Baggrunden for klagen

1. Klagen, som et medlem af Europa-Parlamentet indgav til Ombudsmanden i juni 2013, vedrørte Europols afslag i august 2012 på i henhold til Europols regler om aktindsigt at give aktindsigt i et dokument vedrørende gennemførelsen af aftalen mellem EU og USA om programmet til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP)[1]. Dokumentet er en rapport fra marts 2012 om en revision foretaget i november 2011 af Europols fælles kontrolinstans [2].

Forespørgslen

2. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstande og påstande:

1) Europol gav med urette afslag på aktindsigt i den pågældende rapport fra Den Fælles Kontrolinstans.

2) Europol bør tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse og give fuld eller delvis aktindsigt i rapporten.

3. Europol gav afslag på aktindsigt i rapporten med den begrundelse, at en af undtagelserne fra aktindsigt i Europols bestyrelses regler om aktindsigt i Europols dokumenter [3] fandt anvendelse. For at Ombudsmanden kunne afgøre, om Europol rent faktisk havde anvendt disse regler korrekt, meddelte Ombudsmanden Europol, at hun var nødt til at inspicere rapporten. Ombudsmandens statut giver Ombudsmanden ret til at foretage en sådan kontrol [4].

4. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Europols udtalelse om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Europols udtalelse. Europol samarbejdede også med Ombudsmanden ved på forhånd at aftale de nødvendige sikkerhedsordninger, således at Ombudsmandens tjenestegrene kunne inspicere det pågældende dokument.

5. Samtidig meddelte Europol Ombudsmanden, at "tekniske modaliteter"[5], der var aftalt mellem Europa-Kommissionen og USA i henhold til TFTP-aftalen, krævede, at Europol indhentede tilladelse fra de amerikanske myndigheder, før dokumentet blev vist for Ombudsmanden. Europol anmodede derfor de amerikanske myndigheder om at give ombudsmanden tilladelse til at inspicere dokumentet.

6. De amerikanske myndigheder afviste derefter Europols anmodning om at lade Ombudsmanden inspicere dokumentet. De hævdede, at " JSB's beslutning om uden amerikansk viden eller samtykke at udarbejde en klassificeret rapport og derefter rundsende et offentligt [resumé] af denne rapport uden forudgående skriftlig tilladelse fra informationsejeren (i dette tilfælde finansministeriet) overtrådte de sikkerhedsprotokoller, der er forbundet med TFTP. I lyset af disse erfaringer er vi bekymrede for, at yderligere deling af amerikanske klassificerede oplysninger ud over, hvad der er tilladt i TFTP-aftalen, potentielt kan underminere det tillidsforhold, der er nødvendigt for at dele følsomme oplysninger mellem håndhævende myndigheder."  

7. I lyset af ovenstående besluttede Europol derfor, at Ombudsmandens inspektion ikke kunne finde sted.

8. Ombudsmanden mødtes derefter med USA's EU-ambassadør for at sikre, at de amerikanske myndigheder var fuldt ud klar over Den Europæiske Ombudsmands rolle i henhold til EU-traktaterne. På dette møde fortsatte de amerikanske myndigheder med at nægte Ombudsmanden at se dokumentet. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at dokumentet er en rapport udarbejdet af et EU-organ, JSB, om, hvordan oplysninger om EU-borgere og personer med bopæl i EU overføres til USA.  

Ombudsmandens vurdering

9. Ombudsmanden anerkender, at Europol har samarbejdet fuldt ud med sine tjenestegrene under hele undersøgelsen. Ombudsmanden bemærker navnlig, at Europol gjorde sit yderste for at overbevise de amerikanske myndigheder om, at det var nødvendigt for Ombudsmanden at inspicere det pågældende dokument.

10. Ved gennemførelsen af inspektioner er Ombudsmanden og hendes personale underlagt en retsgyldig tavshedspligt. Det pågældende dokument og dets indhold ville således ikke være blevet tilgængeligt for klageren eller nogen tredjepart som følge af en kontrol foretaget af Ombudsmanden. Europol og Ombudsmanden gjorde denne vigtige proceduremæssige beskyttelse helt klar for de amerikanske myndigheder. På trods af disse faste forsikringer nægtede de amerikanske myndigheder at acceptere, at Ombudsmanden kunne inspicere dokumentet.

11. TFTP-aftalen fastsætter i artikel 4, stk. 9, at parterne "i fællesskab koordinerer med hensyn til de tekniske modaliteter, der er nødvendige for at støtte Europols kontrolproces"(dvs. den proces, hvorved Europol kontrollerer, at en amerikansk anmodning om oplysninger, der er nødvendige med henblik på forebyggelse, efterforskning, afsløring eller retsforfølgning af terrorisme eller finansiering af terrorisme, opfylder en række krav i TFTP-aftalen). Ombudsmanden forstår, at sådanne tekniske modaliteter blev forhandlet og aftalt af Kommissionen og de amerikanske myndigheder umiddelbart efter TFTP-aftalens ikrafttræden. De amerikanske myndigheder mener, at disse tekniske modaliteter er juridisk bindende for EU.

12. Punkt d), stk. 6, i de tekniske bestemmelser fastsætter, at "ingen oplysninger, der videregives af det amerikanske finansministerium, herunder oplysninger om typer eller kategorier af meddelelser, må deles hverken med EU-medlemsstater eller med andre parter uden udtrykkelig skriftlig tilladelse fra det amerikanske finansministerium".

13. Ombudsmanden bemærker, at de "tekniske modaliteter", som blev forhandlet og vedtaget af Kommissionen, aldrig blev godkendt af EU-lovgiveren, nemlig af Rådet og Parlamentet.

14. I den forbindelse er det centrale spørgsmål, om bestemmelserne i de "tekniske modaliteter" rent faktisk er juridisk bindende for EU på samme måde som bestemmelserne i selve TFTP-aftalen. Hvis de er juridisk bindende, selv om de ikke er blevet godkendt af Rådet eller Parlamentet, ville de amerikanske myndigheder faktisk have fået en juridisk ret til at forhindre Ombudsmandens inspektion af dokumentet.  

15. Ombudsmanden bemærker, at det kan hævdes, at en international aftale kun kan betragtes som ugyldig, når den er vedtaget i åbenbar strid med interne love af grundlæggende betydning vedrørende kompetence til at indgå internationale traktater [6]. Det kan hævdes, at Kommissionen havde retlig kompetence til at forhandle og nå til enighed om de "tekniske modaliteter". Det kan således hævdes, at Kommissionen ikke handlede uden for sine retlige beføjelser, da den aftalte de tekniske bestemmelser med de amerikanske myndigheder.

16. Da de amerikanske myndigheder afviste Europols anmodning om at give Ombudsmanden mulighed for at inspicere Den Fælles Kontrolinstans' rapport, har Ombudsmanden ikke været i stand til at afgøre, om rapportens indhold begrundede afslaget på at offentliggøre rapporten. Det er derfor blevet umuligt for Ombudsmanden at foretage yderligere undersøgelser i denne sag. Ombudsmanden har derfor intet andet alternativ end at afslutte sagen og meddele sine bekymringer til Europa-Parlamentet for at give Parlamentet mulighed for at overveje, hvilke passende foranstaltninger der skal træffes.

Afsluttende bemærkninger

17. I betragtning af, at de "tekniske modaliteter", som Kommissionen har forhandlet sig til enighed om, gør det muligt at tilsidesætte Ombudsmandens ret til at inspicere dokumenter, og i betragtning af at de "tekniske modaliteter" dermed har forhindret Ombudsmanden i at foretage sin undersøgelse i den foreliggende sag, er Ombudsmanden bekymret over, at Kommissionen nogensinde har accepteret disse "tekniske modaliteter". Hun bemærker, at Kommissionen ikke valgte at forelægge disse "tekniske modaliteter" for EU-lovgiveren, nemlig Rådet og Europa-Parlamentet, til godkendelse. Hun mener derfor, at den måde, hvorpå de "tekniske modaliteter blev vedtaget, selv om deres vedtagelse blev anset for formelt at være "lovlig", afspejler et demokratisk underskud på EU-plan, som der skal tages hånd om.  

18. Ombudsmanden bemærker, at de tekniske bestemmelser fastsætter, at de "kan ændres efter behov". Kommissionen kan derfor helt sikkert forsøge at genforhandle de tekniske betingelser, herunder betingelserne for at forhindre Ombudsmanden i at udøve sine undersøgelsesbeføjelser.

19. Uafhængigt af ovenstående bemærker Ombudsmanden også, at klageren, et medlem af Europa-Parlamentet, følte behov for at påberåbe sig retten til aktindsigt i et forsøg på at udøve kontrol med Europols aktiviteter i henhold til TFTP-aftalen. I det mindste i nogle EU-medlemsstater og i USA er der ordninger, der gør det muligt for lovgiveren gennem særligt nedsatte udvalg at få adgang til hemmelige oplysninger for at kunne udøve korrekt demokratisk kontrol med den udøvende magt. Hverken TFTP-aftalen eller de tekniske bestemmelser henviser imidlertid til Europa-Parlamentets kontrol (i TFTP-aftalen fastsættes det blot, at Parlamentet skal modtage rapporter om fælles revisioner foretaget af Kommissionen og de amerikanske myndigheder [7]).

20. I lyset af ovenstående foreslår Ombudsmanden, at Parlamentet eventuelt overvejer de forskellige spørgsmål, der rejses i denne sag. Disse omfatter, om det er acceptabelt, at der indgås aftaler med en udenlandsk regering, som har til følge at underminere mekanismer, der er oprettet ved eller i henhold til EU-traktaterne for kontrol med EU's udøvende foranstaltninger. Parlamentet kan også overveje at anbefale, at enhver fremtidig TFTP-aftale eller andre lignende aftaler, der skal indgås i fremtiden, bør indeholde en specifik bestemmelse for at sikre tilstrækkelig kontrol med EU's udøvende foranstaltninger fra EU's kontrolorganers side.

21. Ombudsmanden har skrevet til Europa-Parlamentets formand og henledt hans opmærksomhed på ovenstående.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Det er ikke muligt for Ombudsmanden at foretage yderligere undersøgelser i den foreliggende sag.

Klageren og Europol vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly