Baggrunden [1]

1. Denne klage vedrører aktindsigt i dokumenter vedrørende korrespondancen mellem Europa-Kommissionen, visse EU-medlemsstater og USA's myndigheder om konsekvenserne af den amerikanske Foreign Account Tax Compliance Act ("FATCA"). Klagen blev indgivet af Sophie In't Veld, medlem af Europa-Parlamentet.

2. FATCA blev undertegnet i USA's føderale lovgivning i marts 2010 [2]. Formålet med FATCA er at forhindre grænseoverskridende skatteunddragelse fra fysiske og juridiske personer, der er amerikanske statsborgere. FATCA kræver, at finansielle institutioner ("FFI'er") uden for USA rapporterer til US Internal Revenue Service om deres kunder. På grund af bekymring for, at FATCA sandsynligvis ville skabe betydelige vanskeligheder for EU's finansielle institutioner på grund af de høje efterlevelsesomkostninger og risikoen for overtrædelse af medlemsstaternes lovgivning (navnlig om databeskyttelse), indledte Kommissionen i 2011 sammen med fem medlemsstater [3] en dialog med det amerikanske finansministerium.

3. I 2012 indgav klageren en begæring til Kommissionen i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 [4] om aktindsigt i »alle Kommissionens dokumenter vedrørende korrespondancen og drøftelserne mellem Kommissionen, de berørte EU-medlemsstater og de amerikanske myndigheder om konsekvenserne af FATCA og navnlig »regering-til-regering«-løsningerne.

4. Kommissionen identificerede 15 dokumenter/sæt af dokumenter [5] og gav fuld aktindsigt i dokument 4 og 5.

5. Efter klagerens anmodning om en fornyet undersøgelse (benævnt "genfremsat begæring") besluttede Kommissionen den 28. august 2012 at give delvis aktindsigt i dokument 1, 2, 3, 6, 7, litra a - c) og k), 8, 10 og 11 (Kommissionens afgørelse af 28. august 2012). Kommissionen gav afslag på aktindsigt i dokument 7(d - j) og (l), 9, 12 og 13 i deres helhed [6].

6. Med hensyn til de e-mails, der blev identificeret under dokumentgruppe 14 og 15, anførte Kommissionen, at disse udgjorde mere end tusind sider og indeholdt over henholdsvis 200 og 4 000 e-mails. Kommissionen foreslog at søge en retfærdig løsning i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i forordning 1049/2001 og anmodede klageren om at indsnævre omfanget af sin anmodning [7]. Subsidiært anmodede Kommissionen klageren om at acceptere, at behandlingen af hendes ansøgning ville tage længere tid og bestå i, at flere på hinanden følgende partier dokumenter blev sendt til hende, efterhånden som analysen skred frem.

7. Efter klagerens afvisning af at indsnævre omfanget af sin anmodning vedrørende dokument 14 og 15 gjorde Kommissionen gældende, at en individuel vurdering af hver relevant e-mail i lyset af Rettens dom i VKI-sagen [8] ville medføre en meget betydelig administrativ byrde, der ville lamme Kommissionens relevante tjenestegrens arbejde. Kommissionen fandt, at klagerens anmodning var uforholdsmæssig, og opfordrede hende endnu en gang til at indsnævre omfanget af hendes anmodning.

8. Efter en række udvekslinger anmodede klageren den 13. juni 2013 Kommissionen om at give hende aktindsigt i dokumentgruppe 14 og 15 inden udgangen af juni. Kommissionen foreslog i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 at afholde et møde mellem klageren og de højtstående embedsmænd i GD TAXUD, som kunne besvare klagerens spørgsmål, give kontekst og baggrund og et bedre indblik i sagen, så hun kunne indsnævre sin anmodning. Subsidiært foreslog Kommissionen en proces for at indsnævre omfanget af klagerens anmodning og forskyde proceduren for dens undersøgelse.

9. Klageren var utilfreds med Kommissionens forslag og henvendte sig den 19. juli 2013 til Den Europæiske Ombudsmand [9].

10. Den 13. august 2013 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstande og påstande:

1) Kommissionen har undladt at behandle klagerens begæring om aktindsigt i overensstemmelse med de gældende procedureregler.

Til støtte for sin første påstand gjorde klageren gældende, at Kommissionen for så vidt angår dokumentgruppe 14 og 15 ikke havde truffet afgørelse om hendes begæring om aktindsigt og derfor havde overskredet de rimelige svarfrister og dermed overtrådt forordning 1049/2001 og artikel 17 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik ("ECGAB").

2) I strid med de materielle regler i forordning 1049/2001 har Kommissionen undladt at give fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Klageren hævdede, at Kommissionen med hensyn til dokument 1-3 og 6-13, i det omfang disse dokumenter eller dele heraf ikke var blevet offentliggjort, ikke havde begrundet anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led.

3) Kommissionen bør undersøge klagerens begæring om aktindsigt i dokumentgruppe 14 og 15 uden yderligere forsinkelse.

4) Kommissionen bør give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

11. I løbet af sin undersøgelse inspicerede Ombudsmanden Kommissionens relevante sagsakter og sendte en rapport om denne inspektion til Kommissionen og klageren.

12. Den 3. december 2014 rettede Ombudsmanden henstillinger til Kommissionen. Den 19. december 2014 skrev Kommissionen til klageren og gav yderligere oplysninger om de e-mails, der var omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt i dokumentgruppe 14 og 15. Den 6. januar 2015 svarede klageren, at hendes begæring om aktindsigt vedrørte alle de dokumenter, der var omfattet af hendes begæring.

13. Kommissionen sendte sit svar på Ombudsmandens henstillinger den 12. juni 2015. Sideløbende hermed sendte den den 19. maj 2015 og den 23. juli 2015 yderligere svar til klageren med kopi til Ombudsmanden med henblik på yderligere fremlæggelse af dokumenter. Ombudsmanden modtog bemærkninger fra klageren den 23. juli 2015 og den 29. september 2015.

14. Ved behandlingen (nedenfor) af Kommissionens svar på hendes henstillinger medtager Ombudsmanden et kort resumé af begrundelsen for henstillingerne, et resumé af de argumenter, hun har fået forelagt, og derefter hendes endelige vurdering.

Påstand om, at Kommissionen undlod at behandle klagerens anmodning om aktindsigt i dokumentgruppe 14 og 15 i overensstemmelse med de gældende procedureregler og den tilhørende påstand

Ombudsmandens ræsonnement, der førte til den første henstilling

15. Forordning 1049/2001 indeholder specifikke regler, der finder anvendelse, når der behandles begæringer om aktindsigt i "et meget stort antal dokumenter". Disse regler giver EU-institutionerne mulighed for under særlige omstændigheder at fravige de normalt gældende regler og giver a) mulighed for i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i forordning 1049/2001 uformelt at "give ansøgeren mulighed for med henblik på at finde en rimelig løsning" og b) mulighed for i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i forordning 1049/2001 at forlænge den generelt gældende frist på 15 arbejdsdage til at besvare en genfremsat begæring med yderligere 15 arbejdsdage.

16. I dette tilfælde suspenderede Kommissionen i realiteten fristen for at besvare klagerens genfremsatte begæring vedrørende dokumentgruppe 14 og 15 og gjorde dette svar betinget af, at der blev fundet en rimelig løsning. Kommissionen forbandt således disse to proceduremæssige muligheder.

17. Ombudsmanden påpegede imidlertid, at Kommissionen er forpligtet til at overholde den strenge frist i artikel 8, stk. 2, i forordning 1049/2001 under forhandlingerne med klageren med henblik på at finde en rimelig løsning i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3 [10].

18. Med hensyn til dette specifikke spørgsmål fastslog Den Europæiske Unions Domstol ("EU-Domstolen"), at forordning 1049/2001 ikke giver mulighed for at fravige de gældende frister [11]. Domstolen fastslog, at disse frister er afgørende for gennemførelsen af proceduren for aktindsigt i institutionernes dokumenter, og at fristerne har til formål at opnå en hurtig og enkel behandling af begæringer om aktindsigt [12]. Muligheden for en rimelig løsning, jf. artikel 6, stk. 3," kan derfor kun vedrøre indholdet eller antallet af dokumenter, der ansøges om"[13].

19. EU-Domstolen har også fastslået følgende: "Det er korrekt [...], at det følger af proportionalitetsprincippet, at institutionerne i særlige tilfælde, hvor mængden af dokumenter, for hvilke der anmodes om aktindsigt, eller hvor antallet af passager, der skal nægtes aktindsigt, ville medføre en uhensigtsmæssig administrativ byrde, kan afveje den anmodende parts interesser mod den arbejdsbyrde, der følger af behandlingen af begæringen om aktindsigt, med henblik på at sikre god forvaltningsskik [...]. Anvendelsen af proportionalitetsprincippet kan imidlertid ikke gøre det muligt at ændre de frister, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, uden at skabe en situation med retsusikkerhed"[14]. Ombudsmanden begrundede, at Domstolens fremhævelse af behovet for retssikkerhed i denne forbindelse har til formål at beskytte ansøgernes stilling, nemlig at deres ret til at anlægge sag eller indgive en klage til Ombudsmanden ikke vil blive bragt i fare ved en eventuel suspension af den frist, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning 1049/2001. Disse foranstaltninger kan heller ikke suspenderes eller gøres betinget af Kommissionens bestræbelser på at finde en retfærdig løsning. Dette var imidlertid en konsekvens af, hvad Kommissionen med urette gjorde i den foreliggende sag.

20. Med hensyn til Kommissionens forslag til en rimelig løsning i denne sag var Ombudsmanden af den opfattelse, at de oplysninger, den havde fremlagt, ikke gav klageren en tilstrækkelig forståelse af indholdet af de ønskede dokumenter og dermed en reel mulighed for at indsnævre omfanget af hendes anmodning [15].

21. På grundlag af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde gjort brug af alle mulige og rimelige midler til at forhandle en retfærdig løsning med klageren. Ombudsmanden mente, at Kommissionens forslag som minimum burde have indeholdt en langt mere detaljeret beskrivelse af de (kategorier af) dokumenter, der er omfattet af

klagerens anmodning, helst en indholdsfortegnelse og ideelt set links til Kommissionens dokumentregister [1].

22. Med hensyn til forslaget om en forskudt undersøgelse af de ønskede dokumenter anerkendte Ombudsmanden, at Kommissionen med rette var bekymret over den indvirkning, som en hurtigere behandling af dokumentgruppe 14 og 15 kunne have haft på behandlingen af de øvrige dele af klagerens anmodning samt på andre ansøgeres anmodninger om aktindsigt. Når Kommissionen fremsætter et forslag til en rimelig løsning, kan den imidlertid ikke undlade at behandle en begæring om aktindsigt, blot fordi sagsøgeren ikke er indforstået med dette forslag.

23. I lyset af ovenstående konklusioner konkluderede Ombudsmanden, a) at Kommissionen havde begået fejl eller forsømmelser ved ikke at fremsætte et passende/rimeligt forslag til en rimelig løsning inden for den relevante frist og b) ved at gøre opfølgningen af klagerens genfremsatte begæring betinget af, at der findes en rimelig løsning.

24. Ombudsmanden fandt, at principperne om god forvaltningsskik dikterer, at en EU-institution for at forbedre beskyttelsen af borgernes grundlæggende ret til aktindsigt, uanset udløbet af den lovbestemte frist, stadig bør undersøge rimelige måder at finde en rimelig løsning på sammen med ansøgeren. Hvis der imidlertid ikke kunne findes en rimelig løsning, selv efter at Kommissionen havde gjort en yderligere indsats, ville den skulle foretage en individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter.

25. Ombudsmanden fremsatte således følgende henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut:

"1) Kommissionen bør gøre et nyt forsøg på en retfærdig løsning i forhold til klagerens begæring om aktindsigt i dokument 14 og 15. I den forbindelse bør Kommissionen give klageren tilstrækkelige oplysninger i overensstemmelse med de retningslinjer, der er identificeret [i Ombudsmandens analyse], til at gøre det muligt for klageren at indsnævre omfanget af sin anmodning, hvis hun ønsker det. Et sådant forslag bør fremsættes inden for højst 15 arbejdsdage. Hvis dette forslag ikke accepteres af klageren, bør Kommissionen straks foretage en vurdering af de pågældende dokumenter."

Kommissionens svar

26. Som svar på Ombudsmandens første henstilling vedrørende dokumentgruppe 14 og 15 gjorde Kommissionen et nyt forsøg på at finde en retfærdig løsning, idet den identificerede seks kategorier af dokumenter, der var omfattet af anmodningen, og opfordrede klageren til at indsnævre sin anmodning. Klageren accepterede imidlertid ikke Kommissionens forslag.

27. I sin udførlige udtalelse anførte Kommissionen, at den udtømmende havde screenet mere end 5 000 e-mails og konsolideret disse e-mails ved at fjerne dubletterne. Kommissionen inddelte dokumenterne i to kategorier: dokumenter, der indeholdt vigtige indholdsmæssige oplysninger, og dokumenter, der ikke indeholdt sådanne oplysninger. Kommissionen foretog derefter en vurdering af den første kategori af dokumenter.

28. Som følge heraf sendte Kommissionen den 19. maj 2015 klageren en liste over de dokumenter, der henhører under de to ovennævnte kategorier, og gav fuld eller delvis aktindsigt i 253 dokumenter. Kommissionen anførte, at den arbejdede aktivt på at afslutte vurderingen af alle relevante dokumenter, og at der ville følge et yderligere endeligt svar.

29. Sideløbende med vurderingen af sine egne dokumenter hørte Kommissionen mere end 25 tredjeparter, herunder andre EU-institutioner, medlemsstater, tredjelande, erhvervssammenslutninger og andre private parter, for at indhente deres synspunkter om en eventuel offentliggørelse af de dokumenter, der hidrører fra dem.

30. I sit endelige svar af 23. juli 2015 meddelte Kommissionen klageren, at den havde vurderet de resterende 85 dokumenter i den første kategori. Svarene fra ophavsmændene til dokumenterne varierede fra manglende svar (USA), til at tillade forskellige niveauer af aktindsigt, til at nægte aktindsigt og til at hævde, at de pågældende dokumenter ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning 1049/2001. Efter denne vurdering gav Kommissionen fuld aktindsigt (med forbehold af redigering af personoplysninger) i 29 dokumenter, delvis aktindsigt i 30 dokumenter og nægtede aktindsigt i 26 dokumenter.

31. Den hovedgrund, som Kommissionen påberåbte sig som begrundelse for sit afslag, var undtagelsen vedrørende beskyttelsen af internationale forbindelser [artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001]. Efter en detaljeret analyse af de dokumenter eller dele af dokumenterne, der potentielt kunne være omfattet af denne undtagelses anvendelsesområde, gjorde Kommissionen gældende, at den ikke var i stand til at afsløre forhandlingsparternes, såsom USA’s, EU-medlemsstaternes eller tredjelandes, holdninger. Dette skyldtes, at den vurderede, at der var en klar risiko for, at udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, ikke kun i forbindelse med gennemførelsen af FATCA, men også med hensyn til eventuelle andre fremtidige bilaterale forhandlinger med USA.

32. Med hensyn til undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser (artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001) anførte Kommissionen, at den havde hørt den tredjemand, hvorfra to dokumenter hidrørte, og at denne tredjemand havde indvilliget i en vid udbredelse med forbehold af visse redigeringer. Desuden hørte Kommissionen en anden tredjepart om den lobbystrategi, som sidstnævnte fulgte i 2011 i forbindelse med FATCA. Selv om denne tredjemand ikke gav sit samtykke til udbredelsen af dokumenterne i deres helhed, foretog Kommissionen en vurdering og offentliggjorde de dokumenter, der var genstand for redigeringer af personoplysninger.

33. I sine bemærkninger understregede klageren behovet for at sikre fuld åbenhed og hævdede, at Kommissionen er for restriktiv med hensyn til at offentliggøre (dele af) dokumenter. Klageren anførte, at visse dokumenter er censureret i en sådan grad, at det er umuligt at kontrollere, om hemmeligholdelsen er berettiget. Klageren hævdede endvidere, at det forhold, at USA ikke reagerede på Kommissionens høring, ikke automatisk burde føre til, at Kommissionen afslog at udlevere de amerikanske dokumenter.

Ombudsmandens vurdering

34. Ombudsmanden noterer sig med tilfredshed, at Kommissionen har gennemført hendes henstilling og gjort et nyt forsøg på at nå frem til en retfærdig løsning inden for den fastsatte tidsramme. Selv om klageren ikke accepterede den foreslåede løsning, er der intet, der tyder på, at Kommissionen ikke udviste reel vilje til at gennemføre Ombudsmandens henstilling.

35. Dernæst foretog Kommissionen en korrekt vurdering af de relevante dokumenter, som resulterede i en yderligere udbredelse af et betydeligt antal dokumenter.

36. I den forbindelse er det opmuntrende at bemærke, at Kommissionen fulgte forslaget i Ombudsmandens kontrolrapport, hvori det blev påpeget, at der var betydelige overlapninger mellem de pågældende e-mails. Mange af disse e-mails (og deres vedhæftede filer) blev kopieret i de dokumenter, der falder ind under anmodningens anvendelsesområde. Ved at identificere overlapningerne gjorde Kommissionen i sidste ende, hvad den faktisk anmodede klageren om at gøre, dvs. at reducere antallet af dokumenter, der var omfattet af klagerens anmodning, betydeligt, uden at det var nødvendigt at indsnævre anmodningens anvendelsesområde. Denne "rengøring" gjorde det muligt for Kommissionen at foretage en grundig vurdering af de relevante dokumenter og i sidste ende offentliggøre mange af dem.

37. Ombudsmanden anerkender i denne forbindelse den betydelige indsats, som Kommissionen har gjort for at acceptere og gennemføre hendes henstilling.

38. Når dette er sagt, hævdede klageren, at fremlæggelsen var a) for restriktiv, og b) at Kommissionen ikke burde have nægtet at udlevere dokumenterne fra Amerikas Forenede Stater, blot fordi han ikke besvarede Kommissionens høring.

39. Med hensyn til litra a) er det vigtigt at præcisere, at Ombudsmandens undersøgelse fokuserer på de procedurer, som Kommissionen følger for at finde en rimelig løsning på klagerens begæring om aktindsigt. Eftersom Ombudsmanden som anført i kontrolrapporten kun indhentede en stikprøve af dokumentgruppe 14 og 15, er Ombudsmanden ikke i stand til at vurdere, om Kommissionens påberåbelse af de påberåbte undtagelser var berettiget. For at gøre dette vil det kræve yderligere undersøgelser og en detaljeret vurdering af en stor mængde individuelle dokumenter.

40. Med hensyn til litra b) er det på grundlag af en omhyggelig læsning af Kommissionens svar af 23. juli 2015 klart, at USA's manglende svar på Kommissionens høring ikke "automatisk" førte til, at USA afslog at give aktindsigt i disse dokumenter, som klageren har foreslået. Kommissionen henviste faktisk til erklæringen fra de amerikanske myndigheder under høringen forud for afgørelsen af 28. august 2012 —

, hvor de amerikanske myndigheder klart havde tilbageholdt deres samtykke til videregivelse af dokumenter, der hidrørte fra dem. Dette afslag blev imidlertid efterfulgt af Kommissionens egen vurdering, hvorefter den besluttede at give afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter.

41. I lyset af disse betragtninger finder Ombudsmanden, at Kommissionen accepterede den første henstilling og traf passende foranstaltninger til at gennemføre den.

Påstand om, at Kommissionen i strid med de materielle regler i forordning 1049/2001 undlod at give fuld aktindsigt i dokument 1, 2, 3 og 6-13 og den tilhørende påstand

Ombudsmandens ræsonnement, der førte til den anden henstilling

42. Kommissionen gav afslag på aktindsigt eller gav kun delvis aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001.

43. Ombudsmanden henviste i sin henstilling til den relevante retspraksis [1] og navnlig til den omstændighed, som Domstolen har fastslået, at den særligt følsomme og væsentlige karakter af de interesser, der beskyttes ved artikel 4, stk. 1, litra a), sammenholdt med den omstændighed, at institutionen skal give afslag på aktindsigt, hvis udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af en af disse interesser, kræver, at der udvises stor omhu ved afgørelsen af sådanne sager. For Domstolen indebærer en sådan afgørelse således en vis skønsbeføjelse. Domstolen har derfor fastslået, at prøvelsen af lovligheden af institutionernes afgørelser om afslag på aktindsigt på grundlag af undtagelserne vedrørende offentlighedens interesser i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001 skal begrænses til en kontrol af, om procedurereglerne og begrundelsespligten er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder, eller om der foreligger magtfordrejning [2].

44. I lyset af Domstolens retspraksis og efter nøje at have undersøgt de relevante dokumenter drog Ombudsmanden følgende konklusioner.

45. For så vidt angår de dokumenter, der var identificeret som dokument 7, litra d)-j), dokument 7, litra l), og dokument 9, som der ikke blev givet aktindsigt i, og for så vidt angår dokument 2, dokument 6 (fra midten af side 10 til side 13), dokument 7, litra a), b), dokument 7, litra c), punkt 7, litra l), og dokument 10, som der blev givet delvis aktindsigt i, fandt Ombudsmanden, at disse dokumenter indeholdt følsomme oplysninger vedrørende Unionens og dens medlemsstaters internationale forbindelser. Ombudsmanden fandt, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den traf afgørelse om klagerens genfremsatte begæring, ikke havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den gav afslag på aktindsigt i eller dele af disse dokumenter. Hun mente derfor, at Kommissionens afslag på at give aktindsigt i disse dokumenter i det væsentlige var berettiget.

46. Med hensyn til de dokumenter, der blev givet delvis aktindsigt i, og som blev identificeret som dokument 1, dokument 3 og dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midten af side 10), fandt Ombudsmanden på grundlag af aktindsigten, at de sletninger, som Kommissionen havde foretaget, indeholdt oplysninger, der allerede i vid udstrækning var offentliggjort (f.eks. i dokument 4 eller de offentliggjorte dele af dokument 2). Ombudsmanden fandt derfor, at Kommissionen ikke havde givet tilstrækkelige forklaringer til at begrunde disse udeladelser.

47. Med hensyn til de dokumenter, der er identificeret som dokument 11 (delvis aktindsigt) og dokument 12 og 13 (ingen aktindsigt), som vedrører udvekslingerne og arbejdet i Artikel 29-Gruppen vedrørende Databeskyttelse, og som indeholder detaljerede synspunkter og argumenter om FATCA's indvirkning på medlemsstaternes databeskyttelsesregler, fandt Ombudsmanden på grundlag af sin inspektion af dokumenter, at de er omfattet af det generelle anvendelsesområde for undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser vedrørende internationale forbindelser. Ombudsmanden var imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen ikke på overbevisende vis havde forklaret, hvordan udbredelsen af disse dokumenter faktisk og i hvilket omfang ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Dette er navnlig tilfældet, eftersom Kommissionen i sin afgørelse af 28. august 2012 gav et link til et brev, der indeholdt Artikel 29-Gruppens detaljerede holdning til spørgsmålet [3]. For så vidt angår dokument 12 og 13, hvortil der blev givet afslag på aktindsigt i deres helhed, havde Kommissionen i øvrigt ikke forklaret, hvorfor det i det mindste ikke var muligt at få delvis aktindsigt i dem. På denne baggrund fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde givet overbevisende forklaringer på, hvordan udbredelsen af disse dokumenter eller dele heraf kunne være til alvorlig skade for de interesser, der er beskyttet af den pågældende undtagelse.

48. På grundlag af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde givet så bred adgang til dokument 1, 3 og 6 (kun for så vidt angår side 9 til midt på side 10), som den burde have gjort. Desuden har Kommissionen ikke givet en tilfredsstillende begrundelse for afslaget på aktindsigt i dokument 11 (delvis aktindsigt) og dokument 12 og 13 (ingen aktindsigt). Dette udgjorde fejl eller forsømmelser.

49. For at afhjælpe fejl og forsømmelser fremsatte Ombudsmanden følgende henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut:

"2) Kommissionen bør tage klagerens begæring om aktindsigt i de ikke-offentliggjorte dokumenter eller dele heraf op til fornyet overvejelse for så vidt angår dokument 1, dokument 3, dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midt på side 10), dokument 11 og dokument 12 og 13."

Kommissionens svar

50. Kommissionen anførte, at den efter at have foretaget en fornyet gennemgang af dokumenterne kunne fremlægge dokument 3 og de relevante dele af dokument 6, da begrundelsen for det oprindelige afslag på aktindsigt ikke længere fandt anvendelse.

51. Med hensyn til dokument 11, 12 og 13 gjorde Kommissionen gældende, at den kun havde deltaget i møderne i Artikel 29-Gruppen som observatør, og at GD TAXUD's referater i øvrigt ikke udgør et officielt referat af disse møder, da de ikke blev sendt til deltagerne til kontrol. Desuden må de udtalelser, som de nationale repræsentanter giver udtryk for på disse møder, ikke svare til de relevante medlemsstaters officielle holdning over for deres forhandlingspartner, Amerikas Forenede Stater. På grund af den tid, der er gået, siden drøftelserne fandt sted, er risikoen for, at offentliggørelsen ikke repræsenterer en berørt medlemsstats holdning, større, eftersom det ikke længere er muligt at kontrollere nøjagtigheden af referaterne med deltagerne. Kommissionen tilføjede, at selv om flere medlemsstater i mellemtiden havde indgået FATCA-aftaler med USA, var der nogle, der ikke havde. Selv i førstnævnte tilfælde er databeskyttelsesaspekterne i disse aftaler imidlertid stadig kontroversielle og underlagt løbende interne drøftelser og tilsyn fra de nationale databeskyttelsesmyndigheders side. Kommissionen fremførte endvidere, at offentliggørelse af disse tidlige overvejelser kan skade de igangværende forhandlinger om gennemførelsen af OECD's standard, da databeskyttelsesaspekterne i FATCA også er relevante for OECD's globale standard for automatisk udveksling af oplysninger om finansielle konti til skattemæssige formål.

52. På denne baggrund hævdede Kommissionen, at fuld udbredelse af dokument 11, 12 og 13 ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser og også for det igangværende arbejde i Artikel 29-Gruppen, og at udbredelse heraf derfor ville være til alvorlig skade for denne ekspertgruppes igangværende beslutningsproces.

53. Kommissionen anførte imidlertid, at ovenstående betragtninger ikke gælder for baggrundsoplysningerne og Kommissionens holdning, som dens repræsentanter gav udtryk for på de nævnte møder, eller for punktet "Næste trin", der er medtaget i slutningen af referatet, så længe de ikke afspejler medlemsstaternes holdning. Kommissionen bemærkede, at udviklingen siden dens afgørelse af 28. august 2012 om klagerens genfremsatte begæring gjorde det muligt for den at give bredere delvis aktindsigt i dokument 11 og delvis aktindsigt i dokument 12 og 13.

54. Hvad endelig angår dokument 1 anførte Kommissionen, at kun dette dokuments punkt 5 er omfattet af anmodningens anvendelsesområde. Kommissionen anførte, at den allerede havde givet aktindsigt i stk. 1, og at de følgende tre stykker udgjorde et internt referat af de holdninger, som tre medlemsstater havde givet udtryk for på dette møde. Som med sine argumenter vedrørende de nationale repræsentanters synspunkter på mødet i Artikel 29-Gruppen anførte Kommissionen, at de registrerede erklæringer ikke var blevet kontrolleret sammen med deltagerne. Kommissionen anførte, at hvis erklæringerne fra de nationale repræsentanter blev offentliggjort, ville de afsløre de relevante medlemsstaters tidlige forhandlingspositioner og underminere den videre dialog mellem disse medlemsstater og USA om gennemførelsen af FATCA og have en skadelig indvirkning på deres internationale forbindelser. Efter at have bemærket, at klageren kunne kontakte de enkelte medlemsstater, hvis hun ønskede at få flere oplysninger om de bilaterale forhandlinger, anførte Kommissionen, at offentliggørelsen af de relevante punkter ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

55. Kommissionen har således fremlagt de to sidste afsnit i dokument 1, som indeholder Kommissionens forslag og reaktionen fra Rådets formandskab.

56. I sine bemærkninger gjorde klageren gældende, at Kommissionen er for restriktiv med hensyn til udbredelsen af dokumenter.

Ombudsmandens vurdering efter den anden henstilling

57. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen efter hendes henstilling foretog en fornyet gennemgang af de pågældende dokumenter og gav aktindsigt i dokument 3 og dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midt på side 10) og bredere aktindsigt i dokument 1, dokument 11 og dokument 12 og 13. Desuden har Kommissionen givet mere detaljerede og overbevisende forklaringer på sit afslag på aktindsigt i resten af de omhandlede dokumenter. Ombudsmanden finder det på grundlag af sin gennemgang af de pågældende dokumenter godtgjort, at Kommissionens afgørelse om disse dokumenter efter dens fornyede gennemgang er berettiget.

58. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at Kommissionen accepterede og gennemførte den anden henstilling.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Kommissionen har accepteret og gennemført Ombudsmandens henstillinger.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Strasbourg, den 31.3.2016

[1] Sag T-301/10, Sophie in ’t Veld mod Europa-Kommissionen, ECLI:EU:T:2013:135, præmis 108-109.

[2] Dommen i sagen Sison mod Rådet, præmis 34.

[3] http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/other-document/files/20120621_letter_to_taxud_fatca_en.pdf

 

[1] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=search&language=da&CFID=5964662&CFTOKEN=7257d54c7c576cce-D3719996-95D0-B4B1-3D054B525C7BE537&jsessionid=960416548cb8ad57b00de64102a681418474TR. Ombudsmanden er udmærket klar over, at overholdelsen af forpligtelsen til at registrere dokumenter i overensstemmelse med artikel 11 i forordning 1049/2001 ikke kan håndhæves ved hjælp af en begæring om aktindsigt (sag C-127/13 P, Strack, nævnt ovenfor, præmis 44), men denne sag tjener som et eksempel, hvor det ville have været meget nyttigt, hvis Kommissionen havde indført disse dokumenter i det offentlige register.

 

[1] Den forkortede version giver her et resumé af baggrunden, klagerens oprindelige og genfremsatte begæringer, Kommissionens svar og de brevvekslinger, der førte til klagen til Ombudsmanden. Yderligere oplysninger findes i Ombudsmandens udkast til henstilling i sin helhed på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58452/html.bookmark

[2] For mere information om FATCA, se http://da.wikipedia.org/wiki/Foreign_Account_Tax_Compliance_Act

[3] De EU-medlemsstater, der var involveret i disse drøftelser, var: Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland, Italien og Spanien.

[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[5] Dokument 1 (afsnit 5 i det kortfattede referat af mødet i Gruppen vedrørende Skattepolitik (TPG) om FATCA den 19. januar 2011), dokument 2 (Arbejdsdokument til mødet i Gruppen vedrørende Skattepolitik - "FATCA-status"), dokument 3 (afsnittet om FATCA i det kortfattede referat af mødet i Gruppen vedrørende Skattepolitik (TPG) den 6. februar 2012), dokument 4 (Brev fra Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 24. marts 2011), dokument 5 (Arbejdsdokument til mødet i Gruppe IV (direkte beskatning), dokument 6 (Agendapunkt 2 i det kortfattede referat af mødet i Gruppe IV med titlen "FATCA: seneste status, herunder databeskyttelsesspørgsmål"), dokument 7 (Referat af møder med deltagelse af Kommissionen, medlemsstaterne, det amerikanske finansministerium og OECD fra den 3. marts 2011 til den 27. april 2012 - 12 dokumenter) Dokument 8 (brev fra Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 15. juli 2011), dokument 9 (e-mail fra de amerikanske myndigheder til Kommissionen af 24. september 2011 plus bilag), dokument 10 (brev fra Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 23. november 2011), dokument 11 (uofficiel TAXUD-rapport fra FATCA-Gruppens drøftelser på mødet i Artikel 29-Gruppen den 7. december 2011), dokument 12 (uofficiel TAXUD-rapport fra FATCA-Gruppens drøftelser på mødet i Artikel 29-Gruppen den 18. januar 2012), dokument 13 (uofficiel TAXUD-rapport fra FATCA-Gruppens drøftelser på mødet i Artikel 29-Gruppen den 7. marts 2012), dokument 14 (e-mailkorrespondance mellem Kommissionen og medlemmerne af Artikel 29-Gruppen fra december 2011 til april 2012 vedrørende udtalelsen fra Artikel 29-Gruppen om samspillet mellem FATCA's bestemmelser og direktiv 95/46), dokument 15 (e-mailkorrespondance mellem Kommissionen, medlemsstaterne, det amerikanske finansministerium og OECD fra april 2011 til april 2012 vedrørende gennemførelsen af FATCA).

[6] Kommissionen påberåbte sig følgende undtagelser i henhold til artikel 4 i forordning 1049/2001:

"1. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:

a) offentlighedens interesse med hensyn til:

....

— internationale forbindelser

— [Unionens] eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik

b) privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger.

...

3. Der gives afslag på aktindsigt i et dokument, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."

[7] Artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:

"I tilfælde af en begæring, der vedrører et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution uformelt rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning."

[8] Sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. 2005 II, s. 1121.

[9] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i den fulde ordlyd af Ombudsmandens udkast til henstilling på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58452/html.bookmark.

[10] Ombudsmanden har konstateret, at manglende overholdelse af de lovbestemte frister for behandling af en begæring om aktindsigt under omstændighederne i den pågældende sag ikke udgjorde fejl eller forsømmelser. I denne sag havde Kommissionen fremlagt en fuldstændig og detaljeret liste over alle de dokumenter, der var omfattet af klagerens anmodning, opdelt anmodningen i fire partier i henhold til en detaljeret tidsplan for behandlingen af anmodningen og i sidste ende, efter klagerens afvisning af at acceptere den foreslåede rimelige løsning, foretaget en individuel vurdering af alle dokumenterne inden for rammerne af den tidsplan, som Kommissionen selv havde fastsat. Se Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om afslutning af undersøgelsen af klage 1869/2013/AN mod Europa-Kommissionen, punkt 16-30, som findes på http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/58251/html.bookmark

[11] Sag T-392/07, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, ECLI:EU:T:2013:8, præmis 50-51, stadfæstet efter appel i sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, dom af 2. oktober 2014, ECLI:EU:C:2014:2250.

[12] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 25, og sag C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, EU:C:2010:40, præmis 53.

[13] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 26.

[14] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 27-8.

[15] Punkt 45-50 i Ombudsmandens henstillinger.