Baggrund [1]

1. Denne klage vedrører aktindsigt i dokumenter vedrørende korrespondancen mellem Europa-Kommissionen, visse EU-medlemsstater og de amerikanske myndigheder om konsekvenserne af den amerikanske lov om efterrettelighed vedrørende beskatning af konti i udlandet ("FATCA"). Klagen blev indgivet af Sophie In't Veld, medlem af Europa-Parlamentet.

2. FATCA blev undertegnet i USA's føderale lovgivning i marts 2010 [2]. Formålet med FATCA er at forhindre grænseoverskridende skatteunddragelse begået af fysiske og juridiske personer, der er amerikanske statsborgere. FATCA kræver, at finansielle institutioner ("FFI'er") uden for USA rapporterer til US Internal Revenue Service om deres kunder. På grund af bekymring for, at FATCA sandsynligvis ville skabe betydelige vanskeligheder for EU's finansielle institutioner på grund af de høje efterlevelsesomkostninger og risikoen for overtrædelse af medlemsstaternes lovgivning (navnlig om databeskyttelse), indledte Kommissionen i 2011 sammen med fem medlemsstater [3] en dialog med det amerikanske finansministerium.

3. I 2012 indgav klageren i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 [4] en begæring til Kommissionen om aktindsigt i »alle dokumenter i Kommissionens besiddelse vedrørende korrespondancen og samtalerne mellem Kommissionen, de berørte EU-medlemsstater og de amerikanske myndigheder om konsekvenserne af FATCA og navnlig »regering til regering«-løsningerne«.

4. Kommissionen identificerede 15 dokumenter/sæt af dokumenter [5] og gav fuld aktindsigt i dokument 4 og 5.

5. Efter klagerens anmodning om en fornyet undersøgelse (kendt som en "genfremsat begæring") besluttede Kommissionen den 28. august 2012 at give delvis aktindsigt i dokument 1, 2, 3, 6, 7(a - c) og (k), 8, 10 og 11 (Kommissionens afgørelse af 28. august 2012). Kommissionen afslog at give aktindsigt i dokument 7(d - j) og (l), 9, 12 og 13 i deres helhed [6].

6. Med hensyn til de e-mails, der er identificeret under dokumentsæt 14 og 15, anførte Kommissionen, at disse udgjorde mere end tusind sider og indeholdt over henholdsvis 200 og 4 000 e-mails. Kommissionen foreslog at finde en rimelig løsning i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og anmodede klageren om at indsnævre omfanget af sin anmodning [7]. Subsidiært anmodede Kommissionen klageren om at acceptere, at behandlingen af hendes ansøgning ville tage længere tid og bestå i flere på hinanden følgende batcher af dokumenter, der blev sendt til hende, efterhånden som analysen skred frem.

7. Efter klagerens afvisning af at indsnævre omfanget af sin anmodning vedrørende dokument 14 og 15 fremførte Kommissionen, at en individuel vurdering af hver enkelt relevant e-mail i lyset af Rettens dom i VKI-sagen [8] ville medføre en meget betydelig administrativ byrde, som ville lamme arbejdet i Kommissionens relevante tjenestegren. Kommissionen mente, at klagerens anmodning var uforholdsmæssig, og opfordrede hende endnu en gang til at indsnævre omfanget af sin anmodning.

8. Efter en række udvekslinger anmodede klageren den 13. juni 2013 Kommissionen om at give hende aktindsigt i dokumentsæt 14 og 15 inden udgangen af juni. Kommissionen foreslog i overensstemmelse med ånden i artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 at afholde et møde mellem klageren og de højtstående embedsmænd i GD TAXUD, som kunne besvare klagerens spørgsmål, give kontekst og baggrund og et bedre indblik i sagen, så hun kunne indsnævre sin anmodning. Subsidiært foreslog Kommissionen en proces med henblik på at indsnævre omfanget af klagerens anmodning og forsinke behandlingen heraf.

9. Klageren var utilfreds med Kommissionens forslag og henvendte sig den 19. juli 2013 til Den Europæiske Ombudsmand [9].

10. Den 13. august 2013 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstande og påstande:

1) Kommissionen har undladt at behandle klagerens begæring om aktindsigt i overensstemmelse med de gældende procedureregler.

Til støtte for sin første påstand hævdede klageren, at Kommissionen med hensyn til dokumentsæt 14 og 15 ikke havde truffet afgørelse om hendes begæring om aktindsigt og derfor havde overskredet de rimelige svarfrister og dermed overtrådt forordning 1049/2001 og artikel 17 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik ("ECGAB").

2) I modsætning til de materielle regler i forordning (EF) nr. 1049/2001 gav Kommissionen ikke fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Klageren hævdede, at Kommissionen med hensyn til dokument 1-3 og 6-13 ikke havde begrundet anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i det omfang disse dokumenter eller dele heraf ikke var blevet offentliggjort.

3) Kommissionen bør undersøge klagerens begæring om aktindsigt i dokumentsæt 14 og 15 uden yderligere forsinkelse.

4) Kommissionen bør give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

11. I forbindelse med sin undersøgelse undersøgte Ombudsmanden Kommissionens relevante sagsakter og sendte en rapport om denne undersøgelse til Kommissionen og klageren.

12. Den 3. december 2014 fremsatte Ombudsmanden henstillinger til Kommissionen. Den 19. december 2014 skrev Kommissionen til klageren og gav yderligere oplysninger om de e-mails, der var omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt i dokumentsæt 14 og 15. Den 6. januar 2015 svarede klageren, at hendes begæring om aktindsigt vedrørte alle de dokumenter, der var omfattet af hendes begæring.

13. Kommissionen sendte sit svar på Ombudsmandens henstillinger den 12. juni 2015. Sideløbende hermed sendte den den 19. maj 2015 og den 23. juli 2015 yderligere svar til klageren med kopi til Ombudsmanden med yderligere fremlæggelse af dokumenter. Ombudsmanden modtog bemærkninger fra klageren den 23. juli 2015 og den 29. september 2015.

14. Ved behandlingen af (nedenfor) Kommissionens svar på hendes henstillinger medtager Ombudsmanden et kort resumé af begrundelsen for henstillingerne, et resumé af de argumenter, der blev fremlagt for hende, og derefter hendes endelige vurdering.

Påstand om, at Kommissionen undlod at behandle klagerens anmodning om aktindsigt i dokumentsæt 14 og 15 i overensstemmelse med de gældende procedureregler og den dermed forbundne påstand

Ombudsmandens ræsonnement, der førte til den første henstilling

15. Forordning (EF) nr. 1049/2001 indeholder specifikke regler, der finder anvendelse ved behandling af begæringer om aktindsigt i " et meget stort antal dokumenter" . Disse regler giver EU-institutionerne mulighed for under særlige omstændigheder at fravige de normalt gældende regler og giver a) mulighed for i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 "uformelt at rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning" og b) mulighed for i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 at forlænge den generelt gældende frist på 15 arbejdsdage til at besvare en genfremsat begæring med yderligere 15 arbejdsdage.

16. I denne sag suspenderede Kommissionen rent faktisk fristen for at besvare klagerens genfremsatte begæring vedrørende dokumentgruppe 14 og 15 og gjorde dette svar betinget af, at der blev fundet en rimelig løsning. Kommissionen har således knyttet disse to proceduremæssige muligheder sammen.

17. Ombudsmanden påpegede imidlertid, at Kommissionen er forpligtet til at overholde den strenge frist i artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001, når den forhandler med klageren med henblik på at finde en rimelig løsning i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3 [10].

18. I forbindelse med dette specifikke spørgsmål fastslog Den Europæiske Unions Domstol ("EU-Domstolen"), at forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke giver mulighed for en undtagelse fra de gældende frister [11]. EU-Domstolen fastslog, at disse frister er afgørende for gennemførelsen af proceduren for aktindsigt i dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, og at fristerne har til formål at sikre en hurtig og enkel behandling af begæringer om aktindsigt [12]. Muligheden for en rimelig løsning i henhold til artikel 6, stk. 3 "kan derfor kun vedrøre indholdet eller antallet af dokumenter, der begæres "[13].

19. EU-Domstolen har endvidere fastslået følgende: "det er korrekt [...], at det følger af proportionalitetsprincippet, at institutionerne i særlige tilfælde, hvor mængden af dokumenter, der begæres aktindsigt i, eller hvor antallet af passager, der skal kritiseres, ville indebære en uhensigtsmæssig administrativ byrde, kan foretage en afvejning af den interesse, som den, der har begæret aktindsigt, har i forhold til den arbejdsbyrde, der følger af behandlingen af begæringen om aktindsigt, med henblik på at beskytte hensynet til god forvaltningsskik [...]. Imidlertid kan påberåbelsen af proportionalitetsprincippet ikke gøre det muligt at ændre de frister, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, uden at skabe en situation med retsusikkerhed"[14]. Ombudsmanden begrundede, at Rettens vægt på behovet for retssikkerhed i denne forbindelse har til formål at beskytte ansøgernes stilling, nemlig at deres ret til at anlægge sag eller indgive klage til Ombudsmanden ikke bringes i fare af en eventuel suspension af den frist, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning 1049/2001. Disse foranstaltninger må heller ikke suspenderes eller gøres betinget af Kommissionens bestræbelser på at finde en retfærdig løsning. Dette var imidlertid en konsekvens af, hvad Kommissionen – med urette – gjorde i den foreliggende sag.

20. Med hensyn til Kommissionens forslag til en retfærdig løsning i denne sag var Ombudsmanden af den opfattelse, at de fremlagte oplysninger ikke gav klageren en tilstrækkelig forståelse af indholdet af de ønskede dokumenter og dermed en reel mulighed for at indsnævre omfanget af hendes anmodning [15].

21. På grundlag af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen havde undladt at anvende alle mulige og rimelige midler til at forhandle en retfærdig løsning med klageren. Ombudsmanden mente, at Kommissionens forslag som minimum burde have indeholdt en langt mere detaljeret beskrivelse af de (kategorier af) dokumenter, der var omfattet af

klagerens anmodning, helst en indholdsfortegnelse, og helst links til Kommissionens dokumentregister [1].

22. Med hensyn til forslaget om en trinvis undersøgelse af de ønskede dokumenter anerkendte Ombudsmanden, at Kommissionen med rette var bekymret over den indvirkning, som en hurtigere behandling af dokumentsæt 14 og 15 kunne have haft på behandlingen af de øvrige dele af klagerens anmodning samt på anmodninger om aktindsigt fra andre ansøgere. Når Kommissionen fremsætter et forslag til en rimelig løsning, kan den imidlertid ikke undlade at fremsætte en begæring om aktindsigt alene af den grund, at sagsøgeren ikke er indforstået med dette forslag.

23. I lyset af ovenstående konklusioner konkluderede Ombudsmanden, at a) Kommissionen havde begået fejl eller forsømmelser ved ikke at fremsætte et passende/rimeligt forslag til en rimelig løsning inden for den relevante frist og b) ved at gøre behandlingen af klagerens genfremsatte begæring betinget af, at der blev fundet en rimelig løsning.

24. Ombudsmanden mente, at principperne om god forvaltningsskik kræver, at en EU-institution for at øge beskyttelsen af borgernes grundlæggende ret til aktindsigt, uanset udløbet af den lovbestemte frist, stadig bør undersøge rimelige måder at finde en rimelig løsning med ansøgeren på. Hvis der imidlertid ikke kunne findes en rimelig løsning, selv efter at Kommissionen havde gjort en yderligere indsats, ville den skulle foretage en individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter.

25. Ombudsmanden fremsatte således følgende henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand:

"1) Kommissionen bør gøre et nyt forsøg på at finde en retfærdig løsning i forbindelse med klagerens begæring om aktindsigt i dokument 14 og 15. I den forbindelse bør Kommissionen give klageren tilstrækkelige oplysninger i overensstemmelse med de retningslinjer, der er fastlagt [i Ombudsmandens analyse], og som vil gøre det muligt for klageren at indsnævre omfanget af sin anmodning, hvis hun ønsker det. Et sådant forslag bør fremsættes inden for højst 15 arbejdsdage. Skulle dette forslag ikke blive accepteret af klageren, bør Kommissionen straks foretage en vurdering af de pågældende dokumenter."

Kommissionens svar

26. Som svar på Ombudsmandens første henstilling vedrørende dokumentsæt 14 og 15 gjorde Kommissionen et nyt forsøg på at finde en retfærdig løsning ved at identificere seks kategorier af dokumenter, der falder ind under anmodningens anvendelsesområde, og opfordre klageren til at indsnævre sin anmodning. Klageren accepterede imidlertid ikke Kommissionens forslag.

27. I sin udførlige udtalelse anførte Kommissionen, at den havde foretaget en udtømmende screening af mere end 5 000 e-mails og konsolideret disse e-mails ved at fjerne duplikaterne. Kommissionen inddelte dokumenterne i to kategorier: dokumenter, der indeholdt vigtige oplysninger om substansen, og dokumenter, der ikke indeholdt vigtige oplysninger om substansen. Kommissionen foretog derefter en vurdering af den første kategori af dokumenter.

28. Som følge heraf sendte Kommissionen den 19. maj 2015 klageren en liste over de dokumenter, der henhører under de to ovennævnte kategorier, og gav fuld eller delvis aktindsigt i 253 dokumenter. Kommissionen anførte, at den arbejdede aktivt på at afslutte vurderingen af alle de relevante dokumenter, og at der ville komme et yderligere endeligt svar.

29. Sideløbende med vurderingen af sine egne dokumenter hørte Kommissionen mere end 25 tredjeparter, herunder andre EU-institutioner, medlemsstater, tredjelande, erhvervssammenslutninger og andre private parter, for at høre deres synspunkter om den mulige udbredelse af de dokumenter, der hidrører fra dem.

30. I sit endelige svar af 23. juli 2015 meddelte Kommissionen klageren, at den havde vurderet de resterende 85 dokumenter i den første kategori. Svarene fra ophavsmændene til dokumenterne varierede fra manglende svar (USA), til at tillade forskellige niveauer af aktindsigt, til at give afslag på aktindsigt og til at hævde, at de pågældende dokumenter ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning 1049/2001. Efter denne vurdering gav Kommissionen fuld aktindsigt (med forbehold af redigering af personoplysninger) i 29 dokumenter, delvis aktindsigt i 30 dokumenter og gav afslag på aktindsigt i 26 dokumenter.

31. Den vigtigste begrundelse, som Kommissionen påberåbte sig som begrundelse for sit afslag, var undtagelsen vedrørende beskyttelse af internationale forbindelser (artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001). Efter en detaljeret analyse af de dokumenter eller dele af dokumenter, der potentielt er omfattet af anvendelsesområdet for denne undtagelse, gjorde Kommissionen gældende, at den ikke var i stand til at afsløre forhandlingsparternes holdninger, såsom USA, EU-medlemsstaterne eller tredjelande. Dette skyldtes, at den vurderede, at der var en klar risiko for, at udbredelsen af disse dokumenter ville skade offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, ikke kun i forbindelse med gennemførelsen af FATCA, men også med hensyn til eventuelle andre fremtidige bilaterale forhandlinger med USA.

32. Med hensyn til undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser (artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001) anførte Kommissionen, at den havde hørt den tredjemand, som to dokumenter hidrørte fra, og at denne tredjemand havde indvilliget i en bred udbredelse med forbehold af visse redigeringer. Desuden hørte Kommissionen en anden tredjepart om den lobbystrategi, som sidstnævnte fulgte i 2011 i forbindelse med FATCA. Selv om denne tredjemand ikke gav sit samtykke til udbredelsen af dokumenterne i deres helhed, foretog Kommissionen en vurdering og videregav de dokumenter, der var genstand for redigeringer af personoplysninger.

33. I sine bemærkninger understregede klageren behovet for at sikre fuld åbenhed og hævdede, at Kommissionen er for restriktiv med hensyn til at videregive (dele af) dokumenter. Klageren anførte, at nogle dokumenter er censureret i en sådan grad, at det er umuligt at kontrollere, om hemmeligholdelsen er berettiget. Desuden hævdede klageren, at det forhold, at USA ikke reagerede på Kommissionens høring, ikke automatisk burde føre til, at Kommissionen afslog at fremlægge de amerikanske dokumenter.

Ombudsmandens vurdering

34. Ombudsmanden glæder sig over, at Kommissionen har gennemført hendes henstilling og gjort et nyt forsøg på at nå frem til en retfærdig løsning inden for den fastsatte tidsramme. Selv om klageren ikke accepterede den foreslåede løsning, er der intet, der tyder på, at Kommissionen ikke har udvist reel vilje til at gennemføre Ombudsmandens henstilling.

35. Dernæst foretog Kommissionen en korrekt vurdering af de relevante dokumenter, som resulterede i en yderligere udbredelse af et betydeligt antal dokumenter.

36. I den forbindelse er det opmuntrende at bemærke, at Kommissionen fulgte forslaget i Ombudsmandens inspektionsrapport, hvori det blev påpeget, at der var betydelige overlapninger mellem de pågældende e-mails. Mange af disse e-mails (og deres bilag) blev gentaget i de dokumenter, der er omfattet af anmodningen. Ved at identificere overlapningerne gjorde Kommissionen i sidste ende, hvad den faktisk anmodede klageren om at gøre, dvs. at reducere antallet af dokumenter, der var omfattet af klagerens anmodning, betydeligt, uden at det var nødvendigt at indsnævre anmodningens omfang. Denne »rengøring« gjorde det muligt for Kommissionen at foretage en grundig vurdering af de relevante dokumenter og i sidste ende at fremlægge mange af dem.

37. Ombudsmanden anerkender i denne forbindelse den betydelige indsats, som Kommissionen har gjort for at acceptere og gennemføre hendes henstilling.

38. Når dette er sagt, hævdede klageren, at fremlæggelsen af oplysninger var a) for restriktiv, og b) at Kommissionen ikke burde have nægtet at fremlægge de dokumenter, der stammede fra Amerikas Forenede Stater, blot fordi sidstnævnte ikke besvarede Kommissionens høring.

39. Med hensyn til litra a) er det vigtigt at præcisere, at Ombudsmandens undersøgelse fokuserer på de procedurer, som Kommissionen følger for at finde en retfærdig løsning på klagerens begæring om aktindsigt. Eftersom Ombudsmanden som anført i kontrolrapporten kun indhentede en stikprøve af dokumentsæt 14 og 15, er Ombudsmanden ikke i stand til at vurdere, om Kommissionens påberåbelse af de påberåbte undtagelser var berettiget. Dette ville kræve yderligere undersøgelser og en detaljeret vurdering af en stor mængde individuelle dokumenter.

40. Med hensyn til litra b) er det på grundlag af en omhyggelig læsning af Kommissionens svar af 23. juli 2015 klart, at USA's manglende svar på Kommissionens høring ikke "automatisk" førte til sidstnævntes afslag på at give aktindsigt i disse dokumenter, som klageren foreslår. Kommissionen henviste faktisk til de amerikanske myndigheders erklæring under høringen forud for afgørelsen af 28. august 2012.

, hvor de amerikanske myndigheder klart havde nægtet at give deres samtykke til udlevering af dokumenter, der hidrørte fra dem. Dette afslag blev imidlertid fulgt op af Kommissionens egen vurdering, hvorefter den besluttede at afslå aktindsigt i de pågældende dokumenter.

41. I lyset af disse overvejelser finder Ombudsmanden, at Kommissionen accepterede den første henstilling og traf passende foranstaltninger til at gennemføre den.

Påstand om, at Kommissionen i strid med de materielle regler i forordning 1049/2001 undlod at give fuld aktindsigt i dokument 1, 2, 3 og 6-13 og den dermed forbundne påstand

Ombudsmandens begrundelse for den anden henstilling

42. Kommissionen afslog eller gav kun delvis aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

43. Ombudsmanden henviste i sin henstilling til den relevante retspraksis [1] og navnlig til, at den særligt følsomme og væsentlige karakter af de interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), sammenholdt med det forhold, at institutionen skal give afslag på aktindsigt, hvis udbredelse af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af en af disse interesser, som Domstolen har fastslået, kræver, at der udvises stor omhu ved afgørelsen af sådanne sager. Domstolen er derfor af den opfattelse, at en sådan afgørelse indebærer en vis skønsmargen. Domstolen har derfor fastslået, at legalitetskontrollen med institutionernes afgørelser om afslag på aktindsigt i dokumenter på grundlag af undtagelserne vedrørende offentlighedens interesse i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 skal begrænses til en kontrol af, at formforskrifterne og begrundelsespligten er overholdt, at de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, at der ikke foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, og at der ikke foreligger magtfordrejning [2].

44. I lyset af Domstolens retspraksis og efter nøje at have gennemgået de relevante dokumenter drog Ombudsmanden følgende konklusioner.

45. For så vidt angår de dokumenter, der er identificeret som dokument 7 d) til 7 j), 7 l) og dokument 9, som der ikke blev givet aktindsigt i, og ligeledes for så vidt angår dokument 2, dokument 6 (fra midten af side 10 til side 13), dokument 7 a), 7 b), 7 c) 7 l) og dokument 10, som der blev givet delvis aktindsigt i, fandt Ombudsmanden, at disse dokumenter indeholdt følsomme oplysninger vedrørende Unionens og dens medlemsstaters internationale forbindelser. Ombudsmanden fandt, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor den traf afgørelse om klagerens genfremsatte begæring, ikke anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den afslog at give aktindsigt i eller dele af disse dokumenter. Hun mente derfor, at Kommissionens afslag på at give aktindsigt i disse dokumenter i det væsentlige var berettiget.

46. Med hensyn til de dokumenter, som der blev givet delvis aktindsigt i, og som blev identificeret som dokument 1, dokument 3 og dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midten af side 10), fandt Ombudsmanden på grundlag af aktindsigten, at de sletninger, som Kommissionen havde foretaget, indeholdt oplysninger, der allerede i vid udstrækning var offentliggjort (f.eks. i dokument 4 eller de offentliggjorte dele af dokument 2). Ombudsmanden fandt derfor, at Kommissionen ikke havde givet tilstrækkelige forklaringer til at begrunde disse udeladelser.

47. Med hensyn til de dokumenter, der er identificeret som dokument 11 (delvis aktindsigt) og dokument 12 og 13 (ingen aktindsigt), som vedrører udvekslingerne og arbejdet i Artikel 29-Gruppen vedrørende Databeskyttelse, og som beskriver synspunkterne og argumenterne vedrørende FATCA's indvirkning på medlemsstaternes databeskyttelsesregler, fandt Ombudsmanden på grundlag af sin aktindsigt, at de er omfattet af det generelle anvendelsesområde for undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser i forbindelse med internationale forbindelser. Ombudsmanden var imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen ikke på overbevisende måde havde forklaret, hvordan udbredelsen af disse dokumenter faktisk ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, og i hvilket omfang. Dette er navnlig tilfældet, da Kommissionen i sin afgørelse af 28. august 2012 gav et link til et brev, der indeholdt Artikel 29-Gruppens detaljerede holdning til spørgsmålet [3]. For så vidt angår dokument 12 og 13, som der blev givet afslag på aktindsigt i i deres helhed, havde Kommissionen desuden ikke forklaret, hvorfor det i det mindste ikke var muligt at give delvis aktindsigt i dem. I lyset heraf fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde givet overbevisende forklaringer på, hvordan udbredelsen af disse dokumenter eller dele heraf kunne være til alvorlig skade for de interesser, der er beskyttet af den pågældende undtagelse.

48. På grundlag af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde givet så bred adgang til dokument 1, dokument 3 og dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midten af side 10), som den burde have gjort. Desuden gav Kommissionen ikke en tilfredsstillende begrundelse for afslaget på aktindsigt i dokument 11 (delvis aktindsigt) og dokument 12 og 13 (ingen aktindsigt). Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

49. For at afhjælpe fejl og forsømmelser fremsatte Ombudsmanden følgende henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut:

"2) Kommissionen bør tage klagerens begæring om aktindsigt i de ikke udleverede dokumenter eller dele heraf op til fornyet behandling for så vidt angår dokument 1, dokument 3, dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midten af side 10), dokument 11 og dokument 12 og 13."

Kommissionens svar

50. Kommissionen anførte, at den efter at have foretaget en fornyet gennemgang af dokumenterne kunne fremlægge dokument 3 og de relevante dele af dokument 6 som begrundelse for, at det oprindelige afslag på aktindsigt ikke længere fandt anvendelse.

51. For så vidt angår dokument 11, 12 og 13 gjorde Kommissionen gældende, at den kun havde deltaget i artikel 29-gruppens møder som observatør, og at GD TAXUD’s referater i øvrigt ikke udgør et officielt referat af disse møder, da de ikke blev sendt til deltagerne med henblik på kontrol. Desuden svarer de holdninger, som de nationale repræsentanter giver udtryk for på disse møder, muligvis ikke til de relevante medlemsstaters officielle holdning over for deres forhandlingspartner, USA. På grund af den tid, der er gået, siden drøftelserne fandt sted, er risikoen for, at offentliggørelsen ikke repræsenterer en berørt medlemsstats holdning, større, eftersom det ikke længere er muligt at kontrollere nøjagtigheden af referaterne sammen med deltagerne. Kommissionen tilføjede, at selv om flere medlemsstater i mellemtiden havde indgået FATCA-aftaler med USA, var der nogle, der ikke havde. Selv i førstnævnte tilfælde er databeskyttelsesaspekterne af disse aftaler imidlertid stadig kontroversielle og genstand for løbende interne drøftelser og tilsyn fra de nationale databeskyttelsesmyndigheders side. Kommissionen hævdede endvidere, at eftersom FATCA's databeskyttelsesaspekter også er relevante for OECD's globale standard for automatisk udveksling af oplysninger om finansielle konti til skattemæssige formål, kan offentliggørelsen af disse tidlige overvejelser skade de igangværende forhandlinger om gennemførelsen af OECD's standard.

52. På denne baggrund hævdede Kommissionen, at fuld udbredelse af dokument 11, 12 og 13 ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser og også være til skade for Artikel 29-Gruppens igangværende arbejde, og at udbredelsen heraf derfor ville være til alvorlig skade for denne ekspertgruppes igangværende beslutningsproces.

53. Kommissionen anførte imidlertid, at ovenstående betragtninger ikke gælder for baggrundsoplysningerne og Kommissionens holdning, som dens repræsentanter gav udtryk for på de nævnte møder, eller for punktet "Næste trin", der er medtaget i slutningen af referatet, så længe de ikke afspejler medlemsstaternes holdning. Kommissionen bemærkede, at udviklingen siden dens afgørelse af 28. august 2012 om klagerens genfremsatte begæring gjorde det muligt for den at give mere omfattende delvis aktindsigt i dokument 11 og delvis aktindsigt i dokument 12 og 13.

54. Hvad endelig angår dokument 1 har Kommissionen anført, at det kun er punkt 5 i dette dokument, der er omfattet af begæringen. Kommissionen anførte, at den allerede havde givet aktindsigt i stk. 1, og at de følgende tre stykker udgjorde et internt referat af de holdninger, som tre medlemsstater havde givet udtryk for på dette møde. Som med sine argumenter vedrørende de nationale repræsentanters synspunkter på mødet i Artikel 29-Gruppen anførte Kommissionen, at de registrerede erklæringer ikke var blevet verificeret med deltagerne. Kommissionen anførte, at hvis erklæringerne fra de nationale repræsentanter blev offentliggjort, ville de afsløre de relevante medlemsstaters tidlige forhandlingspositioner og underminere den videre dialog mellem disse medlemsstater og USA om gennemførelsen af FATCA og have en skadelig indvirkning på deres internationale forbindelser. Efter at have bemærket, at klageren kunne kontakte de enkelte medlemsstater, hvis hun ønskede at få flere oplysninger om de bilaterale forhandlinger, anførte Kommissionen, at offentliggørelsen af de relevante afsnit ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

55. Kommissionen har således offentliggjort de sidste to afsnit i dokument 1, som gengiver Kommissionens forslag og Rådets formandskabs reaktion.

56. I sine bemærkninger hævdede klageren, at Kommissionen er for restriktiv med hensyn til udlevering af dokumenter.

Ombudsmandens vurdering efter den anden henstilling

57. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen efter hendes henstilling gennemgik de pågældende dokumenter på ny og gav aktindsigt i dokument 3 og dokument 6 (kun for så vidt angår side 9 til midten af side 10) og bredere aktindsigt i dokument 1, dokument 11 og dokument 12 og 13. Desuden gav Kommissionen mere detaljerede og overbevisende forklaringer på sit afslag på at give aktindsigt i de øvrige omhandlede dokumenter. Ombudsmanden er på grundlag af sin undersøgelse af de pågældende dokumenter overbevist om, at Kommissionens afgørelse om disse dokumenter efter dens fornyede gennemgang er berettiget.

58. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at Kommissionen accepterede og gennemførte den anden henstilling.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Kommissionen har accepteret og gennemført Ombudsmandens henstillinger.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Strasbourg, den 31. marts 2016

[1] Sag T-301/10, Sophie in ’t Veld mod Europa-Kommissionen, ECLI:EU:T:2013:135, præmis 108-109.

[2] Dommen i sagen Sison mod Rådet, præmis 34.

[3] http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/other-document/files/2012/20120621_letter_to_taxud_fatca_en.pdf

 

[1] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=search&language=en&CFID=5964662&CFTOKEN=7257d54c7c576cce-D3719996-95D0-B4B1-3D054B525C7BE537&jsessionid=960416548cb8ad57b00de64102a681418474TR. Ombudsmanden er udmærket klar over, at overholdelsen af pligten til at registrere dokumenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1049/2001 ikke kan håndhæves ved hjælp af en begæring om aktindsigt i dokumenter (Strack-dommen, præmis 44), men denne sag tjener som et eksempel, hvor det ville have været meget nyttigt, hvis Kommissionen havde indført disse dokumenter i det offentlige register.

 

[1] I den forkortede udgave opsummeres baggrunden, klagerens oprindelige og genfremsatte begæringer, Kommissionens svar og den korrespondance, der førte til klagen til Ombudsmanden. For yderligere oplysninger henvises til den fulde tekst til Ombudsmandens udkast til henstilling, der findes på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/da/58452/html.bookmark

[2] Yderligere oplysninger om FATCA findes på http://en.wikipedia.org/wiki/Foreign_Account_Tax_Compliance_Act

[3] De EU-medlemsstater, der deltog i disse drøftelser, var: Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland, Italien og Spanien.

[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[5] Dokument 1 (afsnit 5 i det sammenfattende referat af mødet i Fiskalpolitikgruppen (TPG) om FATCA den 19. januar 2011), dokument 2 (Arbejdsdokument til TGP-mødet - "FATCA status "), dokument 3 (afsnittet om FATCA i det sammenfattende referat af mødet i TGP den 6. februar 2012), dokument 4 (Brev fra Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 24. marts 2011), dokument 5 (Arbejdsdokument til mødet i Gruppe IV (direkte beskatning), dokument 6 (dagsordenspunkt 2 i det sammenfattende referat af mødet i Gruppe IV med titlen "FATCA: den seneste situation, herunder databeskyttelsesspørgsmål"), dokument 7 (Referat af møder mellem Kommissionen, medlemsstaterne, det amerikanske finansministerium og OECD fra den 3. marts 2011 til den 27. april 2012 - 12 dokumenter), dokument 8 (brev fra Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 15. juli 2011), dokument 9 (e-mail fra de amerikanske myndigheder til Kommissionen af 24. september 2011 med bilag), dokument 10 (brev fra Kommissionen til de amerikanske myndigheder af 23. november 2011), dokument 11 (uofficiel TAXUD-rapport om FATCA-drøftelserne på Artikel 29-Gruppens møde den 7. december 2011), dokument 12 (uofficiel TAXUD-rapport om FATCA-drøftelserne på Artikel 29-Gruppens møde den 18. januar 2012), dokument 13 (uofficiel TAXUD-rapport om FATCA-drøftelserne på Artikel 29-Gruppens møde den 7. marts 2012), dokument 14 (e-mailkorrespondance mellem Kommissionen og medlemmerne af Artikel 29-Gruppen fra december 2011 til april 2012 vedrørende Artikel 29-Gruppens udtalelse om samspillet mellem bestemmelserne i FATCA-direktivet), Dokument 15 (e-mailkorrespondance mellem Kommissionen, medlemsstaterne, det amerikanske finansministerium og OECD fra april 2011 til april 2012 vedrørende gennemførelsen af FATCA).

[6] Kommissionen påberåbte sig følgende undtagelser i henhold til artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001:

"1. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:

a) offentlighedens interesse med hensyn til:

....

— internationale forbindelser

– [Unionens] eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik

b) privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger.

...

3. Der gives afslag på aktindsigt i et dokument, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."

[7] Artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:

"Vedrører en begæring et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution uformelt rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning."

[8] Sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. 2005 II, s. 1121.

[9] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i den fulde ordlyd af Ombudsmandens udkast til henstilling på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58452/html.bookmark.

[10] Ombudsmanden har konstateret, at manglende overholdelse af de lovbestemte frister for behandling af en begæring om aktindsigt i dokumenter under omstændighederne i den pågældende sag ikke udgjorde fejl eller forsømmelser. I denne sag havde Kommissionen fremlagt en fuldstændig og detaljeret liste over alle de dokumenter, der var omfattet af klagerens anmodning, opdelt anmodningen i fire partier, givet en detaljeret tidsplan for behandlingen af anmodningen og i sidste ende, efter at klageren havde nægtet at acceptere den foreslåede rimelige løsning, foretaget en individuel vurdering af alle dokumenterne inden for rammerne af den tidsplan, som Kommissionen selv havde fastsat. Se Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om afslutning af undersøgelsen af klage 1869/2013/AN over Europa-Kommissionen, punkt 16-30, som findes på http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/58251/html.bookmark.

[11] Sag T-392/07, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, ECLI:EU:T:2013:8, præmis 50-51, stadfæstet efter appel i sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, dom af 2. oktober 2014, ECLI:EU:C:2014:2250.

[12] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 25, og sag C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, EU:C:2010:40, præmis 53.

[13] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 26.

[14] Sag C-127/13 P, Guido Strack mod Europa-Kommissionen, præmis 27-8.

[15] Punkt 45-50 i Ombudsmandens henstillinger.