Baggrund

1. EIB ejes af EU's medlemsstater og er "EU's institution for langfristede lån"^[1]. EIB's udlånskapacitet for 2021 er på ca. 70 mia. EUR.

2. EIB yder hvert år direkte lån til en lang række projekter. De er således ansvarlige for et af flere aktivitetsområder, hvorigennem EU yder finansiel støtte til opretholdelse og udvikling af økonomiske og sociale aktiviteter. EIB er ikke projektleder. Den gennemfører/forvalter ikke projekterne og udsteder heller ikke de tilhørende offentlige tilladelser. Den yder kun en del af finansieringen.

3. EIB yder lån "indirekte" gennem formidlere, som er genstand for denne undersøgelse. I disse tilfælde yder EIB lån til finansielle institutioner (som for størstedelens vedkommende er andre banker), der efterfølgende "videreudlåner" til de endelige projektiværksættere eller støttemodtagere.

4. EIB yder sine lån ved hjælp af en beslutningsprocedure, der omfatter trin og faser, som er fælles for de fleste procedurer, der tager sigte på udbetaling af offentlige midler. Flere elementer i denne procedure er illustreret i det, der kaldes »projektcyklussen«^[2].

5. Ligesom andre offentlige organer har EIB været nødt til at udvikle specifikke proceduremæssige skridt og koncepter, der er unikke for dens arbejdsområde. Da EIB yder finansiel støtte gennem lån - snarere end f.eks. gennem tilskud eller subsidier - ligner nogle af dens arbejdsmetoder banksektorens, navnlig dens tilvejebringelse af »kreditlinjer«, når dens finansiering sker gennem finansielle formidlere [3].  

6. EIB's offentlige karakter indebærer, at den har et særligt stærkt fokus på mål af almen interesse. Et aktuelt og synligt eksempel herpå er klimastrategien for 2019 ^[4].

7. EIB har givet udtryk for sit stærke engagement i værdierne gennemsigtighed ^[5], virksomhedernes ansvar ^[6] og inddragelse af interessenter ^[7]. Det understreger, at den praktiske gennemførelse af sådanne værdier ikke blot er et yderligere proceduremæssigt lag, men bidrager til den materielle kvalitet af dets finansieringsaktiviteter ("Vi er overbevist om, at gennemsigtighed bidrager til kvaliteten og bæredygtigheden af de projekter, vi finansierer, og bidrager til at opbygge tillid til EU-banken"; "Vi er af den faste overbevisning, at inddragelse af interessenter gennem hele projektcyklussen øger vores positive indvirkning på stedet.")

8. EIB's gennemførelse af disse værdier og metoder kontrolleres regelmæssigt af andre offentlige organer (f.eks. Europa-Parlamentet ^[8]), civilsamfundet eller af borgere, der henvender sig til den særlige klagemekanisme, som EIB oprettede i 2009 ^[9].

9. De standarder, der gælder for gennemførelsen af sådanne værdier og metoder, findes i politikker, der er formuleret af EIB selv, samt i EU-traktaterne og i lovgivning, der gennemfører generelt gældende principper for god forvaltning og god regeringsførelse.

10. En sådan EU-retsakt ^[10] er baseret på FN's Århuskonvention ^[11], som bl.a. forpligter de offentlige myndigheder til aktivt og systematisk at offentliggøre "miljøoplysninger", som ikke kun omfatter oplysninger om miljøets tilstand, men også oplysninger om aktiviteter, der har en betydelig indvirkning på miljøet.

11. Klagerne påberåber sig denne EU-lovgivning til støtte for deres synspunkt om, at EIB's udlånsaktiviteter bør være mere gennemsigtige med hensyn til den indledende beslutningstagning og overvågningen/rapporteringen.

Forespørgselsskridt til dato

12. Ombudsmandens undersøgelseshold afholdt et møde med alle EIB's relevante tjenestegrene i oktober 2020 ^[12] og indhentede en række dokumenter og oplysninger både før og efter mødet. 

13. Ombudsmanden opfordrede derefter klagerne til at kommentere rapportens indhold. Det gjorde de i januar 2021.

14. Selv om baggrunden for undersøgelsen omfatter forhold, der blev undersøgt i en rapport fra EIB's klagemekanisme ^[13], fokuserer Ombudsmanden på de principielle punkter, som klagerne har rejst.

Klagernes betænkeligheder og påstande

15. Klagerne er bekymrede over, hvad de anser for at være manglende overholdelse af visse specifikke regler, og kritiserer mere generelt en tilgang, som de beskriver som "hands-off" og "black-box". De ser dette som manifesterer sig på flere måder.

16. EIB synes at mene, at man kan stole på, at formidlere overholder de miljørelaterede kontraktbestemmelser, og at banken kun har få forpligtelser til at kontrollere dette systematisk og aktivt.

17. EIB synes endvidere at antyde, at når projekterne er omfattet af EU-retten eller relateret national lovgivning, er det op til andre kontrolorganer at tage sig af håndhævelsen. Klagerne mener, at det ud over at være et eksempel på en "hands-off"-tilgang ikke gælder for projekter i lande, hvor EU-lovgivningen ikke finder direkte anvendelse. I disse tilfælde er det endnu vigtigere, at EIB spiller en central rolle med hensyn til at sikre overholdelse af de gældende EU-standarder og -mål.

18. Klagerne insisterer på, at EIB's tilgang går dybere end blot en uvilje mod at offentliggøre miljøoplysninger om projekter, der har en betydelig indvirkning på miljøet. De siger, at EIB i mange tilfælde ikke engang er i besiddelse af sådanne oplysninger. De hævder, at dette rejser spørgsmål om EIB's engagement og dens praktiske evne til at sikre, at projekterne er i overensstemmelse med de gældende mål i EU-traktaten, herunder specifikt miljøstandarder.

19. Klagerne anfører, at der i en intern EIB-rapport fra 2018 blev konstateret alvorlige mangler i EIB's indsamling af oplysninger om projekternes art og deres overensstemmelse med de relevante mål. Dette fik Europa-Parlamentet til at opfordre til forbedringer, og EIB forpligtede sig efterfølgende til at give medlemsstaterne en forbedret årlig ajourføring af oplysninger. Omfanget og kvaliteten af disse oplysninger er imidlertid endnu ikke klart, og der er ikke indført relaterede forbedringer med henblik på regelmæssigt at give offentligheden oplysninger. 

20. Klagerne bemærker, at EIB er mere involveret i et begrænset antal projekter, der overstiger en vis tærskel (25 mio. EUR). I disse tilfælde anmoder den om og ligger inde med en betydelig del af de projektrelaterede "miljøoplysninger" (hvis nogen). Det ser imidlertid ikke ud til, at EIB aktivt offentliggør de miljøoplysninger, den indsamler i forbindelse med sådanne projekter.

21. Klagerne anfører, at EIB's praksis ikke er i overensstemmelse med dens generelle forpligtelse til at tage hensyn til ekstern rapportering om mulige uregelmæssigheder i projekter. De spørger, hvordan de eller andre særlige miljøorganisationer kan indberette sådanne mulige uregelmæssigheder, hvis EIB ikke giver tilstrækkelige oplysninger til, at de kan udfylde denne rolle.

22. Klagerne mener også, at det er uklart, hvorfor EIB ikke blot forpligter formidlerne til at øremærke projekter med en betydelig indvirkning på miljøet og til at indsamle og offentliggøre de relaterede miljøoplysninger. Klagerne er af den opfattelse, at der ikke bør være nogen juridiske eller andre hindringer for, at EIB indfører sådanne krav i sine kontrakter med formidlerne.

23. Klagerne peger også på eksisterende informationsindsamlingssystemer, som efter deres opfattelse blot kunne tilpasses til EIB-finansierede projekter, der har en betydelig indvirkning på miljøet. De påpeger, at EIB allerede anvender visse etablerede EU-koder ^[14] til at placere projekter i forskellige kategorier. EIB indsamler derfor allerede grundlæggende oplysninger om hvert enkelt projekt, og den kan udvide disse oplysninger til at omfatte oplysninger om, hvorvidt et projekt har væsentlig indvirkning på miljøet.

24. Som følge heraf forhindres civilsamfundsorganisationerne og andre medlemmer af offentligheden i at identificere og rapportere om uregelmæssigheder i projekter, som EIB finansierer gennem formidlere, det være sig tekniske/miljømæssige fejl eller endda manglende overholdelse af EU-traktatens mål.

25. Klagerne fremsætter følgende relaterede påstande:

a. EIB bør ændre kontraktbestemmelserne om miljøspørgsmål med formidlere, således at der er klare krav til, hvilke miljøoplysninger den finansielle formidler skal indsamle og videregive til EIB med henblik på offentliggørelse.

b. EIB bør indsamle miljøoplysninger om alle de projekter, som EIB finansierer gennem formidlere (og som har en betydelig indvirkning på miljøet), og offentliggøre disse oplysninger, så snart den modtager dem, herunder specifikke dokumenter, der indeholder sådanne oplysninger ^[15].

26. Klagerne mener, at "[u]ndtil EIB offentliggør disse oplysninger, bør den i det mindste angive, hvornår den har modtaget sådanne oplysninger i forbindelse med projekter, der finansieres af formidlere, og identificere de specifikke dokumenter, den er i besiddelse af."

27. Klagerne opfordrer også EIB til at offentliggøre EIB's ajourførte tildelingsliste over endelige projektiværksættere eller modtagere af mellemliggende finansieringstransaktioner.

Indledende bemærkninger

Spørgsmålet i undersøgelsen er aktiv offentliggørelse af miljøoplysninger

28. Ombudsmanden bemærker klagernes synspunkt om, at de nuværende omstændigheder faktisk kan forhindre offentligheden i at vide, om projekter, der finansieres gennem formidlere, er eller kan være i strid med EU-traktatens mål. Betydningen af gennemsigtighed i denne henseende er tydelig og indgår i baggrunden for Ombudsmandens vurdering.

29. Denne undersøgelse fokuserer på registrering og offentliggørelse af "miljøoplysninger". Spørgsmål om, hvorvidt EIB's finansieringstransaktioner i det væsentlige er i overensstemmelse med EU-traktatens mål, indgår i øjeblikket ikke i denne vurdering.

30. Ombudsmanden bemærker, at den teknologiske og dermed forbundne administrative indsats, der i stigende grad forventes inden for forvaltning af miljøoplysninger, er omfattende og kompleks [16].

31. Ombudsmanden bemærker, at opnåelse af en varig systemisk og positiv virkning bedst kan opnås gennem en vurdering, der skaber praktiske og bæredygtige løsninger. Ombudsmanden kan gøre dette ved at identificere grundlæggende principper snarere end specifikke regler og praksisser, der ofte kan ændre sig.

Vurdering

Standardtilgang til større projekter

32. I forbindelse med mellemfinansiering deltager EIB ofte i godkendelsen og overvågningen af projekter af en vis størrelse. Når dette er tilfældet, ligger EIB inde med vigtige miljøoplysninger vedrørende de pågældende projekter. 

33. Ombudsmanden er ikke bekendt med, at EIB i forbindelse med dokumenter til sin mellemliggende finansiering tilstræber en lavere grad af gennemsigtighed end i forbindelse med sin direkte finansiering.

34. Under hensyntagen til Århuskonventionen og konklusionerne i sag 1065/2020/PB om direkte finansiering fremsætter Ombudsmanden derfor visse forslag nedenfor til større projekter (over 25 mio. EUR)^[17].

Afbalanceret tilgang til mindre projekter

35. Klagerne fremsætter en vidtrækkende anmodning: EIB bør forpligte formidlere til at indsamle og videregive alle relevante "miljøoplysninger" til EIB, som EIB derefter bør behandle centralt og systematisk offentliggøre online.

36. Den er vidtrækkende, ikke kun på grund af den administrative byrde for EIB, men også fordi den antyder, at en meget centraliseret tilgang er den rette løsning.

37. EIB har på den anden side en tilgang, der synes at være noget teknokratisk: EIB har ikke en kontrakt med projektlederne eller støttemodtagerne, så formidleren er ansvarlig. Mellemmanden har normalt underskrevet en kontrakt, i henhold til hvilken han vil overholde visse relativt bredt formulerede kontraktlige forpligtelser vedrørende miljøet. EIB synes at være af den opfattelse, at sådanne kontraktlige forpligtelser alene sikrer, at de relevante standarder overholdes.

38. Denne tilgang forekommer teknokratisk, fordi den bygger på et formelt syn på de involverede spørgsmål i en sådan grad, at den antyder, at mellemfinansiering nødvendigvis og legitimt indebærer en høj grad af outsourcing, ikke kun af arbejde, men også af ansvar.

39. Ombudsmanden er ikke overbevist om, at klagernes foreslåede tilgang eller EIB's nuværende tilgang nødvendigvis er korrekt.

40. Ombudsmanden forstår klagernes frustration over, hvad de ser som en "sort boks" af oplysninger på et område, hvor de forsøger at udføre arbejde af offentlig interesse. Det synes imidlertid at være mere fordelagtigt at fokusere på formidlerne end på EIB direkte.

41. Integrationen af EU's principper og lovgivning i både offentlige og private aktørers daglige arbejde er en løbende opgave. I forbindelse med denne sag indebærer det, at miljøbevidsthed, -ekspertise og -forvaltning integreres på disse niveauer, herunder informationsstyring. Desuden har EU et grundlæggende princip om, at forureneren betaler, og det forekommer derfor helt konsekvent og rimeligt at pålægge finansielle formidlere visse yderligere relevante forpligtelser. Med henblik herpå findes der en række forholdsvis enkle teknologiske muligheder for at finde en passende balance.

42. EIB har tidligere fremsat bemærkninger baseret på visse antagelser: Eksistensen af visse kontraktbestemmelser alene sikrer overholdelse af de pågældende standarder, eller, specifikt for projekter inden for EU, "EIB antager, at EU's miljø- og sociallovgivning er blevet korrekt gennemført i national ret, og at den nationale lovgivning håndhæves af de ansvarlige myndigheder"^[18]. Den har ligeledes anført, at den, EIB, kan kontrollere, om de finansielle formidlere i praksis overholder deres kontraktlige forpligtelser.

43. Ombudsmanden bemærker, at disse antagelser har ført til en praksis, hvor EIB ikke systematisk gør sig tilstrækkeligt opmærksom på de projekter, som den finansierer, og som har en betydelig indvirkning på miljøet.

44. Det er usandsynligt, at denne mangel på oplysninger vedrører kompleksiteten eller omfanget af det arbejde, der er tale om. I de to største EU-medlemsstater, Frankrig og Tyskland, er antallet af finansielle formidlere henholdsvis ti og seksten. I Sverige er det to. I Indien er tallet tre ^[19]. I det omfang formidlere har pligt til at offentliggøre miljøoplysninger, vil disse formentlig være let tilgængelige på deres websteder.

45. Hvad specifikt angår EIB's formodning om, at der inden for EU hverken er behov for at pålægge særligt præcise kontraktlige forpligtelser eller foretage dertil knyttede kontroller, advarer Ombudsmanden mod forenklede opfattelser af retsstatssituationen i EU. Transparency Internationals årlige indeks for korruptionsopfattelse placerer f.eks. flere EU-medlemsstater ret lavt, og nogle af dem halter endda bagefter de såkaldte udviklingslande ^[20].

46. Endnu vigtigere er det imidlertid, at EU's offentlige forvaltning generelt ikke arbejder med ovennævnte antagelser. De relevante dele af EU-forvaltningen, uanset om de har kontrolopgaver som sådan eller blot har offentlige interesser at beskytte (finansielle eller andre), spiller alle en aktiv rolle med hensyn til at sikre overholdelse af gældende lovgivning. Desuden udføres sådanne bestræbelser åbent i samarbejde med medlemmer af offentligheden, og der er ikke noget omdømmemæssigt problem i at indrømme en vis afhængighed af indberetninger fra individuelle borgere, kommercielle enheder, civilsamfundet osv. Sidstnævnte mulighed kræver imidlertid, at offentligheden har adgang til de oplysninger, der er nødvendige for at udfylde en sådan rolle.

47. Ombudsmanden fremsætter derfor nedenstående forslag til en afbalanceret tilgang til gennemsigtighed for mindre projekter (under 25 mio. EUR)^[21].

Fordelingsliste over endelige projektiværksættere og støttemodtagere

48. Klagerne opfordrer også EIB til at offentliggøre EIB's ajourførte tildelingsliste over endelige projektiværksættere og modtagere af mellemliggende finansieringstransaktioner.

49. Ombudsmanden forstår på mødet med EIB, at der ikke findes data- eller informationsregistre, der indeholder alle projekter, der finansieres gennem formidlere, da der ofte er "partier" af kreditter (kreditlinjer), der anvendes af formidlere til meget mindre behov og projekter. Hvis den tildelingsliste, som klageren henviser til, er en liste, der ikke er blevet undersøgt og filtreret for fortrolige oplysninger, er det desuden ikke klart, hvordan en øjeblikkelig onlineoffentliggørelse af en sådan liste kan gøres mulig.

50. Ombudsmanden anmoder ikke desto mindre EIB om at reagere på denne påstand og præcisere, i hvilket omfang offentliggørelsen af en sådan liste f.eks. ville passe ind i EIB's eksisterende praksis med at give tidlig information om projekter, der skal finansieres gennem dens direkte finansieringstransaktioner ^[22].

Forslag

1. Standardtilgang til større projekter

a. Når EIB ligger inde med faktuelle "miljøoplysninger" vedrørende projekter, som den finansierer gennem mellemfinansiering, kan den offentliggøre disse oplysninger på den tilhørende projektside på sit websted.

b. Oplysningerne bør så vidt muligt præsenteres kontekstuelt og derfor offentliggøres via kildedokumenter, der indeholder fakta, faktuelle resultater og eventuelle relaterede tekniske/økonomiske antagelser og beregninger.

c. EIB kan anvende en tilgang baseret på dokumentgennemsigtighed gennem design for at lette en sådan offentliggørelse, herunder indførelse af relaterede oplysnings- og dokumentforpligtelser for finansielle formidlere (herunder om nødvendigt oplysningsskemaer, formularer eller lignende med henblik på rettidig og ikkefortrolig overførsel til og efterfølgende offentliggørelse fra EIB).

2. Afbalanceret tilgang til mindre projekter

a. EIB kan kontraktligt forpligte sine formidlere til at offentliggøre "miljøoplysninger" – som forstået i Århusreglerne og forklaret i vejledningen om Århuskonventionen – når de anvender EIB-midler til at finansiere projekter, der har en betydelig indvirkning på miljøet.

b. EIB kan kontraktligt forpligte sine formidlere til at oplyse EIB om navn, sted og art for ethvert projekt, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, så snart finansieringsafgørelsen er truffet. EIB kunne derefter straks offentliggøre disse oplysninger på sin eksisterende online-projektside.

3. Praktiske forslag i tilknytning hertil

a. EIB kan kontraktligt og gennem uddannelseskurser og opfølgende revisioner eller kontroller sikre, at formidlere reagerer hensigtsmæssigt på anmodninger fra offentligheden om adgang til miljøoplysninger, og at offentligheden informeres om muligheden for at klage til EIB, hvis dette ikke sker ^[23].

b. EIB kan med hensyn til definitioner, fortolkninger og klassifikationer holde sig inden for rammerne af de revisioner og retningslinjer, der har udviklet sig i forhold til Århusreglerne, og ikke indføre eller anvende nye eller andre klassifikationer for at afgøre, om projekter bør øremærkes som havende en væsentlig indvirkning på miljøet.

c. Hvis indførelsen af standarder i henhold til Århusreglerne af en eller anden grund ville være klart uhensigtsmæssig og risikere at virke mod hensigten, og EIB derfor beslutter at indføre andre standarder, bør EIB offentliggøre årsagerne til dette valg.

d. EIB kunne medtage et særligt afsnit om gennemsigtighed i formidlet finansiering i sin årlige gennemsigtighedsrapport.

EIB opfordres til at reagere på ovennævnte forslag inden udgangen af september 2021.

 

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 8. juni 2021

 

[1] https://www.eib.org/en/investor_relations/overview/index.htm

[2] Denne illustration findes f.eks. i denne EIB-rapport:

http://reports.eib.org/eib-group-sustainability-report-2017/responsible-guidance

Nærmere oplysninger om vurderingerne findes her:

https://www.eib.org/en/projects/cycle/appraisal/index.htm

Nærmere oplysninger om overvågning findes her:

https://www.eib.org/en/projects/cycle/monitoring/index.htm

[3] Mere om dette her: https://www.eib.org/attachments/country/acp_fs_lines_of_credit_to_financial_intermediaries_en.pdf

[4] https://www.eib.org/en/press/all/2019-313-eu-bank-launches-ambitious-new-climate-strategy-and-energy-lending-policy

[5] https://www.eib.org/en/about/partners/cso/access-information-transparency/index.htm

[6] https://www.eib.org/en/about/cr/index.htm

[7] https://www.eib.org/en/about/partners/cso/index.htm

[8] Se f.eks. "Europa-Parlamentets rolle" i slutningen af dette faktablad:

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/da/sheet/17/the-european-investment-bank og relaterede oplysninger fra EIB selv: https://www.eib.org/en/press/news/european-parliament-reports-on-eib-annual-activities

[9] https://www.eib.org/en/about/accountability/complaints/index.htm

Se i denne forbindelse også Ombudsmandens aftalememorandum med EIB, der findes på: https://www.eib.org/en/publications/memorandum-of-understanding-between-the-eo-and-the-eib

[10] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer, http://data.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj

[11] https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text

[12] Der var planlagt et fuldt kontrolbesøg på stedet, men det måtte aflyses på grund af covid-19-situationen.

[13] https://www.eib.org/en/about/accountability/complaints/cases/eib-intermediated-lending

[14] »NACE«-koder — »nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne«, en statistisk nomenklatur for økonomiske aktiviteter i EU

[15] Civilsamfundsorganisationerne nævnte f.eks. miljøkonsekvensvurderinger, miljøkonsekvensvurderinger og sociale konsekvensanalyser, forskellige erklæringsformularer for naturbevaringsområder, forskellige andre relaterede rapporter, vurderinger, gennemgange, herunder rapporter/vurderinger bestilt af EIB fra tredjeparter.

[16] Se f.eks. "Udkast til ajourførte henstillinger om en mere effektiv anvendelse af elektroniske informationsværktøjer", syvende møde (Genève 2020), møde mellem parterne i konventionen om
adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (https://unece.org/env/pp/tfai/consultation-recommendations-eit),

[17] Se også:

[18] Rapport om EIB's klagemekanisme: https://www.eib.org/en/about/accountability/complaints/cases/eib-intermediated-lending

[19] https://www.eib.org/intermediarieslist/

[20] https://images.transparencycdn.org/images/CPI2020_Report_EN_0802-WEB-1_2021-02-08-103053.pdf (s. 2 og 3).

[21] Disse forslag fremsættes i lyset af god regeringsførelse, principperne for god forvaltning og EIB's erklærede forhåbninger i denne henseende og ikke på grundlag af en konstatering af en overtrædelse af eksisterende retsregler. De specialiserede og højeste myndigheder for fortolkning af Århusreglerne omfatter først og fremmest komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen og, for så vidt angår gennemførelse af EU-reglerne, EU-Domstolen.

[22] EIB opfordres f.eks. til at forklare, hvordan den betragter civilsamfundsorganisationernes forslag i lyset af det seneste og igangværende arbejde med et EU-klassificeringssystem.

(f.eks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190618-sustainable-finance-teg-report-taxonomy_en.pdf)

[23] Jf. lignende anbefalinger fra EIB's klagemekanisme i ovennævnte rapport.