Hintergrund der Beschwerde

1. Die Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern ist eine Priorität der EU und Teil der EU-Strategie für den Zeitraum 2020 bis 2025.[1] Der Ansatz der Europäischen Kommission stützt sich auf acht Initiativen, darunter die Erleichterung der Prävention sexuellen Kindesmissbrauchs, die Erleichterung der Aufdeckung und Meldung sowie eine stärkere Unterstützung der Opfer [2].

2. Im Mai 2022 nahm die Kommission einen Legislativvorschlag [3] für neue Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung von Darstellungen sexuellen Kindesmissbrauchs an. Der CSAM-Vorschlag konzentriert sich speziell auf die Bekämpfung des sexuellen Kindesmissbrauchs im Internet und sieht vor, dass Betreiber von Online-Plattformen verpflichtet sein sollten, CSAM aufzudecken, zu melden und aus ihren Diensten zu entfernen. Der Vorschlag sieht auch die Einrichtung eines neuen EU-Zentrums für sexuellen Missbrauch von Kindern vor, um Betreiber von Online-Plattformen bei ihren neuen Aufgaben zu unterstützen.

3. Bei der Ausarbeitung des CSAM-Vorschlags konsultierte die Kommission verschiedene Interessenträger, auch im Rahmen öffentlicher Konsultationen und eines direkten Austauschs mit ihren Mitarbeitern. Auf diese Weise sammelte die Kommission Beiträge von Organisationen der Zivilgesellschaft, Technologieunternehmen und Behörden.

4. Der CSAM-Vorschlag gab Anlass zu Kritik seitens der Öffentlichkeit und von Expertengremien wie dem Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB), die die Wirksamkeit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Vorschriften in Frage stellten. So wurden beispielsweise Bedenken hinsichtlich eines möglichen allgemeinen und unterschiedslosen Scannens von Inhalten elektronischer Kommunikation und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Grundrechte geäußert [4].

5. Der CSAM-Vorschlag wird noch von den beiden gesetzgebenden Organen der EU, dem Rat der EU und dem Europäischen Parlament geprüft.

6. Im März 2023 forderte der Beschwerdeführer, ein Forscher und Journalist, die Kommission auf, ihm Zugang [5] zu allen Dokumenten zu gewähren, die die Kommission bei der Ausarbeitung des Legislativvorschlags zwischen Januar 2021 und März 2023 erstellt oder erhalten hatte.

7. Erhielt der Beschwerdeführer innerhalb der vorgeschriebenen Frist keine Antwort, forderte er die Kommission auf, diese stillschweigende Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu überprüfen (durch einen „Bestätigungsantrag“). In seinem Zweitantrag argumentierte der Beschwerdeführer, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe.

8. Im Dezember 2023 erließ die Kommission einen Beschluss, in dem 121 Dokumente als in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags des Beschwerdeführers fallend eingestuft wurden. Sie gewährte der Öffentlichkeit breiten Zugang zu 88 Dokumenten und schwärzte nur personenbezogene Daten. In Bezug auf die übrigen 33 Dokumente verweigerte die Kommission den Zugang zu 28 Dokumenten insgesamt und zu fünf Dokumenten teilweise. Diese 33 Dokumente stammen aus dem Jahr 2021 und können in vier Kategorien unterteilt werden:

• Austausch mit Interessenvertretern der Technologieindustrie (Dokumente 9, 11, 13, 14, 94 und 106),
• Austausch mit Behörden aus Deutschland (Dokumente 48 bis 50),
• Entwürfe der von der Kommission bei der Ausarbeitung ihres Legislativvorschlags durchgeführten Folgenabschätzung und zugehörige Dokumente (Dokumente 61 bis 69) und
• interner Austausch und Bemerkungen zu dem Entwurf des CSAM-Vorschlags verschiedener Dienststellen der Kommission, einschließlich des Juristischen Dienstes der Kommission (Dokumente 56, 89 bis 92 und 110 bis 119).

9. Bei der Verweigerung des Zugangs zu (Teilen von) diesen Dokumenten stützte sich die Kommission auf eine Reihe von Ausnahmen, die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehen sind. Konkret argumentierte die Kommission, dass einige in drei Dokumenten [6] enthaltene Informationen von potenziellen Tätern von Kindesmissbrauch missbraucht werden könnten. Eine Offenlegung würde somit das öffentliche Interesse an der öffentlichen Sicherheit untergraben. Die Kommission stellte ferner fest, dass zwei Dokumente [7] sensible Geschäftsinformationen enthielten. Darüber hinaus teilte die Kommission in Bezug auf alle Dokumente mit Ausnahme eines Dokuments [8] mit, dass sie vorläufige Ansichten und politische Optionen enthielten, die noch geprüft werden. Die Offenlegung würde somit ihre Fähigkeit untergraben, eine Entscheidung ohne Druck von außen vorzubereiten. In Bezug auf 11 Dokumente [9] stützte sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, die Rechtsberatung zu schützen, und argumentierte, dass die Offenlegung ihrem Interesse an einer offenen und objektiven Eingabe und Rechtsberatung durch ihre Mitarbeiter schaden würde.

10. Darüber hinaus hat die Kommission Teile von drei Dokumenten, von denen sie annahm, dass sie nicht in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fallen, sowie personenbezogene Daten geschwärzt.

11. Gleichzeitig „schloss“ die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers und teilte ihm mit, dass er nun einen neuen Antrag stellen könne. Sie unterrichtete den Beschwerdeführer jedoch nicht über die nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 verfügbaren Rechtsbehelfe.

12. Unzufrieden mit der Entscheidung der Kommission, den Zugang zu Teilen von fünf Dokumenten ^[10] und 28 Dokumenten [11] insgesamt zu verweigern, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten. Er ist der Ansicht, dass die von der Kommission vorgenommenen Schwärzungen übertrieben seien, da die Zeit verstrichen sei und der CSAM-Vorschlag vorgelegt worden sei. Der Beschwerdeführer war auch unzufrieden, dass die Kommission seine Argumente für das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses nicht geprüft habe, und machte geltend, dass das öffentliche Interesse an der Offenlegung aufgrund von Bedenken [12] hinsichtlich möglicher Interessenkonflikte und Unregelmäßigkeiten in der Zwischenzeit nur gestiegen sei. Der Beschwerdeführer hat die Schwärzung personenbezogener Daten nicht angefochten.

Die Untersuchung

13. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu (Teilen von) den 33 in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumenten zu gewähren.  

14. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die streitigen Dokumente sowie begrenzte zusätzliche Informationen, die die Kommission als Antwort auf die Beschwerde vorgelegt hatte.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

15. Auf der Grundlage der Überprüfung der Dokumente vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass sie von dem hohen Maß an Transparenz profitieren sollten, das für „legislative Dokumente“ gilt [13].

16. Darüber hinaus vertrat der Bürgerbeauftragte in Bezug auf zwei Dokumente [14] die Auffassung, dass die Kommission die Ausnahmeregelung zum Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit übermäßig angewandt habe. Dazu gehörte ein Bericht über eine Sitzung des EU-Internetforums zum Thema „Safety-by-Design“, bei der die Kommission sensible Aussagen der Teilnehmer sowie die Namen ihrer Organisationen geschwärzt hatte. Da sensible Aussagen zurückgehalten wurden, war der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass eine Schwärzung der Namen der Organisationen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit erforderlich gewesen sei.

17. In Bezug auf den Schutz der laufenden Entscheidungsfindung der Kommission stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission zum Zeitpunkt des Zugangsantrags ihre Folgenabschätzung bereits abgeschlossen und ihren Legislativvorschlag vorgelegt hatte. Unabhängig davon vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass im Einklang mit der EU-Rechtsprechung [15] jede laufende Entscheidungsfindung an sich nicht ausreichend gewesen wäre, um die Verweigerung des Zugangs zu rechtfertigen. Vielmehr wäre es Sache der Kommission gewesen, „materielle Beweise“ vorzulegen, aus denen hervorgeht, dass ein vernünftigerweise vorhersehbares Risiko des Drucks von außen besteht, das den fraglichen Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen könnte [16].

18. In Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung hielt es der Bürgerbeauftragte für unangemessen, dass die Bemerkungen zu dem Entwurf des Vorschlags für ein CSAM, die die Kommission von mehreren ihrer Dienststellen, einschließlich ihres Juristischen Dienstes, erhalten hatte (aufgezeichnet in zehn Dokumenten [17]), besonders sensibel sind.

19. Darüber hinaus stellte der Bürgerbeauftragte die Frage, ob die Geschäftsinformationen in einem Dokument [18] angesichts ihres fast vierjährigen Alters immer noch als sensibel angesehen werden könnten. Sie wies ferner darauf hin, dass die Kommission das betreffende Unternehmen nicht konsultiert habe.

20. Schließlich vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestünde. Erstens stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass Transparenz es der Öffentlichkeit ermöglichen würde, zu prüfen, wer und was den CSAM-Vorschlag informiert hat, und es der Öffentlichkeit ermöglichen würde, diese Informationen anzufechten. Zweitens sei angesichts der Debatte über mögliche Interessenkonflikte auch der Zugang zu den Dokumenten erforderlich, um zu prüfen, ob die Kommission bei der Ausarbeitung des Legislativvorschlags völlig unabhängig und ausschließlich im allgemeinen Interesse gehandelt habe.

21. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass die Weigerung der Kommission, der breiten Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, und empfahl der Kommission, ihren Standpunkt zum Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu überdenken, um unter Berücksichtigung der Erwägungen des Bürgerbeauftragten in der Empfehlung einen deutlich verbesserten Zugang zu gewähren.[19]

Antwort der Kommission auf die Empfehlung und Stellungnahme des Beschwerdeführers zur Antwort

22. Auf Empfehlung des Bürgerbeauftragten konsultierte die Kommission einige der betroffenen Dritten und gewährte einen deutlich verbesserten Zugang zu bestimmten Kategorien von Dokumenten. Die Kommission hielt jedoch an ihrer Auffassung fest, dass kein Zugang zu den Dokumenten gewährt werden kann, die die Ansichten widerspiegeln, die ihre Dienststellen intern geteilt haben.

23. Konkret hat die Kommission den Austausch mit Behörden aus Deutschland nur mit Schwärzungen begrenzter personenbezogener Daten offengelegt.

24. Die Kommission gewährte auch einen deutlich verbesserten Zugang zum Austausch mit Interessenvertretern aus der Technologiebranche, d. h. zum Austausch mit Discord, Meta, Microsoft und Snap.

25. In diesem Zusammenhang behauptete die Kommission nach der Konsultation eines Unternehmens, dass die Offenlegung von Teilen eines Berichts [20] über eine Fernsitzung mit diesem Unternehmen die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde. Insbesondere enthielten diese Teile „sensible Informationen, einschließlich Informationen über technische Maßnahmen zur Verhinderung des sexuellen Missbrauchs von Kindern und Strategien zur Bekämpfung illegaler Online-Inhalte, einschließlich des sexuellen Missbrauchs von Kindern“. Die Offenlegung dieser Informationen „könnte denjenigen zugutekommen, die einen solchen Missbrauch begehen“, und könnte sich nachteilig auf die Verhütung solcher Straftaten auswirken.

26. Die Kommission bestätigte auch ihren Standpunkt zu dem Bericht [21] über eine Sitzung des EU-Internetforums, wonach die Offenlegung der Namen der teilnehmenden Organisationen die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde. Die Kommission argumentierte, dass durch die Unterrichtung bekannt würde, welche Präventivmaßnahmen bestimmte Unternehmen ergreifen. Dies wiederum würde es potenziellen Tätern ermöglichen, diese Maßnahmen zu umgehen.

27. Nach Anhörung eines anderen Unternehmens machte die Kommission geltend, dass einige Informationen im Zusammenhang mit der Forschung und Entwicklung neuer Produkte in einem Dokument zurückgehalten werden müssten [22], um die geschäftlichen Interessen des Unternehmens zu schützen.

28. Die Kommission habe den Austausch, den sie mit Thorn geführt habe (den sie zum Schutz ihrer laufenden Entscheidungsfindung zurückgehalten habe), nicht neu bewertet, da sie davon ausgegangen sei, dass der Bürgerbeauftragte seinen Standpunkt zu dem fraglichen Dokument [23] nicht beanstandet habe.

29. Was die Dokumente [24] im Zusammenhang mit ihrer Folgenabschätzung betrifft, so hat die Kommission nun Teile von fünf Dokumenten mit begrenzten Schwärzungen personenbezogener Daten offengelegt. Diese Teile spiegeln in erster Linie die Verfahrensschritte wider, die vor dem Ausschuss für Regulierungskontrolle unternommen wurden. Dazu gehören auch Dokumente, die auf der Website der Kommission [25] öffentlich zugänglich sind, wie ein Studienbericht über die Optionen für die Einrichtung eines Europäischen Zentrums zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern, Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle und Anhänge zur Folgenabschätzung.

30. Die Kommission bestätigte ihre Weigerung, Teile des Sitzungsprotokolls und andere Dokumente, die ihre internen Diskussionen über mögliche Optionen für neue Rechtsvorschriften sowie die Entwürfe ihrer Folgenabschätzung widerspiegeln, offenzulegen. Dabei argumentierte die Kommission, dass der interinstitutionelle Dialog und die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten im Rat der EU, insbesondere im Hinblick auf die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen den betreffenden Grundrechten, noch nicht abgeschlossen seien. Daher würde die Offenlegung ihres internen vorläufigen Austauschs die Fähigkeit der Kommission beeinträchtigen, ihren Standpunkt zu dieser schwierigen Frage zu verteidigen. Es würde auch seine Wirksamkeit als ehrlicher Makler im Zusammenhang mit den bevorstehenden Trilogen untergraben.

31. Die Kommission fügte hinzu, dass seit Beginn der interinstitutionellen Verhandlungen „von Interessengruppen, die gegen den Vorschlag sind, ständig versucht wurde, Einfluss auf das Ergebnis der Verhandlungen zu nehmen. Dies geschah insbesondere durch aggressive Kommunikationskampagnen, bei denen ausserhalb des Kontexts durchgesickerte Dokumente umfassend genutzt wurden. Dies hat die beiden gesetzgebenden Organe enorm unter Druck gesetzt, die Debatte polarisiert und es äußerst schwierig gemacht, einen Kompromiss zu finden. Angesichts der Gegenreaktionen der öffentlichen Meinung waren die Mitgliedstaaten gezwungen, mehrere gegensätzliche rote Linien zu ziehen, was den Versuch erschwerte, das erforderliche Gleichgewicht der Grundrechte zu erreichen.“ In Bezug auf den Druck von außen erklärte die Kommission auch, dass es Medienartikel gegeben habe, die „Desinformation und Andeutungen sowie durchgesickerte Akten enthielten (...), die erheblichen Druck auf die Kommission und die interinstitutionellen Verhandlungen ausgeübt hatten.“ Um ihre Ansicht zu unterstreichen, verwies die Kommission auf mehrere Artikel, darunter einen [26], der vom Beschwerdeführer mitverfasst wurde.

32. Zu den Bemerkungen verschiedener Dienststellen der Kommission zum Entwurf des CSAM-Vorschlags erklärte die Kommission, dass der Öffentlichkeit kein vollständiger Zugang zu den Dokumenten gewährt werden könne. Konkret argumentierte die Kommission, dass die Dokumente eine rechtliche Analyse von Fragen enthalten, die rechtlich und politisch sensibel sind, da sie sich auf die Aufdeckung von CSAM beziehen. Die Offenlegung würde somit die laufenden interinstitutionellen Verhandlungen über den Vorschlagsentwurf und die Fähigkeit der Kommission, eine offene und umfassende Rechtsberatung einzuholen, untergraben. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass sie den CSAM-Vorschlag noch überarbeiten könne, solange der Rat der EU keinen Beschluss darüber gefasst habe.

33. Der Beschwerdeführer sei dankbar, dass er einen verbesserten Zugang zu den streitigen Dokumenten erhalten habe. Er sei jedoch enttäuscht, dass die Kommission weiterhin „entscheidende Einzelheiten der internen Beratungen (...) über eines der umstrittensten EU-Rechtsvorschriften der letzten Jahre“ zurückhalte, da die Kommission das überwiegende öffentliche Interesse an der Offenlegung nicht berücksichtigt habe. Der Beschwerdeführer befürchtete ferner, dass die Kommission ihren Austausch mit Thorn nicht neu bewertet habe. Schließlich äußerte sich der Beschwerdeführer besorgt über die Behauptungen der Kommission über die Rolle der Medien.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

34. Die Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission nun weiteren Zugang zu bestimmten Kategorien von Dokumenten gewährt hat. Sie stellt ferner fest, dass die Schwärzungen wirtschaftlich sensibler Informationen in einem Dokument [27] eher begrenzt sind und angesichts der von der Kommission vorgebrachten Argumente angemessen erscheinen. Insgesamt ist der Bürgerbeauftragte jedoch nicht davon überzeugt, dass die Kommission den größtmöglichen Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt hat.

35. Insbesondere hält es die Bürgerbeauftragte für unangemessen, dass kein Zugang zu Teilen der Dokumente im Zusammenhang mit der Folgenabschätzung der Kommission und den Bemerkungen ihrer Dienststellen zum Entwurf des CSAM-Vorschlags gewährt werden konnte [28].

36. Diese Dokumente stellen eindeutig Gesetzgebungsdokumente dar, für die der höchste Transparenzstandard gilt.[29] Dazu gehören auch die Stellungnahmen des Juristischen Dienstes der Kommission, die nach Auffassung der Kommission aus Gründen der Transparenz anders zu behandeln sind als die Rechtsgutachten, die der Juristische Dienst des Rates der EU im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens abgegeben hat. Wie bereits erwähnt [30], kann der Bürgerbeauftragte dieser Auffassung nicht zustimmen. Die Kommission ist ein „Schlüsselakteur im Gesetzgebungsverfahren“. [31] Dementsprechend ist die Rechtsprechung zum Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten auch für Kommissionsdokumente relevant, die im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens erstellt wurden.[32] Dementsprechend hat der Gerichtshof nicht zwischen den Rechtsgutachten unterschieden, die die Juristischen Dienste der Organe im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren erstellt haben.[33]

37. Darüber hinaus konnte die Kommission in diesem Fall nicht erklären, warum die einschlägigen Dokumente aufgrund ihres Inhalts vollständig von dieser Regel ausgenommen werden sollten. Insbesondere enthalten die Dokumente keine Informationen über die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Aufdeckung von KSAM und damit der Abwägung der betroffenen Grundrechte im gesamten Bereich. Wie beispielsweise die Kommission selbst feststellte, enthalten die Dokumente im Zusammenhang mit ihrer Folgenabschätzung auch „Informationen und Ansichten zur Gestaltung und Struktur eines potenziellen Europäischen Zentrums zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern“. Ebenso betrafen die Rückmeldungen, die die Kommission von ihren Dienststellen erhielt, den Entwurf des Legislativvorschlags als Ganzes. Der Inhalt dieses Feedbacks geht somit über die Frage hinaus, wie die Grundrechte, um die es bei der Aufdeckung von CSAM geht, am besten gegeneinander abgewogen werden können.

38. Darüber hinaus bleiben die von der Kommission vorgebrachten Argumente eher allgemein gehalten und verweisen auf die Tatsache, dass der Legislativvorschlag politisch sensibel ist. Es ist daher nach wie vor unklar, warum die Kommission die Teile, die sich auf die Erkennung von CSAM beziehen, insgesamt für sensibel hält. Während die Kommission den heiklen und komplexen Charakter dieses Themas und die laufenden interinstitutionellen Diskussionen erwähnt, wird in ihrer Antwort nicht erläutert, wie die Offenlegung bestimmter Inhalte diese Diskussionen ernsthaft untergraben könnte.

39. Die Kommission hat nun erstmals erläutert, welchem externen Druck einige ihrer Mitarbeiter bei der Ausarbeitung des Legislativvorschlags ausgesetzt waren. Solche persönlichen Angriffe auf Mitarbeiter sind inakzeptabel. Allerdings kann man nur spekulieren, was diese spezifischen Vorfälle ausgelöst hat, aber es ist schwierig, einen Link zu den fraglichen Dokumenten zu sehen. Mit anderen Worten, diese Beispiele veranschaulichen nicht, dass die Offenlegung von (Teilen von) Dokumenten zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu externem Druck führen würde, der die laufenden interinstitutionellen Verhandlungen ernsthaft untergraben würde.

40. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Tatsache, dass die endgültige Fassung der Folgenabschätzung und die Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle veröffentlicht wurden, keinen Einfluss auf die Frage hat, ob die Entwürfe der Folgenabschätzung aufgrund der Notwendigkeit, einen laufenden Entscheidungsprozess zu schützen, zurückgehalten werden können.

41. In Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung argumentiert die Kommission, dass die im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation eingeholten Rückmeldungen neuartige und komplexe politische und rechtliche Fragen betrafen. Die Stellungnahme sei vorläufig, an eine begrenzte Zahl von Empfängern gerichtet und kurzfristig abgegeben worden.

42. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese allgemeinen Argumente auf jede dienststellenübergreifende Konsultation zu einem Legislativvorschlag angewandt werden könnten. Tatsächlich hat die Kommission diese Argumentation in anderen ähnlichen Fällen verwendet.[34] Das Versäumnis der Kommission, konkrete Beispiele und konkrete Beweise für das Risiko der Offenlegung vorzulegen, steht im Widerspruch zur geltenden Rechtsprechung, wonach die Unionsorgane eine spezifische und individuelle Bewertung der angeforderten Dokumente vornehmen müssen [35].

43. Der Zugang zu einem Rechtsgutachten im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens kann nur verweigert werden, wenn das Rechtsgutachten besonders sensibel oder von besonders großem Umfang ist. [36] Um festzustellen, ob ein Rechtsgutachten besonders sensibel ist, ist der Inhalt dieses Gutachtens zu berücksichtigen [37].

44. Es reicht nicht aus, dass sich das Rechtsgutachten auf eine umstrittene Gesetzesinitiative oder einen sensiblen Bereich bezieht. Vielmehr sind die Neuheit und der strittige Charakter einer Akte Elemente, die die Offenlegung sehr unterstützen.[38] Eine besondere Sensibilität für die Rechtsberatung in Bezug auf neuartige Fragen würde in der Praxis die Offenlegung eines großen Teils dieser Rechtsberatung behindern, da die Organe gerade bei der Behandlung neuartiger Fragen Beratung von ihren Rechtsdiensten anfordern [39].

45. Der Bürgerbeauftragte bekräftigt ferner, dass ein starkes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, auch im Hinblick auf die in Rede stehenden Grundrechte.[40] Die Notwendigkeit der Transparenz ist noch dringlicher, wenn wie in diesem Fall grundlegende Fragen im Legislativvorschlag behandelt werden. Wenn die Grundrechte der Bürger auf dem Spiel stehen, ist es von besonderer Bedeutung, dass die Verwaltung ihre Position verteidigen kann. Dazu gehört auch die Erklärung, warum es bestimmte Elemente vorgeschlagen hat, Gesetz zu werden, und nicht andere. Dass die Öffentlichkeit solche Entscheidungen in Frage stellen könnte, noch bevor eine Entscheidung getroffen wird, ist nach den Worten des Gerichtshofs „ein integraler Bestandteil der Ausübung ihrer demokratischen Rechte durch die Unionsbürger“[41]. Der Bürgerbeauftragte nimmt daher mit Besorgnis die Bemerkungen zur Kenntnis, die die Kommission in Bezug auf das Engagement der Öffentlichkeit in dieser wichtigen Angelegenheit gemacht hat. Sie ist der Ansicht, dass mehr Transparenz der Öffentlichkeit ein besseres Verständnis der vorliegenden Angelegenheit vermitteln und damit Spekulationen verhindern könnte.

46. Abschließend stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten, die die internen Beratungen und Ansichten der Kommission widerspiegeln, erheblich erhöht, wenn nicht sogar vollständig hätte gewährt werden müssen.

47. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission die klare Rechtsprechung, die die EU-Organe zur Anwendung eines besonders hohen Transparenzstandards bei Gesetzgebungsdokumenten verpflichtet, erneut nicht umgesetzt hat. Die Bürgerbeauftragte bestätigt daher ihre Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit.

48. Schließlich ist unklar, warum die Kommission verstanden hat, dass der Bürgerbeauftragte die Nichtoffenlegung des Austauschs mit Thorn aufgrund der Notwendigkeit, einen laufenden Entscheidungsprozess zu schützen, nicht beanstandet hat. Da die Kommission (zumindest Teile) des inhaltlichen Austauschs mit allen anderen Interessenvertretern offengelegt hat, die sie in Beantwortung des Zugangsantrags des Beschwerdeführers ermittelt hatte (einschließlich derjenigen, die nicht Gegenstand der Beschwerde waren), ist unklar, warum dieses Dokument nicht auch teilweise offengelegt wurde.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Feststellung ab:

Die Bürgerbeauftragte begrüßt zwar, dass die Kommission in diesem Fall nun weiteren Zugang zu bestimmten Kategorien von Dokumenten gewährt hat, bestätigt jedoch ihre Feststellung, dass die Weigerung der Europäischen Kommission, der breiten Öffentlichkeit Zugang zu den 33 in Rede stehenden Dokumenten zu gewähren, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 10.01.2025

 

[1] Weitere Informationen finden Sie unter: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/internal-security/child-sexual-abuse_en#:~:text=The%20Commission%20will%20ensure%20that,sexual%20abuse%20and%20sexual%20exploitation

[2] Siehe: https://home-affairs.ec.europa.eu/whats-new/communication-campaigns/euvschildsexual-abuse-campaign-prevent-and-combat-child-sexual-abuse_de.

[3] Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung von Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.

[4] Siehe beispielsweise EDSB, Briefing note on the CSAM proposal: „The Point of No Return“, abrufbar unter: https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/factsheets/2023-10-23-briefing-note-csam-point-no-return_de. Siehe auch Ergänzende Folgenabschätzung des Europäischen Parlaments vom April 2023: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/740248/EPRS_STU(2023)740248_DE.pdf.

[5] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zum Europäischen Parlament, zum Rat und zur Kommission

Dokumente: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[6] Dokumente 9, 11 und 94.

[7] Dokumente 14 und 94.

[8] Dokument 94.

[9] Dokumente 106 und 110 bis 119.

[10] Dokumente 11, 13, 14, 56 und 94.

[11] Dokumente 9, 48 bis 50, 61 bis 69, 89 bis 92, 106 und 110 bis 119.

[12] Siehe Protokoll der Sitzung des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments vom 25. Oktober 2023, Tagesordnungspunkt 8: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-PV-2023-10-25-1_DE.pdf.

[13] Gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.

[14] Dokumente 9 und 11.

[15] Urteil des Gerichtshofs vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 109:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0057&qid=1712587747391.

[16] Urteil des Gerichts vom 21. April 2021, Pech/Rat, T-252/19, Rn. 92:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898.

[17] Dokumente 110 bis 119.

[18] Dokument 14.

[19] Der vollständige Wortlaut der Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/185538.

[20] Dokument 9.

[21] Dokument 11.

[22] Dokument 14.

[23] Dokument 13.

[24] Dokumente 61 bis 69.

[25] Siehe: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12726-Fighting-child-sexual-missuse-detection-removal-and-reporting-of-illegal-content-online_de.

[26] Siehe: https://balkaninsight.com/2023/09/25/who-benefits-inside-the-eus-fight-over-scanning-for-child-sex-content/.

[27] Dokument 14.

[28] Dokumente 61, 62, 63, 64, 65.2, 65.3, 65.4, 66.1 bis 66.3, 66.6, 67.1, 68.2, 69.3, 69.5, 69.6 und 69.9 (Folgenabschätzung) sowie Dokumente 89 bis 92 und 110 bis 119 (dienststellenübergreifende Konsultation).

[29] ClientEarth/Kommission (siehe Fußnote 15 oben).

[30] Siehe Beschluss über die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit ihrem Vorschlag für eine Verordnung über den Europäischen Raum für Gesundheitsdaten zu gewähren (Rechtssache 1999/2022/SF), Rn. 33 ff.: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/179450#_ftnref22.

[31] Urteil ClientEarth/Kommission, Randnrn. 87f. (siehe Fußnote 15 oben).

[32] Urteil des Gerichts vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T-796/14, Rn. 55f.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=183328&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=850120.

[33] Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juni 2023, Rat/Pech, C-408/21 P, Rn. 92f.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13457842.

[34] Siehe z. B. Beschluss in der Sache 1999/2022/SF (Fußnote 30) und Beschluss darüber, wie das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten behandeln (OI/4/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/196680.

[35] ClientEarth/Kommission (siehe Fußnote 15 oben).

[36] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‐39/05 P und C‐52/05 P, Rn. 69: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13457842.

[37] Rat/Pech, Randnr. 61 (siehe Fußnote 33). https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13457842.

[38] Urteil des Gerichts Miettinen/Rat der EU, T-395/13, Rn. 37: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-395/13.

[39] Ebd., Rn. 42 f.

[40] Siehe Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates der EU vom 26. April 2023: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8787-2023-INIT/de/pdf.

[41] Urteil ClientEarth/Kommission, Randnr. 108 (siehe oben, Fn. 15).