend analysiert, um die Sensibilität ihres Inhalts zu ermitteln. Diese Analyse ähnelte der Prüfung, die sie im Rahmen eines Antrags auf Zugang nach der Verordnung 1049/2001 durchgeführt hätte.

20. Unter diesen Umständen hielt es die Kommission für unnötig, die Verfasser dieser Dokumente erneut zu konsultieren, da klar war, dass ihnen kein Zugang gewährt oder sie im Rahmen der Verordnung 1049/2001 erneut geprüft werden sollten, da ihre Dienststellen bereits eine konkrete Bewertung unter ähnlichen Umständen durchgeführt hatten.

21. Die Kommission stellte fest, dass der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Schutz der geschäftlichen Interessen Ausdruck der Verpflichtung der Kommission zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen gemäß Artikel 339 AEUV (vormals Artikel 287 EG)[4] und Artikel 20 der Verordnung 17/62 (ersetzt durch Artikel 28 der Verordnung 1/2003 [5]) ist. Diese Vorschrift verpflichtet die Kommission, vertrauliche Informationen und Geschäftsgeheimnisse zu schützen. Die Kommission stellte fest, dass sich die Unternehmen auf die Wettbewerbsregeln und die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte stützen, die festlegen, welche Informationen die Kommission Dritten geben kann. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass sie keinen Zugang zu solchen Dokumenten gewähren und keine detaillierteren Informationen bereitstellen kann, ohne den Inhalt dieser Dokumente offenzulegen.

22. Die Argumentation der Beschwerdeführer in Bezug auf ein überwiegendes öffentliches Interesse zeige, dass ein privates Interesse an der Offenlegung und kein öffentliches Interesse bestehe. Das überwiegende öffentliche Interesse bestehe darin, dass die Kommission ihre Befugnisse effizient ausüben und sicherstellen könne, dass die Wettbewerbsregeln und das berechtigte Interesse der betroffenen Unternehmen an den geschäftlichen Interessen nicht beeinträchtigt würden.

23. Die Kommission fügte hinzu, dass die fraglichen Dokumente kurz seien und keine Teile enthielten, zu denen Zugang gewährt werden könne. Folglich galten die in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen in vollem Umfang für diese Dokumente.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

24. Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung sollten stichhaltige und überzeugende Argumente vorgebracht werden, wenn ein Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 abgelehnt wird [6].

25. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

„Jeder Unionsbürger und jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Grenzen das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe ... Diese Verordnung gilt für alle Dokumente, die sich im Besitz eines Organs befinden, d. h. Dokumente, die von ihm erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden, in allen Tätigkeitsbereichen der Europäischen Union.“

Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass nach Ansicht der Kommission der Zugang der Öffentlichkeit zu den angeforderten Dokumenten nicht gewährt werden könne, da ein solcher Zugang sowohl den Zweck der Untersuchung des Unternehmens B durch die Kommission als auch den Schutz der geschäftlichen Interessen des Unternehmens B und/oder des Unternehmens D untergraben würde, ohne dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe.

26. In Bezug auf den Schutz des Zwecks der Untersuchung brachte die Kommission vor, dass jede Offenlegung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente den Zweck einer Untersuchung des Unternehmens B untergraben würde. In diesem Zusammenhang fügte die Kommission hinzu, dass das Verwaltungsverfahren erst dann endgültig abgeschlossen werde, wenn der Gerichtshof über das Rechtsmittel entschieden habe.

27. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein muss [7].

28. Der Bürgerbeauftragte stellte zunächst fest, dass es ungewiss sei, ob der Gerichtshof die Entscheidung für nichtig erklären werde.

29. Selbst wenn der Gerichtshof die Entscheidung für nichtig erklären sollte, besteht keine Gewissheit, dass die Kommission das Verwaltungsverfahren wieder aufnehmen würde. Die Wiederaufnahme des Verwaltungsverfahrens liegt zwar im Ermessen der Kommission, wenn die Nichtigkeitsgründe formale Mängel [8] oder eine Verletzung der Verteidigungsrechte [9] betreffen, doch kann die Nichtigerklärung einer Entscheidung der Gemeinschaftsgerichte nicht zur Wiederaufnahme des Verfahrens führen, wenn der Mangel, der zur Nichtigerklärung der Entscheidung geführt hat, von der Kommission später nicht behoben werden kann. Es ist daher nicht sicher, ob das Verwaltungsverfahren wiedereröffnet würde, selbst wenn die Entscheidung für nichtig erklärt würde.

30. Selbst wenn die Entscheidung für nichtig erklärt würde und selbst wenn die Kommission das Verwaltungsverfahren gegen Unternehmen B wieder aufnehmen würde, würde das bloße Bestehen einer Untersuchung nicht bedeuten, dass die Offenlegung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente diese Untersuchung beeinträchtigen würde. Um nachzuweisen, dass die Untersuchung durch die Offenlegung der Dokumente untergraben würde, müsste die Kommission konkret und in Bezug auf jedes der Dokumente darlegen, wie die Offenlegung diese Untersuchung untergraben würde, indem sie beispielsweise nachweist, dass die Offenlegung eines bestimmten Dokuments sie daran hindern würde, dieses Dokument für die Zwecke der Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 101 AEUV (früher Art. 81 EG) oder Art. 102 AEUV (früher Art. 82 EG) durch das Unternehmen B [10] zu verwenden, oder es daran hindern würde, weitere Beweise zu sammeln. Wie die Beschwerdeführer ausgeführt haben, hat das Gericht erster Instanz in den verbundenen Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission [11] ausgeführt, dass

„Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung, die „den Zweck von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten“ schützen soll, nur dann gilt, wenn die Verbreitung der betreffenden Dokumente den Abschluss von Inspektions-, Untersuchungs- oder Audittätigkeiten gefährden kann“. (Hervorhebung hinzugefügt)

31. Der Bürgerbeauftragte schloss nicht aus, dass die Offenlegung eines bestimmten Dokuments in bestimmten Fällen den Zweck einer Untersuchung beeinträchtigen könnte. Der Bürgerbeauftragte hat jedoch stets die Auffassung vertreten, dass eine Verweigerung des Zugangs nur dann gültig und überzeugend sein kann, wenn die genaue Art und Weise, in der die Offenlegung die Untersuchung untergräbt, klar und genau erläutert wird [12]. Um zu einer solchen Schlussfolgerung zu gelangen, wäre daher eine Prüfung des spezifischen Inhalts dieses Dokuments erforderlich. Der Bürgerbeauftragte wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das Gericht eine Bewertung von Dokumenten nach Kategorien und nicht auf der Grundlage der in diesen Dokumenten enthaltenen tatsächlichen Informationen als unzureichend abgelehnt habe [13]. Darüber hinaus hat der Gerichtshof festgestellt, dass sich das Organ nicht auf bloße Behauptungen stützen darf, die in keiner Weise durch detaillierte Argumente untermauert werden, um seine Verweigerung des Zugangs zu rechtfertigen [14]. Sie sollte vielmehr erläutern, wie der Zugang zu diesem Dokument das durch eine Ausnahme nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 [15] geschützte Interesse konkret und wirksam beeinträchtigen könnte.

32. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission im vorliegenden Fall keine detaillierten Argumente vorgebracht habe, die den spezifischen Inhalt der Dokumente berücksichtigten, um nachzuweisen, dass die Offenlegung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente den Zweck künftiger Untersuchungen beeinträchtigen würde. Infolgedessen stimmte der Bürgerbeauftragte nicht zu, dass die Kommission eine stichhaltige und überzeugende Erklärung zu den Gründen abgegeben hatte, aus denen die Ausnahmeregelung für die Offenlegung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente gilt.

33. Die Kommission brachte ferner vor, dass jede Offenlegung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente den Schutz der geschäftlichen Interessen der Unternehmen B und/oder D beeinträchtigen würde.

34. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 „[a]n Bezug auf Dokumente Dritter [...] das Organ den Dritten konsultiert, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme nach Absatz 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden soll oder nicht.“

Er erinnerte auch an die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte, in der es heißt:

„In Bezug auf Dokumente Dritter sind die Organe nach Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung verpflichtet, den betreffenden Dritten zu konsultieren, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden sollte oder nicht. Daraus folgt, dass die Organe nicht verpflichtet sind, den betreffenden Dritten zu konsultieren, wenn klar ersichtlich ist, ob das Dokument offengelegt werden sollte oder nicht."[16]

35. Er wies darauf hin, dass die Kommission bei der Veröffentlichung der Entscheidung die Unternehmen B und D konsultiert habe. In Bezug auf die ersten beiden Dokumente, die von Unternehmen D erstellt wurden, wurden diese von Unternehmen D als vertraulich gekennzeichnet. In Bezug auf die anderen drei Dokumente erklärte Unternehmen B der Kommission, dass sie vertrauliche Informationen enthielten.

36. Nach der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte "muss... die Prüfung, die das Organ grundsätzlich vorzunehmen hat, um eine Ausnahme anzuwenden, konkret erfolgen und sich aus der Begründung der Entscheidung ergeben"[17].

Die Gemeinschaftsgerichte stellten ferner fest, dass "eine solche Prüfung möglicherweise nicht erforderlich ist, wenn aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls offensichtlich ist, dass der Zugang verweigert oder im Gegenteil gewährt werden muss. Dies könnte u. a. der Fall sein, wenn bestimmte Dokumente entweder zunächst offenkundig in ihrer Gesamtheit von einer Ausnahme vom Zugangsrecht erfasst würden oder umgekehrt offenkundig in ihrer Gesamtheit zugänglich wären oder schließlich bereits Gegenstand einer konkreten, individuellen Beurteilung durch die Kommission unter ähnlichen Umständen gewesen wären.

37. Nach Ansicht der Kommission ergab ihre Analyse, dass diese Dokumente eindeutig sensible Geschäftsinformationen über Geschäftsstrategien sowie über das Funktionieren und die Entwicklung der betroffenen Unternehmen enthalten. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass aufgrund der geringeren Länge der Dokumente ein teilweiser Zugang nicht möglich sei.

38. Im Rahmen dieser Untersuchung führten die Dienststellen des Bürgerbeauftragten eine Prüfung der fünf Dokumente durch, um die von der Kommission vorgebrachte Erklärung hinsichtlich des wirtschaftlich sensiblen Charakters der Dokumente zu bewerten. Nach sorgfältiger Prüfung aller fünf Dokumente kamen die Dienststellen des Bürgerbeauftragten zu dem Schluss, dass jedes Dokument eindeutig sensible Geschäftsinformationen enthielt. Die Dienststellen des Bürgerbeauftragten kamen ferner zu dem Schluss, dass die Offenlegung eines dieser Dokumente den legitimen geschäftlichen Interessen Dritter schaden würde. Der Bürgerbeauftragte kam ferner zu dem Schluss, dass ein teilweiser Zugang nicht möglich sei.

39. Bei der obigen Schlussfolgerung berücksichtigte der Bürgerbeauftragte das Argument der Beschwerdeführer, dass sich der Markt in den letzten Jahren erheblich verändert habe. Dennoch vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die in den angeforderten Dokumenten enthaltenen Informationen angesichts der sorgfältigen Prüfung der von seinen Dienststellen durchgeführten Dokumente nach wie vor wirtschaftlich sensibel sind.

40. Selbst wenn ein Dokument sensible Geschäftsinformationen enthält, obliegt es dem Organ, das dieses Dokument besitzt, gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 zu beurteilen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments besteht.

41. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass Unternehmen A Zugang zu den von der Kommission angeforderten Dokumenten benötigt, um eine Schadensersatzklage gegen Unternehmen C vor einem nationalen Gericht zu erheben. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission der Auffassung ist, dass das Recht von Unternehmen A, Schadensersatz von Unternehmen C zu verlangen, ein „privates Interesse“ und kein „öffentliches Interesse“ ist.

42. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass die Kommission in ihrem Arbeitspapier zum Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen das EG-Kartellrecht [19] Folgendes feststellte:

„Ein höheres Maß an Schadensersatzklagen ... wird sich positiv auf die zunehmende Abschreckung potenzieller Rechtsverletzer auswirken. In der Tat können Schadensersatzklagen die öffentliche Durchsetzung ergänzen, indem sie das Risiko einer verwaltungsrechtlichen Sanktion, das Risiko, den den Opfern entstandenen Schaden kompensieren zu müssen, erhöhen ..."[20]

Die Kommission stellte ferner fest, dass

„[a] Schadensersatz-und Vollstreckungsklagen von Behörden hängen zwangsläufig in gewissem Maße miteinander zusammen. Eine stärkere Durchsetzung sowohl durch Behörden als auch durch private Maßnahmen wird die Abschreckung erhöhen und die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Verletzer die Kosten für den verursachten Schaden tragen.

In demselben Dokument räumte die Kommission Folgendes ein:

"Wenn Adressaten einer Offenlegungsanordnung in der Lage sein sollten, sich auf eine allgemeine Vertraulichkeitsverteidigung zu berufen, um die Offenlegung wirtschaftlich sensibler Informationen zu blockieren, würde der Zugang zu Beweismitteln, die für die Feststellung der Wahrheit unerlässlich sind, oft praktisch unmöglich werden."[22]

und das

„[f] oder wenn ein Ausschluss oder eine Beschränkung der Offenlegung gerechtfertigt sein sollte, müssten die Interessen am Schutz der Vertraulichkeit die Interessen des Klägers, die normalerweise mit dem öffentlichen Interesse übereinstimmen, an einem wirksamen Ersatz des durch Kartellrechtsverletzungen verursachten Schadens deutlich überwiegen.“[23] (Hervorhebung nur hier)

43. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass der Gerichtshof in der Rechtssache C-453/99 [24] Folgendes festgestellt hat:

„Die volle Wirksamkeit von Artikel [81] EG-Vertrag und insbesondere die praktische Wirksamkeit des Verbots nach Artikel [81 Absatz 1] würde gefährdet, wenn es niemandem offen stünde, Schadensersatz für Schäden zu verlangen, die ihm durch einen Vertrag oder ein Verhalten entstanden sind, das geeignet ist, den Wettbewerb zu beschränken oder zu verfälschen.

Das Bestehen eines solchen Rechts stärkt nämlich das Funktionieren der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft und schreckt von häufig verdeckten Vereinbarungen oder Verhaltensweisen ab, die geeignet sind, den Wettbewerb einzuschränken oder zu verfälschen. Unter diesem Gesichtspunkt können Schadensersatzklagen vor den nationalen Gerichten einen wesentlichen Beitrag zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Gemeinschaft leisten.“

Der Bürgerbeauftragte verstand daher, dass die Kommission der Auffassung ist, dass Schadensersatzklagen in engem Zusammenhang mit der öffentlichen Durchsetzung der Wettbewerbsregeln stehen und dass sie der Förderung eines "öffentlichen Interesses" (zusätzlich zur Förderung eines "privaten Interesses") dienen. Der Bürgerbeauftragte stimmte zu, dass Unternehmen A zwar ein privates Interesse daran haben kann, Schadenersatz von Unternehmen C zu verlangen, seine Schadensersatzklage jedoch auch einem öffentlichen Interesse dient.

44. Nach der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte obliegt es für den Fall, dass eine der in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 genannten Ausnahmen Anwendung findet, dem Organ, das Inhaber des Dokuments ist, zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung eines bestimmten Dokuments rechtfertigt [25]. Zusammenfassend ist es Sache des Organs, das das Dokument besitzt, das besondere Interesse, das durch die Nichtoffenlegung des Dokuments zu schützen ist, gegen das öffentliche Interesse an der Bereitstellung des Dokuments abzuwägen [26]. Das öffentliche Interesse im vorliegenden Fall besteht darin, dass Schadensersatzklagen die abschreckende Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union verstärken.

45. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Kommission nach eigenem Eingeständnis bisher keine Bewertung der Frage vorgenommen habe, ob die Notwendigkeit, Schadensersatzklagen gegen Unternehmen C zu erleichtern, ein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle, das die Offenlegung der fraglichen Dokumente rechtfertigen würde. Der Bürgerbeauftragte kam vorläufig zu dem Schluss, dass dieses Versäumnis, eine solche Bewertung durchzuführen, einen potenziellen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Um diesen potenziellen Missstand in der Verwaltungstätigkeit zu beheben, unterbreitete der Bürgerbeauftragte folgenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung:

„Die Kommission könnte in geeigneter Weise prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente besteht. Dabei könnte die Kommission dem öffentlichen Interesse an der Erleichterung der privaten Durchsetzung Rechnung tragen, wie es in der Rechtsprechung des Gerichtshofs und in ihrem Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen das EG-Kartellrecht festgestellt wurde.

46. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission unter den Faktoren, die bei der Beurteilung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, zu berücksichtigen sind, prüfen sollte, ob die Dokumente, die Gegenstand des Antrags auf Zugang sind, tatsächlich Informationen enthalten, die im Allgemeinen für Schadensersatzklagen vor nationalen Gerichten nützlich sein können. Solche Informationen könnten sich beispielsweise auf Schäden beziehen, die Dritten wie der Gesellschaft A entstanden sind, sowie auf einen Kausalzusammenhang zwischen der Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Union und dem diesen Dritten entstandenen Schaden. Wenn die Dokumente tatsächlich Informationen enthalten, die nützlich sein könnten, um dem nationalen Gericht die Beurteilung einer bei ihm anhängigen Schadensersatzklage zu ermöglichen, ging der Bürgerbeauftragte davon aus, dass mit größerer Wahrscheinlichkeit ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieser Dokumente besteht.

47. Der Bürgerbeauftragte vertrat ferner die Auffassung, dass zu den Faktoren, die bei der Beurteilung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, berücksichtigt werden sollten, die Frage gehört, ob das nationale Gericht gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 [27] tatsächlich Zugang zu den betreffenden Dokumenten beantragen kann. Der Bürgerbeauftragte stellte in diesem Zusammenhang fest, dass die nationalen Gerichte zwar gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 und der geltenden Rechtsprechung [28] ausdrücklich befugt sind, Dokumente bei der Kommission anzufordern, dass es für ein nationales Gericht jedoch schwierig sein kann, solche Anträge zu stellen, es sei denn, es ist bekannt, dass die Kommission über Dokumente verfügt, die für die bei ihm anhängige Schadensersatzklage relevant sein könnten. Insbesondere kann es unwahrscheinlich sein, dass das nationale Gericht die Kommission auffordert, ihr Dokumente vorzulegen, es sei denn, es ist bekannt, dass die fraglichen Dokumente Informationen enthalten, die für Schäden, die Dritten entstanden sind, und/oder für einen Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht der Union und dem diesen Dritten entstandenen Schaden relevant sein können. Die Kommission sollte daher prüfen, ob sie (i) dem nationalen Gericht (z. B. durch die in ihrer Entscheidung enthaltenen Informationen) bereits mitgeteilt hat oder (ii) es derzeit (z. B. durch direkte Korrespondenz mit dem nationalen Gericht) in Kenntnis setzen kann, dass es über Dokumente verfügt, die für das Verfahren vor diesem Gericht relevant sein können, damit das nationale Gericht von seinem Recht Gebrauch machen kann, Kopien solcher Dokumente anzufordern.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

48. Die Kommission argumentierte zunächst, dass die Verordnung 1049/2001 nicht dazu verwendet werden sollte, Beweise für private Schadensersatzklagen zu sammeln [29].

49. Die Kommission behauptete ferner, dass sich die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Argumente nur auf ein privates Interesse an der Offenlegung bezögen. Es trifft zwar zu, dass private Schadensersatzklagen im Allgemeinen die öffentliche Durchsetzung ergänzen und somit dem öffentlichen Interesse dienen, doch besteht das vorrangige Ziel der Beschwerdeführer darin, eine private Schadensersatzklage im Interesse ihres Mandanten zu verfolgen. Die Kommission verwies auf Randnummer 138 der verbundenen Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission [30], in denen das Gericht entschieden habe, dass das Verteidigungsrecht eines Klägers in einer Rechtssache ein privates Interesse darstelle. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass das Interesse der Beschwerdeführer am Zugang zu den angeforderten Dokumenten kein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle.

50. Nach Auffassung der Kommission fallen die angeforderten Dokumente in die rein administrativen Aufgaben der Kommission. Folglich hat, wie das Gericht in der Rechtssache T-403/05 bestätigt hat, das Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu einem Dokument nach dem Grundsatz der Transparenz bei einem in einem Verwaltungsverfahren erstellten Dokument, das Vorschriften über die Kontrolle von Zusammenschlüssen oder das Wettbewerbsrecht im Allgemeinen anwenden soll, nicht das gleiche Gewicht wie bei einem Dokument, das sich auf ein Verfahren bezieht, in dem das Gemeinschaftsorgan in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber handelt [31]. Die Situation der Beschwerdeführer ähnelt derjenigen, die dem Urteil in der Rechtssache T-403/05 zugrunde lag. Im vorliegenden Fall hat das Gericht klargestellt, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne der Verordnung objektiver und allgemeiner Art sein muss und nicht von individuellen oder privaten Interessen wie denen im Zusammenhang mit der Verfolgung einer gegen die Gemeinschaftsorgane erhobenen Klage zu unterscheiden ist, da diese individuellen oder privaten Interessen keinen relevanten Gesichtspunkt darstellen [32]. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass sie im Interesse der Transparenz nichtvertrauliche Fassungen ihrer kartellrechtlichen Entscheidungen veröffentliche.

51. Sollte die Kommission der Auffassung sein, dass die Erleichterung einer Schadensersatzklage ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Dokumente darstellt, müsste sie jedes Mal, wenn der Antrag zur Stützung einer Schadensersatzklage gestellt wird, Dokumente im Zusammenhang mit Kartellsachen aushändigen. Eine Entscheidung über die Offenlegung der angeforderten Dokumente hätte daher weitreichende Folgen. Würde die Kommission die angeforderten Dokumente offenlegen, würde sie der Wirtschaft signalisieren, dass die im Rahmen des Kartellverfahrens gesammelten Informationen öffentlich zugänglich gemacht werden, wenn ein Antrag auf Zugang zu einer Schadensersatzklage gestellt wird, selbst wenn eine solche Offenlegung die geschäftlichen Interessen der verfahrensgegenständlichen Unternehmen beeinträchtigen würde. Dies würde einen klaren Verstoß gegen die Verpflichtungen der Kommission aus Artikel 339 AEUV (vormals Artikel 287 EGV) und Artikel 28 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 [33] darstellen und die Gemeinschaft folglich Schadensersatzklagen aussetzen. Darüber hinaus würde eine solche Offenlegung zu einer Situation führen, in der Unternehmen ihre Mitarbeit auf ein absolutes Minimum beschränken und sehr zögern würden, Informationen vorzulegen, die für die Kommission bei der Durchführung kartellrechtlicher Untersuchungen von wesentlicher Bedeutung sind. Ein solches Ergebnis würde die Fähigkeit der Kommission, das EU-Wettbewerbsrecht durchzusetzen und damit die ihr durch den Vertrag übertragenen Aufgaben zu erfüllen, erheblich beeinträchtigen.

52. In ihren Stellungnahmen teilten die Beschwerdeführer die Auffassung der Kommission nicht. Sie vertraten die Auffassung, dass die Bekämpfung wettbewerbswidriger Praktiken durch die Unterstützung privater Schadensersatzklagen ein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle. Sie bedauerten, dass die Kommission dem Ersuchen des Bürgerbeauftragten nicht nachgekommen sei, in Erwägung zu ziehen, das nationale Gericht darüber zu unterrichten, dass es über Dokumente verfüge, die für das Verfahren vor dem genannten Gericht relevant sein könnten. Sie stellten fest, dass die Kommission trotz ihrer Vertraulichkeitspflicht in ihrer Entscheidung auf diese Dokumente hingewiesen habe. Ebenso könnte sie die nationalen Gerichte auf diese Dokumente aufmerksam machen. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass die nationalen Gerichte die Möglichkeit, Dokumente bei der Kommission anzufordern, entweder nicht kannten oder nicht nutzen wollten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

53. Der Bürgerbeauftragte widersprach dem Argument der Kommission, dass die Verordnung 1049/2001 nicht dazu verwendet werden sollte, Beweise für private Schadensersatzklagen zu sammeln. Die Verordnung 1049/2001 gilt für alle Dokumente, die sich im Besitz des Organs befinden, an das der Antrag auf Zugang gerichtet ist. Die Tatsache, dass besondere Vorschriften unter bestimmten Umständen bestimmten Parteien spezifische Rechte auf Zugang zu denselben Dokumenten gewähren können, bedeutet nicht, dass ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu denselben Dokumenten nicht auch nach der Verordnung 1049/2001 gestellt werden kann. In diesem Zusammenhang stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Gericht erster Instanz Folgendes festgestellt hat:

„Der Umstand, dass ein Unternehmen, das an einem Zusammenschluss beteiligt ist, nach Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 802/2004 kein Recht auf Zugang zu den internen Dokumenten in der Verwaltungsakte hat, bedeutet nicht, dass ausgeschlossen werden kann, dass jede Person, unabhängig davon, wer sie ist, auf der Grundlage der in der Verordnung Nr. 1049/2001 niedergelegten Grundsätze ein Recht auf Zugang zu diesen Dokumenten haben kann.“[34]

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Bestehen privilegierter Zugangsrechte nach spezifischen Verordnungen die Möglichkeit, Zugang nach der Verordnung 1049/2001 zu beantragen, nicht ausschließt.

54. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die Kommission dieses Argument erstmals in ihrer Antwort auf seinen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgebracht hat. Im vorliegenden Fall lehnte die Kommission den Antrag der Beschwerdeführer auf Zugang und ihren Zweitantrag nicht mit der Begründung ab, dass die Verordnung 1049/2001 nicht auf die angeforderten Dokumente anwendbar sei.

55. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass sie, wenn sie die Erleichterung einer Schadensersatzklage als ein "überwiegendes öffentliches Interesse" betrachten würde, Dokumente im Zusammenhang mit Kartellsachen aushändigen müsste, wenn ein Antrag zur Unterstützung einer Schadensersatzklage gestellt wird, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass diese Aussage irreführend sein könnte. Das Bestehen eines öffentlichen Interesses an der privaten Durchsetzung bedeutet nicht, dass dieses öffentliche Interesse in jedem Fall ein "überwiegendes" öffentliches Interesse wäre. Ob das öffentliche Interesse an der privaten Durchsetzung ein "überwiegendes" öffentliches Interesse ist, kann nur dadurch beantwortet werden, dass das öffentliche Interesse an der privaten Durchsetzung einerseits gegen die Interessen abgewogen wird, die den Ausnahmen nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 zugrunde liegen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Kommission in bestimmten Ausnahmefällen nach Prüfung eines spezifischen Antrags auf Zugang feststellen könnte, dass das öffentliche Interesse an der Verbreitung die Nichtverbreitung eines Dokuments nicht außer Kraft setzt.

56. In Bezug auf die spezifischen Argumente der Kommission befasste sich der Bürgerbeauftragte zunächst mit dem Schutz der geschäftlichen Interessen Dritter und dann mit dem Schutz des Zwecks einer Untersuchung.

Schutz der geschäftlichen Interessen Dritter

57. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:

„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz

- geschäftliche Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums, ...

es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.“

Der Bürgerbeauftragte war, wie in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung dargelegt, der Ansicht, dass die angeforderten Dokumente sensible Geschäftsinformationen enthalten und dass die Offenlegung dieser Dokumente den legitimen Geschäftsinteressen Dritter schaden kann. Die Ausnahme in Bezug auf den Schutz geschäftlicher Interessen gilt jedoch nur, wenn kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 muss die Kommission das durch die Nichtoffenlegung zu schützende Interesse gegen das öffentliche Interesse abwägen.

58. Auf der Grundlage des Arbeitspapiers der Kommission zum Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstößen gegen das EG-Kartellrecht [35] und des Urteils des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-453/99 [36] vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass sich das öffentliche Interesse im vorliegenden Fall aus der Beurteilung ergibt, dass Schadensersatzklagen die abschreckende Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union verstärken. Daher widersprach der Bürgerbeauftragte dem Vorbringen der Kommission, dass im vorliegenden Fall nur ein privates Interesse auf dem Spiel stehe. Wie die Kommission selbst in ihrer Antwort auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung feststellt,"ergänzen private Schadensersatzklagen die öffentliche Durchsetzung und dienen einem öffentlichen Interesse". Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die Kommission in der Rechtssache T-22/02 Folgendes vorgebracht hat: „Das Bestehen von zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen kann auch ein öffentliches Interesse erfüllen, soweit sie geeignet sind, Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln abzuschrecken. Das Gemeinschaftsrecht hält diese Rechtsbehelfe für unerlässlich, um die vollständige Anwendung der Artikel 81 EG und 82 EG zu gewährleisten."[37]

59. Die Kommission verwies auf die Rechtssache T-403/05 [38], die sie für ähnlich wie die vorliegende Rechtssache hielt, um ohne weitere Prüfung zu dem Schluss zu gelangen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der angeforderten Dokumente gegenüber den Beschwerdeführern bestehe.

60. Der Bürgerbeauftragte stimmte der Schlussfolgerung der Kommission nicht zu. Er wies darauf hin, dass die Klägerin in der Rechtssache T-403/05 auch eine Schadensersatzklage gegen die Kommission wegen Fehlern eingereicht habe, die im Rahmen einer Fusionsanmeldung begangen worden seien [39]. Das einzige "öffentliche" Interesse, das in der Rechtssache T-403/05 auf dem Spiel stand, war das "öffentliche Interesse an einer geordneten Rechtspflege". Das Gericht hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Klägerin geltend gemacht habe, der Zugang zu dem betreffenden Dokument würde es ihr ermöglichen, ihren Fall in ihrer Schadensersatzklage gegen die Kommission besser zu vertreten. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich das Interesse an einer "geordneten Rechtspflege" allein auf die Tatsache bezog, dass die Verbreitung der Dokumente der Klägerin helfen konnte, ihre Schadensersatzklage zu gewinnen. Die Klägerin habe kein anderes Interesse geltend gemacht, das sich von dem Interesse an einer erfolgreichen Verfolgung der Schadensersatzklage unterscheide.

61. Der Gerichtshof stellte fest, dass ein relevantes öffentliches Interesse "objektiven und allgemeinen Charakter haben und nicht von individuellen oder privaten Interessen wie denen, die sich auf die Verfolgung einer gegen die Gemeinschaftsorgane gerichteten Klage beziehen, zu unterscheiden sein darf". Der Gerichtshof stellte ferner fest, dass "diese individuellen oder privaten Interessen kein für die Interessenabwägung nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung relevantes Element darstellen". Die Schlussfolgerung, die aus der Rechtssache T-403/05 gezogen werden sollte, ist, dass das Interesse an der erfolgreichen Verfolgung einer Schadensersatzklage, ohne auf ein anderes unterscheidbares öffentliches Interesse, das objektiver und allgemeiner Art ist, Bezug zu nehmen, für die Interessenabwägung nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 nicht relevant ist.

62. Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer jedoch vor einem nationalen Gericht eine Schadensersatzklage gegen ein Unternehmen erhoben, bei dem die Kommission einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht der Union festgestellt hatte. Die Beschwerdeführer beantragten Zugang zu Dokumenten im Besitz der Kommission, um ihre Schadensersatzklage gegen dieses Unternehmen zu erleichtern. Es ist unstreitig, dass der Mandant der Beschwerdeführer ein privates Interesse an der Verfolgung dieser Schadensersatzklage hat. Wie bereits erwähnt, steht jedoch auch ein öffentliches Interesse auf dem Spiel, da die Maßnahmen der Beschwerdeführer dazu dienen würden, andere Unternehmen davon abzuhalten, gegen die EU-Wettbewerbsvorschriften zu verstoßen. Die Kommission selbst hat stets darauf hingewiesen, dass die Verwirklichung dieses öffentlichen Interesses durch eine private Durchsetzung erleichtert werden kann. Dieses öffentliche Interesse, Unternehmen davon abzuhalten, gegen die EU-Wettbewerbsvorschriften zu verstoßen, unterscheidet sich deutlich vom privaten Interesse, von einem bestimmten Unternehmen eine Entschädigung zu erhalten. Darüber hinaus ist das öffentliche Interesse, Unternehmen davon abzuhalten, gegen die EU-Wettbewerbsvorschriften zu verstoßen, eindeutig objektiver und allgemeiner Art.

63. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Ausnahme in Bezug auf den Schutz geschäftlicher Interessen gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abzuwägen ist, um zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung tatsächlich das Interesse am Schutz geschäftlicher Interessen überwiegt. Daher obliegt es der Kommission, den Sachverhalt gründlich zu analysieren und ihre spätere Entscheidung zu begründen.

64. Die in Randnummer 63 beschriebene Abwägung muss für jedes Dokument, zu dem Zugang beantragt wird, durchgeführt werden, wobei der spezifische Inhalt jedes Dokuments zu berücksichtigen ist.

65. Die Einstufung einer Reihe von Dokumenten als Dokumente, die sensible Geschäftsinformationen enthalten, bedeutet nicht, dass alle Dokumente gleich sensibel sind. Der sensible Charakter von Dokumenten kann insofern variieren, als bestimmte Informationen hochsensibel sein können, während andere Informationen weniger sensibel sein können. Bei der Durchführung der in Randnummer 63 beschriebenen Analyse sollte die Kommission daher den spezifischen Inhalt jedes Dokuments sowie die Art und Bedeutung der zu schützenden geschäftlichen Interessen berücksichtigen, um private und öffentliche Interessen genau abzuwägen.

Zum Schutz des Zwecks einer Untersuchung

66. In ihrer Antwort auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung brachte die Kommission ein neues Argument vor. Sie brachte vor, dass sie, wenn sie die angeforderten Dokumente offenlegen würde, der Geschäftswelt die Botschaft übermitteln würde, dass die im Rahmen des Kartellverfahrens gesammelten Informationen öffentlich zugänglich gemacht würden, selbst wenn eine solche Offenlegung den geschäftlichen Interessen der Unternehmen schaden würde.

67. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass dieses Argument so zu verstehen ist, dass es sich auf eine andere Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 bezieht, nämlich den Schutz des Zwecks einer Untersuchung.

68. Der Bürgerbeauftragte war sich des öffentlichen Interesses voll bewusst, dass die Kommission ihre Rolle bei der Durchsetzung der Artikel 101 und 102 AEUV (früher Artikel 81 und 82 EGV) wirksam wahrnehmen kann. Die Fähigkeit der Kommission, Informationen zu sammeln, ist ein wichtiges Element, das sicherstellt, dass sie ihre Rolle wirksam wahrnehmen kann.

69. Es wird zwar anerkannt, dass hinsichtlich der Fähigkeit der Kommission, Informationen einzuholen, die Ausnahme zum Schutz des Zwecks einer Untersuchung Anwendung finden kann, doch muss diese Ausnahme auch gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abgewogen werden, um zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung tatsächlich das Interesse am Schutz des Zwecks einer Untersuchung überwiegt. Es ist erneut Sache der Kommission, diese umfassende Analyse durchzuführen und ihre spätere Entscheidung zu begründen.

70. Der Bürgerbeauftragte war jedoch der Ansicht, dass bei der Abwägung der Interessen zwischen drei Kategorien von Dokumenten unterschieden werden muss:

• Unterlagen, die der Kommission im Rahmen eines Kronzeugenprogramms freiwillig vorgelegt werden;
• Dokumente, die auf Antrag der Kommission gemäß Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 eingeholt wurden [40];
• Dokumente, die im Anschluss an eine von der Kommission gemäß Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 [41] durchgeführte Kontrolle erhalten wurden.

71. Der Bürgerbeauftragte hat nicht ausgeschlossen, dass es unter bestimmten Umständen zum Schutz des öffentlichen Interesses erforderlich sein kann, den Schutz der Informationen zu gewährleisten, die der Kommission im Rahmen eines Kronzeugenprogramms freiwillig übermittelt werden, insbesondere wenn der Partei, die die Informationen übermittelt, vollständige Kronzeugenbehandlung gewährt wird. In der Tat sollte die Wirksamkeit des Kronzeugenprogramms nicht beeinträchtigt werden.

72. Der Bürgerbeauftragte schloss nicht aus, dass die Wirksamkeit des Kronzeugenprogramms auch vom Vertrauen des Antragstellers abhängen könnte, dass die Kommission die Dokumente nicht an Dritte weitergeben wird. Im vorliegenden Fall hat die Kommission jedoch keines der angeforderten Dokumente im Rahmen eines Antrags auf Anwendung der Kronzeugenregelung erhalten.

73. Gemäß Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 kann die Kommission von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen, der Kommission alle erforderlichen Informationen zu übermitteln. Grundsätzlich kann eine Partei, die ein Ersuchen nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 erhält, dieses Ersuchen nicht ablehnen oder bestimmte Informationen zurückhalten. Es kann vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass Unternehmen trotz der Verpflichtung zur Beantwortung eines Ersuchens nach Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 insbesondere bei Auskunftsersuchen, die weit gefasst sind, über einen gewissen Ermessensspielraum in Bezug auf die der Kommission zur Verfügung gestellten Informationen verfügen können [42]. Es ist schwer zu garantieren, dass die Kommission die gleichen Informationen erhalten würde, wenn die Möglichkeit bestünde, dass solche Informationen öffentlich zugänglich gemacht werden könnten. Im vorliegenden Fall wurden die Unterlagen der Gesellschaft D nach Art. 11 der Verordnung Nr. 17 [43] eingeholt, der Art. 18 der nunmehr geltenden Verordnung Nr. 1/2003 entspricht. Nach Prüfung dieser Dokumente während der Kontrolle konnte der Bürgerbeauftragte nicht ausschließen, dass die Offenlegung dieser Dokumente negative Auswirkungen auf die Fähigkeit der Kommission zur Sammlung von Informationen haben könnte.

74. Im Gegensatz zu den oben in den Rn. 72-73 beschriebenen Kategorien von Dokumenten werden Dokumente, die infolge eines sogenannten "Dawn Raids", d. h. einer von der Kommission gemäß Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003, vormals Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 17 [44], durchgeführten Nachprüfung, erlangt werden, ohne dass die von der Untersuchung betroffene Partei zustimmt oder mitarbeitet. Der Bürgerbeauftragte war daher nicht damit einverstanden, dass die Befugnisse der Kommission zur Sammlung solcher Dokumente in irgendeiner Weise dadurch beeinträchtigt würden, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten letztendlich gewährt werden könnte. Im vorliegenden Fall wurden drei der angeforderten Dokumente von der Kommission im Rahmen einer von ihr gemäß dem früheren Artikel 14 der Verordnung Nr. 17 in den Räumlichkeiten des Unternehmens B durchgeführten Nachprüfung eingeholt. Daher könnte die etwaige Offenlegung dieser Dokumente keine Auswirkungen auf die Fähigkeit der Kommission zur Sammlung von Informationen haben.

75. Wie bereits erwähnt, sollte die Kommission gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 das Interesse am Schutz der während ihrer Untersuchung erlangten Dokumente gegen das öffentliche Interesse an der Verbreitung abwägen. Daher sollte die Kommission in Bezug auf Dokumente des Unternehmens D prüfen, ob der Schutz wirtschaftlich sensibler Informationen und ihre Fähigkeit, Informationen zu sammeln, durch das öffentliche Interesse, Unternehmen von Verstößen gegen die EU-Wettbewerbsvorschriften abzuhalten, außer Kraft gesetzt werden. Die Kommission sollte in Bezug auf Dokumente des Unternehmens B prüfen, ob der Schutz wirtschaftlich sensibler Informationen durch das öffentliche Interesse an der Abschreckung von Unternehmen von Verstößen gegen die EU-Wettbewerbsvorschriften außer Kraft gesetzt wird.

76. Die oben beschriebene Interessenabwägung erfordert auch, dass das Organ den spezifischen Inhalt jedes Dokuments bewertet, um zu prüfen, inwieweit ein Dokument für Dritte im Rahmen von Schadensersatzklagen vor nationalen Gerichten von allgemeiner Bedeutung sein kann (siehe oben, Rn. 46). Darüber hinaus war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass zu den Faktoren, die bei der Beurteilung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, berücksichtigt werden sollten, die Frage gehört, ob das nationale Gericht gemäß Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003 effektiv Zugang zu den betreffenden Dokumenten beantragen kann (siehe oben, Rn. 47)[45].

77. In Bezug auf die Befürchtung der Kommission, dass sie Schadenersatzklagen ausgesetzt sein könnte, wenn sie Dokumente freigibt, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission im Rahmen einer Schadensersatzklage nicht haftbar gemacht werden kann, wenn sie Dokumente gemäß für sie verbindlichen Offenlegungsvorschriften, einschließlich Vorschriften, die mit der Verordnung 1049/2001 im Einklang stehen, freigibt.

78. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission sich weiterhin weigerte, die nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erforderliche umfassende Analyse durchzuführen, nämlich das öffentliche Interesse an der Offenlegung gegen die Ausnahme in Bezug auf den Schutz geschäftlicher Interessen und im Fall von Dokumenten des Unternehmens D die Ausnahme in Bezug auf den Schutz des Zwecks einer Untersuchung abzuwägen, um zu überprüfen, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung diese Interessen tatsächlich überwiegt. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Er legte daher einen entsprechenden Empfehlungsentwurf vor.

79. Der Empfehlungsentwurf betraf nur das Verfahren, das die Kommission in Bezug auf die Dokumente, zu denen gemäß der Verordnung 1049/2001 Zugang beantragt wurde, befolgen sollte. Sie greift dem Ergebnis des Verfahrens nicht vor. Es ist Sache der Kommission, dieses Verfahren durchzuführen. Der Empfehlungsentwurf und der Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung verfolgten denselben Zweck, nämlich der Kommission zu empfehlen und vorzuschlagen, eine vollständige Analyse der Dokumente durchzuführen, zu denen gemäß der Verordnung 1049/2001 Zugang beantragt wurde.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

80. In ihrer Erwiderung prüfte die Kommission zunächst, ob eine Schadensersatzklage ein öffentliches Interesse darstellen kann. Sie verwies auf die Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission [46] und kam zu dem Schluss, dass das Verteidigungsrecht als solches kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung eines Dokuments darstellen könne. Im Übrigen hat das Gericht in der Rechtssache T-403/05, MyTravel/Kommission [47], festgestellt, dass im Rahmen einer Schadensersatzklage eines Unternehmens gegen das Gemeinschaftsorgan das Ziel der Klägerin, Zugang zu den Dokumenten zu erhalten, um in ihrer Schadensersatzklage besser argumentieren zu können, für sich genommen kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung darstellt, das groß genug wäre, um den Vorrang vor der Ausnahme in Art. 4 der Verordnung 1049/2001 zu haben.

81. Die Kommission stimmte der Auslegung des Bürgerbeauftragten nicht zu, wonach ein öffentliches Interesse im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 allein dadurch bestünde, dass sich ein Antragsteller, der Zugang beantragt, auf die Möglichkeit einer Schadensersatzklage beruft. Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, wird nach der Verordnung 1049/2001 kein Zugang zu Dokumenten für einen bestimmten, definierten Zweck gewährt. Sobald einer Person Zugang gewährt wurde, sind die Dokumente gemeinfrei und für alle zugänglich. Daher muss das überwiegende öffentliche Interesse für die gesamte "Öffentlichkeit" gelten und kann nicht nur für die Person gelten, die den Antrag stellt. Im Übrigen zeigt das Urteil des Gerichtshofs in den Rechtssachen T-391/03 und T-70/04, dass das allgemeine Interesse, das ein Grundrecht darstellt, von dem Umstand zu unterscheiden ist, dass es in einem konkreten Fall individuell zum Ausdruck kommt.

82. Die Kommission führte weiter aus, dass das Recht auf Schadensersatz und private kartellrechtliche Schadensersatzklagen im Allgemeinen die Wirksamkeit der Art. 101 AEUV und 102 AEUV (früher Art. 81 EG und 82 EG) erhöhen und als größere Abschreckung gegen wettbewerbswidriges Verhalten wirken können. Dabei verfolgen sie ein öffentliches Interesse. Angesichts des sehr schweren Schadens, der einem Unternehmen durch die Offenlegung wirtschaftlich sensibler Informationen entstehen kann, müssen diese Interessen jedoch durch Mittel geschützt werden, die ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Notwendigkeit, Schadensersatz gegen die berechtigten Interessen der Unternehmen zu gewähren, herstellen. Das Recht der Unternehmen, Geschäftsgeheimnisse und andere Geschäftsinformationen von den Gemeinschaftsorganen schützen zu lassen, ist nämlich auch im Vertrag gemäß Artikel 339 AEUV (früher Artikel 287 EG) verankert und im abgeleiteten Recht übernommen. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache T-353/94, Postbank NV/Kommission [48], ausgeführt hat, darf die Kommission, selbst wenn sie ihre Zusammenarbeit den nationalen Gerichtsbarkeiten anbietet, keinesfalls die Garantien in Frage stellen, die die Gemeinschaftsvorschriften über das Berufsgeheimnis dem Einzelnen bieten.

83. Im Allgemeinen ergänzen private Schadensersatzklagen die öffentliche Durchsetzung, da sie "einen wesentlichen Beitrag zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Gemeinschaft leisten".[49] Die Kommission hat präzisiert, dass das Arbeitspapier zum Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen das EG-Kartellrecht, auf das der Bürgerbeauftragte in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung Bezug genommen hat, besagt, dass die Verordnung 1049/2001 nicht dazu verwendet werden sollte, Beweise für private Schadensersatzklagen zu sammeln. In Abschnitt 104 dieses Dokuments heißt es: "In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass nach Auffassung der Kommission Artikel 255 EG-Vertrag und die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, in denen die Grundsätze, Bedingungen und Grenzen des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz von Gemeinschaftsorganen festgelegt sind, normalerweise keine geeignete Rechtsgrundlage für den Zugang zu Beweismitteln für die Verfolgung privater Schadensersatzklagen darstellen". In Fußnote 50 des Arbeitspapiers heißt es weiter: "Personen, die Zugang zu Dokumenten gemäß der [Verordnung 1049/2001] beantragen, müssen ihren Antrag nicht begründen. Ist ein Dokument nach dieser Verordnung zugänglich, kann jeder Zugang haben. Die Folge ist, dass die Offenlegung gegenüber einer Person zur Folge hat, dass das Dokument gemeinfrei ist, da es für alle anderen zugänglich ist. Schriftstücke, die der Kommission im Rahmen eines Kartellverfahrens vorgelegt werden, können ihrem Wesen nach sensible Geschäftsinformationen enthalten, deren Veröffentlichung den berechtigten Interessen der betroffenen Unternehmen schaden könnte. Darüber hinaus können öffentliche Interessen, z. B. der Schutz des Zwecks von Inspektions- und Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, auch den Schutz solcher Informationen erfordern. Daher sollten sich Prozessparteien in zivilrechtlichen Schadensersatzverfahren nicht auf diese Verordnung berufen, um Zugang zu Beweismitteln für ihren Schadensersatzanspruch zu erhalten.“

84. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass das Arbeitspapier in diesem Fall nicht herangezogen werden kann, um ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne der Verordnung 1049/2001 zu rechtfertigen.

85. Anschließend prüfte die Kommission den spezifischen Inhalt jedes Dokuments und wägte das durch die Nichtoffenlegung zu schützende Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Verbreitung ab. Selbst wenn diese Beurteilung zu der Schlussfolgerung führe, dass im vorliegenden Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, könne kein Zugang gewährt werden. Zwei der angeforderten Dokumente stammen von Unternehmen D. Das erste Dokument ist eine Antwort von Unternehmen D auf das Auskunftsverlangen der Kommission. Dieses Dokument enthält Informationen über die Menge der Produkte, die von Firma D an verschiedene Kunden geliefert werden. Das zweite Dokument ist ein Brief von Firma D an Firma C über die Lieferung von Produkten.

86. Die drei anderen Dokumente enthalten unternehmensinterne E-Mail-Korrespondenz. Diese Dokumente liefern Hintergrundinformationen über die Lieferung von Produkten und werden bei der Entscheidung zur Veranschaulichung der Unternehmensstrategie B verwendet. Mit anderen Worten, sie belegen einen Verstoß gegen das EU-Wettbewerbsrecht.

87. Die Kommission wies darauf hin, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass die fünf Dokumente für Schadensersatzansprüche Dritter relevant sein könnten. Bei der Prüfung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, hat die Kommission jedoch auch geprüft, ob ein nationales Gericht gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 tatsächlich Zugang zu den betreffenden Dokumenten beantragen kann.

88. Die Kommission stellte fest, dass ihre Entscheidung spezifische Informationen zu den fünf fraglichen Dokumenten enthält. In der Entscheidung wird der Inhalt der Dokumente angegeben, und es wird klar auf die Seitennummer der Akte verwiesen, in der das Dokument zu finden ist. Die in der Entscheidung der Kommission enthaltenen Informationen geben einem nationalen Gericht die Möglichkeit, auf der Grundlage von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 einen wirksamen Zugang zu den Dokumenten zu beantragen.

89. Die Kommission wies darauf hin, dass die Verwendung von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 die einzig geeignete Rechtsgrundlage sei, um Zugang zu den Dokumenten zu erhalten, sofern es keine Ausnahmen gebe, die eine Verweigerung im Einklang mit den Feststellungen des Gerichtshofs in der Rechtssache C-2/88 Zwartveld [50] rechtfertigen würden, nämlich zwingende Gründe im Zusammenhang mit der Notwendigkeit, einen Eingriff in das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaften zu vermeiden, und den Schutz der Rechte Dritter. Nach Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003 können Dokumente grundsätzlich für eine Schadensersatzklage vor einem nationalen Gericht erlangt werden, ohne dass die Gefahr besteht, dass die Dokumente gemeinfrei werden. Nach dem Urteil in der Rechtssache T-353/94 [51] müsste das nationale Gericht nämlich sicherstellen, dass vertrauliche Informationen, insbesondere Geschäftsgeheimnisse, geschützt werden.

90. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass nach den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und im Lichte der derzeitigen Rechtsprechung im vorliegenden Fall kein öffentliches Interesse an der Verbreitung festgestellt werden kann. Daher war keine weitere vergleichende Bewertung der zu schützenden Interessen erforderlich. Selbst wenn ein öffentliches Interesse bestünde, wäre die Verbreitung der Dokumente nicht gerechtfertigt, da das Gemeinschaftsrecht den Schutz des öffentlichen Interesses durch ein besonderes Verfahren vorsieht, bei dem Dokumente, die sensible Geschäftsinformationen enthalten, nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden müssen.

91. In ihren Erklärungen wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Kommission nicht ausschließe, dass die fraglichen Dokumente ein gewisses Interesse an einer Schadensersatzklage haben könnten, und dass sie das nationale Gericht indirekt ermutigt habe, Zugang zu diesen Dokumenten gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 zu beantragen, damit diese Dokumente nicht veröffentlicht würden. Die Beschwerdeführer baten den Bürgerbeauftragten, den Vorschlag zu wiederholen, den er in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung an die Kommission gerichtet hatte, nämlich sich an das nationale Gericht zu wenden, um es zu ermutigen, diesen Antrag zu stellen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

92. Vorab betont der Bürgerbeauftragte, wie in seinem Empfehlungsentwurf dargelegt, dass die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 für alle Dokumente gilt, die sich im Besitz der Kommission befinden. Die Verordnung 1049/2001 stellt daher eine geeignete Rechtsgrundlage für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu den in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Dokumenten dar [52]. Die Tatsache, dass bestimmten privilegierten Parteien aufgrund spezifischer Verordnungen Zugang zu Dokumenten in einer Wettbewerbsakte der Kommission gewährt werden kann, bedeutet in keiner Weise, dass die Verordnung 1049/2001 nicht auch für diese Dokumente gilt [53].

93. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass viele Dokumente, die Teil der Akte der Kommission in EU-Wettbewerbsverfahren sind, aufgrund der Art dieser Verfahren Geschäftsgeheimnisse und andere wirtschaftlich sensible Informationen enthalten werden [54]. Führt eine spezifische Analyse eines der Kommission vorliegenden Dokuments tatsächlich zu dem Schluss, dass das Dokument Geschäftsgeheimnisse und/oder andere wirtschaftlich sensible Informationen enthält, so kann der Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten nur gewährt werden, wenn ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Verbreitung besteht [55].

94. Der Bürgerbeauftragte weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der genaue Zweck seines Empfehlungsentwurfs darin bestand, die Kommission aufzufordern, die nach der Verordnung 1049/2001 erforderliche umfassende Analyse durchzuführen, d. h. zu bewerten, ob ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Verbreitung der Dokumente besteht. Bei der Ausarbeitung des Empfehlungsentwurfs hat der Bürgerbeauftragte jedoch keine Annahmen in Bezug auf das eventuelle Ergebnis einer solchen Analyse getroffen.

95. Die Kommission macht geltend, dass im vorliegenden Fall kein „öffentliches Interesse“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 an der öffentlichen Verbreitung der Dokumente bestehe. Sie brachte vor, dass das Dokument nach der Verordnung 1049/2001 öffentlich zugänglich sei, sobald einer Person Zugang gewährt worden sei. Sie kommt auf dieser Grundlage zu dem Schluss, dass "ein überwiegendes öffentliches Interesse für die gesamte Öffentlichkeit gelten muss".

96. Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer offensichtlich ein privates Interesse daran, Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu erhalten. Konkret möchte der Mandant der Beschwerdeführer die Unterlagen erhalten, um seine Chancen zu erhöhen, Schadenersatz von einem Unternehmen zu erhalten, bei dem festgestellt wurde, dass es gegen das EU-Wettbewerbsrecht verstoßen hat. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass der individuelle Grund eines Antragstellers für die Beantragung des Zugangs kein Faktor ist, der bei der Entscheidung, ob der Zugang gewährt werden sollte oder nicht, berücksichtigt werden sollte [56].

97. Es besteht jedoch neben dem privaten Interesse, Schadenersatz von einem Unternehmen zu erhalten, das bereits gegen das EU-Wettbewerbsrecht verstoßen hat, auch ein öffentliches Interesse daran, die private Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften vor nationalen Gerichten zu verbessern. Zwar erhält die breite Öffentlichkeit von solchen Schadensersatzklagen keinen unmittelbaren Schadensersatz, doch wird dem Interesse der breiten Öffentlichkeit durch die abschreckende Wirkung gedient, die erfolgreiche Schadensersatzklagen auf das künftige Verhalten aller Unternehmen haben, die dem Wettbewerbsrecht der Union unterliegen. Dies liegt daran, dass sich die erhöhte Wirksamkeit des EU-Wettbewerbsrechts im Allgemeinen positiv auf die Wettbewerbsstruktur aller Märkte in der EU auswirkt und so den Verbrauchern Zugang zu besseren Produkten und/oder niedrigeren Preisen verschafft. Die Erhöhung der abschreckenden Wirkung des EU-Wettbewerbsrechts, die wiederum seine Wirksamkeit erhöht, liegt daher im Interesse aller EU-Bürger.

98. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass solche Unternehmen weniger wahrscheinlich gegen das Wettbewerbsrecht der Union verstoßen und daher weniger wahrscheinlich die Verbraucher in der Union im Allgemeinen schädigen werden, wenn sie der Auffassung sind, dass eine größere Wahrscheinlichkeit besteht, dass Schadensersatzklagen vor nationalen Gerichten gegen Unternehmen, die gegen das Wettbewerbsrecht der Union verstoßen, erfolgreich sein werden. In diesem Zusammenhang betont der Bürgerbeauftragte, dass die Kommission zustimmt, dass private kartellrechtliche Schadensersatzklagen auch ein "öffentliches Interesse"verfolgen [57].

99. Der Bürgerbeauftragte betont, dass, wenn ein Antragsteller (auch) ein separates privates Interesse an der Erlangung des Zugangs zu einem Dokument haben kann, dies kein Faktor ist, der sich positiv oder negativ auf die Analyse auswirken sollte, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht. In Bezug auf diesen Punkt stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission auf Franchet und Byk [58] Bezug nimmt, um zu argumentieren, dass "das Allgemeininteresse von der Tatsache zu unterscheiden ist, dass es sich in einem bestimmten Fall individuell manifestiert."[59] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Gericht erster Instanz in den Urteilen Franchet und Byk festgestellt hat:

„Das von den Klägern geltend gemachte allgemeine Interesse ist das Recht auf ein faires Verfahren. Sicherlich ist das Recht auf ein faires Verfahren an sich ein allgemeines Interesse. Der Umstand, dass dieses Recht im vorliegenden Fall durch das individuelle Interesse der Kläger an ihrer Verteidigung zum Ausdruck kommt, impliziert jedoch, dass es sich bei dem von den Klägern geltend gemachten Interesse nicht um ein allgemeines, sondern um ein privates Interesse handelt."[60]

100. Zusammenfassend hat das Gericht festgestellt, dass im Urteil Franchet und Byk überhaupt keine Unterscheidung zwischen dem Recht auf ein faires Verfahren (das abstrakt von allgemeinem Interesse wäre) und der Ausübung dieses Rechts in der vom Gerichtshof verhandelten Rechtssache getroffen werden könne (das Recht auf ein faires Verfahren manifestierte sich in den Urteilen Franchet und Byk als individuelles Interesse der Kläger an ihrer Verteidigung). Es ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall das Allgemeininteresse darin besteht, die abschreckende Wirkung erfolgreicher Schadensersatzklagen auf das künftige Verhalten aller Unternehmen, die dem Wettbewerbsrecht der Union unterliegen, zu verstärken. Dieses allgemeine öffentliche Interesse ist nicht dasselbe wie das spezifische Interesse der Beschwerdeführer. Zusammenfassend lässt sich im vorliegenden Fall das Allgemeininteresse (das die abschreckende Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union auf das künftige Verhalten aller Unternehmen verstärkt) klar vom Interesse der Beschwerdeführer (das darin besteht, im Rahmen einer spezifischen Schadensersatzklage Schadensersatz zu erhalten) unterscheiden [61].

101. Ebenso stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich die Kommission erneut auf den Fall MyTravel bezieht [62]. Im Rahmen einer Schadensersatzklage eines Unternehmens gegen das Gemeinschaftsorgan habe das Gericht festgestellt, dass das Ziel der Klägerin, Zugang zu Dokumenten zu erhalten, um ihre Argumentation in der Schadensersatzklage zu verbessern, als solches [63] kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung darstelle, das gegenüber der Ausnahme in Art. 4 der Verordnung 1049/2001 Vorrang haben könne. Wie in seinem Empfehlungsentwurf (siehe oben, Rn. 60-62) ausgeführt, erklärte der Bürgerbeauftragte bereits, dass das einzige "öffentliche Interesse", das der Antragsteller in MyTravel vorgebracht habe, das "öffentliche Interesse an einer geordneten Rechtspflege"sei. Das Gericht hat darauf hingewiesen, dass die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend gemacht habe, der Zugang zu den fraglichen Dokumenten würde es ihr ermöglichen, ihre Argumentation in der Schadensersatzklage gegen die Kommission zu verbessern. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich das Interesse an einer "geordneten Rechtspflege"in diesem Fall allein auf die Tatsache bezog, dass die Verbreitung der Dokumente der Klägerin helfen konnte, ihre Schadensersatzklage zu gewinnen. Die Klägerin hat kein anderes Interesse geltend gemacht, das von dem Interesse an einer erfolgreichen Verfolgung ihrer Schadensersatzklage zu unterscheiden wäre. Das Gericht hat darauf hingewiesen, dass ein relevantes öffentliches Interesse "objektiven und allgemeinen Charakter haben und nicht von individuellen oder privaten Interessen wie denen, die sich auf die Verfolgung einer gegen die Gemeinschaftsorgane gerichteten Klage beziehen, zu unterscheiden sein darf"(Hervorhebung nur hier). Das Gericht hat sodann festgestellt, daß "diese individuellen oder privaten Interessen keinen Gesichtspunkt darstellen, der für die Interessenabwägung nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung von Bedeutung ist". Die Schlussfolgerung, die aus MyTravel gezogen werden sollte, ist, dass das Interesse an der erfolgreichen Verfolgung eines Schadenersatzverfahrens ohne Bezugnahme auf ein anderes unterscheidbares öffentliches Interesse, das objektiver und allgemeiner Art ist, für die Interessenabwägung nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 nicht relevant sein wird. Wie oben ausgeführt, unterscheidet sich im vorliegenden Fall jedoch das Allgemeininteresse (Verstärkung der abschreckenden Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union auf das künftige Verhalten aller Unternehmen, die dem Wettbewerbsrecht der Union unterliegen) deutlich vom Interesse der Beschwerdeführer (d. h. Entschädigung im Rahmen einer spezifischen Schadensersatzklage). Dieses unterscheidbare öffentliche Interesse ist auch objektiver und allgemeiner Natur.

102. Zwar besteht sicherlich ein öffentliches Interesse daran, die private Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften vor den nationalen Gerichten zu verbessern, doch bedeutet diese Tatsache allein nicht automatisch, dass ein öffentliches Interesse an der öffentlichen Verbreitung der in diesem Fall in Rede stehenden Dokumente besteht. Der Bürgerbeauftragte betont zunächst, dass die fraglichen Dokumente für die mit Schadensersatzklagen befassten Gerichte relevant sein müssen, damit das öffentliche Interesse daran besteht, die private Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften zu verbessern, indem impliziert wird, dass ein öffentliches Interesse an der Offenlegung der fraglichen Dokumente besteht. Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten festgestellt hat, dass die betreffenden Dokumente Informationen enthalten können, die für Schadensersatzklagen relevant sein können.

103. Allein der Umstand, dass ein öffentliches Interesse an der Verbreitung der fraglichen Dokumente besteht, erfordert nicht, dass die Dokumente gemäß der Verordnung 1049/2001 offengelegt werden müssen. Damit die Offenlegung gesetzlich vorgeschrieben ist, muss das öffentliche Interesse die Interessen an der Nichtoffenlegung außer Kraft setzen.

104. Die Kommission hat sich in ihrer Stellungnahme zwar gegen die Notwendigkeit ausgesprochen, die nach der Verordnung 1049/2001 erforderliche Abwägung vorzunehmen, hat dies jedoch trotz ihrer Argumente getan. Zusammenfassend hat sie das durch die Nichtoffenlegung zu schützende Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abgewogen. Der Bürgerbeauftragte lobt zunächst die Kommission für diesen positiven Ansatz, was in der Praxis bedeutet, dass die Kommission bereit war, dem Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zu folgen.

105. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung detaillierte und überzeugende Erläuterungen dazu vorlegen muss, wie sie die in der Verordnung 1049/2001 vorgeschriebene Abwägung vorgenommen hat. Der Bürgerbeauftragte hat nämlich stets die Auffassung vertreten, dass jede Verweigerung des Zugangs nur dann gültig und überzeugend sein kann, wenn die genaue Art und Weise, in der die Offenlegung die Untersuchung untergräbt, klar und genau erläutert wird [64]. In diesem Zusammenhang weist er darauf hin, dass die Kommission bei einer eingehenden Prüfung zu prüfen habe, wie hoch der Schaden sei, der durch die Offenlegung des durch die Ausnahmeregelung geschützten Interesses entstehen würde, und inwieweit die Öffentlichkeit von der Offenlegung profitieren würde. Die Höhe des durch die Offenlegung verursachten Schadens kann dann mit dem Nutzen für das öffentliche Interesse verglichen werden, der sich aus der Offenlegung ergibt, um festzustellen, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung Vorrang vor dem durch die Offenlegung verursachten Schaden hat. Um zu einer solchen Schlussfolgerung zu gelangen, ist eine Analyse des spezifischen Inhalts der Dokumente erforderlich. Der Bürgerbeauftragte weist in diesem Zusammenhang erneut darauf hin, dass das Gericht eine Bewertung von Dokumenten nach Kategorien und nicht auf der Grundlage der in diesen Dokumenten enthaltenen tatsächlichen Informationen als unzureichend abgelehnt habe [65]. Darüber hinaus hat der Gerichtshof festgestellt, dass sich das Organ nicht auf bloße Behauptungen stützen sollte, die in keiner Weise durch detaillierte Argumente untermauert sind, um seine Verweigerung des Zugangs zu rechtfertigen [66].

106. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Kommission auf die Rechtssache T-353/94 (Postbank NV/Kommission)[67] bezogen hat. Auch wenn sich dieser Fall nicht unmittelbar auf die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten bezieht (es geht um die direkte Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten), hält der Bürgerbeauftragte ihn für relevant für die Beurteilung der relativen Bedeutung, die die Gemeinschaftsgerichte dem Schutz vertraulicher Informationen und Geschäftsgeheimnisse beimessen müssen, die die Kommission in Wettbewerbsverfahren erlangt hat. Das Gericht hat in dieser Rechtssache ausgeführt:

"Die Kommission darf jedoch, indem sie den nationalen Gerichten ihre Zusammenarbeit anbietet, keinesfalls die Garantien in Frage stellen, die die Gemeinschaftsvorschriften über das Berufsgeheimnis dem Einzelnen bieten (vgl. Urteil Delimitis, Randnr. 53). Die Wahrung solcher Garantien verlangt von der Kommission, dass sie angesichts eines Antrags eines Unternehmens auf Vollmacht, diesen Gerichten Dokumente vorzulegen, die vertrauliche Informationen und Geschäftsgeheimnisse enthalten, alle erforderlichen Vorkehrungen trifft, um sicherzustellen, dass der Anspruch der betroffenen Unternehmen auf Schutz dieser Informationen nicht durch oder während der Übermittlung der Dokumente an die nationalen Gerichte beeinträchtigt wird. Solche Vorsichtsmaßnahmen können insbesondere die Unterrichtung letzterer über die Dokumente oder Passagen von Dokumenten umfassen, die vertrauliche Informationen oder Geschäftsgeheimnisse enthalten. Wie bereits ausgeführt, obliegt es dann dem nationalen Gericht, den Schutz der Vertraulichkeit solcher Informationen oder Geschäftsgeheimnisse zu gewährleisten."[68]

Somit ergibt sich aus dem Urteil Postbank, dass, soweit selbst bei der unmittelbaren Übermittlung dieser Informationen an ein nationales Gericht erhebliche Vorkehrungen zu treffen sind, der Notwendigkeit, Dokumente, die solche Informationen enthalten, zu schützen, ein sehr hohes Gewicht beizumessen ist [69].

107. Die Kommission stellte fest, dass zwei der angeforderten Dokumente von Unternehmen D stammen. Das erste Dokument ist eine Antwort von Unternehmen D auf das Auskunftsverlangen der Kommission. Dieses Dokument enthält Informationen über die Menge der Produkte, die von Firma D an verschiedene Kunden geliefert werden. Das zweite Dokument ist ein Brief von Firma D an Firma C über die Lieferung von Produkten. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass diese Erklärung ausreicht, um nachzuweisen, dass diese Dokumente Informationen enthalten, die wirtschaftlich sehr sensibel sind.

108. Die Kommission weist darauf hin, dass die anderen drei Dokumente die unternehmensinterne E-Mail-Korrespondenz von Unternehmen B enthielten. Sie liefern Hintergrundinformationen über die Lieferung von Produkten. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese Erklärung auch ausreicht, um nachzuweisen, dass diese Dokumente sensible Geschäftsinformationen enthalten.

109. Bei der Erzielung dieser Schlussfolgerungen berücksichtigt der Bürgerbeauftragte gebührend, dass der Detaillierungsgrad, der von der Kommission bei der Vorlage solcher Erläuterungen verlangt wird, niemals derart sein kann, dass die Kommission verpflichtet wird, die in den betreffenden Dokumenten enthaltenen vertraulichen Informationen offenzulegen [70].

110. Umgekehrt ist der Bürgerbeauftragte in Bezug auf das Ausmaß, in dem ein öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, der Ansicht, dass die folgenden Fragen für die Beurteilung des Ausmaßes relevant sind, in dem die Öffentlichkeit von der Offenlegung der betreffenden Dokumente profitieren würde:

a) Inwieweit könnten die Dokumente nützlich sein, um festzustellen, ob Schadensersatzklagen begründet sind, und inwiefern ist die Offenlegung daher nützlich, um die private Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften zu verbessern? Zusammenfassend, wie wichtig könnten die Dokumente in Schadensersatzklagen sein?

b) Gibt es andere Alternativen als den Zugang der Öffentlichkeit zu den angeforderten Dokumenten, die das gleiche Endergebnis erzielen würden, wenn die private Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften verbessert würde?

111. In Bezug auf die Bedeutung der spezifischen Informationen für eine Schadensersatzklage stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten tatsächlich festgestellt hat, ob die betreffenden Dokumente Informationen enthalten können, die für eine Schadensersatzklage relevant sein können (siehe oben, Rn. 87). Die Kommission prüfte den Inhalt jedes Dokuments und machte Angaben zu dessen Inhalt. Diese Informationen zeigen, wie relevant die fraglichen Dokumente für das nationale Gericht sein können.

112. Hinsichtlich der Frage, ob es andere Alternativen als die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den fraglichen Dokumenten gibt, die das gleiche Endergebnis erzielen würden, nämlich die Verstärkung der abschreckenden Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union durch ein wirksameres System der privaten Durchsetzung, verwies die Kommission auch auf Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003. Nach Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003 sind die nationalen Gerichte ausdrücklich befugt, von der Kommission Dokumente für die Zwecke der Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV anzufordern. Die nationalen Gerichte können somit Zugang zu Dokumenten haben, die sensible Geschäftsinformationen enthalten, ohne ihren Inhalt den Parteien oder der Öffentlichkeit offenzulegen. Das öffentliche Interesse, die abschreckende Wirkung des EU-Wettbewerbsrechts durch ein wirksameres System der privaten Durchsetzung zu verstärken, kann somit erreicht werden, ohne der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren. Diese Tatsache ist unmittelbar relevant für die Abwägung, die die Kommission gemäß der Verordnung 1049/2001 vornehmen muss.

113. Die Tatsache, dass der gleiche öffentliche Nutzen eines wirksameren Systems der privaten Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts über einen alternativen Kanal erreicht werden kann, nämlich durch Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003, und dass dieser Kanal Garantien zum Schutz der berechtigten Interessen Dritter bietet [71], verringert das Gewicht der Notwendigkeit, der Öffentlichkeit im Rahmen der Abwägung Zugang zu gewähren, erheblich. Diese Bemerkung bedeutet nicht, dass die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 für die betreffenden Dokumente unter Ausschluss der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gilt, sondern vielmehr, dass bei einer umfassenden Analyse im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 als relevanter Faktor die Auswirkungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 [72] berücksichtigt werden.

114. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme klargestellt hat, welche potenzielle Relevanz die in den betreffenden Dokumenten enthaltenen Informationen für eine Schadensersatzklage vor einem nationalen Gericht haben könnten. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Beschwerdeführer die ausführliche Stellungnahme einem nationalen Gericht zur Kenntnis bringen könnten, das gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 die Möglichkeit hat, von der Kommission Dokumente für die Zwecke der Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV anzufordern. Schließlich stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission die Beschwerdeführer auch über die letztgenannte Möglichkeit informiert hat [73]. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission dadurch die praktische Wirksamkeit des Mechanismus nach Artikel 15 verbessert hat, um das öffentliche Interesse an der privaten Durchsetzung zu fördern, wodurch die Notwendigkeit verringert wird, dasselbe öffentliche Interesse durch die Gewährung des öffentlichen Zugangs zu den betreffenden Dokumenten zu fördern. Der Bürgerbeauftragte möchte die Kommission ermutigen, zu prüfen, ob es sinnvoll wäre, in künftigen Fällen einen ähnlichen Ansatz zu verfolgen, und wird daher eine weitere Bemerkung machen.

115. In seinem Empfehlungsentwurf forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission ferner auf, das öffentliche Interesse an der Offenlegung der Dokumente gegen die Ausnahme in Bezug auf den Schutz des Zwecks einer Untersuchung abzuwägen, um zu überprüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht. Die Kommission hat nun eine hinreichende Analyse durchgeführt, um zu zeigen, warum das öffentliche Interesse an der Verbreitung in Bezug auf alle fünf Dokumente die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001, d. h. die Ausnahme, die sich auf die Notwendigkeit des Schutzes geschäftlicher Interessen bezieht, nicht außer Kraft setzen würde. Wenn klar ist, dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit im Rahmen einer Ausnahme gemäß der Verordnung 1049/2001 gerechtfertigt ist, muss nicht nachgewiesen werden, dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit auch im Rahmen einer anderen Ausnahme gerechtfertigt wäre. Es ist nun klar, dass die Entscheidung der Kommission, der Öffentlichkeit keinen Zugang zu gewähren, auf Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 gestützt ist. In diesem Zusammenhang hält es der Bürgerbeauftragte im vorliegenden Fall nicht für erforderlich, dass die Kommission auch das öffentliche Interesse an der Verbreitung der Dokumente gegen die Ausnahme zum Schutz des Zwecks einer Untersuchung abwägt.

116. Zusammenfassend kommt der Bürgerbeauftragte unter Berücksichtigung aller oben genannten Faktoren zu dem Schluss, dass die Kommission seinen Empfehlungsentwurf akzeptiert hat, eine vollständige Analyse der Dokumente durchzuführen, zu denen gemäß der Verordnung 1049/2001 Zugang beantragt wurde.

117. Der Bürgerbeauftragte ist sich der heiklen und komplexen Natur der in dieser Untersuchung behandelten Fragen bewusst, die sowohl die Anwendung der Verordnung 1049/2001 als auch die Entwicklungspolitik der Kommission in Bezug auf die private Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts betreffen. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um die mit der vorliegenden Beschwerde aufgeworfenen Fragen so umfassend wie möglich zu behandeln. In diesem Zusammenhang möchte er der Kommission für den kooperativen Geist danken, in dem sie ihm im Rahmen dieser Untersuchung geantwortet hat.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Die Kommission hat den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten angenommen.

Die Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

WEITERE BEMERKUNG

Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass die Kommission das öffentliche Interesse an der privaten Durchsetzung durch den Mechanismus des Artikels 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 fördern könnte, indem sie bei der Beantwortung eines Antrags auf Zugang nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu Dokumenten in den Wettbewerbsakten der Kommission darauf hinweist, dass i) die nationalen Gerichte gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 befugt sind, Dokumente von der Kommission für die Zwecke der Anwendung der Artikel 101 AEUV und 102 AEUV anzufordern, und ii) ob die betreffenden Dokumente für Schadensersatzklagen vor nationalen Gerichten relevant sein könnten.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 6. April 2010

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145).

[2] Die Gesellschaft C (Rechtsnachfolgerin der Gesellschaft B) legte beim Gericht erster Instanz Rechtsmittel gegen die Entscheidung ein. Das Gericht erster Instanz bestätigte die Entscheidung der Kommission. Die Gesellschaft C legte gegen das Urteil des Gerichts ein Rechtsmittel beim Europäischen Gerichtshof ein. Der Gerichtshof wies das Rechtsmittel des Unternehmens C zurück (Die vorliegende Beschwerde an den Bürgerbeauftragten betrifft nicht die von den Europäischen Gerichten in den oben genannten Rechtssachen behandelten Fragen).

[3] Verbundene Rechtssachen T-391/03 und T-70/04, Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2006, II-2023. Im Urteil Franchet und Byk/Kommission hat der Gerichtshof ausgeführt: Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung, deren Ziel es ist, „den Zweck von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten“ zu schützen, nur dann gilt, wenn die Verbreitung der betreffenden Dokumente den Abschluss von Inspektions-, Untersuchungs- oder Audittätigkeiten gefährden kann. ... zuzulassen, dass die verschiedenen Dokumente im Zusammenhang mit Inspektionen, Untersuchungen oder Audits unter die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Ausnahme fallen, bis die zu ergreifenden Folgemaßnahmen beschlossen sind, würde den Zugang zu den Dokumenten des IAS von einem ungewissen, künftigen und möglicherweise entfernten Ereignis abhängig machen, das von der Geschwindigkeit und Sorgfalt der verschiedenen Behörden abhängt.“

[4] Art. 339 AEUV (früher Art. 287 EG) bestimmt:

„Die Mitglieder der Organe der Union, die Mitglieder der Ausschüsse sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten der Union sind verpflichtet, auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit keine Informationen offenzulegen, die unter das Berufsgeheimnis fallen, insbesondere keine Informationen über Unternehmen, ihre Geschäftsbeziehungen oder ihre Kostenbestandteile.“

[5] Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1).

[6] Entscheidung über die Beschwerde 1463/2005/TN.

[7] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P Schweden/Rat u. a. [2008], noch nicht veröffentlicht, Rn. 43.

[8] Verbundene Rechtssachen T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T-315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 und T-335/94, Limburgse Vinyl/Kommission, Slg. 1999, II-931.

§ 151 lautet: "In Anbetracht dieses allgemeinen Ziels und der der Kommission übertragenen Aufgabe ist das Gericht der Auffassung, dass die Kommission nach dem Urteil vom 15. Juni 1994, mit dem die Entscheidung von 1988 für nichtig erklärt wurde, nicht verpflichtet war, die Entscheidung zu erlassen, um das Vorliegen des beanstandeten wettbewerbswidrigen Verhaltens zu bestätigen, aber auch nicht daran gehindert war ..."(Hervorhebung nur hier).

[9] Siehe Rechtssache T-37/91 ICI/Kommission, Slg. 1995, II-1901.

§ 72 bestimmt: „Auch die von der Kommission geltend gemachte mangelnde Objektivität, die nach Ansicht der Klägerin bestimmte Dokumente in einer Weise ausgelegt habe, die ihre Bedeutung verfälsche, sei im Rahmen der Kontrolle der Richtigkeit der von der Kommission vorgenommenen Beweiswürdigung zu prüfen. Sie stellt keine Verletzung der Verteidigungsrechte dar, die zur Nichtigerklärung der Entscheidung und möglicherweise zur Wiedereröffnung des Verwaltungsverfahrens führen könnte.

Siehe auch Rechtssache C-395/96 P, Compagnie Maritime Belge Transports u. a./Kommission, Slg. 2000, I-1365.

[10] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Veröffentlichung eines in der Akte der Kommission enthaltenen Dokuments dieses Dokument automatisch unbrauchbar macht, um einen Verstoß gegen Artikel 101 AEUV (früher Artikel 81 EG) und Artikel 102 AEUV (früher Artikel 82 EG) festzustellen. Eine solche Auffassung würde bedeuten, dass die Kommission für die Anwendung von Art. 101 AEUV (ehemals Art. 81 EG) und Art. 102 AEUV (ehemals Art. 82 EG) keine Informationen heranziehen kann, die bereits öffentlich zugänglich sind. Eine solche Auffassung ist offensichtlich nicht haltbar, nicht zuletzt, weil die Kommission in Verfahren zur Anwendung von Art. 101 AEUV (ehemals Art. 81 EG) und Art. 102 AEUV (ehemals Art. 82 EG) regelmäßig öffentlich zugängliche Informationen als Beweismittel heranzieht.

[11] Verbundene Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission, a. a. O.

[12] Entscheidung zur Beschwerde 1844/2005/GG.

[13] Rechtssache T-123/99, JT's Corporation/Kommission, Slg. 2000, II-3269, Randnr. 46, und Rechtssache T-2/03, Verein fûr Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 73.

[14] Urteil Schweden/Rat u. a., verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Randnr. 63.

[15] Urteil Schweden/Rat u. a., verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Randnr. 49.

[16] Rechtssache T-168/02, IFAW/Kommission, Slg. 2004, II-4135, Randnrn. 55-56.

[17] Rechtssache T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau/Kommission, Slg. 2006, II-5131, Randnr. 77; vgl. auch Urteil des Gerichts vom 12. September 2007, API/Kommission (T-36/04, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 54).

[18] Urteil API/Kommission (T-36/04, a. a. O., Randnr. 58).

[19] Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen das EG-Kartellrecht, KOM(2008) 165 endg.; Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, SEK(2008) 404.

[20] Absatz 15.

[21] Absatz 20.

[22] Randnr. 114.

[23] Rn. 116.

[24] Rechtssache C-453/99 Courage/Crehan, Slg. 2001, I-629, Randnrn. 26-27.

[25] Urteil Schweden/Rat u. a. (C-39/05 P und C-52/05 P, Randnr. 44).

[26] Urteil Schweden/Rat u. a., verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Randnr. 45.

[27] Art. 15 der Verordnung Nr. 1/2003 (oben zitiert) bestimmt: „1. In Verfahren zur Anwendung von Artikel 81 oder 82 EG-Vertrag können die Gerichte der Mitgliedstaaten die Kommission ersuchen, ihnen in ihrem Besitz befindliche Informationen oder ihre Stellungnahme zu Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft zu übermitteln.

[28] Rechtssache C-2/88 IMM Zwartveld [1990] I-03365, Rn. 22, wo es heißt: "Es obliegt jedem Gemeinschaftsorgan, diese nationalen Gerichtsverfahren aktiv zu unterstützen, indem es dem nationalen Gericht Dokumente vorlegt ..."

[29] In diesem Zusammenhang verwies die Kommission auf Fußnote 24, Abschnitt 104 des Arbeitspapiers.

[30] Verbundene Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission, a. a. O.

[31] Urteil des Gerichts vom 9. September 2008, MyTravel/Kommission (T-403/05, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 49).

[32] Urteil in der Rechtssache T-403/05 (MyTravel/Kommission, a. a. O., Randnr. 65).

[33] Art. 28 der Verordnung Nr. 1/2003 (oben zitiert) bestimmt:

„Die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten, ihre Beamten, Bediensteten und sonstigen Personen, die unter der Aufsicht dieser Behörden arbeiten, sowie Beamte und Beamte anderer Behörden der Mitgliedstaaten dürfen von ihnen gemäß dieser Verordnung erlangte oder ausgetauschte Informationen, die unter das Berufsgeheimnis fallen, nicht offenlegen.“

[34] Urteil in der Rechtssache T-403/05 (MyTravel/Kommission, a. a. O., Randnr. 89).

[35] Weißbuch über Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen das EG-Kartellrecht.

[36] Urteil Courage/Crehan, a. a. O.

[37] Rechtssache T-22/02, Sumitomo Chemical/Kommission, Slg. 2005, II-4065, Randnr. 128.

[38] Rechtssache T-403/05 MyTravel/Kommission, a. a. O.

[39] Rechtssache T-212/03, MyTravel/Kommission, Slg. 2008, II-1967. Der Fehler, der dieser Schadensersatzklage gegen die Kommission zugrunde lag, war ein Fehler bei der Beurteilung eines nach der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1310/97 des Rates vom 30. Juni 1997 (ABl. 1997, L 180, S. 1) geänderten Fassung angemeldeten Zusammenschlusses.

[40] In Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 (oben zitiert) heißt es:

„Zur Wahrnehmung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben kann die Kommission durch einfaches Ersuchen oder durch Beschluss von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen die Vorlage aller erforderlichen Informationen verlangen.“

[41] Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 (oben zitiert) bestimmt:

„Zur Wahrnehmung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben kann die Kommission alle erforderlichen Nachprüfungen bei Unternehmen und Unternehmensvereinigungen durchführen.“

[42] Der Ermessensspielraum eines Unternehmens kann jedoch vernachlässigbar sein, wenn das Auskunftsersuchen der Kommission sehr spezifisch ist.

[43] Artikel 11 der Verordnung Nr. 17: Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages, die damals galt (ABl. 13, 1962).

[44] Artikel 14 der Verordnung Nr. 17: Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 EWG-Vertrag, die damals galt, a. a. O.

[45] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission nicht auf sein in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung dargelegtes Argument bezüglich der Pflicht der Kommission zur Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten eingegangen ist.

[46] Verbundene Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission, a. a. O.

[47] Rechtssache T-403/05 MyTravel/Kommission, a. a. O.

[48] Rechtssache T-353/94, Postbank NV/Kommission, Slg. 1996, II-0921.

In § 90 heißt es: "Die Kommission darf jedoch, indem sie den nationalen Gerichten ihre Zusammenarbeit anbietet, keinesfalls die Garantien in Frage stellen, die die Gemeinschaftsvorschriften über das Berufsgeheimnis dem Einzelnen bieten (vgl. Urteil Delimitis, Randnr. 53). Die Wahrung solcher Garantien verlangt von der Kommission, dass sie angesichts eines Antrags eines Unternehmens auf Vollmacht, diesen Gerichten Dokumente vorzulegen, die vertrauliche Informationen und Geschäftsgeheimnisse enthalten, alle erforderlichen Vorkehrungen trifft, um sicherzustellen, dass der Anspruch der betroffenen Unternehmen auf Schutz dieser Informationen nicht durch oder während der Übermittlung der Dokumente an die nationalen Gerichte beeinträchtigt wird. Solche Vorsichtsmaßnahmen können insbesondere die Unterrichtung letzterer über die Dokumente oder Passagen von Dokumenten umfassen, die vertrauliche Informationen oder Geschäftsgeheimnisse enthalten. Wie bereits ausgeführt, obliegt es dann dem nationalen Gericht, den Schutz der Vertraulichkeit solcher Informationen oder Geschäftsgeheimnisse zu gewährleisten.“

[49] Urteil Courage und Crehan (Randnr. 27).

[50] Rechtssache C-2/88 IMM Zwartveld, a. a. O.

[51] Urteil Postbank NV/Kommission (T-353/94, a. a. O.).

[52] Siehe oben, Randnr. 53.

[53] Im Rahmen dieser Untersuchung zögerte die Kommission zunächst, eine Analyse gemäß der Verordnung 1049/2001 durchzuführen. Da die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 auf die fraglichen Dokumente anwendbar sei, sei die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 auf sie nicht anwendbar. Trotz dieser anfänglichen Zurückhaltung übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten anschließend jedoch Begründungen gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Es ermöglichte dem Bürgerbeauftragten auch, (durch eine Inspektion seiner Dienststellen) zu überprüfen, ob diese Begründungen begründet waren. Dabei ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission nun zustimmt, dass die Verordnung 1049/2001 tatsächlich für die betreffenden Dokumente gilt. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die anfängliche Zurückhaltung der Kommission bei der Anerkennung der Anwendung der Verordnung 1049/2001 auf die zu überprüfenden Dokumente vor der Klarstellung durch das Gericht erster Instanz in Randnummer 89 der Rechtssache T-403/05 MyTravel/Kommission (siehe oben in Randnummer 53 der vorliegenden Entscheidung) eingetreten ist. Vgl. auch Randnr. 104 der vorliegenden Entscheidung.

[54] Dies gilt in der Tat für die Dokumente, die Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sind.

[55] Im vorliegenden Fall verlangt dies von der Kommission, das öffentliche Interesse an der Verbreitung der überprüften Dokumente gegen i) die Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen (diese Ausnahme betrifft alle fünf Dokumente) und ii) die Ausnahme zum Schutz des Zwecks einer Untersuchung (diese Ausnahme betrifft nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nur die von Unternehmen D beschafften Dokumente) abzuwägen, um zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der Dokumente besteht.

[56] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass, wenn das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument tatsächlich ausgeübt wird, der Antragsteller sehr wahrscheinlich ein spezifisches individuelles Interesse daran hat, Zugang zu diesem Dokument zu erhalten. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass diese Tatsache in keiner Weise positiv oder negativ darüber entscheidet, ob auch ein öffentliches Interesse daran besteht, dass Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu solchen Dokumenten denjenigen Personen gewährt werden, die sich tatsächlich dafür entscheiden, Anträge auf Zugang zu einem Dokument zu stellen.

[57] Siehe oben, Randnr. 83.

[58] Siehe verbundene Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission.

[59] Siehe oben, Randnr. 80.

[60] Vgl. Randnr. 138 der verbundenen Rechtssachen T-391/03 und T-70/04 Franchet und Byk/Kommission.

[61] Um diesen heiklen Punkt zu veranschaulichen, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass es nicht ausgeschlossen werden konnte, dass Personen, die Zugang zu Dokumenten beantragen, um sie zu nutzen, um aufgrund früherer Verstöße gegen Artikel 101 AEUV oder 102 AEUV Schadenersatz für sich selbst zu erlangen, keinerlei Interesse daran haben könnten, die künftige abschreckende Wirkung des Wettbewerbsrechts der Union zu verstärken. Zusammenfassend lässt sich in solchen Fällen klar zwischen dem individuellen Interesse des Zugangssuchenden und dem öffentlichen Interesse an der Gewährung des Zugangs unterscheiden. Dagegen können Personen, die ein Dokument anstreben, weil sie ein individuelles Interesse an der Verteidigung haben, nicht geltend machen, dass sie nicht gleichzeitig ein Interesse daran haben, dass der Grundsatz des Rechts auf ein faires Verfahren gewahrt wird. Zusammenfassend lässt sich in solchen Fällen nicht eindeutig zwischen dem individuellen Interesse und dem öffentlichen Interesse unterscheiden.

[62] Rechtssache T-403/05 MyTravel/Kommission, a. a. O.

[63] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[64] Entscheidung zur Beschwerde 1844/2005/GG.

[65] Rechtssache T-123/99, JT's Corporation/Kommission, Slg. 2000, II-3269, Randnr. 46, und Rechtssache T-2/03, Verein fûr Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 73.

[66] Urteil Schweden/Rat u. a., verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Randnr. 63.

[67] Siehe Rechtssache T-353/94, Postbank NV/Kommission, a. a. O.

[68] Siehe Rechtssache T-353/04, Postbank NV/Kommission, Randnr. 90.

[69] Der Bürgerbeauftragte hält es jedoch für notwendig zu betonen, dass die Tatsache, dass dem Schutz solcher Dokumente, die solche Informationen enthalten, ein erhebliches Gewicht beigemessen wird, nicht bedeutet, dass die Dokumente niemals veröffentlicht werden können. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die rechtlichen Garantien, die Einzelpersonen durch die in der Postbank genannten Gemeinschaftsvorschriften über das Berufsgeheimnis gewährt werden, nicht absolut sind. Insbesondere müssen die rechtlichen Garantien den geltenden Rechtsvorschriften, wie sie in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegt sind, Rechnung tragen, die den Zugang der Öffentlichkeit unter außergewöhnlichen Umständen (d. h. bei Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses) ermöglichen.

[70] Rechtssache T-105/95, WWF UK/Kommission, Slg. 1997, II-313. In § 65 heißt es: „Es wäre praktisch unmöglich, die Notwendigkeit der Vertraulichkeit jedes einzelnen Dokuments zu begründen, ohne den Inhalt des Dokuments offenzulegen und damit die Ausnahme ihres eigentlichen Zwecks zu berauben.“

[71] In der Rechtssache T-353/94 (Postbank NV/Kommission, a. a. O.) hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zwischen Trägern und nationalen Behörden voraussetzt, dass das nationale Gericht den Schutz vertraulicher Informationen, insbesondere von Geschäftsgeheimnissen, gewährleisten muss.

[72] Der Bürgerbeauftragte hat die oben in Rn. 90 wiedergegebene Erklärung der Kommission sorgfältig geprüft, wonach selbst bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses die Verbreitung der Dokumente nicht gerechtfertigt wäre, da das Gemeinschaftsrecht den Schutz des öffentlichen Interesses durch ein besonderes Verfahren vorsieht, bei dem Dokumente, die sensible Geschäftsinformationen enthalten, nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden müssen. Der Bürgerbeauftragte versteht diese Aussage nicht als Versuch der Kommission, zu ihrem ursprünglichen (falschen) Standpunkt zurückzukehren, dass die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 für den Ausschluss der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gilt. Vielmehr geht er davon aus, dass die Kommission zu Recht der Auffassung ist, dass die Möglichkeit des Zugangs zu Dokumenten nach der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 ein relevanter Faktor ist, der bei der Durchführung der Abwägung nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu berücksichtigen ist.

[73] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission in Beantwortung des Zweitantrags der Beschwerdeführer Folgendes erklärte:

„Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen und den nationalen Behörden, insbesondere den Gerichten, kann dazu führen, dass die Kommission den Gerichten Dokumente übermittelt, zu denen die Öffentlichkeit gemäß den Beschlüssen des Gerichtshofs in den Zwartveld-Rechtssachen keinen Zugang hat“.