Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 2, stk. 10, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Retsstatsprincippet er en af EU's grundlæggende værdier [2]. Europa-Kommissionen har flere værktøjer til rådighed til at sikre respekt for retsstatsprincippet i EU's medlemsstater. I 2021 blev forordningen om konditionalitet [3] eller »konditionalitetsordningen« tilføjet som et sådant redskab.[4] Konditionalitetsordningen giver Kommissionen mulighed for at foreslå Rådet for Den Europæiske Union at vedtage foranstaltninger, der har til formål at beskytte EU's finansielle interesser mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet.

2. I december 2022 vedtog Rådet på forslag af Kommissionen [5] for første gang en gennemførelsesafgørelse [6] i henhold til forordningen om konditionalitet. Konkret besluttede Rådet at suspendere ca. 6,3 mia. € i EU-midler, der er tildelt Ungarn til beskyttelse af EU-budgettet i lyset af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i forbindelse med offentlige udbud og efterforskning og retsforfølgning til bekæmpelse af korruption [7] I december 2023 og 2024 besluttede Kommissionen at opretholde disse foranstaltninger [8].

3. En af de foranstaltninger [9], der er truffet for at beskytte EU's finansielle interesser, er suspension af EU-finansiering til ungarske truster af offentlig interesse eller enhver enhed, der drives af en sådan trust af offentlig interesse. Kommissionen og Rådet er bekymrede over den manglende gennemsigtighed i disse trusters forvaltning af EU-midler og over, at reglerne om offentlige indkøb og interessekonflikter ikke finder anvendelse på dem [10].

4. I marts 2023 anlagde seks universiteter/videregående uddannelsesinstitutioner, der forvaltes af ungarske truster af offentlig interesse, et annullationssøgsmål [11] ved EU-Domstolen til prøvelse af den relevante bestemmelse i Rådets gennemførelsesafgørelse. Nogle af disse institutioner anfægtede også [12] en tilhørende fælles erklæring fra de relevante kommissærer og meddelelser fra Kommissionen om samme emne.

5. På denne baggrund indgav klageren i december 2023 en anmodning om aktindsigt [13], som der henvises til i begrundelsen eller hovedteksten til Kommissionens forslag til forordningen om konditionalitet. Mere specifikt anmodede klageren Kommissionen om aktindsigt i Kommissionens "anmodning om oplysninger", "skriftlig meddelelse" og "hensigtserklæring" som sendt til Ungarn. Desuden omfattede klagerens anmodning om aktindsigt en undersøgelse af ungarske data om offentlige udbud, "alle dokumenter, der indeholder oplysninger om "undersøgelsen af visse udbudsdata" og "rapporter fra medier og interessenter" som omhandlet i forslaget, og dokumenter vedrørende relevante revisioner og finansielle henstillinger fra Kommissionen.

6. Da klageren ikke modtog et svar fra Kommissionen i februar 2024, anmodede han Kommissionen om at tage dette implicitte afslag på deres anmodning op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring").

7. I marts 2024 sendte Kommissionen klageren et indledende svar på deres anmodning om adgang. Kommissionen gav delvis aktindsigt i »anmodningen om oplysninger«, »den skriftlige anmeldelse« og »hensigtsskrivelsen«. I den forbindelse påberåbte den sig undtagelser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning (EF) nr. 1049/2001) og hævdede, at fuld udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer [14] og beslutningsprocessen [15].

8. Desuden gav Kommissionen fuld adgang til undersøgelsen og seks dokumenter med oplysninger om undersøgelsen af visse udbudsdata. Kommissionen gav også klageren flere hyperlinks til offentligt tilgængelige rapporter fra medier og interessenter. Med hensyn til dokumenterne vedrørende revisioner og finansielle henstillinger anførte Kommissionen, at der ville følge et særskilt svar.

9. I april 2024 afsluttede Kommissionen klagerens genfremsatte begæring og meddelte klageren, at de kan fremsætte en ny begæring, hvis de ønsker at anfægte substansen i Kommissionens svar fra marts 2024.

10. I samme måned henvendte klageren sig til Ombudsmanden, da han var utilfreds med Kommissionens svar på deres anmodning om aktindsigt og dens afgørelse om at afslutte deres genfremsatte begæring.

Undersøgelsen

11. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens afslag på fuld aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001.

12. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de omtvistede dokumenter og gennemgik de yderligere synspunkter [16], som Kommissionen havde fremsat. Ombudsmandens undersøgelseshold mødtes også med repræsentanter for Kommissionen ved to lejligheder for at få yderligere præciseringer af Kommissionens afslag på at give fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter og dens afgørelse om at afslutte klagerens genfremsatte begæring.

13. Ombudsmanden delte derefter Kommissionens yderligere synspunkter og rapporten om møderne med klageren [17]. Klageren fremsatte bemærkninger til begge dokumenter. 

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Om anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer (artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning (EF) nr. 1049/2001)

14. Kommissionen hævdede, at nogle af oplysningerne i dokumenterne vedrører spørgsmål, der i øjeblikket anfægtes ved EU-Domstolen. Den fandt derfor, at disse dele af dokumenterne er omfattet af undtagelsen for retssager.

15. Klageren anfægtede Kommissionens anvendelse af denne undtagelse i sin klage til Ombudsmanden. Mere specifikt anførte de, at Kommissionen ikke påviste, "hvordan udbredelse specifikt og faktisk ville være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer på en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk måde". Desuden bemærkede de, at dokumenterne ikke var specifikt udarbejdet med henblik på retssager, og at de derfor kun kunne være omfattet af undtagelsen, hvis de ville afsløre interne holdninger, der i sidste ende blev tilsidesat [18].

16. På mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold præciserede Kommissionens repræsentanter, at redigeringerne svarer til Kommissionens vurdering af truster af offentlig interesse som sendt til Ungarn og Ungarns svar på Kommissionens spørgsmål. Offentliggørelse ville således afsløre Kommissionens ræsonnement, som den bør kunne bruge til at forsvare sin sag ved EU-Domstolen. Videregivelse af oplysningerne ville desuden stille sagsøgerne i disse sager på lige fod med en medlemsstat, som de redigerede oplysninger var rettet til, og dermed i en mere fordelagtig situation for retssagen.

17. Ifølge klageren er de omtvistede dokumenter ikke interne dokumenter, da de blev sendt til de ungarske myndigheder. De kan derfor ikke indeholde interne holdninger, og offentliggørelse ville ikke bringe Kommissionens holdning ved EU-Domstolen i fare. Tværtimod påpegede klageren, at hvis Kommissionen ønsker at bruge de redigerede oplysninger til at forsvare sig over for EU-Domstolen, kan disse oplysninger ikke være til skade for Kommissionens sag. Endelig så klageren ikke relevansen ud fra et aktindsigtsperspektiv af Kommissionens argument om, at sagsøgerne i retssagerne ville blive stillet på lige fod med den pågældende medlemsstat, hvis der blev givet fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Om anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af en institutions beslutningsproces (artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001)

18. Andre dele af de omtvistede dokumenter er ifølge Kommissionen omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. For at beskytte Kommissionen og Rådets igangværende beslutningstagning var Kommissionen forpligtet til at redigere "yderligere overvejelser vedrørende visse aspekter, som Kommissionen forbeholder sig ret til at indlede en procedure for i henhold til forordningen om konditionalitet i fremtiden".

19. I denne forbindelse hævdede klageren i sin klage til Ombudsmanden, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke kan finde anvendelse på dokumenter, der er beregnet til ekstern kommunikation, og som blev sendt til Ungarn. Desuden mente klageren, at den pågældende beslutningsproces blev afsluttet, da Kommissionen fremsatte sit forslag til Rådet om at anvende forordningen om konditionalitet i forbindelse med retsstatssituationen i Ungarn i september 2022. Ifølge klageren er det Kommissionens pligt at indlede proceduren, når betingelserne i forordningen om konditionalitet er opfyldt: "dette udgør ikke i sig selv en igangværende beslutningsproces".

20. På mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold præciserede Kommissionens repræsentanter, at de oplysninger, der er redigeret på grundlag af denne undtagelse, mere specifikt vedrører mangler i forbindelse med offentlige udbud, risici for interessekonflikter, samarbejde med OLAF (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig), undersøgelser og retsforfølgning til bekæmpelse af korruption og retsvæsenets uafhængighed. I modsætning til aspekter, hvor Kommissionen forbeholder sig ret til at indlede en procedure i fremtiden, påpegede Kommissionens repræsentanter, at oplysninger om spørgsmål, der dannede grundlag for dens forslag i henhold til forordningen om konditionalitet, var blevet offentliggjort.

21. Kommissionens repræsentanter forklarede, at nogle af redigeringerne vedrører oplysninger, der fortsat er relevante for hele programmeringsperioden for den nuværende flerårige finansielle ramme (FFR 2021-2027). Desuden fandt Kommissionen, at proceduren i henhold til forordningen om konditionalitet ikke er afsluttet. For så vidt som de vedtagne foranstaltninger stadig er gældende, fortsætter Kommissionen sin overvågning og sine udvekslinger med Ungarn. Desuden vedtager den en årlig revurdering, og den kan genåbne proceduren for spørgsmål, der endnu ikke er omfattet af Rådets nuværende gennemførelsesafgørelse.

22. Kommissionens repræsentanter uddybede også de risici, der kunne opstå, hvis de redigerede oplysninger blev offentliggjort. For det første påpegede de, at de redigerede oplysninger er genstand for en løbende bilateral dialog med den pågældende medlemsstat. I lyset af princippet om loyalt samarbejde skal Kommissionen bevare denne medlemsstats tillid og fortroligheden af processen. For det andet hævdede Kommissionens repræsentanter, at fremlæggelse af oplysninger i væsentlig grad ville øge det eksterne pres på dens beslutningstagere, og at besvarelse af yderligere anmodninger om oplysninger, som kan udløses af yderligere fremlæggelse af oplysninger, ville aflede ressourcer fra den faktiske anvendelse af forordningen om konditionalitet [19]. Endelig anførte Kommissionens repræsentanter, at "hvis Kommissionen oplyste, hvilke specifikke sektorer og forvaltningsmyndigheder Kommissionen er bekymret for i fremtiden, kan visse aktører i disse sektorer eller i sådanne forvaltningsmyndigheder begynde at handle anderledes og f.eks. ændre deres arbejdsmetoder for at skjule visse spørgsmål eller adfærd".

23. Desuden mente Kommissionens repræsentanter, at Kommissionens strategi og den undersøgelsesteknik, den anvender i forbindelse med anvendelsen af forordningen om konditionalitet, ikke bør afsløres, da den stadig er i færd med at udvikle sin praksis. I den forbindelse bemærkede Kommissionens repræsentanter også, at de redigerede oplysninger fortsat kan være relevante for fremtidige vurderinger i henhold til forordningen om konditionalitet.

24. I sine bemærkninger til møderapporten henviste klageren til ordlyden i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Ifølge klageren kan denne undtagelse kun anvendes på dokumenter "udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution", som de ønskede dokumenter ikke er. De anførte endvidere, at de ikke er overbevist om Kommissionens påstand om, at alle oplysninger om spørgsmål, der havde dannet grundlag for dens forslag, var blevet fremlagt. F.eks. synes nogle redigeringer [20] at vedrøre spørgsmål vedrørende offentlige indkøb, som meget vel kan danne grundlag for Kommissionens forslag.

25. Klageren var heller ikke overbevist om, at fremlæggelse af oplysninger ville blive forhindret af behovet for at sikre Kommissionens evne til at overvåge og undersøge spørgsmål, der er relevante for anvendelsen af forordningen om konditionalitet i fremtiden. Hvis dette argument blev accepteret, ville det føre til "tidsubegrænset tavshedspligt ", eftersom Kommissionen som "beskytter af EU-retten og EU-midler" altid bør overvåge aspekter, der er relevante for anvendelsen af forordningen. Desuden vil Kommissionen altid have mulighed for at forklare, "hvorfor den i september 2022 mente, at visse aspekter ikke fortjente sanktioner i henhold til forordningen om konditionalitet, og hvad der er ændret for at ændre dens vurdering".

26. Ifølge klageren er Kommissionens argument om, at fremlæggelse af oplysninger ville udløse yderligere anmodninger om oplysninger og dermed omdirigere ressourcer fra Kommissionens anvendelse af forordningen om konditionalitet, "i strid med ikke blot ordlyden, men navnlig ånden i forordningen om aktindsigt". 

27. Endelig anførte klageren, at de ungarske myndigheder har adgang til de redigerede dele af de ønskede dokumenter, og at de således allerede kan skjule problemer eller adfærd, hvis de ønsker det. Efter klagerens opfattelse vedrører dette argument fra Kommissionen den samlede effektivitet af forordningen om konditionalitet snarere end den omtvistede beslutningstagning. De fremførte, at "selv om denne risiko eksisterer i virkeligheden, er den passende reaktion fra Kommissionens side ikke at holde oplysninger hemmelige, men at styrke dens undersøgelseskapacitet eller måske foreslå ændringer af forordningen om konditionalitet for at sikre, at ingen aktør kan påføre EU økonomisk skade ved at omgå reglerne".

Om vurderingen af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse

28. Kommissionen hævdede, at den ikke var i stand til at identificere en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, og at klageren ikke henviste til en sådan interesse i deres begæring om aktindsigt.

29. Klageren fremførte ikke argumenter vedrørende den eventuelle tilstedeværelse af en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af oplysninger i sin klage til Ombudsmanden.

30. På mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold henviste Kommissionens repræsentanter til behovet for at beskytte den pågældende medlemsstats tillid. De anførte endvidere, at offentliggørelsen af de redigerede oplysninger kunne påvirke de finansielle markeder og alle skatteyderes interesser. Konkret "hvis Kommissionen afslører potentielle problemer i en medlemsstats adfærd, kan dette få alvorlige finansielle konsekvenser for medlemsstaten (f.eks. lavere kreditvurdering), uanset om disse problemer er medtaget i et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse i henhold til forordningen om konditionalitet".

31. Klageren hævdede i sine bemærkninger til møderapporten, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i fuld udbredelse af dokumenterne. Mere specifikt, eftersom Kommissionen anvender forordningen om konditionalitet for første gang, ville åbenhed om dens handlinger være "nødvendig for at sikre forudsigelighed, tillid og retssikkerhed".[21] Offentlighedens interesse ville være endnu mere presserende, eftersom nogle af midlerne kunne tilbageholdes permanent fra Ungarn efter to år [22]. Ifølge klageren kan den mere tungtvejende offentlige interesse ikke negeres med henvisning til tilliden mellem Kommissionen og Ungarn eller de potentielle finansielle konsekvenser for Ungarn.

Ombudsmandens vurdering

Om anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer (artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning (EF) nr. 1049/2001)

32. I henhold til forordningen om konditionalitet kan Kommissionen anmode en medlemsstat om at fremlægge de oplysninger, den har brug for [23], for at vurdere, om betingelserne for at anvende forordningen er opfyldt. Inden Kommissionen vedtager et forslag, skal den sende den pågældende medlemsstat en skriftlig meddelelse "med angivelse af de faktuelle elementer og den specifikke begrundelse, som den har lagt til grund for sine konklusioner"[24], og den bør give denne medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger [25]. De dokumenter, som klageren anmodede om aktindsigt i — "anmodning om oplysninger", "skriftlig meddelelse" og "hensigtsskrivelse" — svarer til disse formelle proceduremæssige skridt i henhold til forordningen om konditionalitet, og de blev derfor ikke udarbejdet specifikt med henblik på retssager.  

33. I overensstemmelse med EU's retspraksis [26] kan undtagelsen for retslige procedurer anvendes på dokumenter, der ikke er udarbejdet i forbindelse med specifikke retslige procedurer, men som har en relevant forbindelse til sådanne igangværende procedurer, hvis deres udbredelse i alvorlig grad ville bringe den retslige procedures integritet og princippet om processuel ligestilling i fare. Mere specifikt har EU-Domstolen fastslået, at dette kan ske, "hvis parterne får privilegeret adgang til interne oplysninger, der tilhører den anden part, og som er tæt forbundet med de retlige aspekter af verserende [...] sager"[27].

34. Ifølge Kommissionen svarer oplysningerne i de ønskede dokumenter, der er omfattet af denne undtagelse, til Kommissionens vurdering af truster af offentlig interesse som sendt til Ungarn og Ungarns svar på Kommissionens spørgsmål. Ombudsmanden mener som sådan, at der er en relevant forbindelse til de retssager, der er anlagt af universiteter/videregående uddannelsesinstitutioner, som forvaltes af ungarske truster af offentlig interesse.

35. For at kunne påberåbe sig undtagelsen for retslige procedurer skal Kommissionen imidlertid også påvise, at integriteten af retslige procedurer og princippet om processuel ligestilling ville blive bragt i fare. I denne forbindelse hævdede Kommissionen, at offentliggørelsen af de oplysninger, der er udeladt i disse dokumenter, ville hindre Kommissionens mulighed for at forsvare sig i den relevante retssag ved at afsløre udviklingen i dens argumentation. Videregivelse af oplysningerne ville desuden stille sagsøgerne i disse sager på lige fod med en medlemsstat, som de redigerede oplysninger var rettet til, og dermed i en mere fordelagtig situation for retssagen.

36. Selv om Ombudsmanden anerkender, at udbredelsen af de redigerede oplysninger ville give sagsøgerne i retssagen adgang til yderligere oplysninger, er det ikke umiddelbart klart, hvordan ligestillingen af parterne og sindsroen i retssagen ville blive hindret. Kravet om, at det skal godtgøres, at der foreligger en faktisk og konkret skade på retslige procedurer, er nemlig ikke opfyldt, fordi det ville stille sagsøgerne i den foreliggende sag på lige fod med en medlemsstat.

37. Det forhold, at de ønskede dokumenter blev udvekslet med de ungarske myndigheder via officielle kanaler og i overensstemmelse med forordningen om konditionalitet, betyder, at de ikke er "rent interne dokumenter "[28]. Desuden gjorde Kommissionen ikke gældende, at fremlæggelsen af oplysninger ville forpligte den til at forsvare sig mod interne divergerende synspunkter [29], hvilket ville forstyrre den afgørende balance mellem parterne i sagen.

38. Ombudsmandens undersøgelsesteams gennemgang af dokumenterne viste, at nogle af de redigerede oplysninger er generiske og/eller faktuelle. De overstregede passager indeholder heller ikke divergerende opfattelser vedrørende et retligt spørgsmål, der er blevet anfægtet for Domstolen. Ombudsmanden bemærker, at EU-Domstolen har fastslået, at udbredelse af dokumenter, der har forbindelse til igangværende retssager, men som "indeholder elementer, der udgør det faktuelle grundlag for Kommissionens udøvelse af sine beføjelser [...], kan vise sig at være nødvendig for at opfylde målene"[30] i forordning 1049/2001.

39. Overordnet set er Ombudsmanden således ikke overbevist om, at udbredelsen af alle de oplysninger, der er udeladt på grundlag af artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, ville have skadet de retslige procedurers integritet og princippet om processuel ligestilling.  

40. Ombudsmanden bemærker også, at Retten - kort efter Kommissionens svar på klagerens anmodning om aktindsigt - afviste [31] sagsøgernes søgsmål, for så vidt som de var rettet mod Kommissionen. Kommissionen er således ikke længere sagsøgt i denne retssag. Ombudsmanden mener, at Kommissionen bør tage hensyn til denne ændring i omstændighederne, når den besvarer dette løsningsforslag.

Om anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af en institutions beslutningsproces (artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001)

41. De resterende redigeringer i de ønskede dokumenter vedrører offentlige udbud, risici for interessekonflikter, samarbejde med EU's organ for bekæmpelse af svig, OLAF, korruptionsbekæmpelse, efterforskning og retsforfølgning samt retsvæsenets uafhængighed. For at give afslag på aktindsigt i disse oplysninger påberåbte Kommissionen sig behovet for at beskytte sin igangværende beslutningsproces i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Mere specifikt hævdede Kommissionen, at nogle af oplysningerne fortsat er relevante for hele FFR-programmeringsperioden, og at den relevante procedure i henhold til forordningen om konditionalitet endnu ikke er afsluttet.

42. I overensstemmelse med EU's retspraksis [32] sondres der i artikel 4, stk. 3, mellem en beslutningsprocedure, der er afsluttet, og som fortsat er åben. Det fremgår således af denne bestemmelses første afsnit, at "ethvert dokument, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører et spørgsmål, hvor afgørelsen ikke er truffet af institutionen, er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen". Denne bestemmelses andet afsnit bestemmer, at "efter at afgørelsen er truffet, omfatter den omhandlede undtagelse kun dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution".

43. Ombudsmanden er ikke enig med Kommissionen og mener, at den foreliggende beslutningsproces bør betragtes som afsluttet. Det er klart, at de ønskede dokumenter vedrører Kommissionens forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse i henhold til forordningen om konditionalitet. Kommissionen færdiggjorde sit forslag i september 2022, og Rådets relevante gennemførelsesafgørelse blev vedtaget i december 2022 (et år før klagerens anmodning om adgang). Det forhold, at Kommissionen skal fortsætte sin overvågning af de gældende foranstaltninger, og at den potentielt kan genåbne proceduren for spørgsmål, der endnu ikke er omfattet, betyder ikke, at beslutningsprocessen i forbindelse med dens forslag (og dermed de ønskede dokumenter) er i gang ^[33]. Som Domstolen for ganske nylig har fastslået: "Så længe det specifikke formål med en afgørelse, der skal træffes i fremtiden, endnu ikke er fastlagt, er enhver risiko for, at den beslutningsproces, der har til formål at vedtage denne afgørelse, bringes i fare [...] pr. definition hypotetisk".[34]

44. Med hensyn til Kommissionens argument om, at der ikke kan gives adgang til nogle af de redigerede oplysninger i FFR's løbetid, er Ombudsmanden af den opfattelse, at det ville være uforholdsmæssigt at udelukke offentlig kontrol indtil 2027, blot fordi nogle af oplysningerne er relevante for hele FFR-programmeringsperioden. Kommissionen skal nemlig med håndgribelige beviser godtgøre, at aktindsigten konkret og effektivt vil kunne skade beslutningsprocessen alvorligt på en måde, der med rimelighed kan forudses og ikke er hypotetisk [35].

45. Ombudsmanden er derfor ikke overbevist om Kommissionens argumenter om risikoen for dens beslutningsproces. For det første understreger Ombudsmanden, at princippet om loyalt samarbejde ikke kun vedrører Kommissionen. Medlemsstaterne har også pligt til at samarbejde loyalt med EU-institutionerne [36]. Hvis Ungarn ønsker, at foranstaltningerne i henhold til forordningen om konditionalitet ophæves, skal landet derfor give Kommissionen de oplysninger, den har brug for. Ungarn har derfor et finansielt incitament til også at fortsætte sine udvekslinger med Kommissionen.

46. Selv om et målrettet eksternt pres kan udgøre en legitim grund til at afslå aktindsigt i et dokument, skal det for det andet godtgøres med sikkerhed, at der foreligger et sådant eksternt pres, og det skal påvises, at der var en rimeligt forudsigelig risiko for, at processen ville blive væsentligt påvirket på grund af dette eksterne pres [37]. I denne forbindelse har Ombudsmanden gentagne gange fastslået [38], at en henvisning til en generisk risiko for »eksternt pres« ikke i sig selv kan begrunde, at der ikke gives aktindsigt. Selv om Kommissionen gav nogle yderligere fortrolige forklaringer i denne henseende, er Ombudsmanden fortsat ikke overbevist om, at yderligere fremlæggelse af oplysninger ville udgøre et sådant eksternt pres, at det ville undergrave Kommissionens evne til at anvende konditionalitetsordningen.

47. Med hensyn til Kommissionens bekymring for, at offentliggørelse vil udløse yderligere anmodninger om oplysninger og omdirigere ressourcer, mener Ombudsmanden, at EU's finansielle interesser og retsstatsprincippet udgør et område af klar offentlig interesse. Kommissionen bør derfor sikre, at der er tilstrækkelige ressourcer til at behandle sådanne anmodninger i overensstemmelse med selve formålet med forordning (EF) nr. 1049/2001, og at oplysninger om dens foranstaltninger er offentligt tilgængelige.

48. Med hensyn til spørgsmål, der ikke mere specifikt er omfattet af Rådets gennemførelsesafgørelse fra 2022, bemærker Ombudsmanden, at Kommissionens forslag i vid udstrækning gør det klart, hvad Kommissionens betænkeligheder var med hensyn til retsstatssituationen i Ungarn. I Kommissionens forslag nævnes det f.eks., at "der også blev stillet spørgsmål om potentielt relaterede spørgsmål vedrørende retsvæsenets uafhængighed"[39]. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at yderligere videregivelse af de redigerede oplysninger ikke vil gribe ind i Kommissionens muligheder for at begrunde, hvordan den anvender sine værktøjer til at beskytte EU's finansielle interesser og retsstatsprincippet.

49. For det tredje anerkender Ombudsmanden Kommissionens bekymring for, at adgang til nogle af de redigerede oplysninger kunne føre til muligheden for, at målrettede aktører ville ændre deres adfærd. Disse betænkeligheder synes imidlertid kun at gælde for et meget begrænset antal redigeringer og kan ikke fortolkes så bredt, at de omfatter alle elementer, der viser Kommissionens "strategi" i forbindelse med anvendelsen af forordningen om konditionalitet. Med hensyn til disse begrænsede redigeringer finder Ombudsmanden, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har underbygget, hvordan de er omfattet af artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001 eller andre relevante undtagelser. 

50. I lyset af ovenstående vurdering foreslår Ombudsmanden, at Kommissionen tager sin anvendelse af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 op til fornyet overvejelse med henblik på at give bredere aktindsigt i de pågældende dokumenter, også i lyset af Rettens kendelser om, hvorvidt søgsmålene mod Kommissionen kan antages til realitetsbehandling. Hvis Kommissionen fastholder sit afslag på at give fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter, bør den redegøre nærmere for, hvorfor eventuelle resterende redigeringer er omfattet af de påberåbte undtagelser.

Om vurderingen af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse

51. Som anført ovenfor i punkt 39 og 50 er Ombudsmanden ikke overbevist om, at størstedelen af redigeringerne er omfattet af de påberåbte undtagelser. Vurderingen af, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, er dog fortsat relevant for de resterende redigeringer.

52. I betragtning af den forsinkede vedtagelse af Kommissionens svar var klageren ikke klar over, at Kommissionen ville basere sig på undtagelser vedrørende beskyttelse af retslige procedurer og beslutningstagning for at begrunde sit afslag på udlevering, som kun kan anvendes under omstændigheder, hvor der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udlevering. Som følge heraf havde klageren ikke mulighed for i sin genfremsatte begæring at fremføre argumenter for, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Ombudsmanden opfordrer derfor Kommissionen til at inddrage klagerens argumenter vedrørende eksistensen af en offentlig interesse i udbredelse og afveje eventuelle konkurrerende interesser for at afgøre, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse.

Forslaget til en løsning

På grundlag af ovenstående resultater foreslår Ombudsmanden, at Europa-Kommissionen:

1) efterprøve sin anvendelse af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning 1049/2001 med henblik på at give bredere aktindsigt i de pågældende dokumenter, også i lyset af Rettens kendelser om, hvorvidt søgsmålene mod Kommissionen kan antages til realitetsbehandling.

2) redegøre nærmere for, hvorfor eventuelle resterende redigeringer er omfattet af de påberåbte undtagelser.

3) behandle klagerens argumenter vedrørende eksistensen af en offentlig interesse i udbredelsen og afveje eventuelle konkurrerende interesser for at afgøre, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

Europa-Kommissionen opfordres til senest den 13. maj 2025 at underrette Ombudsmanden om eventuelle foranstaltninger, den har truffet i forbindelse med ovennævnte løsningsforslag.

 

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 13. februar 2025

 

[1] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union.

[3] Forordning (EU) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget, som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Yderligere oplysninger findes på: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Forslag af 18. september 2022 til Rådets gennemførelsesafgørelse om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn, findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/2506 af 15. december 2022 om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn, som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Yderligere oplysninger findes på: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Kommissionens afgørelse af 13.12.2023 om revurdering på Kommissionens initiativ af opfyldelsen af betingelserne i artikel 4 i forordning (EU, Euratom) 2020/2092 efter Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/2506 af 15. december 2022 vedrørende Ungarn, som findes på: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en Kommissionens afgørelse af 16.12.2024 i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning (EU) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget vedrørende en skriftlig meddelelse fra Ungarn vedrørende artikel 2, stk. 2, i Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/2506 af 15. december 2022, som findes på: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Så længe Ungarn ikke har afhjulpet alle bekymringer vedrørende retsstatsprincippet under konditionalitetsordningen, kan landet heller ikke anmode om udbetalinger under genopretnings- og resiliensfaciliteten.

[9] Artikel 2, stk. 2, i Rådets gennemførelsesafgørelse 2022/2506.

[10] Behandling (11) af Rådets gennemførelsesafgørelse 2022/2506.

[11] Sag T-115/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Sag T-132/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Sag T-133/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Sag T‑138/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; Sag T‑139/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Sag T‑140/23, applikation tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Sagsøgerne i sag T-132/23, T-133/23, T‑139/23 og T‑140/23.

[13] Forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[15] Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[16] Findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Under henvisning til dom af 15. september 2016, Philip Morris mod Kommissionen, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 og dom af 28. september 2022, Leino-Sandberg mod Parlamentet, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] I den forbindelse henviste Kommissionens repræsentanter til en beretning fra Den Europæiske Revisionsret, hvori det nævnes, at der er begrænsede menneskelige ressourcer til rådighed til at anvende forordningen om konditionalitet (se: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] F.eks. bilag II til den »skriftlige meddelelse«.

[21] I denne forbindelse henviste klageren til den anden henstilling i den relevante beretning fra Den Europæiske Revisionsret, som Kommissionen havde nævnt under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold (se: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] I mellemtiden har Kommissionen besluttet at opretholde alle foranstaltninger i henhold til forordningen om konditionalitet. Se: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Artikel 6, stk. 4, i forordning 2020/2092.

[24] Artikel 6, stk. 1, i forordning 2020/2092.

[25] Artikel 6, stk. 7, i forordning 2020/2092.

[26] Dom af 24. januar 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) mod Kommissionen, T-602/22, præmis 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN Dom af 6. februar 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA mod Kommissionen, T‑485/18, præmis 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Ibid.

[28] Dom af 26. juli 2023, Troy Chemical Company mod Kommissionen, T‑662/21, præmis 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Philip Morris mod Kommissionen, T‑18/15, præmis 73, Dommen i sagen Leino-Sandberg mod Parlamentet, præmis 51.

[30] Dom af 15. september 2016, Philip Morris mod Kommissionen, T-796/14, præmis 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Vedrørende T-132/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181 Vedrørende T-133/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406 vedrørende T‑139/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  og vedrørende T‑140/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Dom af 21. juli 2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, præmis 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Dom af 14. september 2022, Pollinis France mod Kommissionen, forenede sager T-371/20 og T-554/20, præmis 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 som bekræftet i dom af 16. januar 2025, Kommissionen mod Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Dommen i sagen Kommissionen mod Pollinis France, præmis 74.

[35] Rettens dom af 7. juni 2011, Toland mod Parlamentet, T-471/08, præmis 71 og 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artikel 4, stk. 3, i TEU. Se også: Dommen i sagen Pollinis France mod Kommissionen, præmis 113.  

[37] Dom af 9. september 2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, præmis 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN Dom af 20. september 2016, PAN Europe mod Kommissionen, T-51/15, præmis 30-33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Se senest f.eks. afgørelsen om, hvordan Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen behandler anmodninger om aktindsigt i lovgivningsdokumenter (OI/4/2023/MIK), punkt 47-49, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Se også afgørelsen om, hvordan Den Europæiske Investeringsbank offentliggør miljømæssige og sociale oplysninger om projekter forud for afgørelser om finansiering (2252/2022/OAM), punkt 26, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093 Afgørelse om, hvordan Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende overvågning af sociale medier i forbindelse med migrationsruter (344/2023/PVV), punkt 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Punkt 5 i begrundelsen.