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Beschluss in der Sache 552/2018/MIG über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem deutschen Netzdurchsetzungsgesetz durch die Europäische Kommission
Entscheidung
Fall 552/2018/MIG - Geöffnet am Donnerstag | 22 März 2018 - Empfehlung vom Dienstag | 11 Juni 2019 - Entscheidung vom Mittwoch | 20 November 2019 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt ) - Land Belgien
Der Fall betraf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission zum deutschen Netzdurchsetzungsgesetz [1], einem nationalen Gesetz zur Bekämpfung von Fake News in sozialen Netzwerken.
Der Bürgerbeauftragte unterbreitete einen Lösungsvorschlag und forderte die Kommission auf, ihre (teilweise) Weigerung, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, zu überdenken. Die Kommission hat nicht innerhalb der vom Bürgerbeauftragten gesetzten Frist geantwortet. Der Bürgerbeauftragte richtete daraufhin eine Empfehlung an die Kommission.
Die Kommission antwortete, dass sie die Empfehlung des Bürgerbeauftragten nicht akzeptiert habe.
Die Bürgerbeauftragte bedauert, dass die Kommission ihrer Empfehlung nicht gefolgt ist. Sie hält an ihren Feststellungen über Missstände in der Verwaltungstätigkeit fest.
[1] Netzwerkdurchsetzungsgesetz, https://www.gesetze-im-internet.de/netzdg/.
Hintergrund der Beschwerde und Untersuchung
1. Gemäß den EU-Vorschriften [1] müssen Mitgliedstaaten, die beabsichtigen, technische Rechtsvorschriften für Produkte oder Online-Dienste zu erlassen, die Kommission davon in Kenntnis setzen. Die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten können dann innerhalb einer „Stillhaltefrist“ von drei Monaten beurteilen, ob der Gesetzentwurf mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
2. Im März 2017 teilten die deutschen Behörden der Kommission ihre Absicht mit, ein Gesetz zur Bekämpfung von „Agitation“ und „Fake News“ in sozialen Netzwerken, das Netzwerkdurchsetzungsgesetz [2] (im Folgenden „Netzwerkdurchsetzungsgesetz“), zu erlassen. Die Stillhaltefrist endete am 28. Juni 2017 ohne Stellungnahme der Kommission oder anderer Mitgliedstaaten.
3. Im Juli 2017 beantragte die Beschwerdeführerin, ein deutsches MdEP, bei der Kommission, ihr Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Entwurf des Netzdurchsetzungsgesetzes und dessen Mitteilung durch die deutschen Behörden zu gewähren [3].
4. Die Kommission unterrichtete den Beschwerdeführer über zwölf Dokumente, die bereits öffentlich zugänglich waren, und gewährte dem Beschwerdeführer einen umfassenden teilweisen Zugang zu sechs anderen Dokumenten, wobei nur personenbezogene Daten geschwärzt wurden. Die Beschwerdeführerin machte jedoch geltend, dass die Kommission nicht alle Dokumente identifiziert habe, die für ihren Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit relevant seien.
5. Die Kommission überprüfte ihre Archive erneut und ermittelte 18 zusätzliche Dokumente. Sie gewährte teilweisen Zugang zu 13 dieser Dokumente und keinen Zugang zu fünf Dokumenten. Sie begründete die Schwärzungen mit der Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen, ihre Entscheidungsfindung zu schützen und die Rechtsberatung zu schützen [4].
6. Anschließend wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.
7. Während der Untersuchung des Bürgerbeauftragten informierte die Beschwerdeführerin den Bürgerbeauftragten über sechs weitere Dokumente (E-Mails), von denen sie annahm, dass sie ihr nach ihrem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit hätte offengelegt werden müssen.
8. Der Bürgerbeauftragte prüfte die Dokumente, zu denen die Kommission den uneingeschränkten Zugang verweigert hatte, sowie die sechs vom Beschwerdeführer identifizierten E-Mails.
Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
9. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Auslegung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission zu restriktiv war. Sie kam zu dem Schluss, dass die Kommission es versäumt habe, mindestens fünf Dokumente zu identifizieren.
10. Der Bürgerbeauftragte schlug der Kommission vor, den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang neu zu bewerten und nach Dokumenten zu suchen, die den Gesetzentwurf und die Mitteilung dieses Gesetzes durch Deutschland betreffen.
11. In Bezug auf die bereits identifizierten Dokumente schlug der Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission angesichts der jüngsten Rechtsprechung ihre teilweise Verweigerung des uneingeschränkten Zugangs überdenken sollte [5].
12. Die Kommission forderte die Bürgerbeauftragte auf, die Frist für ihre Antwort auf ihren Lösungsvorschlag zu verlängern, antwortete jedoch nicht innerhalb der verlängerten Frist.
Empfehlung des Bürgerbeauftragten
13. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die anhaltende Fehlinterpretation des Umfangs des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission und die restriktive Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz ihrer Entscheidungsfindung und Rechtsberatung einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellten. Sie empfahl der Kommission, dem Beschwerdeführer unter Berücksichtigung der jüngsten EU-Rechtsprechung einen möglichst breiten Zugang zu den bereits ermittelten Dokumenten und zu allen Dokumenten zu gewähren, von denen vernünftigerweise angenommen werden kann, dass sie in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit fallen [6].
14. In ihrer Erwiderung hielt die Kommission an ihrem früheren Standpunkt fest. Insbesondere teilte sie mit, dass sie den Beschwerdeführer in ihrer ursprünglichen Entscheidung darüber informiert habe, dass „alle identifizierten Dokumente im Rahmen des [Notifizierungsverfahrens] erstellt wurden“, und dass der Beschwerdeführer seine Lesart des Umfangs ihres Antrags nicht angefochten habe. Er bekräftigte ferner, dass die GD GROW die für das Notifizierungsverfahren zuständige Dienststelle der Kommission sei, und wies darauf hin, dass zu den identifizierten Dokumenten einige Dokumente anderer Dienststellen gehörten.
15. In Bezug auf die jüngste EU-Rechtsprechung, auf die sich der Bürgerbeauftragte bezogen hatte, brachte die Kommission vor, dass sie bei ihrer endgültigen Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang die damaligen rechtlichen und tatsächlichen Umstände, einschließlich des Stands der Rechtsprechung, berücksichtigt habe. Darüber hinaus unterscheiden sich die einschlägigen Dokumente, zu denen der Beschwerdeführer Zugang beantragt hat, von den Dokumenten, um die es in der Rechtssache vor den Unionsgerichten geht. Insbesondere seien die im Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang in Rede stehenden Dokumente nicht im Rahmen einer Folgenabschätzung vorgelegt worden, sondern bezögen sich auf ein Notifizierungsverfahren. Die Kommission vertrat daher die Auffassung, dass diese Rechtsprechung nicht anwendbar sei [7].
16. Die Beschwerdeführerin antwortete, dass die Kommission den Umfang ihres Zugangsantrags falsch ausgelegt und daher nicht alle relevanten Dokumente identifiziert habe. Sie weist ferner darauf hin, dass die Argumente der Kommission widersprüchlich seien.
Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag und der Empfehlung
17. Dem Bürgerbeauftragten ist klar, dass die Kommission den Umfang des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit falsch ausgelegt hat.
18. Vor der Untersuchung des Bürgerbeauftragten hatte die Beschwerdeführerin wiederholt erklärt, dass die Kommission weitere Dokumente im Besitz haben müsse, die in den Anwendungsbereich ihres Zugangsantrags fallen. Da die Kommission die Beschwerdeführerin nicht darüber informierte, wie sie ihren Antrag verstanden hatte, hätte die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt nicht konkreter sein können. Insbesondere konnte der Beschwerdeführer nicht wissen, dass die Kommission nur innerhalb der GD GROW nach Dokumenten gesucht hatte. Wie die Kommission selbst ausgeführt hat, gab es auch Dokumente, die sich im Besitz anderer Kommissionsdienststellen befanden. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission eine einzige Einrichtung ist.
19. Während der Untersuchung des Bürgerbeauftragten stellte die Beschwerdeführerin erneut klar, wie ihr Antrag zu verstehen sei, nämlich dass sie überall in der Kommission Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Mitteilung des Gesetzesentwurfs und des Gesetzesentwurfs selbst suche, was dem Wortlaut ihres Zugangsantrags entspreche. Darüber hinaus ermittelte der Beschwerdeführer sechs E-Mails, die zwischen verschiedenen Kommissionsdienststellen ausgetauscht wurden. Eine dieser E-Mails stellte eine Anlage zu einem der identifizierten Dokumente dar. Die übrigen fünf E-Mails waren von der Kommission nicht identifiziert worden. Alle diese E-Mails betreffen eindeutig die Mitteilung des Gesetzentwurfs und können als „Dokumente der Kommission“ eingestuft werden. Somit ist klar, dass die Kommission es versäumt hat, mindestens diese fünf E-Mails zu identifizieren.
20. In Bezug auf die Schwärzungen, die zum Schutz der Entscheidungsfindung und der Rechtsberatung der Kommission vorgenommen wurden, widerspricht der Bürgerbeauftragte der Auffassung der Kommission, dass das jüngste Urteil ClientEarth in diesem Fall nicht anwendbar ist.
21. Die in der Rechtssache ClientEarth in Rede stehenden Dokumente betrafen „Folgenabschätzungen, die im Hinblick auf den möglichen Erlass von Gesetzgebungsinitiativen durch die Kommission durchgeführt wurden“. [8] Die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Dokumente beziehen sich zwar nicht auf Gesetzgebungsinitiativen der Kommission - sie beziehen sich auf eine Gesetzgebungsinitiative eines Mitgliedstaats zum Erlass nationaler Vorschriften -, doch betont der Bürgerbeauftragte, dass der relevante Faktor in der Rechtssache ClientEarth darin bestand, dass die Dokumente sich auf den Erlass von Rechtsvorschriften bezogen . Die Bürgerinnen und Bürger haben in einer Demokratie ein verstärktes Interesse daran, zu wissen, warum und wie die Rechtsvorschriften angenommen werden. Ein breiterer Zugang der Öffentlichkeit sollte immer zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von Rechtsvorschriften gewährt werden, da alle Bürger, die in den räumlichen Anwendungsbereich der Rechtsvorschriften fallen, von den Rechtsvorschriften betroffen sind. Der Umstand, dass es sich bei der hier in Rede stehenden Regelung um eine nationale Regelung handelt, die nur in Deutschland anwendbar ist, ändert nichts an diesem Grundsatz. Daher war es völlig richtig, sich auf die Grundsätze zu stützen, die der ClientEarth-Rechtsprechung zugrunde liegen.
22. Darüber hinaus argumentierte die Kommission, dass die streitigen Dokumente „für die Ausarbeitung einer Folgenabschätzung relevant bleiben“ und „mögliche Maßnahmen zur weiteren Verbesserung der Wirksamkeit der Bekämpfung illegaler Online-Inhalte“ betreffen. Diese Folgenabschätzung hat zu einem Vorschlag der Kommission für EU-Rechtsvorschriften zur Verhinderung der Verbreitung terroristischer Online-Inhalte geführt.[9] Somit beziehen sich die streitigen Dokumente indirekt auf eine Gesetzgebungsinitiative der Kommission. Obwohl sie formal keine „Folgenabschätzungsberichte“ im Sinne der ClientEarth-Rechtsprechung darstellen, gelten die der ClientEarth-Rechtsprechung zugrunde liegenden Grundsätze sicherlich auch aus diesem Grund.
23. Die Bürgerbeauftragte ist daher enttäuscht, dass die Kommission ihre Empfehlung abgelehnt und die Gelegenheit zu mehr Transparenz nicht genutzt hat.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Bürgerbeauftragte nimmt die Ablehnung ihrer Empfehlung zur Kenntnis und wiederholt ihre Feststellung, dass die Kommission der Beschwerdeführerin einen möglichst breiten Zugang zu den von ihr angeforderten Dokumenten hätte gewähren müssen.
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäischer Bürgerbeauftragter
Straßburg, 20.11.2019
[1] Richtlinie 2015/1535 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32015L1535.
[2] Siehe https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32015L1535.
[3] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.
[4] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, Artikel 4 Absatz 3 zweiter Gedankenstrich und Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.
[5] Der Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter:
https://www.ombudsman.europa.eu/de/solution/de/114788.
[6] Die Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/115002.
[7] Der vollständige Wortlaut der Antwort der Kommission auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/correspondence/de/118691.
[8] Urteil des Gerichtshofs vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16 P, Rn. 89: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2625130.
[9] Siehe: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-1183598_de.