Hintergrund der Beschwerde

1. Das Instrument für technische Unterstützung (TSI) ist ein EU-Programm, das den EU-Mitgliedstaaten „maßgeschneidertes technisches Fachwissen für die Konzipierung und Umsetzung von Reformen“ zur Verfügung stellt und Teil der Initiativen der EU zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie ist. „Die Unterstützung kann beispielsweise in Form von strategischer und rechtlicher Beratung, Studien, Schulungen und Expertenbesuchen vor Ort erfolgen.“[1]

2. Am 17. Oktober 2023 beantragte der Beschwerdeführer, ein Journalist, Zugang der Öffentlichkeit zu dem Antrag der Niederlande auf technische Unterstützung im Rahmen der TSI betreffend die Einrichtung eines Überwachungssystems für künstliche Intelligenz in diesem Mitgliedstaat sowie zu allen anderen damit zusammenhängenden Dokumenten.

3. Die Kommission bestätigte den Eingang dieses Antrags am 9. November 2023.

4. Am 30. November 2023 übermittelte die Kommission dem Beschwerdeführer ihre erste Antwort. Die Kommission stellte fest, dass ein Dokument in den Anwendungsbereich des Antrags fällt, nämlich der Antrag der Niederlande auf technische Unterstützung, und verweigerte den Zugang zu diesem Dokument in seiner Gesamtheit.

5. Am 12. Dezember 2023 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre ursprüngliche Antwort (mit einem „Bestätigungsantrag“) zu überprüfen.

6. Am 12. Januar 2024 verlängerte die Kommission die Frist für ihre Antwort auf den 5. Februar 2024. Am 2. Februar 2024 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie sich nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt für eine endgültige Entscheidung verpflichten könne und ihm so bald wie möglich antworten werde.

7. Unzufrieden mit der Bearbeitung seines Antrags durch die Kommission wandte sich der Beschwerdeführer am 8. April 2024 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung darüber ein, wie die Kommission mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten umging.

9. Im Mittelpunkt der Untersuchung stand die endgültige Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Gleichzeitig prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten das in der Anfangsphase ermittelte Dokument angesichts der anhaltenden Verzögerung. Nach einer Überprüfung dieses Dokuments teilte die Bürgerbeauftragte der Kommission am 17. Juli 2024 ihre vorläufigen Ansichten mit, wonach die Kommission das angeforderte Dokument unverzüglich offenlegen sollte.

10. Die Kommission antwortete am 1. August 2024 und gewährte dem Beschwerdeführer uneingeschränkten Zugang zu dem angeforderten Dokument.

11. Der Beschwerdeführer teilte dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit, dass er mit dem gewährten öffentlichen Zugang zufrieden, aber mit der Verzögerung sehr unzufrieden sei. Er kritisierte auch, dass die Kommission in der Anfangsphase mehrere Argumente für die Nichtgewährung des Zugangs der Öffentlichkeit angeführt habe, die sich ohne Erklärung in der späteren Phase als nicht mehr relevant erwiesen hätten.

Die erste Antwort der Kommission

12. Da das streitige Dokument aus den Niederlanden stammte, verwies die Kommission in ihrer ersten Erwiderung auf ihre Konsultationen der zuständigen nationalen Behörden gemäß Art. 4 Abs. 4 und 5 der Verordnung 1049/2001.[2] Die Kommission hat jedoch nicht angegeben, ob die Niederlande Einwände gegen die Verbreitung des streitigen Dokuments erhoben hatten.

13. Die Kommission verweigerte der Öffentlichkeit den Zugang zu dem angeforderten Dokument.

14. Erstens argumentierte die Kommission, dass das Dokument sensible Informationen über interne Strukturen und Prozesse in den zuständigen niederländischen Behörden auf verschiedenen Regierungsebenen und mögliche künftige Strukturreformen enthalte. Die Offenlegung dieser Informationen würde „das öffentliche Interesse in Bezug auf die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Niederlande untergraben“[3].

15. Zweitens argumentierte die Kommission, dass die Offenlegung des angeforderten Dokuments „politische Optionen aufzeigen würde, die derzeit in Bezug auf Dokumente geprüft werden, die von der Kommission im Rahmen des Verfahrens der technischen Unterstützung erstellt werden“. Vor diesem Hintergrund würde der Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben. [4]

16. Drittens brachte die Kommission vor, dass sich das angeforderte Dokument auf „die laufenden Tätigkeiten der Kommission bei der Sammlung und Analyse technischer Informationen“beziehe, damit die Kommission über den Antrag entscheiden könne. Daher bestand die Notwendigkeit, den Zweck von „Untersuchungen“ zu schützen [5].

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. In ihrer vorläufigen Stellungnahme hielt die Bürgerbeauftragte diese Argumente für nicht überzeugend und forderte die Kommission nachdrücklich auf, das angeforderte Dokument unverzüglich offenzulegen.

18. Erstens hat die Kommission nicht offengelegt, ob die Niederlande der Offenlegung zugestimmt haben oder nicht, und, falls nicht, welche spezifischen Argumente sie vorgebracht hat, um sich der Offenlegung zu widersetzen. Insbesondere war nicht klar, inwiefern die Verbreitung des angeforderten Dokuments die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Niederlande beeinträchtigen würde. Das diesbezügliche Vorbringen der Kommission war zu vage.

19. Zweitens stellte der Bürgerbeauftragte nach Prüfung des angeforderten Dokuments fest, dass es schwierig sei, zu erkennen, wie aus seiner Offenlegung spezifische politische Optionen hervorgehen würden, die die Kommission zu diesem Zeitpunkt in Betracht zog. Vielmehr hat sich gezeigt, dass das angeforderte Dokument eine allgemeine Beschreibung des von den Niederlanden signalisierten Problems enthält, d. h. der Herausforderungen, die sich aus der künstlichen Intelligenz ergeben, und der beantragten Unterstützungsmaßnahmen. Aufgrund des allgemeinen Charakters dieser Informationen war nicht ersichtlich, welcher Entscheidungsprozess der Kommission durch die Verbreitung des Dokuments ernsthaft beeinträchtigt würde. In jedem Fall hatte die Kommission zum Zeitpunkt der ursprünglichen Entscheidung bereits öffentlich angekündigt, dass die Unterstützung gewährt wird [6].

20. Drittens sei nicht ersichtlich, inwiefern sich das angeforderte Dokument insbesondere auf „Untersuchungen“ beziehe, da die Unterstützung offenbar bereits den Niederlanden gewährt worden sei. Jedenfalls sei schwer nachvollziehbar, wie eine Erhebung und Analyse technischer Informationen im Rahmen des Entscheidungsprozesses als „Untersuchung“ im Sinne der einschlägigen gesetzlichen Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit angesehen werden könne.

21. Die Kommission gewährte der Öffentlichkeit am 1. August 2024 Zugang zu dem angeforderten Dokument.

Endgültige Bewertung des Bürgerbeauftragten

22. Gemäß der Verordnung 1049/2001 sollte ein Beschluss über einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten grundsätzlich innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Registrierung des Antrags gefasst werden. Die Frist von 15 Arbeitstagen kann nur in Ausnahmefällen um weitere Arbeitstage verlängert werden. Die Organe und Einrichtungen der EU sollten alle Anstrengungen unternehmen, um Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit innerhalb dieser Fristen zu bearbeiten.

23. Die Kommission brauchte neun Monate ab dem Zeitpunkt, zu dem der Beschwerdeführer den ersten Antrag auf die Zweitentscheidung über die Gewährung des öffentlichen Zugangs gestellt hatte. Dokumente und Informationen, die von Antragstellern angefordert werden, können für den Antragsteller an Relevanz verlieren, wenn Verzögerungen auftreten.

24. Dieser Fall ist ein weiteres Beispiel für die erheblichen und systembedingten Verzögerungen, auf die die Kommission bei der Bearbeitung von Zweitanträgen stößt, die der Bürgerbeauftragte als Missstand in der Verwaltungstätigkeit ansah.[7] Nach einem Sonderbericht des Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament zu diesem Thema forderte das Europäische Parlament die Kommission nachdrücklich auf, ihre systematischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu korrigieren.[8]

25. Wie oben dargelegt, hielt der Bürgerbeauftragte die von der Kommission in der Anfangsphase vorgebrachten Argumente nicht für überzeugend. Sie ist der Ansicht, dass die Kommission in diesem speziellen Fall das angeforderte Dokument bereits in der Anfangsphase hätte offenlegen können. In ihrer endgültigen Entscheidung zog die Kommission alle Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zurück, die sie zuvor geltend gemacht hatte, obwohl nicht ersichtlich war, dass sich relevante Umstände geändert hatten. Sie vertraut darauf, dass die Kommission aus solchen Fällen lernen wird, um Verbesserungen für die Zukunft sicherzustellen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Im Anschluss an die vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten gewährte die Kommission dem Beschwerdeführer uneingeschränkten Zugang der Öffentlichkeit zu dem angeforderten Dokument.

Allerdings bedauert der Bürgerbeauftragte die Verzögerung, die der Kommission bei der Beantwortung des Antrags des Beschwerdeführers entstanden ist. Sie besteht darauf, dass die Nichteinhaltung der vom Gesetzgeber in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen keine gute Verwaltung sein kann. Sie fordert die Kommission erneut nachdrücklich auf, die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit vorrangig zu verbessern, und verweist sie auf die Empfehlung in ihrer strategischen Untersuchung OI/2/2022/OAM.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 16.9.2024

[1] https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/technical-support-instrument/technical-support-instrument-tsi_en.

[2] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[3] Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über die öffentliche

Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. L 145/43.

[4] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[5] Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[6] Siehe https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/public-administration-and-governance/supervising-ai-competent-authorities_en#:~:text=Supervising%20Artificial%20Intelligence%20by%20Competent,Act%20and%20other%20relevant%20legislation; siehe auch eine Pressemitteilung vom 5. Oktober 2023, https:///commission.europa.eu/news/commission-supports-netherlands-setting-national-artificial-intelligence-upervision-system-through-2023-10-05_en.

[7] Empfehlung zur Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigt

(strategische Anfrage OI/2/2022/OAM) https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/167661.

[8] Siehe https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html.