Der Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist ein deutscher Staatsangehöriger, der Familie in der Russischen Föderation hat. Seine Beschwerde betrifft die Schwierigkeiten, auf die er und ähnlich Betroffene gestoßen sind, als sie drittstaatsangehörige („DSA“) Familienmitglieder zu Besuch nach Deutschland einladen wollten. Insbesondere geht es um die Anforderung, dass die Gastgeber das Vorhandensein ausreichender finanzieller Mittel für eine solche Einladung nachweisen müssen.

2. Die Bedingungen für die Einreise von DSA werden in erster Linie durch nationales Recht bestimmt; es sei denn, es handelt sich um Familienmitglieder von EU-Bürgern, die in einem anderen Mitgliedstaat leben als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen.[1] Allerdings machte die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen des Schengen-Raums gemeinsame Regelungen für die Kontrolle von Personen beim Überschreiten der EU-Außengrenzen erforderlich. Die Verordnung (EG) Nr. 562/2006[2] („Schengener Grenzkodex“) enthält solche Regelungen für Kurzzeitvisa.

3. Artikel 5 Absatz 1 des Schengener Grenzkodex besagt Folgendes:

(1) Für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten je Sechsmonatszeitraum gelten für einen Drittstaatsangehörigen folgende Einreisevoraussetzungen:

(…)

c) Er muss den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen, und er muss über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts als auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat oder für die Durchreise in einen Drittstaat, in dem seine Zulassung gewährleistet ist, verfügen oder in der Lage sein, diese Mittel rechtmäßig zu erwerben;

(…)

4. Artikel 5 Absatz 3 enthält detailliertere Regelungen für die Bewertung der „Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts“:

(3) Die Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts werden nach der Dauer und dem Zweck des Aufenthalts und unter Zugrundelegung der Ausgaben für Unterkunft und Verpflegung in dem/den betreffenden Mitgliedstaat(en) nach Maßgabe eines mittleren Preisniveaus für preisgünstige Unterkünfte bewertet, die um die Zahl der Aufenthaltstage multipliziert werden.

Von den Mitgliedstaaten festgesetzte Richtbeträge werden der Kommission gemäß Artikel 34 übermittelt.

Die Feststellung ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts kann anhand von Bargeld, Reiseschecks und Kreditkarten erfolgen, die sich im Besitz des Drittstaatsangehörigen befinden. Sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen, können auch Verpflichtungserklärungen und - im Falle des Aufenthalts eines Drittstaatsangehörigen bei einem Gastgeber - Bürgschaften von Gastgebern im Sinne des nationalen Rechts Nachweise für das Vorhandensein ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts darstellen.

5. Mit Schreiben vom 12. Mai 2006 machte der Beschwerdeführer die Europäische Kommission auf die Vorgehensweise der deutschen Behörden bezüglich der Bürgschaften von Gastgebern (Verpflichtungserklärungen) aufmerksam. Er hatte seine russischen Schwiegereltern eingeladen, verfügte jedoch nach Auffassung der zuständigen Behörden seiner Stadt nicht über die nötigen finanziellen Mittel, um beide gleichzeitig einladen zu können. Der Beschwerdeführer sah darin einen Verstoß gegen das EU-Recht, da ein DSA gemäß dem Schengener Grenzkodex lediglich ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für die Dauer des Besuchs nachweisen müsse und eine Verpflichtungserklärung ein solcher Nachweis sei. Die deutschen Behörden würden jedoch andere, strengere Kriterien anwenden, die sich aus den deutschen Bestimmungen für Langzeitvisa ableiten.

6. Am 30. Juni 2006 schrieb die Generaldirektion „Justiz, Freiheit und Sicherheit“ der Kommission („GD JFS“) in dieser Angelegenheit an die Bundesrepublik Deutschland. Sie erklärte, dass eine Verpflichtungserklärung zu den Unterlagen gehören dürfte, mit denen das Vorhandensein ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts des DSA belegt werden kann. In diesem Zusammenhang sei ihr nicht klar, was die zuständige deutsche Behörde zu der Annahme veranlasste, dass der Beschwerdeführer seine Bonität nicht glaubhaft gemacht habe. Daher ersuchte die GD JFS um Auskünfte zu den angewandten Kriterien. Sie hob hervor, dass es sich um objektive und nachvollziehbare Kriterien handeln müsse, da die Bewertung einer Verpflichtungserklärung maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung über den Visumsantrag habe. Im Oktober 2006 antwortete die Bundesrepublik Deutschland, dass sie der Stellungnahme der Kommission zustimme und dass der Beschwerde abgeholfen worden sei. Die zuständigen Behörden hätten die Bonität des Beschwerdeführers bestätigt, da er alle erforderlichen Voraussetzungen erfüllte.

7. Am 21. November 2007 ersuchte der Beschwerdeführer die Kommission erneut, darauf hinzuwirken, dass die Bundesrepublik Deutschland Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c des Schengener Grenzkodex und die Gemeinsame konsularische Instruktion[3] beachtet. Nach den einschlägigen Bestimmungen könne eine Verpflichtungserklärung als Nachweis ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts des DSA dienen. Die Mitgliedstaaten könnten für diesen Zweck sogenannte Richtbeträge festlegen. Dabei müssten sie jedoch die in Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodes genannten Aspekte berücksichtigen, die sich insbesondere auf die Ausgaben für preisgünstige Unterkünfte und Verpflegung für die Dauer des Aufenthalts bezögen. Die Bundesrepublik Deutschland habe zwar keinen Richtbetrag festgelegt, gehe jedoch von einem Satz von 45 EUR pro Tag aus, bei nachgewiesener Unterkunft des DSA von 25 EUR. Die deutschen Behörden würden jedoch prüfen, ob eventuelle Forderungen deutscher öffentlicher Kassen gegenüber dem DSA aus dem Einkommen des Einladenden, der die Verpflichtungserklärung abgegeben hat, pfändbar sind, falls sich der DSA illegal weiter im Lande aufhält. Dies bedeute, dass das Einkommen des Gastgebers über der Pfändungsfreigrenze liegen muss. Diese Praxis sei nicht mit den einschlägigen Kriterien des EU-Rechts vereinbar und führe zur Ablehnung der Verpflichtungserklärungen von Gastgebern, die durchaus über ausreichende Mittel für den Unterhalt ihres Gastes bzw. ihrer Gäste verfügen.

8. Am 20. Dezember 2007 übermittelte der Beschwerdeführer der Kommission eine Entscheidung des Petitionsausschusses des Niedersächsischen Landtages, um aufzuzeigen, dass die Behörden bei der Prüfung einer Verpflichtungserklärung nicht die Kriterien des Schengener Grenzkodex berücksichtigten. Am 21. Dezember 2007 ließ er ihr außerdem ein Rundschreiben des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein zum Thema Verpflichtungserklärung und Pfändungsfreigrenzen zukommen. Darin hieß es, dass die Pfändungsfreigrenzen geschaffen worden seien, um dem Verpflichtungsgeber auch im Leistungsfall ein zum Leben ausreichendes Einkommen zu sichern, und dass sie deshalb von der Zahl der unterhaltsberechtigten Familienangehörigen abhängig seien. Somit könnten Verpflichtungserklärungen oftmals nicht akzeptiert werden, wofür zahlreiche potenzielle Gastgeber mit durchschnittlichem Einkommen kein Verständnis hätten. Eine Verpflichtungserklärung eines Gastgebers, dessen Einkommen unterhalb der Pfändungsfreigrenze liegt, sei jedoch wirkungslos, weil der Staat den Verpflichtungsgeber nicht für eventuell vom DSA verursachte Kosten in Anspruch nehmen könnte.

9. Die Kommission antwortete dem Beschwerdeführer am 4. Januar 2008. Sie erklärte, dass ihr die teils unterschiedliche Vorgehensweise in den Mitgliedstaaten, so auch in der Bundesrepublik Deutschland, bekannt sei. Ein klares und harmonisiertes System sei jedoch bisher nicht vorgesehen. Gemäß Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex könnten die Mitgliedstaaten nach eigenem Gutdünken die Richtbeträge festlegen, die ihrer Meinung nach zur Bestreitung des Lebensunterhalts für die Dauer des voraussichtlichen Aufenthalts in ihrem Hoheitsgebiet erforderlich sind. Um diese Lücke in der bestehenden Gesetzgebung zu schließen, habe die Kommission einen Visakodex vorgeschlagen, der unter anderem ein harmonisiertes Formular zum Nachweis der Unterbringung und/oder der Kostenübernahme für den DSA vorsehe. Dieser Vorschlag werde zurzeit vom Europäischen Parlament und vom Rat geprüft.

10. Der Beschwerdeführer antwortete am selben Tag. Er stimmte zu, dass die Mitgliedstaaten die Richtbeträge selbst festlegen können. Dennoch müssten sie dabei die Kriterien in Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex berücksichtigen. Die Praxis der deutschen Behörden, die ihre Entscheidung darauf stützten, ob das Einkommen des Gastgebers über der im nationalen Recht festgelegten Pfändungsfreigrenze liegt, und nicht darauf, ob er den Richtbetrag aufbringen kann, sei nicht mit den Bestimmungen des Schengener Grenzkodex vereinbar.

11. Am 29. Februar 2008 wies die Kommission den Beschwerdeführer erneut darauf hin, dass kein harmonisiertes System existierte und dass die Mitgliedstaaten die geforderten Beträge festlegen können. Sie erinnerte an ihren Vorschlag für einen Visakodex, von dem sie sich mehr Klarheit verspreche.

12. Am 31. Juli 2009 schrieb der Beschwerdeführer erneut an die Kommission und machte sie insbesondere auf die Situation einer befreundeten Familie aufmerksam. Diese erwarte ihr zweites Kind und wolle die in der Ukraine lebende Schwester der Ehefrau einladen. Die Behörden hätten dem Ehepaar mitgeteilt, dass das Einkommen des Ehemannes nicht berücksichtigt werden könne und das Einkommen der Ehefrau von 1900 EUR monatlich nicht ausreichend über der Pfändungsfreigrenze liege, da sie für ihren Ehemann und ihre Kinder unterhaltspflichtig sei. Obwohl die Kommission die Bundesrepublik Deutschland bereits 2006 aufgefordert habe, bei der Bewertung der finanziellen Leistungsfähigkeit von Gastgebern nachvollziehbare Kriterien auf der Grundlage des Schengener Grenzkodex anzuwenden, werde dieser Hinweis nicht befolgt. Vielmehr habe die Bundesrepublik Deutschland die zuständigen Behörden in der Auffassung bestärkt, dass die Verpflichtungserklärung eine Absicherung des Staates gegen das Risiko eines illegalen Verbleibs des DSA auf deutschem Hoheitsgebiet darstellt.

13. Der Beschwerdeführer machte ferner auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover aufmerksam. Er hatte den Beschluss der zuständigen Behörde angefochten, ihm im Zusammenhang mit einer für seinen Schwiegervater abgegebenen Verpflichtungserklärung für eine Einladung im Jahr 2006 keine Bonitätsbestätigung auszustellen. Der Beschwerdeführer verwies auf die Aussage des Gerichts, dass das Vorgehen der Behörde bei der Bonitätsprüfung „offensichtlich rechtswidrig“ gewesen sei und dass ihre Maßstäbe für den Zweck kurzfristiger Aufenthalte „weder gedacht noch geeignet“ seien. Diese Aussage beziehe sich jedoch nur auf seinen konkreten Fall und binde die Behörden nicht im Hinblick auf andere Antragsteller. Daher ersuchte der Beschwerdeführer die Kommission, erneut auf die deutschen Behörden einzuwirken, um Familienbesuche zu erleichtern.

Der Gegenstand der Untersuchung

14. Der Beschwerdeführer erhob die folgenden Beschwerdepunkte und Forderungen:

Beschwerdepunkte:

(1) Die Kommission habe trotz wiederholter Beschwerden des Beschwerdeführers kein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen Verstoßes gegen Artikel 5 des Schengener Grenzkodex eingeleitet.

(2) Die Kommission habe das Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 nicht beantwortet.

Forderungen:

(1) Die Kommission solle ein Verfahren gegen Deutschland einleiten.

(2) Die Kommission solle das Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 beantworten.

Die Untersuchung

15. Die Beschwerde wurde am 17. August 2009 eingereicht. Nachdem sich der Bürgerbeauftragte vergewissert hatte, dass der Beschwerdeführer noch immer keine Antwort erhalten hatte, leitete er am 24. September 2009 eine Untersuchung ein und bat die Kommission um Stellungnahme.

16. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme am 21. Januar (französisches Original) bzw. 29. Januar 2010 (deutsche Übersetzung). Am 2. Februar wurde ihre Stellungnahme mit der Bitte um Anmerkungen an den Beschwerdeführer weitergeleitet. Dieser übersandte seine Anmerkungen am 5. und 11. Februar 2010.

17. Am 24. Juni 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Beantwortung mehrerer Fragen. Am 25. November 2010 übermittelte die Kommission ihre Antwort. Diese wurde an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der am 8. Dezember 2010 seine Anmerkungen dazu übersandte.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Der Vorwurf der unterlassenen Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland und die diesbezügliche Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

18. Der Beschwerdeführer erklärte, dass Verpflichtungserklärungen angenommen werden sollten, wenn der Gastgeber über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts des DSA verfügt. Ob dies der Fall ist, sollte anhand der „Richtbeträge“ bestimmt werden. Die deutschen Behörden beharrten jedoch darauf, dass nur Verpflichtungserklärungen von Personen angenommen werden könnten, deren Einkommen die Pfändungsfreigrenze übersteigt. Ferner werde geprüft, ob der Gastgeber in der Lage ist, für etwaige Kosten aufzukommen, die den öffentlichen Kassen durch den DSA entstehen, einschließlich der Kosten einer potenziellen Rückführung. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Bundesrepublik Deutschland diese Praxis trotz des Tätigwerdens der Kommission im Jahre 2006 beibehalten habe, und forderte, dass die Kommission einschreiten solle, um die Einhaltung des EU-Rechts sicherzustellen.

19. In ihrer Stellungnahme hob die Kommission zunächst hervor, dass sich der Beschwerdeführer dreimal an sie gewandt habe (12. Mai 2006, 31. Juli 2009 und 25. September 2009) und dass sich sein Scheiben von 2006 auf andere Sachverhalte bezogen habe als seine Schreiben von 2009.

20. Im Jahre 2006 habe der Beschwerdeführer über die Schwierigkeiten berichtet, die seine Schwiegereltern bei der Beantragung eines Kurzzeitvisums für einen Besuch bei ihm und seiner Frau hatten, weil ihm die deutschen Behörden keine Bonitätsbescheinigung ausstellten. In dem geschilderten Fall habe sich die Kommission an die deutschen Behörden gewandt, die daraufhin die Bonität des Gastgebers bestätigten. Diese Intervention habe einen Einzelfall betroffen. Nach Ansicht der Kommission stehen weder die deutschen Rechtsvorschriften noch deren allgemeine Anwendung im Widerspruch zum EU-Recht. Daher wäre es nicht angemessen gewesen, in dieser Sache ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Nach ständiger Rechtsprechung verfüge die Kommission bei der Entscheidung über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens über einen breiten Ermessensspielraum.

21. Das zweite Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009, das Gegenstand der vorliegenden Beschwerde sei, beziehe sich auf eine andere Familie. In jenem Fall hätten sich die Behörden ebenfalls geweigert, die Bonität des Gastgebers zu bescheinigen. Am 25. September 2009 habe der Beschwerdeführer einen Erlass des Innensenators der Freien Hansestadt Bremen betreffend Verpflichtungserklärungen für Kurzbesuchsaufenthalte übermittelt. Der Beschwerdeführer habe vorgetragen, dass dieser Erlass gegen den Visakodex[4] verstoße.

22. Im Hinblick auf diese beiden jüngeren Schreiben erwäge die Kommission, die Frage gegenüber den deutschen Behörden anzusprechen, um gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Zuvor müsse jedoch die Sach- und Rechtslage genau untersucht werden.

23. Die Bedingungen für die Ausstellung von Verpflichtungserklärungen und für die Bewertung der Bonität von Gastgebern würden weder durch Artikel 5 des Schengener Grenzkodex noch durch die Gemeinsame konsularische Instruktion geregelt. Der Visakodex, der nach dem Vorbringen des Beschwerdeführers verletzt wurde, sei erst ab 5. April 2010 anwendbar. Des Weiteren müsse die Kommission erst noch die Sachverhalte prüfen und bei der betreffenden Familie nachfragen, ob diese einer Offenlegung ihres Namens im Schriftwechsel mit den deutschen Behörden zustimme.

24. Die Kommission erklärte, sie habe das Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 in ihrer entsprechenden Datenbank registriert. Der Stellungnahme der Kommission war ein Schreiben vom 12. Oktober 2009 beigefügt, in dem sie sich für die Verzögerung entschuldigt und dem Beschwerdeführer mitgeteilt hatte, dass sie erwäge, die Vorgehensweise der deutschen Behörden in Bezug auf Verpflichtungserklärungen unter Berücksichtigung der neuen EU-Regelungen in diesem Bereich zu prüfen.

25. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, er begrüße die Ankündigung der Kommission, die deutsche Praxis genau zu prüfen. Es sei zwar richtig, dass das EU-Recht die Frage der Verpflichtungserklärungen im Zusammenhang mit dem Einreiserecht von DSA nicht direkt regelt, doch könnten die Anforderungen an den Gastgeber nicht höher sein als die, die nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex an den DSA gestellt werden. Somit könne ein Gastgeber nicht verpflichtet werden, für die Kosten eines Krankenhausaufenthalts oder einer Rückführung des DSA aufzukommen. Vielmehr sei vorgeschrieben, dass ein DSA bei der Einreise in die EU über eine Krankenversicherung verfügen muss und dass kein Visum erteilt werden darf, wenn Zweifel an seiner Rückkehrbereitschaft bestehen. Für diesbezügliche Fehlentscheidungen der Behörden könnten die Gastgeber nicht haftbar gemacht werden.

26. Der Beschwerdeführer wies das Argument der Kommission zurück, dass seine Beschwerde von 2006 einen Einzelfall betreffe. Vielmehr habe er die Kommission in der Folgezeit (am 21. November und 21. Dezember 2007) erneut darauf hingewiesen, dass es allgemeine Praxis der deutschen Behörden sei, bei der Beurteilung der Bonität der Gastgeber zusätzliche, über Artikel 5 des Schengener Grenzkodex hinausgehende Kriterien anzuwenden. Die Kommission habe diese Schreiben in ihrer Stellungnahme nicht erwähnt.

27. Die Kommission könne zwar nach eigenem Ermessen entscheiden, wie sie für die Beachtung des EU-Rechts Sorge zu tragen gedenkt, doch könne sie nicht untätig bleiben, wenn ihr Sachverhalte vorgetragen werden, die auf eine Gefährdung des Rechts der Unionsbürger auf Achtung ihres Familienlebens (nach Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention) hindeuten. Die Kommission müsse ihre diesbezüglichen Entscheidungen begründen, und für den Beschwerdeführer sei nicht nachvollziehbar, weshalb sie zwischen Dezember 2007 und September 2009 untätig blieb.

28. Abschließend erklärte der Beschwerdeführer nochmals, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Richtbeträge nicht nach Gutdünken verfahren könnten, sondern Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex zu befolgen hätten.

29. Wie der Bürgerbeauftragte bei der Prüfung dieser Argumente feststellte, ging die Kommission offenbar davon aus, dass der Beschwerdeführer Einzelfälle zur Sprache brachte, während dieser betonte, er habe die Kommission mindestens seit 2007 über eine verfestigte Praxis der deutschen Behörden informiert, die seiner Meinung nach gegen das EU-Recht verstoße. Daher ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, auf diese grundsätzlichere Frage einzugehen und sich zugleich zu den Anmerkungen des Beschwerdeführers zu äußern.

30. In ihrer Antwort führte die Kommission aus, sie habe am 9. April 2010 ein weiteres Schreiben an den Beschwerdeführer gerichtet und ihn über ihre Absicht informiert, die Praxis der deutschen Behörden betreffend das der Kommission nach Artikel 53 Absatz 1 Buchstabe c des Visakodex mitgeteilte Formular zum Nachweis der Kostenübernahme zu prüfen. Dieses Formular verpflichte den Gastgeber, dafür zu bürgen, nicht nur die Lebensunterhaltskosten des DSA, sondern auch mögliche Krankheits- und Rückkehrkosten zu übernehmen. Die Kommission habe nicht bestritten, dass es sich um eine systematische Verwaltungspraxis der deutschen Behörden und nicht um einen Einzelfall handeln könnte. Ferner habe sie dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass sie diese Frage nicht nur in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland, sondern im Rahmen einer allgemeineren Beurteilung der Umsetzung des Visakodex in den Mitgliedstaaten im ersten Jahr seiner Anwendung prüfen werde. Sie werde den Beschwerdeführer über die Ergebnisse der Prüfung informieren, sobald diese vorliegen. Sollte sie zu dem Schluss kommen, dass ein Verstoß gegen das EU-Recht vorliegt, werde sie bei den deutschen Behörden intervenieren.

31. Der Bürgerbeauftragte fragte die Kommission auch, warum sie – wenn die Mitgliedstaaten ihrer Meinung nach die Kriterien für die Beurteilung der Bonität eines Gastgebers, der eine Verpflichtungserklärung für einen DSA unterschrieben hat, frei festlegen können – die Entscheidung aus dem Jahre 2006 in Frage stellte, die Bonität des Beschwerdeführers nicht zu bestätigen.

32. In Beantwortung dieser Frage erklärte die Kommission, dass Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex die Einschätzung der Bonität des DSA, nicht aber der finanziellen Leistungsfähigkeit des Gastgebers betreffen; Artikel 14 Absatz 4 des Visakodex wiederum sehe vor, dass die Mitgliedstaaten verlangen können, dass der DSA durch das Ausfüllen eines von jedem Mitgliedstaat erstellten Formulars den Nachweis einer Kostenübernahme vorlegt. In ihrem Schreiben vom 9. April 2010 führte die Kommission außerdem aus, dass die Kompetenz zur Festlegung von Kriterien für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit von Bürgen und anderer Bedingungen für die Anerkennung von Verpflichtungserklärungen bei den Mitgliedstaaten liege und nicht unter das EU-Recht falle. Ebenso stelle die Tatsache, dass eine Verpflichtungserklärung gemäß Erlass des Innensenators von Bremen nicht anerkannt werden sollte, wenn das monatliche Einkommen des Gastgebers nicht 300 EUR über der Pfändungsfreigrenze liegt, keinen Verstoß gegen Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder Artikel 14 des Visakodex dar.

33. Ferner erklärte die Kommission, sie habe sich 2006 in ihrem Schreiben an die Bundesrepublik Deutschland nach den Kriterien erkundigt, die zur Beurteilung der Bonität des Beschwerdeführers herangezogen worden waren. Sie habe dies nicht getan, um die Konformität dieser Kriterien mit dem EU-Recht anzuzweifeln, sondern um sich zu vergewissern, dass die deutschen Behörden diese Kriterien nicht willkürlich angewandt hatten. Daher bestehe ihrer Auffassung nach kein Widerspruch zwischen der Vergewisserung bei den deutschen Behörden, dass kein willkürliches Vorgehen vorliegt, und der in ihrer Antwort an den Beschwerdeführer geäußerten Feststellung, dass die angewandten Kriterien nicht unter EU-Recht fallen.

34. Der Beschwerdeführer wandte sich in seinen Anmerkungen gegen die Darstellung der Kommission. Das Einzige, was gemäß Visakodex in der nationalen Kompetenz verbleibe, sei das Formular, das zum Nachweis dafür verwendet wird, dass der Gastgeber für Unterkunft und Lebensunterhalt aufkommt. Die Mittel für die Finanzierung einer Besuchsreise eines DSA als Voraussetzung für die Erteilung eines Visums seien abschließend in Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex geregelt. Wenn diese gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen erfüllt seien, müssten die Mitgliedstaaten auch Visa erteilen. Daran habe die Einführung des Visakodex nichts geändert, da der Schengener Grenzkodex bereits länger galt und die Gemeinsame konsularische Instruktion ebenfalls ein nationales Formular für Kostenübernahmeerklärungen vorsah. Dies sei durch den Visakodex lediglich präzisiert worden. Die Kommission habe ein einheitliches Formular vorgeschlagen, sei damit jedoch an einigen Mitgliedstaaten gescheitert.

35. Es leuchte ihm jedenfalls nicht ein, warum die Kommission die von ihm seit 2006 vorgebrachten Sachverhalte erst jetzt und nur zusammen mit dem Visakodex sowie nur in Bezug auf alle Mitgliedstaaten untersuchen könne. Er habe eine konkrete Verletzung von EU-Recht durch einen bestimmten Mitgliedstaat aufgezeigt. Der im Visakodex enthaltene Verweis auf nationales Recht meine sicher das nationale Aufenthaltsrecht und nicht das Pfändungsrecht. Daher sei es falsch von der Bundesrepublik Deutschland, die Entscheidung über die Annahme einer Verpflichtungserklärung von der Pfändbarkeit des Einkommens des Gastgebers abhängig zu machen und nicht davon, ob mit dem Einkommen der Lebensunterhalt der Gäste für die Dauer ihres Aufenthalts bestritten werden kann. Dieser eklatante Verstoß sollte individuell untersucht werden. Die Kommission habe jedoch die Bundesrepublik Deutschland in dieser Sache noch nicht um eine Stellungnahme gebeten. Sie schließe nicht aus, dass ein Verstoß gegen das EU-Recht vorliegen könnte, sei aber offensichtlich innerhalb der letzten fünf Jahre nicht zu einem Schluss gelangt – ein Zeitraum, der selbst bei Berücksichtigung der hohen Arbeitsbelastung der Kommission zu lang sei.

36. Die Kommission hatte in ihrer Stellungnahme zwar erklärt, dass die Beschwerde des Beschwerdeführers in der Beschwerdedatenbank (CHAP) registriert wurde. Es ging jedoch aus ihren Ausführungen zur weiteren Bearbeitung nicht eindeutig hervor, dass sie sie tatsächlich als Vertragsverletzungsbeschwerde behandelte. So bezeichnete sie die Beschwerde in ihrem Schreiben vom 12. Oktober 2009 als „E-Mail“ und verwies lediglich auf ihre Absicht, die Praxis der deutschen Behörden zu untersuchen, erteilte jedoch keine konkreteren Auskünfte. Sie schien in ihrer Antwort auch davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zwei getrennte Fälle zur Sprache gebracht hatte. Der Bürgerbeauftragte ersuchte daher die Kommission unter Verweis auf ihre Mitteilung über die Beziehungen zum Beschwerdeführer[5] („die Mitteilung“), warum sie die Beschwerde nicht registriert hatte.

37. In ihrer Antwort führte die Kommission erneut aus, dass das Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 und alle Folgeschreiben in CHAP registriert worden seien, der Datenbank, in der alle Beschwerden erfasst werden. Sie habe jedoch aus den vorgenannten Gründen bislang davon abgesehen, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

38. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass sich seine Untersuchung hier auf die Frage beschränkt, ob die Kommission bei der Bearbeitung von Beschwerden, in denen einem Mitgliedstaat ein Verstoß gegen EU-Recht vorgeworfen wird, im Einklang mit den für sie verbindlichen Regeln und Grundsätzen sowie im Rahmen ihrer rechtlichen Befugnisse gehandelt hat. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten bezieht sich nicht auf die Frage, ob nationale Rechtsvorschriften, Praktiken und Gerichtsentscheidungen möglicherweise dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufen.

39. Wie die Kommission ganz richtig ausgeführt hat, verfügt sie außerdem über einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung darüber, ob und wann sie vor dem Gerichtshof Klage auf Feststellung erheben will, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aus dem EU-Recht nicht eingehalten hat. Somit kann ein Beschwerdeführer die Kommission nicht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zwingen.

40. Der Beschwerdeführer hat kritisiert, dass er die Kommission bereits 2006 auf die ständige Praxis der deutschen Behörden aufmerksam gemacht habe, bei der Entscheidung darüber, ob eine Verpflichtungserklärung für die Erteilung eines Visums an einen DSA ausreicht, strengere Kriterien anzuwenden als im Schengener Grenzkodex und in der Gemeinsamen konsularischen Instruktion vorgesehen (bzw. als im Visakodex, der diese ersetzte). Aus rechtlicher Sicht wirft dies zwei Fragen auf, nämlich (a) die Frage, wie die Kommission zu der Anforderung steht, dass das verfügbare Einkommen des Gastgebers über der gesetzlichen Pfändungsfreigrenze liegen muss, und (b) die Frage, wie die Kommission die Anforderung beurteilt, dass Verpflichtungserklärungen nicht nur die Richtbeträge abdecken, die zur Bestimmung der Lebenshaltungskosten des DSA für die Dauer des Aufenthalts herangezogen werden (sondern dass auch potenzielle Krankheits- und Rückführungskosten zu berücksichtigen sind). Der Bürgerbeauftragte wird beide Fragen nacheinander erörtern.

(a) Die Anwendung der Pfändungsregeln

41. Der Beschwerdeführer trug vor, dass Verpflichtungserklärungen ein Mittel zum Nachweis dessen seien, dass der Gastgeber über ausreichende Mittel zum Lebensunterhalt verfügt. Daher solle bei der Beurteilung der Bonität des Gastgebers nur ermittelt werden, ob er im Besitz der nötigen finanziellen Mittel zum Unterhalt seines Gastes bzw. seiner Gäste sei. Dass Verpflichtungserklärungen nur angenommen werden, wenn das Einkommen des Bürgen über der Pfändungsfreigrenze liegt, mache die Visabeantragung für die Gäste – oft Familienangehörige – extrem schwierig und höhle damit ihr Recht auf Familienleben, das in Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert ist, aus.

42. Die Kommission war der Auffassung, dass die Frage, ob die Mitgliedstaaten Verpflichtungserklärungen von Gastgebern ablehnen können, deren Einkommen nicht ausreichend über der Pfändungsfreigrenze liegt, im EU-Recht nicht geregelt sei, sondern unter nationales Recht falle. Es stehe den Mitgliedstaaten frei, die dabei anzuwendenden Kriterien festlegen. Dies bedeute jedoch nicht, dass die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung von Verpflichtungserklärungen willkürlich vorgehen können, sondern die Kriterien müssten im Rahmen der Regeln für die Erteilung von Schengen-Visa angewandt werden. Eine solche Willkür sei jedoch beim Vorgehen der deutschen Behörden nicht nachgewiesen worden.

43. Das EU-Recht sieht vor, dass eine Verpflichtungserklärung als ein Nachweis dafür dienen kann, dass ein DSA über ausreichende Mittel für den Lebensunterhalt für die Dauer seines Aufenthalts in der EU sowie für die Rückkehr in das Herkunftsland oder in ein anderes Land verfügt. Es sagt jedoch nichts dazu aus, anhand welcher Kriterien zu ermitteln ist, ob die Bonität des Bürgen ausreicht, um die Verpflichtungserklärung als Nachweis zuzulassen. In Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex ist von „Bürgschaften von Gastgebern im Sinne des nationalen Rechts” die Rede. Aus dieser Formulierung folgt, dass die Kommission mit ihrer Auslegung, dass die Frage der Annahme von Bürgschaften in erster Linie eine Angelegenheit des nationalen Rechts ist, im Recht ist.

44. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Anforderungen an den Nachweis ausreichender Mittel des Gastgebers nicht höher sein könnten, als man sie an den DSA selbst stellen würde. Es besteht aber ganz offensichtlich ein wichtiger Unterschied zwischen einem DSA, der anhand von Bargeld oder Schecks nachweist, dass er über ausreichende Mittel zum Lebensunterhalt verfügt, und einem Gastgeber, der eine Verpflichtungserklärung unterschreibt. Während die Mittel zum Lebensunterhalt im ersteren Fall tatsächlich vorliegen, muss der betreffende Mitgliedstaat seine Ansprüche aus der Bürgschaft unter Umständen erst noch durchsetzen. Wenn ein Mitgliedstaat eine Verpflichtungserklärung annimmt, hat er somit ein berechtigtes Interesse daran, dass die Bürgschaft auch wirklich durchsetzbar ist. In den meisten Rechtsordnungen ist ein Mindesteinkommen festgelegt, das als erforderlich gilt, um einem Menschen (und seinen anspruchsberechtigten Angehörigen) ein Leben in Würde zu ermöglichen, und das der Staat trotz vorhandener Bürgschaft nicht pfänden kann. Es erscheint daher nicht unbillig, wenn ein Mitgliedstaat fordert, dass nur Bürgschaften von Bürgern angenommen werden, deren Einkommen nachweislich über dieser Mindestgrenze liegt.

45. Es ist jedoch unbestritten, dass die rechtmäßige Einreise von DSA in davon anhängt, dass diese im Besitz ausreichender Mittel für den Lebensunterhalt sind. Da eine Bürgschaft einen entsprechenden Nachweis darstellen soll, kann der diesbezügliche Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht unbegrenzt sein. Er stellt jedoch fest, dass sich die Kommission das Recht vorbehalten hat zu intervenieren, wenn ein Mitgliedstaat ihrer Meinung nach willkürlich gehandelt hat. Ausgehend von dem Beweismaterial, das der Beschwerdeführer vorlegte, erscheint dem Bürgerbeauftragten auch der Standpunkt der Kommission plausibel, dass nicht von einer Willkür der deutschen Behörden auszugehen sei.

46. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen erachtet es der Bürgerbeauftragte für nachvollziehbar, dass die Kommission zu der Einschätzung gelangte, dass die Praxis der deutschen Behörden, von den Bürgen den Nachweis eines über der Pfändungsfreigrenze liegenden Einkommens zu verlangen, nicht gegen das EU-Recht verstößt.

(b) Der Umfang der Verpflichtungserklärung

47. Die Kommission erklärte in ihrer Stellungnahme, dass es keine harmonisierten Regeln für die Beurteilung von Verpflichtungserklärungen gebe. In ihrer Antwort auf das ergänzende Auskunftsersuchen des Bürgerbeauftragten führte sie aus, dass sie die Frage der Beurteilung von Verpflichtungserklärungen in der Bundesrepublik Deutschland und anderen Mitgliedstaaten im Rahmen der Kontrolle der Anwendung des Visakodex (der am 5. April 2010 in Kraft getreten war) horizontal prüfen werde. Dieselbe Aussage traf sie in ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 9. April 2010, in dem sie ankündigte, dass sie die Praxis, wonach Verpflichtungserklärungen auch Krankheits- und Rückkehrkosten abdecken müssen, im Rahmen dieser horizontalen Überprüfung eingehender betrachten und bei Bedarf schließlich ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten werde.

48. Der Beschwerdeführer erklärte, die Kommission hätte schon längst ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten sollen, da er sie seit 2006 auf die verfestigte Praxis der deutschen Behörden hingewiesen habe, vom Gastgeber mehr zu verlangen als nur die seine Fähigkeit zur Übernahme des Lebensunterhalts glaubwürdig zu machen.

49. Wie die Kommission in ihren früheren Schreiben an den Beschwerdeführer und in ihrer Stellungnahme wiederholt ausführte, regelt der Schengener Grenzkodex tatsächlich nur, auf welche Weise zu beurteilen ist, ob ein DSA über ausreichende Mittel zum Lebensunterhalt verfügt. Er nennt die Verpflichtungserklärung als ein Mittel zum Nachweis dessen. Der Grenzkodex sagt nichts darüber aus, wie Verpflichtungserklärungen zu beurteilen sind oder welchen Umfang sie haben können, und bezieht sich ausdrücklich auf Bürgschaften von Gastgebern „im Sinne des nationalen Rechts“. Die Gemeinsame konsularische Instruktion liefert in dieser Hinsicht keine weiteren Aufschlüsse.

50. Ziel des Visakodex, der am 5. April 2010 in Kraft trat, ist eine Konsolidierung und Weiterentwicklung des Besitzstands in Visaangelegenheiten, „mit dem durch die weitere Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften und der Bearbeitungsgepflogenheiten bei den örtlichen konsularischen Dienststellen legale Reisen erleichtert und die illegale Einwanderung bekämpft werden sollen“[6]. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist der Beschluss der Kommission, den Umgang der Mitgliedstaaten mit Verpflichtungserklärungen vor dem Hintergrund der neuen Bestimmungen des EU-Rechts zu überprüfen, nicht unangemessen.

51. Darüber hinaus mussten die Mitgliedstaaten der Kommission die Formulare übermitteln, die sie für Verpflichtungserklärungen verwenden. Die Kommission hat diese Vordrucke auf ihrer Website veröffentlicht.[7] Wie daraus ersichtlich ist, besteht in einigen Mitgliedstaaten die Anforderung, dass die Verpflichtungserklärung auch Krankheits- und Rückführungskosten abdeckt. In Anbetracht dessen hält der Bürgerbeauftragte das Vorhaben der Kommission, die Praxis der Mitgliedstaaten horizontal und nicht nur in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland zu überprüfen, ebenfalls nicht für unangemessen.

52. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Kommission schon viel früher hätte tätig werden sollen. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich der Beschwerdeführer bereits 2006 an die Kommission wandte. Seiner Ansicht nach wurde jedoch erst allmählich klar, dass der Beschwerdeführer auch über den Umfang der möglichen Kosten besorgt war, die eine Bürgschaft abdecken muss, um von den deutschen Behörden anerkannt zu werden. Soweit für den Bürgerbeauftragten ersichtlich, sprach der Beschwerdeführer erst in seinen Anmerkungen zur Antwort der Kommission auf das ergänzende Auskunftsersuchen des Bürgerbeauftragten – d. h. am 4. Februar 2010 – ausdrücklich die Frage der Berücksichtigung von Krankheits- und anderen Kosten bei der Verpflichtungserklärung an. Unter diesen Umständen kann die Kommission nach dem Dafürhalten des Bürgerbeauftragten nicht dafür kritisiert werden, dass sie nicht schon früher in dieser Frage tätig wurde.

53. Die Kommission ist in ihrer Mitteilung bestimmte Verpflichtungen eingegangen, was die Art und Weise ihres Umgangs mit Vertragsverletzungsbeschwerden angeht. In seinem ergänzenden Auskunftsersuchen fragte der Bürgerbeauftragte die Kommission unter Bezugnahme auf die Mitteilung, warum sie die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht registriert habe. In ihrer Antwort erklärte die Kommission erneut, sie habe die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers in ihrer Beschwerdedatenbank (CHAP) registriert. Aus dieser Antwort geht nicht klar hervor, ob sich die Kommission bei der Bearbeitung des betreffenden Vorgangs an die Mitteilung gehalten hat. Da der Beschwerdeführer jedoch keine spezifischen Vorwürfe oder Forderungen im Zusammenhang mit der Mitteilung erhob, muss der Bürgerbeauftragte diesem Aspekt des Falles hier nicht weiter nachgehen. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass er eine Initiativuntersuchung zu der Frage eingeleitet hat, wie die Kommission mit Vertragsverletzungsbeschwerden von Bürgern umgeht. Er hat sie gebeten, im Lichte ihres neuen Herangehens an Vertragsverletzungsbeschwerden im Rahmen des Projekts „EU Pilot“ und der dazugehörigen neuen Beschwerdedatenbank CHAP zu erläutern, ob bzw. wie sie ihre Mitteilung von 2002 weiter anwendet (siehe OI/2/2011/OV).

54. In Anbetracht der obigen Ausführungen gelangt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festzustellen ist, was den ersten Beschwerdepunkt und die damit zusammenhängende Forderung angeht.

B. Der Vorwurf der Nichtbeantwortung des Schreibens des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 und die diesbezügliche Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

55. Zum Zeitpunkt der Einreichung seiner Beschwerde hatte der Beschwerdeführer noch keine Antwort auf sein Schreiben vom 31. Juli 2009 erhalten. Daher forderte er, dass die Kommission es beantworten solle.

56. Die Antwort der Kommission auf das Schreiben des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2009 wurde am 12. Oktober 2009 übermittelt. In ihrem Antwortschreiben entschuldigte sich die Kommission für die Verzögerung.

57. Der Beschwerdeführer ging auf diesen Aspekt nicht weiter ein.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

58. Die Kommission beantwortete das Schreiben des Beschwerdeführers. Sie tat dies mit erheblicher Verzögerung und verstieß damit gegen ihren eigenen Kodex für gute Verwaltungspraxis[8], dem zufolge Schreiben innerhalb einer Frist von fünfzehn Arbeitstagen ab dem Tag des Eingangs zu beantworten sind. Allerdings räumte sie diese Verzögerung ein und entschuldigte sich dafür.

59. Da die Kommission sich entschuldigte und der Beschwerdeführer zu diesem Punkt keine Anmerkungen machte, sieht der Bürgerbeauftragte keinen Anlass für weitere Untersuchungen in dieser Frage.

C. Schlussfolgerung

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Im Zusammenhang mit dem ersten Beschwerdepunkt und der diesbezüglichen Forderung wurde kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt.

Es besteht kein Anlass zu weiteren Untersuchungen in Bezug auf den zweiten Beschwerdepunkt und die diesbezügliche Forderung.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

 

Professor Dr. P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 22. Juni 2011

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[1] In letzterem Falle kommen sie in den Genuss der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (ABl. 2004 L 158, S. 77).

[2] Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (ABl. 2006 L 105, S. 1).

[3] Gemeinsame konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden, ABl. 2002 C 313 S. 1. Die Gemeinsame konsularische Instruktion wurde durch das Inkrafttreten des Visakodex aufgehoben.

[4] Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), (ABl. 2009 L 243, S. 1).

[5] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, KOM(2002) 141 endg. („die Mitteilung“).

[6] Erwägung (3) des Visakodex.

[7] http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/borders/docs/annex_15_en.pdf

[8] Der Kodex der Kommission ist abrufbar unter http://ec.europa.eu/civil_society/code/dealing_en.htm