Baggrunden for klagen

1. Klageren, et konsortium af olivenolieproducenter fra Italien, fremmer salget af olivenolie i lande uden for EU, nemlig Indien, Rusland og Kina. Den modtog nogle midler til dette arbejde fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), der forvaltes af Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI). I henhold til de relevante regler [1] skal reklamekampagnen for at modtage finansiering have et budskab baseret på produktets særlige kvaliteter og egenskaber. Kun henvisninger til produkternes europæiske - og ikke nationale - oprindelse er tilladt. Unionens bidrag til klagerens salgsfremstød dækkede 50 % af udgifterne, mens Italien og klageren dækkede henholdsvis 20 % og 30 %.

2. Under sit salgsfremmende program opdagede klageren, at Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), der forvaltes af Kommissionens Generaldirektorat for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO), medfinansierer et lignende salgsfremmende program for europæiske landbrugsprodukter i de samme tredjelande som klageren, men på andre betingelser. De foranstaltninger, der blev finansieret gennem EFRU, fik lov til at fremme produktets oprindelsesland.

3. I marts 2012 kontaktede klageren Kommissionen for at klage over, at selv om klageren under EGFL kontraktligt var forpligtet til at markedsføre sin (italienske) olivenolie som "europæisk" i Rusland, Kina og Indien, kunne klagerens spanske konkurrenter under EFRU markedsføre deres olivenolie som "spansk" i de samme lande.

4. Som svar herpå forklarede Kommissionen, at GD AGRI anvender de gældende forordninger. I overensstemmelse med forordning (EF) nr. 3/2008 er de foranstaltninger, der medfinansieres af GD AGRI under EGFL, ikke mærkeorienterede og tilskynder ikke til forbrug af noget produkt på grund af dets specifikke geografiske oprindelse. Kommissionen anførte, at der imidlertid også er andre muligheder for at opnå finansiering, f.eks. under EFRU. Ifølge Kommissionen udelukker artikel 7 i forordning (EF) nr. 1080/2006 [2] om EFRU ikke finansiering af salgsfremstød for olivenolie i tredjelande. Kommissionen konkluderede derfor, at de foranstaltninger, der finansieres af Spanien gennem EFRU, er i overensstemmelse med de gældende regler.

5. Klageren rettede sin klage til det italienske landbrugsministerium, som skrev til Kommissionen, at det fandt det "flovt" at indse, at det havde medfinansieret en reklamekampagne, som "skadede" dets egne olivenolieproducenters interesser. Virksomheden anmodede derfor Kommissionen om i) at suspendere det igangværende salgsfremmende program i Kina og Rusland med øjeblikkelig virkning og ii) at kompensere klageren for de omkostninger, denne havde afholdt. Kommissionen svarede ministeriet, at det forhold, at der findes programmer finansieret af GD REGIO til fremme af de samme landbrugsprodukter på de samme markeder, ikke berettiger klagerens anmodning om at få lov til at indstille sin kampagne for olivenolie. Kommissionen baserede sig på, at de gældende kontrakter skulle overholdes. Klageren var utilfreds med Kommissionens holdning og henvendte sig til sidst til Ombudsmanden i marts 2014.

Undersøgelsen

6. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af påstanden om, at Kommissionen ved samtidig at medfinansiere to lignende programmer til fremme af olivenolie på de samme internationale markeder, men under forskellige betingelser, handlede i strid med principperne om god forvaltningsskik [3].

7. Til støtte for sin påstand fremførte klageren følgende argumenter: i) Ved at tillade spanske olivenolieproducenter at reklamere for deres olie som "spansk" og samtidig kræve, at italienske producenter henviser til deres olie som "europæisk", gav Kommissionen de spanske producenter en uberettiget konkurrencefordel til skade for de italienske producenter; ii) Kommissionen forsøgte ikke at afhjælpe denne fordrejning, men understregede blot de kontraktlige forpligtelser, der påhviler klageren og iii) Kommissionen havde ikke koordineret sine tjenestegrenes arbejde, hvilket resulterede i, at den vedtog to forskellige og inkonsekvente politikker.

8. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens udtalelse om klagen og efterfølgende klagernes bemærkninger som svar på Kommissionens udtalelse. Hendes undersøgelseshold foretog også en undersøgelse af Kommissionens sagsakter i sagen. Klageren fremsendte bemærkninger til kontrolrapporten.

Kommissionens påståede overtrædelse af principperne om god forvaltningsskik

De argumenter, der blev fremført for ombudsmanden

9. Kommissionen afviste klagerens påstand og anførte, at anvendelsesområdet og de vigtigste mål for de to EU-programmer var forskellige. På grund af de forskellige retlige rammer, der gælder for GD AGRI's og GD REGIO's programmer, er betingelserne for støtteberettigelse under disse programmer desuden også forskellige.

10. Den politik for salgsfremstød, der gennemføres af GD AGRI (EGFL)[4], har til formål at finansiere aktiviteter på det indre marked eller i tredjelande, reklame for europæiske landbrugsprodukter og deres produktionsmetode samt fødevarer baseret på europæiske landbrugsprodukter. Målet er at fremme EU-produkters image i forbrugernes øjne i Den Europæiske Union og i tredjelande. Det er ikke tilladt at angive oprindelsesregionen eller -medlemsstaten på de produkter, der reklameres for, for at overholde princippet om varernes frie bevægelighed inden for det indre marked og for at undgå forskelsbehandling. De gældende regler giver dog mulighed for at anvende særlige mærker for produkter, der kommer fra specifikke områder [5].

11. Kommissionen forklarede endvidere, at den regionalpolitik, der gennemføres af GD REGIO, på den anden side har til formål at mindske forskellene i udviklingsniveauer mellem de forskellige europæiske regioner. Dette regionalpolitiske mål forfølges gennem forskellige fonde, f.eks. EFRU. Kommissionen tilføjede, at den ikke kan gribe ind i udvælgelsen af projekter, da dette henhører under de nationale forvaltningsmyndigheders enekompetence. Spanien havde forsøgt at fremme spanske olivenolieproducenters aktioner som led i de spanske operationelle EFRU-programmer, og EFRU-forordningen udelukkede ikke denne mulighed. Italien kunne - ligesom Spanien - have ansøgt om støtte fra EFRU.

12. Kommissionen hævdede også, at klageren havde underskrevet en juridisk bindende kontrakt med den kompetente nationale myndighed, og at kontrakten skulle overholdes.

13. Endelig meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at den den 21. november 2013 havde forelagt et lovgivningsforslag om politikken for salgsfremstød for europæiske landbrugsprodukter med henblik på at åbne nye markeder, øge forbrugernes bevidsthed om produkternes kvalitet og tilskynde til større åbenhed med hensyn til at medtage oprindelsesangivelser og varemærker.

14. Klageren anførte i sine bemærkninger, at Kommissionen helt havde undladt at behandle essensen af klagen, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt eksistensen af to forskellige salgsfremmende programmer, der reklamerer for det samme landbrugsprodukt på forskellige betingelser, ville give de spanske producenter en uberettiget konkurrencefordel til skade for de italienske producenter. Klageren anførte, at den var klar over, at GD REGIO havde anmodet GD Konkurrence om en udtalelse om dette spørgsmål, men klageren kendte ikke resultatet. Klageren anførte, at den også var klar over, at GD AGRI har skrevet til GD REGIO og foreslået et bedre samarbejde mellem de to tjenestegrene i fremtiden. Klageren satte spørgsmålstegn ved, hvorfor Kommissionens udtalelse ikke henviste til denne korrespondance.

15. Klageren erkendte at være juridisk bundet af kontrakten med den italienske nationale myndighed. Den tilføjede imidlertid, at Kommissionen havde pligt til at underrette den om eksistensen af et andet lignende program, inden klageren underskrev kontrakten. Hvis klageren havde haft kendskab til det andet program, ville denne aldrig have underskrevet den pågældende kontrakt.

16. Endelig glædede klageren sig over Kommissionens lovgivningsforslag, som imidlertid ikke kompenserer for den forvoldte skade. Efter klagerens opfattelse betød eksistensen af to lignende salgsfremmende programmer, at de italienske olivenolieproducenter medfinansierede EU-programmet til støtte for de spanske olivenolieproducenter. Klageren konkluderede derfor, at det ville have været mere hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen havde finansieret klagerens handlinger med 100 %.

Gennemgang af dokumenter

17. Den 11. november 2014 gennemgik Ombudsmandens undersøgelseshold Kommissionens sagsakter vedrørende den klagede sag. Undersøgelsesholdet identificerede tre breve, der blev udvekslet mellem GD REGIO og GD AGRI om sagen, men ingen dokumenter blev udvekslet med GD Konkurrence.

18. De medarbejdere i Kommissionen, der var til stede ved kontrolbesøget, oplyste, at der ikke havde været noget møde mellem GD AGRI og GD REGIO for at drøfte sagen. De påpegede også, at der er vedtaget nye forordninger [6], der understreger betydningen af koordinering mellem de forskellige EU-fonde og sikrer synligheden af varemærker og produktoprindelse.

19. I sine bemærkninger til kontrolrapporten hævdede klageren, at Kommissionen stadig ikke havde behandlet spørgsmålet om de to programmer, der havde en konkurrencefordrejende virkning.

Ombudsmandens vurdering

20. Ombudsmanden anerkender, at målene for de to omhandlede EU-fonde - Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) - er forskellige. Betingelserne for finansiering er derfor også forskellige. De relevante lovbestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor klageren indgik en finansieringskontrakt, kan ikke udgøre fejl eller forsømmelser, eftersom de fastlægger EU-lovgiverens vilje.

21. Hver medlemsstat vælger, hvilken eller hvilke EU-finansierede ordninger den ønsker at tilslutte sig. Italien kunne således have ansøgt om støtte fra EFRU på samme måde som Spanien. En eventuel konkurrencefordel for de spanske producenter skyldes, at de italienske myndigheder ikke hjalp deres producenter med at ansøge om støtte under EFRU-programmet, som de frit kunne ansøge om (f.eks. ved i det mindste at informere dem om eksistensen af dette EFRU-program). De italienske myndigheder valgte imidlertid EGFL-programmet. Det må i sidste ende være medlemsstaternes ansvar at vælge de finansieringsordninger, som de finder mest hensigtsmæssige i forhold til deres specifikke behov. Klageren indgik en kontrakt med de italienske myndigheder, der var fuldt ud klar over de betingelser, som klageren skulle overholde, f.eks. at henvisningen til produkternes oprindelse skulle være sekundær i forhold til kampagnens centrale budskab. Kommissionen er ikke ansvarlig for de nationale myndigheders valg af finansieringsordning(er), hvis nærmere detaljer blev besluttet og forvaltet af den pågældende medlemsstat.

22. Selv om Ombudsmanden kan forstå klagerens overraskelse og deraf følgende utilfredshed med at erfare, at der fandtes et andet, velsagtens mere fordelagtigt finansieringsprogram, deler hun ikke klagerens synspunkt om, at Kommissionen var forpligtet til at gøre en særlig indsats for at underrette enten den eller de italienske myndigheder om eksistensen af EFRU-programmet. Det påhviler snarere enhver underskriver af en kontrakt at indsamle alle de nødvendige oplysninger, som var frit tilgængelige for dem, inden de indgik et kontraktforhold. På medlemsstatsniveau er det desuden normalt, at de nationale myndigheder har en interesse i at sikre, at alle relevante oplysninger om EU-ordninger stilles til rådighed for interesserede parter.

23. Selv om Kommissionen med rette baserede sig på to forskellige retsgrundlag for at forklare EGFL's og EFRU's forskellige mål, betyder den blotte omstændighed, at to programmer er reguleret af forskellige lovbestemmelser, imidlertid ikke automatisk, at Kommissionen ikke kunne have koordineret sine foranstaltninger bedre, og det betyder heller ikke, at deres specifikke gennemførelse ikke kunne føre til temmelig bizarre, forvirrende, uønskede og uøkonomiske virkninger. Selv om EU-midlerne kan have været anvendt på to helt lovlige måder, havde disse to måder mål og virkninger, som ikke var i overensstemmelse med hinanden. Ombudsmanden mener derfor, at bedre koordinering og intern kommunikation ville have været mulig og endog ønskelig, når finansieringsanmodningerne blev godkendt.

24. Selv om dårlig koordinering og dårlig intern kommunikation kan udgøre fejl eller forsømmelser, bemærker Ombudsmanden, at EU-lovgiver nu har vedtaget nye forordninger [7] med bestemmelser om bedre koordinering, hvilket indebærer, at sager som den nuværende ikke bør finde sted i fremtiden. Ombudsmanden mener, at det systemiske aspekt af klagen er blevet løst. Ombudsmanden mener derfor ikke, at der nu ville være noget nyttigt formål med at fastslå, at der foreligger fejl eller forsømmelser i forhold til Kommissionen. Hun afslutter således sin undersøgelse med en konstatering af, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser i den foreliggende sag.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusioner:

Det systemiske aspekt af det problem, der klages over, er blevet løst. Ingen yderligere undersøgelser er berettigede.

Kommissionen og klageren vil blive underrettet om denne afgørelse.

Strasbourg, den 11. april 2016

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

[1] Dvs. Rådets forordning (EF) nr. 3/2008 af 17.12.2007 om oplysningskampagner og salgsfremstød for landbrugsprodukter på materialemarkedet og i tredjelande (EUT 2008, L 3, s. 1). og Kommissionens forordning (EF) nr. 501/2008 af 5.6.2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 3/2008 om oplysningskampagner og salgsfremstød for landbrugsprodukter på materialemarkedet og i tredjelande (EUT 2008, L 147, s. 3).

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 af 5.7.2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 (EUT 2006, L 210, s. 1).

[3] Med hensyn til klagerens påstand, nemlig at Kommissionen skulle godtgøre klageren de omkostninger, der var afholdt i forbindelse med dens salgsfremmende foranstaltninger, fandt Ombudsmanden, at der ikke var tilstrækkelig grund til at medtage den i hendes undersøgelse. Faktisk var det vanskeligt for Ombudsmanden at se, hvordan eksistensen af et yderligere program fra Kommissionen, som potentielt kunne være uforeneligt med det program, som klageren deltog i, og som er blevet defineret af EU-lovgiver, kunne forpligte Kommissionen til at godtgøre klageren for de omkostninger, der var afholdt i forbindelse med dens salgsfremmende aktiviteter. Det ser desuden ud til, at klageren underskrev de relevante kontrakter på eget initiativ og kun afholdt en del af de afholdte omkostninger.

[4] Det vil sige i henhold til forordning (EF) nr. 3/2008 og forordning (EF) nr. 501/2008.

[5] Såsom beskyttet oprindelsesbetegnelse, beskyttede geografiske betegnelser og garanteret traditionel specialitet (også kendt som henholdsvis BOB, BGB og GTS).

[6] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006. EUT 2013, L 347, s. 320-469; og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1144/2014 af 22. oktober 2014 om oplysningskampagner og salgsfremstød for landbrugsprodukter gennemført i det indre marked og i tredjelande og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 3/2008. EUT 2014, L 317, s. 56-70.

[7] Se punkt 13 samt fodnote 6 ovenfor.