Dato for første møde: Onsdag den 7. august 2024

Dato for andet møde: Mandag den 7. oktober 2024

Online (Webex) (første møde) og i Ombudsmandens lokaler (andet møde)

Nuværende

Den 7. august 2024

Europa-Kommissionen

Tre repræsentanter fra GD Budget

Tre repræsentanter fra Generalsekretariatet

Den Europæiske Ombudsmand

Jennifer King - juridisk ekspert

Paulien Van de Velde-Van Rumst - undersøgelsesmedarbejder

Alice Bernard - undersøgelsesmedarbejder

Valentina Stoeva - Forespørgsler Officer

Anežka Hlinovská - Forespørgsler Praktikant

Den 7. oktober 2024

Europa-Kommissionen

Fire repræsentanter fra GD Budget

To repræsentanter for Generalsekretariatet

Den Europæiske Ombudsmand

Tanja Ehnert - Forespørgselskoordinator

Paulien Van de Velde-Van Rumst - undersøgelsesmedarbejder

Alice Bernard - undersøgelsesmedarbejder

Kilian Frey - Forespørgsler Praktikant

Baggrund

Klagen drejer sig om: for det første Europa-Kommissionens afslag på at give fuld aktindsigt i de dokumenter, der er omhandlet i Kommissionens forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn (baseret på forordningen om konditionalitet [1]) for det andet den omstændighed, at Kommissionen sendte klageren et første svar, selv om klageren allerede havde genfremsat sin begæring.

Formålet med møderne

Formålet med mødet var, at Ombudsmandens undersøgelseshold skulle indhente yderligere præciseringer af redigeringerne i de ønskede dokumenter og give Kommissionen mulighed for at behandle det andet element i klagen.

Et andet møde var berammet til den 7. oktober 2024, da ikke alle relevante repræsentanter for Kommissionen kunne deltage i det første møde, der fandt sted den 7. august.

Indledning og proceduremæssige oplysninger

Ombudsmandens undersøgelseshold præsenterede sig, takkede Kommissionens repræsentanter for at mødes med dem og redegjorde for formålet med mødet. De skitserede den retlige ramme, der gælder for møder afholdt af Ombudsmanden, navnlig at Ombudsmanden ikke vil videregive oplysninger, som Kommissionen har identificeret som fortrolige, hverken til klageren eller til nogen anden person uden for Ombudsmandens kontor, uden Kommissionens forudgående samtykke ^[2].

Undersøgelsesholdet forklarede, at de ville udarbejde et udkast til rapport om mødet, der skulle sendes til Kommissionen for at sikre, at indholdet var faktuelt korrekt og fuldstændigt. Møderapporten ville derefter blive færdiggjort, medtaget i sagsakterne og fremsendt til klageren. Ingen fortrolige oplysninger ville blive medtaget i rapporten eller på anden måde videregivet til klageren eller nogen tredjepart.

Udveksling af oplysninger 

På de to møder gav Kommissionens repræsentanter Ombudsmandens undersøgelseshold yderligere præciseringer med hensyn til anvendelsen af undtagelserne for beskyttelse af retssager (1) og en beslutningsproces (2). Kommissionens repræsentanter uddybede også deres vurdering af, om der eventuelt forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet (3). Svar, der indeholder fortrolige oplysninger, er medtaget i et fortroligt bilag til denne møderapport.

1. Anvendelse af undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer (artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning 1049/2001)

Da Kommissionen i sit oprindelige svar ikke angav, hvilke af de påberåbte undtagelser der finder anvendelse på hvilke redigerede dele af dokumenterne, anmodede Ombudsmandens undersøgelseshold Kommissionen om at forklare, hvilken undtagelse der finder anvendelse på hvilke dele af de redigerede dokumenter. Kommissionens repræsentanter forklarede, at undtagelsen for beskyttelse af retssager kun finder anvendelse på redigeringer, der vedrører seks retssager anlagt af truster af offentlig interesse, der er berørt af artikel 2, stk. 2, i Rådets gennemførelsesafgørelse [3].

Ombudsmandens undersøgelseshold spurgte, hvordan netop disse retssager ville blive undergravet af offentliggørelsen af de redigerede oplysninger. Kommissionens repræsentanter anførte, at de redigerede dele svarer til Kommissionens vurdering af truster af offentlig interesse som sendt til Ungarn og Ungarns svar på Kommissionens spørgsmål. Kommissionens repræsentanter præciserede, at offentliggørelsen af disse dele ville afsløre udviklingen i kronologisk rækkefølge af Kommissionens ræsonnement vedrørende truster af offentlig interesse fra procedurens begyndelse til vedtagelsen af dens forslag i henhold til forordningen om konditionalitet. Ifølge Kommissionens repræsentanter bør Kommissionen have mulighed for at forklare dette ræsonnement som led i sit forsvar i den igangværende retssag. Hvis de redigerede dele blev frigivet, ville Kommissionens måde at opbygge en sag på og dens evne til at forsvare sig således blive hæmmet, da de indeholder Kommissionens detaljerede begrundelse, som ikke er offentligt kendt.

Kommissionens repræsentanter bemærkede endvidere, at Rådets gennemførelsesafgørelse er rettet til Ungarn, mens sagsøgerne med påstand om annullation af nævnte afgørelse er universiteter/videregående uddannelsesinstitutioner, der forvaltes af ungarske truster af offentlig interesse. Hvis Kommissionen offentliggjorde de redigerede dele, ville den stille disse uddannelsesinstitutioner på lige fod med medlemsstaterne (mens den procedure, der fører til forslaget om foranstaltninger, i henhold til forordningen om konditionalitet er en bilateral dialog med den pågældende medlemsstat), i dette tilfælde Ungarn, hvilket igen ville sætte dem i en mere fordelagtig position for retssagen. Situationen ville være en anden, hvis Ungarn besluttede at offentliggøre de redigerede oplysninger, som var rettet til Ungarn.

Kommissionens repræsentanter anerkendte, at forklaringen i Kommissionens svar på begæringen om aktindsigt var kortfattet.

2. Anvendelse af undtagelsen om beskyttelse af en institutions interne beslutningsproces (artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001)

Kommissionens repræsentanter anførte, at yderligere redigeringer vedrørende mangler i forbindelse med offentlige udbud, risici for interessekonflikter, samarbejde med OLAF og undersøgelser og retsforfølgning til bekæmpelse af korruption alle er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, som er beskyttelsen af en intern beslutningsproces. Kommissionens repræsentanter anførte, at denne undtagelse også gælder for de resterende redigeringer, der ikke falder ind under en af ovennævnte kategorier, og de gav fortrolige forklaringer i forbindelse med disse specifikke redigeringer.

Kommissionens repræsentanter sagde, at anmeldelsen til Ungarn rejste spørgsmål om flere, men afgrænsede, aspekter, der muligvis kunne betragtes som relevante i henhold til den generelle ordning med konditionalitet, hvoraf nogle i sidste ende ikke var en del af forslaget. Med hensyn til disse aspekter anførte Kommissionens repræsentanter, at Kommissionen forbeholder sig ret til at overvåge eller undersøge dem i fremtiden. Kommissionen fandt derfor, at det var nødvendigt at redigere de dele, der dækker disse aspekter, for at sikre muligheden for at undersøge og træffe afgørelse om disse spørgsmål i fremtiden. Kommissionens repræsentanter sagde, at oplysninger om spørgsmål, der havde dannet grundlag for forslaget, var blevet offentliggjort [4].

I betragtning af, at den foreliggende sag er den første, hvor forordningen om konditionalitet er blevet anvendt, anførte Kommissionens repræsentanter desuden, at Kommissionen ikke ønsker at afsløre sin strategi i forbindelse med behandlingen af sådanne sager. Udbredelsen af de omtvistede dokumenter ville afsløre, hvilke oplysninger Kommissionen anser for relevante, og hvad den kunne lede efter i fremtiden. Kommissionen vil gerne undgå en sådan situation, da den stadig er i færd med at udvikle sin praksis.

Ombudsmandens undersøgelsesteam anmodede Kommissionens repræsentanter om at præcisere, hvordan offentliggørelsen af disse oplysninger konkret ville hæmme den igangværende interne beslutningstagning. Kommissionens repræsentanter anførte for det første, at de udeladte dele består af oplysninger, der er genstand for en bilateral dialog med den pågældende medlemsstat, og at disse udvekslinger er i gang.

For det andet forklarede Kommissionens repræsentanter, at offentliggørelsen af disse oplysninger ville vise, hvad Kommissionen anser for at være relevante elementer for anvendelsesområdet for forordningen om konditionalitet og hindre dens beslutningsproces. I den forbindelse gentog Kommissionens repræsentanter, at Kommissionen ikke ønsker at offentliggøre sin strategi på nuværende tidspunkt eller den undersøgelsesteknik, den anvender. Hvis Kommissionen oplyser, hvilke specifikke sektorer og forvaltningsmyndigheder Kommissionen er bekymret for i fremtiden, kan visse aktører i disse sektorer eller i sådanne forvaltningsmyndigheder begynde at handle anderledes og f.eks. ændre deres arbejdsmetoder for at skjule visse problemer eller adfærd. Kommissionens repræsentanter gav Ombudsmandens undersøgelseshold et konkret eksempel i denne forbindelse, som er indeholdt i et fortroligt bilag til denne møderapport.

Som svar på et spørgsmål fra Ombudsmandens undersøgelsesteam om den nøjagtige igangværende beslutningsprocedure bemærkede Kommissionens repræsentanter, at f.eks. redigeringerne i forbindelse med rammeaftaler er relevante for hele den nuværende programmeringsperiode for den flerårige finansielle ramme (FFR — 2021-2027). Kommissionens repræsentanter anførte, at overvågningen af de spørgsmål, der er omfattet af forslaget, derfor stadig er i gang.  

Desuden anførte Kommissionens repræsentanter, at proceduren i henhold til forordningen om konditionalitet efter Kommissionens opfattelse ikke er afsluttet. Mere specifikt mener Kommissionen, at beslutningsfasen ikke slutter med Rådets gennemførelsesafgørelse, fordi Kommissionen, for så vidt som de vedtagne foranstaltninger stadig er gældende, fortsætter sin overvågning og sine udvekslinger med Ungarn. Som fastsat i forordningen om konditionalitet vurderer Kommissionen desuden status et år efter vedtagelsen af en sådan afgørelse, og efter denne vurdering fremsætter den et nyt forslag til Rådets afgørelse, hvis den mener, at foranstaltningerne bør tilpasses eller ophæves [5]. Kommissionen vedtog sin revurdering i december 2023 i mangel af en skriftlig meddelelse fra Ungarn om at kræve, at foranstaltningerne tilpasses eller ophæves. Kommissionen konkluderede, at foranstaltningerne skulle forblive i kraft. Det forhold, at foranstaltningerne i henhold til Rådets gennemførelsesafgørelse stadig er gældende, betyder således, at beslutningstagningen stadig er i gang. Med hensyn til spørgsmål, der ikke var omfattet af Rådets gennemførelsesafgørelse, tilføjede Kommissionens repræsentanter desuden, at Kommissionen kunne genåbne proceduren i fremtiden for så vidt angår disse aspekter.

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte derefter, i hvilket omfang de redigerede dele stadig er relevante for Kommissionens nye årlige vurdering i henhold til forordningen om konditionalitet eller for den situation, hvor den ville beslutte at genåbne proceduren om visse spørgsmål. Mere specifikt spurgte Ombudsmandens undersøgelseshold, om Kommissionen stadig ville have brug for de redigerede oplysninger til sine nye vurderinger.

Kommissionens repræsentanter svarede, at der efter Kommissionens opfattelse stadig er nogle udestående spørgsmål. Desuden kan det ske, at nogle af de spørgsmål, som Kommissionen havde været bekymret over - men som endnu ikke var tilstrækkeligt underbygget til at blive medtaget i Rådets gennemførelsesafgørelse - igen bliver mere problematiske. I et sådant scenarie kan det være, at de redigerede oplysninger vil blive anvendt som en fortsættelse af den oprindelige vurdering i stedet for at genstarte proceduren i sin helhed. Da det er første gang, forordningen om konditionalitet anvendes, er dette og de konkrete proceduremæssige aspekter endnu ikke klarlagt.   

Med hensyn til Kommissionens anvendelse af undtagelsen for at beskytte sin igangværende beslutningstagning anmodede Ombudsmandens undersøgelsesteam endvidere Kommissionens repræsentanter om mere konkret at forklare, hvordan offentliggørelsen af de redigerede oplysninger ville lægge eksternt pres på Kommissionen, hvilket ville hæmme dens beslutningstagning. Kommissionens repræsentanter anførte, at fremlæggelse af oplysninger i væsentlig grad ville øge presset på beslutningstagerne, og gav mere detaljerede forklaringer i denne henseende, som er indeholdt i det fortrolige bilag til denne møderapport. Under henvisning til en nylig beretning fra Den Europæiske Revisionsret [6] bemærkede Kommissionens repræsentanter desuden, at den kun har begrænsede menneskelige ressourcer til at anvende forordningen om konditionalitet, og at det ville aflede ressourcer fra den faktiske anvendelse af forordningen at besvare alle yderligere anmodninger om oplysninger, som kan udløses af yderligere fremlæggelse af oplysninger.  

Som svar på et spørgsmål fra Ombudsmandens undersøgelsesteam om, hvorvidt fjernelsen af redigeringerne rent faktisk ville øge presset på Kommissionens beslutningstagning i betragtning af den allerede eksisterende spekulation i den offentlige debat (f.eks. på grundlag af Kommissionens retsstatsrapporter), sagde Kommissionens repræsentanter, at Kommissionen ikke kan tage hensyn til en sådan spekulation, når den træffer sine beslutninger, og presset ville under alle omstændigheder stige.

Ombudsmandens undersøgelseshold bemærkede, at nogle af Kommissionens overvejelser, hovedsagelig med hensyn til at sikre dens udvekslinger med Ungarn, synes at være relateret til undtagelsen vedrørende beskyttelse af undersøgelser og revision [7] snarere end undtagelsen vedrørende beskyttelse af igangværende beslutningstagning.

Kommissionens repræsentanter anførte, at dens beslutningstagning afhænger af den underliggende undersøgelse, og at alle disse elementer derfor er en del af den igangværende beslutningstagning. Der er den vigtigste beslutningsproces, der fører til Kommissionens forslag, på grundlag af hvilken Rådet træffer en gennemførelsesafgørelse. Ikke desto mindre er der også spørgsmål, der fremhæves i proceduren, og som Kommissionen havde en foreløbig vurdering af eller forbeholdt sig ret til at gå videre med. Kommissionens repræsentanter forklarede, at beslutningsfasen ikke slutter med Rådets gennemførelsesafgørelse. Selv efter Rådets gennemførelsesafgørelse foretog Kommissionen en vurdering i den ungarske sag (af egen drift i mangel af en meddelelse fra Ungarn) og vedtog derefter en fornyet vurdering ved afgørelse. For så vidt som Rådets foranstaltninger stadig er gældende, vurderer Kommissionen fortsat situationen i Ungarn (som er forpligtet til hver tredje måned at aflægge rapport om de fremskridt, der gøres med gennemførelsen). Det forhold, at foranstaltningerne stadig er gældende, viser, at der stadig er et kontinuum i beslutningsprocessen.

Endelig erkendte Kommissionens repræsentanter, at begrundelsen i svaret på anmodningen om aktindsigt ikke indeholdt disse detaljerede forklaringer.

3. Vurdering af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse og et processuelt element i klagen

Ombudsmandens undersøgelseshold bemærkede, at klageren havde klaget over, at Kommissionen betragtede sit svar af 22. marts 2024 som et "indledende svar". De tilføjede, at Kommissionens praksis med at annullere genfremsatte begæringer i den foreliggende sag påvirkede vurderingen af, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse. Mere specifikt bemærkede Ombudsmandens undersøgelseshold, at Kommissionen i sit svar af 22. marts 2024 forklarede, at den ikke var i stand til at identificere nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, og at ansøgeren ikke henviste til sådanne betragtninger. I sine yderligere synspunkter vedrørende denne sag, der blev sendt forud for dette møde til Ombudsmandens kontor, havde Kommissionen gentaget kravet i forordning 1049/2001 om at tage hensyn til OPI-hensyn, men henviste udelukkende til, at "sagsøgeren ikke har henvist til en sådan mere tungtvejende offentlig interesse i [deres] ansøgning". I betragtning af den forsinkede vedtagelse af Kommissionens svar var klageren på tidspunktet for indgivelsen af en anmodning om fornyet undersøgelse (en genfremsat begæring) ikke klar over, at Kommissionen kun ville basere sig på relative undtagelser for at begrunde manglende fremlæggelse af oplysninger eller deres forpligtelse til at oprette en OPI. Ombudsmandens undersøgelseshold spurgte derfor, om Kommissionen kunne uddybe sin vurdering af eksistensen af en mulig OPI i forbindelse med offentliggørelsen af de redigerede dele og behandle dette proceduremæssige aspekt af klagen.

Under mødet henviste Kommissionens repræsentanter til Kommissionens svar, hvori den anførte, at sagsøgeren ikke havde fremført nogen argumenter vedrørende den eventuelle eksistens af en OPI i den oprindelige begæring. Kommissionens repræsentanter præciserede, at selv om det ikke var blevet gentaget i de supplerende synspunkter, undersøgte Kommissionen også proaktivt, om der fandtes en sådan OPI, og fandt ikke en sådan.

Kommissionens repræsentanter forklarede, at første fase af proceduren i henhold til forordningen om konditionalitet – i lighed med statsstøtte- eller traktatbrudsprocedurer – består af en bilateral drøftelse mellem medlemsstaten og Kommissionen. Der er pligt til loyalt samarbejde, og Kommissionen skal bevare den pågældende medlemsstats tillid og processens fortrolighed. Da de spørgsmål, der drøftes i henhold til forordningen om konditionalitet, vedrører EU-finansiering, kan offentliggørelse af indholdet af disse drøftelser desuden have en indvirkning på de finansielle markeder og alle skatteyderes interesser. Mere specifikt kan det, hvis Kommissionen afslører potentielle problemer i en medlemsstats adfærd, få alvorlige finansielle konsekvenser for medlemsstaten (f.eks. lavere kreditvurdering), uanset om disse problemer er medtaget i et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse i henhold til forordningen om konditionalitet. På denne baggrund så Kommissionen ikke en OPI i fremlæggelsen af oplysninger.

Kommissionens repræsentanter bemærkede endvidere, at institutionen ud fra et proceduremæssigt synspunkt på grundlag af gældende EU-ret er forpligtet til at kontrollere, om der findes en OPI, selv om ansøgeren ikke har fremsat en sådan. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan vurdering har fundet sted i den foreliggende sag. Ifølge retspraksis påhviler bevisbyrden imidlertid den, der anmoder om aktindsigt, som skal gøre institutionen opmærksom på disse argumenter. Dette er ikke begrænset til en bestemt fase, dvs. indledende eller bekræftende. En ansøger behøver derfor ikke at forudse, hvilke undtagelser og argumenter institutionen ville fremsætte, og klageren havde mulighed for at fremsætte argumenterne om OPI i den oprindelige anmodning.

Kommissionens repræsentanter anførte, at GD Budget med hensyn til proceduren gav klageren det oprindelige svar, efter at klageren havde indgivet en genfremsat begæring, og Kommissionens Generalsekretariat besluttede derefter at afslutte den genfremsatte begæring på dette grundlag. Kommissionen havde opfordret klageren til at indgive en ny genfremsat begæring, hvis vedkommende ønskede det, hvorved den totrinsproces, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, blev bevaret, og der blev mulighed for at fremsætte bemærkninger til svaret.

Afslutning af mødet

Ombudsmandens undersøgelseshold anmodede Kommissionen om markerede kopier af redigeringerne i de omtvistede dokumenter for at lette den undersøgelse, som Kommissionen fremlagde efter det første møde.

Undersøgelsesholdet takkede Kommissionens repræsentanter for deres tid og for de afgivne forklaringer, og mødet sluttede.

Bruxelles, den 12. november 2024

Hoteller i nærheden af Jennifer King Paulien Van de Velde-Van Rumst

Juridisk ekspertforespørgselsansvarlig

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2092/oj.

[2] Artikel 4, stk. 8, i Den Europæiske Ombudsmands gennemførelsesbestemmelser.

[3] sag T-115/23, Debreceni Egyetem, sag T-132/23, Óbudai Egyetem mod Rådet og Kommissionen, sag T-133/23, Állatorvostudományi Egyetem mod Rådet og Kommissionen, sag T-138/23, Semmelweis Egyetem mod Rådet, sag T-139/23 Miskolci Egyetem mod Rådet og Kommissionen, sag T-140/23, Dunaújvárosi Egyetem mod Rådet og Kommissionen.

[4] Medmindre der er tale om verserende retssager som nævnt ovenfor. Se Kommissionens forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse med begrundelsen hertil (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485) og Rådets vedtagne gennemførelsesafgørelse (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022D2506).

[5] Artikel 7, stk. 2, i forordning 2020/2092.

^[6] Se https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf.

[7] Artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001.