Hintergrund der Beschwerde

1. Seit 2018 veröffentlicht die Europäische Kommission nach der Umsetzung ihres neuen Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder ^[1] (im Folgenden „Verhaltenskodex“) alle zwei Monate proaktiv Informationen über die Reisekosten der Kommissionsmitglieder (sogenannte „Missionskosten“).^[2] Die veröffentlichten Informationen enthalten einen Überblick über die für Reisen, Unterkunft, Tagegelder und andere Ausgaben aufgewendeten Beträge.

2. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten betraf in diesem Fall drei Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ^[3]. Jeder Antrag betraf eine Dienstreise („Mission“), die von einem Kommissionsmitglied gestellt wurde. Jeder Antrag bezog sich auf ein anderes Kommissionsmitglied und eine andere Mission. Zwei der Anträge betrafen Reisen nach Frankreich zur Teilnahme an einem Französischkurs ^[4] und der dritte eine Reise nach Brüssel zum Zweck einer Videokonferenz ^[5]. Die Anträge wurden von der in Madrid ansässigen Menschenrechtsorganisation Access Info Europe (im Folgenden „Beschwerdeführer“) im Mai 2019 gestellt.

3. In Bezug auf die Teilnahme an den Sprachkursen beantragte der Beschwerdeführer bei der Kommission Zugang zu Dokumenten, die i) die angefallenen Reisekosten, ii) die Regeln für die Erstattung der Reisekosten für Sprachkurse und iii) die Studiengebühren (soweit sie von der Kommission bezahlt wurden) betrafen. Im Zusammenhang mit der Reise zur Teilnahme an der Videokonferenz beantragte der Beschwerdeführer Zugang zu Dokumenten, die ausschließlich die angefallenen Reisekosten betrafen.

4. Im Juni 2019 verweigerte die Kommission den Zugang aufgrund der Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen.^[6]

5. Am 25. bzw. 27. Juni 2019 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidungen zu überprüfen (durch sogenannte „Bestätigungsanträge“).

6. Die Kommission verlängerte die Frist für ihre Antworten, antwortete dem Beschwerdeführer jedoch nicht innerhalb der verlängerten Frist.

7. Nachdem der Beschwerdeführer keine Antwort erhalten hatte, wandte er sich am 29. Oktober 2019 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung des Standpunkts des Beschwerdeführers ein, wonach die Kommission der Öffentlichkeit zu Unrecht den Zugang zu den angeforderten Dokumenten verweigert und die Anträge des Beschwerdeführers nicht fristgerecht bearbeitet habe.

9. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, auf die Zweitanträge des Beschwerdeführers zu antworten. Anschließend erhielt der Bürgerbeauftragte die bestätigenden Antworten der Kommission und die Anmerkungen des Beschwerdeführers zu diesen Antworten.

10. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die streitigen Dokumente: drei „Reisekostenaufstellungen“, aus denen die von den Kommissionsmitgliedern geltend gemachten Ausgaben und die von der Kommission zur Erstattung genehmigten Beträge hervorgehen, sowie acht Belege (Eingänge, Fahrkarten usw.) Der Bürgerbeauftragte erhielt von der Kommission weitere Erläuterungen zu bestimmten vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

11. Der Beschwerdeführer erklärte, dass der Verhaltenskodex der Kommission die proaktive Veröffentlichung der Reisekosten der Kommissionsmitglieder vorsehe, es sei denn, die Offenlegung würde eines der nach den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten geschützten öffentlichen Interessen beeinträchtigen.^[7] Der Beschwerdeführer wies jedoch darauf hin, dass sich der Verhaltenskodex nicht auf die Notwendigkeit des Schutzes personenbezogener Daten beziehe.^[8] Nach Ansicht des Beschwerdeführers könnte dies bedeuten, dass die proaktive Veröffentlichung der Reisekosten der Kommissionsmitglieder nicht in den Anwendungsbereich der EU-Datenschutzvorschriften falle.

12. Daher sollten die angeforderten Dokumente offengelegt werden. Die von den betroffenen Kommissionsmitgliedern ausgegebenen Beträge sind bereits öffentlich, und die Dokumente enthalten nur einige zusätzliche Details. Eine Offenlegung würde die Privatsphäre der betroffenen Kommissare nicht beeinträchtigen. Darüber hinaus werden die Kommissionsmitglieder im Voraus darüber informiert, dass ihre Reisekosten veröffentlicht werden.

13. Der Beschwerdeführer argumentierte ferner, dass es einen besonderen Zweck im öffentlichen Interesse gebe, die angeforderten Informationen offenzulegen, nämlich größtmögliche Transparenz in Bezug auf die Verwendung öffentlicher Mittel zu gewährleisten und die öffentliche Debatte über die Verwendung öffentlicher Mittel zu fördern und es dem Beschwerdeführer zu ermöglichen, seine Rolle als „Wachhund“ wahrzunehmen.

14. In Bezug auf die Verzögerung machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Frist von 15 Arbeitstagen für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten nur einmal und nur unter außergewöhnlichen Umständen verlängert werden könne. Nach Ansicht des Beschwerdeführers habe die Kommission gegen diese Regel verstoßen, da sie die Frist mehr als einmal und ohne ausreichende Begründung verlängert habe.

15. Im Laufe der Untersuchung gewährte die Kommission dem Beschwerdeführer weitgehenden teilweisen Zugang zu den drei Ausgabenerklärungen für Dienstreisen, wobei sie nur Informationen, die nicht in den Anwendungsbereich der Anträge fallen, oder die personenbezogenen Daten ihrer Mitarbeiter, die die Ausgabenerklärungen der Kommissionsmitglieder bewertet hatten, unkenntlich machte.

16. Die Kommission hielt an ihrer Weigerung fest, Zugang zu den acht Belegen zu gewähren, da die personenbezogenen Daten der betroffenen Kommissionsmitglieder geschützt werden müssten. Er wies darauf hin, dass Informationen über die berufliche Tätigkeit einer Person nicht vom Begriff „personenbezogene Daten“ ausgeschlossen seien und dass es sich bei den in Rede stehenden Einnahmen um personenbezogene Daten handele, da sie eindeutig mit identifizierten Personen verknüpft seien.

17. Die Kommission erklärte, dass der Verhaltenskodex nicht die Veröffentlichung personenbezogener Daten über die den Kommissionsmitgliedern entstandenen Kosten hinaus vorsehe und dass die Offenlegung zusätzlicher Informationen wie der Nummer des Bankkontos einer Person dieser Person schaden könnte.

18. Schließlich brachte die Kommission vor, dass der Beschwerdeführer keine „Erforderlichkeit“ gemäß den EU-Datenschutzvorschriften ^[9] festgestellt habe, da sein angegebener Zweck für die Anforderung der Informationen nicht hinreichend spezifisch sei. Der Beschwerdeführer habe auch nicht die weitere rechtliche Anforderung erfüllt, dass die Übermittlung der personenbezogenen Daten das am besten geeignete Mittel sei, um seinen erklärten Zweck zu erreichen.

19. In Bezug auf die Vorschriften zur Deckung der Kosten für Sprachkurse stellte die Kommission klar, dass sie über keine einschlägigen Dokumente verfüge, und erklärte, dass sie die Kursgebühren nicht gezahlt habe.

20. Der Beschwerdeführer war mit den Antworten der Kommission nicht zufrieden. Sie stellte in Frage, ob die Kommission alle relevanten Dokumente identifiziert habe, und erklärte, dass die bei ihr eingegangenen Dokumente (im Folgenden „Kostenerstattungsformulare“) nicht die von ihr angeforderten Informationen enthielten.

21. In Bezug auf die Notwendigkeit der Übermittlung der streitigen Daten machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Kommission die Transparenz der öffentlichen Ausgaben und die Rolle des Beschwerdeführers als Kontrollinstanz als legitimen Zweck im öffentlichen Interesse akzeptieren sollte. Die EU-Datenschutzvorschriften verlangten ein Gleichgewicht zwischen dem Recht einer betroffenen Person auf Schutz personenbezogener Daten und dem Recht eines Antragstellers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten.

22. Der Beschwerdeführer stellte auch die Erstattung bestimmter Kosten in Frage, die die Kommission genehmigt hatte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

23. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert, dass alle in dieser Untersuchung in Rede stehenden Dokumente personenbezogene Daten darstellen, da sie sich auf eine identifizierte Person beziehen.^[10] Der Beschwerdeführer hat dies nicht bestritten, war jedoch der Ansicht, dass sie dennoch freigegeben werden sollten, um Transparenz und öffentliche Kontrolle der öffentlichen Ausgaben zu gewährleisten.

24. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Transparenz bei den öffentlichen Ausgaben von entscheidender Bedeutung ist, um Vertrauen und Legitimität in einer Demokratie zu schaffen und aufrechtzuerhalten. Dies ist umso wichtiger auf EU-Ebene, wo sich die Bürger manchmal von den Institutionen und Aktivitäten der EU entfernt fühlen und das Vertrauen der Öffentlichkeit daher besonders fragil sein kann ^[11].

25. Die EU-Datenschutzvorschriften schreiben jedoch vor, dass eine Person, die Zugang zu personenbezogenen Daten beantragt, ein spezifisches Bedürfnis im öffentlichen Interesse nachweisen muss, das durch einen solchen Zugang erfüllt würde.^[12] Selbst wenn ein solches Bedürfnis nachgewiesen werden kann, können die personenbezogenen Daten nicht offengelegt werden, wenn die betroffene Person ein berechtigtes Interesse an der Nichtoffenlegung hat, das dieses Bedürfnis überwiegt. Schließlich kann die Offenlegung der personenbezogenen Daten, selbst wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, nur erfolgen, wenn sie das geeignetste Mittel ist, um den von der Person, die Zugang beantragt, verfolgten Zweck zu erreichen. Wenn ein alternatives Mittel zur Erreichung des gleichen Zwecks vorhanden ist, muss dieses stattdessen verwendet werden.

26. In Bezug auf die Reisekosten, die bei den drei fraglichen Geschäftsreisen angefallen sind, erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass die Kommission weitgehenden teilweisen Zugang zu den Ausgabenerklärungen für Dienstreisen gewährt hat.

27. Während der Beschwerdeführer diese Dokumente als „Formulare für Ausgabenanträge“ zu betrachten scheint, zeigen diese Dokumente nicht nur die geltend gemachten Ausgaben (siehe Spalte „Ausgabenaufstellung“), sondern auch die Beträge, die für eine Erstattung genehmigt wurden (siehe Spalte „Ausgabenbericht“). Die Kostenaufstellungen für Dienstreisen enthalten zusätzlich zu den Informationen, die die Kommission proaktiv veröffentlicht hat, zusätzliche Angaben wie die vorgenommenen Abzüge und die von der Kommission direkt an ein Reisebüro gezahlten Beträge. So hat die Kommission mit der Veröffentlichung dieser Dokumente transparent gemacht, wie öffentliche Gelder jeweils ausgegeben wurden.

28. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass ein angemessenes Maß an Transparenz erreicht wurde, da die Kostenaufstellungen für Dienstreisen nur mit begrenzten Schwärzungen offengelegt wurden.

29. Aus diesem Grund und aus den nachstehend dargelegten Gründen ist der Bürgerbeauftragte auch der Auffassung, dass die Offenlegung der acht Belege (Transporttickets/Belege, Hotelrechnungen und Kontoauszüge) unverhältnismäßig wäre, selbst wenn der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Zweck als hinreichend spezifisch angesehen würde.

30. Erstens kann der Bürgerbeauftragte nach Einsichtnahme in die zurückgehaltenen Dokumente überprüfen, ob nichts darauf hindeutet, dass ein Verstoß gegen die geltenden Vorschriften vorliegt oder dass das Kostenerstattungssystem der Kommission nicht „zweckdienlich“ ist. In allen drei Fällen waren die geltend gemachten Ausgaben höher als die genehmigten Beträge. Dies zeigt, dass eine gründliche Bewertung der geltend gemachten Ausgaben stattgefunden hat und infolgedessen nur die Kosten, die als förderfähig erachtet wurden, für eine Erstattung genehmigt wurden.

31. Zweitens würde die Veröffentlichung von Informationen wie dem Namen des Hotels, in dem sich ein Kommissionsmitglied aufhielt, oder Angaben zum Bankkonto eines Kommissionsmitglieds wahrscheinlich die Privatsphäre verletzen und möglicherweise Sicherheitsbedenken hervorrufen. Darüber hinaus würde ihre Offenlegung keine aussagekräftigen zusätzlichen Erkenntnisse darüber liefern, wie öffentliche Gelder ausgegeben wurden. Es würde daher keinem erkennbaren öffentlichen Interesse dienen.

32. Schließlich stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die geltenden Vorschriften über die Reisekosten der Kommissionsmitglieder, einschließlich der Kosten für die Teilnahme an Schulungen und Seminaren, öffentlich zugänglich sind ^[13].

33. In Bezug auf die Nichteinhaltung von Fristen stellt die Bürgerbeauftragte mit Besorgnis fest, dass es bei der Bearbeitung der Zugangsanträge des Beschwerdeführers durch die Kommission zu Verzögerungen gekommen ist. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, dafür zu sorgen, dass Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten künftig innerhalb der vorgeschriebenen Fristen bearbeitet werden. Der Bürgerbeauftragte verfolgt dieses Thema weiterhin aufmerksam.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Europäische Kommission hat die Beschwerde beigelegt, indem sie dem Beschwerdeführer einen erheblichen teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt hat.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 17.6.2020

[1] Beschluss 2018/C 65/06 der Kommission („Verhaltenskodex für die Mitglieder der Europäischen Kommission“), abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0221%2802%29.

[2] Zu den Reisekosten der Juncker-Kommission: https://ec.europa.eu/info/former-colleges-commissioners/transparency-pages-juncker-commission_en. Die Reisekosten der Kommission von der Leyen sind auf der jeweiligen Website jedes Kommissionsmitglieds unter „Transparenz“ zu finden: https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024_en.

[3] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Reise von Kommissionsmitglied Věra Jourová zum Thema „Intensive week-long French Course“ im Sommer 2018: https://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=cc463fab-bfff-4595-bb45-6d0af96b5e83&missionsperiod=2018_3 und die Mission „Französischkurs“ von Kommissionsmitglied Valdis Dombrovskis im August 2018: https://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=12405586-0ba8-4a54-94ae-12e8daeb7b26&missionsperiod=2018_4.

[5] Mission von Kommissionsmitglied Malmström „Videokonferenz mit dem US-Handelsminister“, die im April 2018 stattfand: http://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=fdf6c08d-54d1-4524-aa70-1287c34ceb4d&missionsperiod=2018_2.

[6] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[7] Artikel 6 Absatz 2 des Verhaltenskodex.

[8] Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[9] Verordnung (EU) 2018/1725 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1725&from=EN.

[10] Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2018/1725.

[11] Siehe Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 193/2019/TE: https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/111831.

[12] Art. 9 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung 2018/1725.

[13] Siehe insbesondere Anhang II des Verhaltenskodex und Beschluss der Kommission über die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu den Artikeln 11, 12 und 13 des Anhangs VII des Statuts der Beamten (Dienstreisekosten) und über genehmigte Reisen („Leitfaden für Dienstreisen und genehmigte Reisen“), abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=3&year=2017&number=5323&version=ALL&language=de (der Leitfaden gilt für die Ausgaben der Kommissionsmitglieder gemäß Artikel 6 Absatz 2 des Verhaltenskodex).