BAGGRUNDEN TIL KONKLUSIONEN

1. Klageren er en pensioneret tidligere ansat i en spansk virksomhed, som gik konkurs i 1995. Han klager på vegne af en række kolleger, der også arbejdede for det samme firma. Inden for rammerne af insolvensbehandlingen nåede virksomhedens ejere og de repræsentative fagforeninger frem til en aftale, hvor nogle af de tidligere ansatte, herunder klageren, som havde nået pensionsalderen på tidspunktet for insolvenserklæringen, mistede en betydelig procentdel af deres pensionsrettigheder. Dette tab blev anslået til mellem 100 % og 82,76 % af det beløb, de var berettiget til på grundlag af supplerende firmapensionsordninger uden for den nationale lovbestemte sociale sikringsordning.

2. De berørte pensionerede arbejdstagere indgav en klage til det spanske finansministerium, som afviste klagen. Denne afgørelse blev derefter appelleret til den kompetente forvaltningsdomstol. De berørte pensionerede arbejdstagere hævdede, at deres situation var en direkte følge af de spanske myndigheders manglende vedtagelse af passende lovgivningsmæssige foranstaltninger til gennemførelse af artikel 8 i direktiv 80/987/EØF [1] (i det følgende benævnt »direktivet«) i spansk ret. I denne bestemmelse hedder det:

"Medlemsstaterne sikrer, at der træffes de nødvendige foranstaltninger for at beskytte interesserne hos arbejdstagere og personer, der allerede har forladt arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift på datoen for arbejdsgiverens insolvens, for så vidt angår rettigheder, der giver dem øjeblikkelig eller fremtidig ret til ydelser i forbindelse med alderdom, herunder ydelser til efterladte, i henhold til supplerende faglige eller tværfaglige pensionsordninger uden for de nationale lovbestemte sociale sikringsordninger."

3. De pensionerede arbejdstagere anmodede retten om at dømme de spanske myndigheder til at betale dem erstatning for det lidte tab. De baserede deres anmodning på retspraksis [2], der fastsætter betingelserne for, at en medlemsstat kan ifalde ansvar for tab, der er forvoldt borgerne som følge af en overtrædelse af fællesskabsretten. Forvaltningsdomstolen afslog anmodningen.

4. De pensionerede arbejdstagere anlagde derefter sag ved den nationale appeldomstol (herefter »den spanske domstol«) vedrørende den spanske forvaltnings eventuelle økonomiske ansvar for dens påståede manglende gennemførelse af direktivets artikel 8.

5. Den 27. oktober 2006 afviste den spanske domstol søgsmålet og fandt, at direktivet ikke pålagde medlemsstaterne en klar forpligtelse, men blot indeholdt en henstilling. Denne afgørelse var endelig, da det på grund af sagens karakter ikke var muligt at appellere afgørelsen til den spanske højesteret. Den spanske domstol forelagde ikke et præjudicielt spørgsmål for Domstolen i henhold til den daværende artikel 234 EF (nu artikel 267 TEUF).

6. Den 25. januar 2007 fortolkede Domstolen for første gang direktivets artikel 8, da den besvarede det præjudicielle spørgsmål fra High Court of Justice (England & Wales) (herefter »Robins«[3]).

7. Den 18. juni 2007 indgav klageren en klage i henhold til artikel 226 EF (i øjeblikket 258 TEUF) til Kommissionen, hvori han anmodede institutionen om at træffe foranstaltninger over for i) de spanske myndigheder for ikke rettidigt at have gennemført direktivets artikel 8 i spansk ret (1989) og ii) den spanske domstol for ikke at have forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål som krævet i artikel 267 TEUF.

8. Den 27. juli 2007 bekræftede Kommissionen modtagelsen af klagen og registrerede den under referencen 2007/4612 (herefter »overtrædelsesklagen«).

9. Den 16. september 2008 skrev klageren igen til Kommissionen og mindede den om, at han et år efter, at hans overtrædelsesklage var blevet registreret, endnu ikke havde modtaget noget svar.

10. Den 7. oktober 2008 meddelte Kommissionens tjenestegrene klageren, at de agtede at foreslå kommissærkollegiet at afslutte sagen.

11. I sine bemærkninger til Kommissionens brev af 30. oktober 2008 og 11. november 2008 anmodede klageren Kommissionen om at genoverveje grundene til, at den foreslog at afslutte sagen.

12. Efter at have vurderet klagerens bemærkninger besluttede Kommissionen den 18. februar 2009 at bekræfte sine tjenestegrenes holdning og afsluttede sagen.

Forespørgslens genstand

13. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Kommissionen ikke havde behandlet hans traktatbrudsklage korrekt, fordi den forsinkede afgørelsen om klagen og på trods af hans skriftlige anmodning undlod at begrunde denne forsinkelse.

14. Han hævdede også, at Kommissionen ikke havde givet overbevisende begrundelser for at afslutte traktatbrudsklagen vedrørende Spaniens manglende gennemførelse af direktivets artikel 8.

Forespørgslen

15. Den 26. marts 2009 sendte klageren sin klage til Eurojus-tjenesten i Kommissionens delegation i Madrid. Da klagen var stilet til Den Europæiske Ombudsmand, videresendte Eurojus-tjenesten den til hans kontor den 1. april 2009.

16. Den 11. juni 2009 indledte Ombudsmanden en undersøgelse og sendte klagen til Kommissionen med en anmodning om en udtalelse. Den 31. juli 2009 sendte Kommissionen sin udtalelse, som derefter blev videresendt til klageren.

17. Den 28. oktober 2009 fremsendte Kommissionen et supplerende dokument, som manglede i udtalelsen. Ombudsmanden fremsendte dette dokument til klageren den 11. november 2009.

18. Klageren fremsendte sine bemærkninger den 3. december 2009.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstået ukorrekt behandling af klagen (forsinkelse og manglende begrundelse)

Argumenter forelagt Ombudsmanden

19. Klageren fremhævede, at Kommissionen ikke besvarede hans overtrædelsesklage af 18. juni 2007 inden for et år efter dens registrering. Kommissionen svarede først den 7. oktober 2008, hvilket var i strid med den frist på et år, som den fastsatte i sin meddelelse til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af EU-retten (»meddelelsen fra 2002«)[4].

20. Klageren tilføjede, at Kommissionen ikke besvarede den påmindelse, han sendte den 16. september 2008.

21. Kommissionen forklarede, at dens manglende svar på klagerens rykkerskrivelse skyldtes, at svaret på den oprindelige klage næsten var klar til at blive sendt på det tidspunkt. Derfor var det ikke berettiget at skrive ham for at annoncere det kommende svar.

22. Den forklarede også, at den skulle i) undersøge andre klager vedrørende fortolkningen af direktivets artikel 8 og ii) arbejde parallelt med sin egen rapport om samme emne, som først kunne afsluttes i april 2008 (SEK(2008) 475).

23. Kommissionen anførte endvidere, at den den 26. maj 2008 havde kontaktet Spaniens faste repræsentation ved EU og anmodet de spanske myndigheder om at fremsætte bemærkninger til traktatbrudsklagen. Den 5. juni 2008 anmodede de spanske myndigheder Kommissionen om yderligere oplysninger vedrørende klagen, som Kommissionen fremsendte den 18. juni 2008. Den 20. august 2008 sendte de spanske myndigheder et svar, som efterfølgende blev analyseret af Kommissionens tjenestegrene indtil den dato, hvor Kommissionen i oktober 2008 underrettede klageren om resultatet.

Ombudsmandens vurdering

24. Som anført i punkt 8 i bilag II til meddelelsen fra 2002 skal Kommissionens tjenestegrene træffe afgørelse om en klage senest et år efter datoen for dens registrering. Hvis denne frist overskrides, skal den ansvarlige tjenestegren underrette klageren skriftligt herom.

25. Klagerens overtrædelsesklage blev registreret i juli 2007. Den nævnte frist på et år udløb således ved udgangen af juli 2008. I denne forbindelse undlod Kommissionen ikke blot at underrette klageren om status for hans sag inden fristens udløb, men nåede tilsyneladende heller ikke frem til en konklusion om, hvorvidt hans sag skulle afsluttes, eller om han skulle have sendt en åbningsskrivelse inden oktober 2008. Forsinkelsen er derfor fastslået.

26. I sin udtalelse om klagen fremlagde Kommissionen ingen overbevisende forklaringer på, hvorfor den i juli 2008, dvs. efter udløbet af 2002-meddelelsesfristen, ikke informerede klageren om, at den stadig behandlede hans klage og havde brug for mere tid til at træffe sin afgørelse. Ombudsmanden mener ikke, at Kommissionen blev fritaget for denne forpligtelse, selv om den pålagde sig selv, blot fordi den var ved at nå frem til den relevante afgørelse. Dette gælder så meget desto mere, som klageren sendte en påmindelse til Kommissionen den 16. september 2008, som forblev besvaret. Under sådanne omstændigheder ville det have været retfærdigt og borgervenligt at sende et brev, da det ville have vist, at institutionen tog sig af klagerens problem. Kommissionen undlod imidlertid at gøre dette.

27. Kommissionen hævdede, at den ikke kunne træffe sin beslutning før oktober 2008 af tre grunde. For det første måtte den afvente de spanske myndigheders svar på dens forespørgsel vedrørende klagen. For det andet arbejdede Kommissionen på sin egen rapport om gennemførelsen af direktivets artikel 8 i medlemsstaterne for at vejlede dem om fortolkningen af denne artikel i lyset af den relevante retspraksis. Denne rapport blev færdigbehandlet den 11. april 2008 (SEK(2008) 475 [5]). For det tredje modtog den andre klager vedrørende samme emne, som skulle undersøges parallelt.

28. Kommissionen kan ikke med rimelighed anses for at være ansvarlig for den tid, som de nationale myndigheder har brug for til at formulere deres holdning til traktatbrudssager (den første grund). I den foreliggende sag tog det imidlertid ikke mere end otte uger for de spanske myndigheder at give Kommissionen deres svar, efter at Kommissionen havde suppleret de relevante oplysninger i sagen. Det er i denne forbindelse værd at bemærke, at Kommissionen anser sit pilotprogram for at være den hurtigste måde at behandle traktatbrudsklager på [6]. I dette program er der afsat ti uger til, at en medlemsstat kan tage stilling til en påstået overtrædelse. Ombudsmanden kan derfor ikke se, at den tid, som de spanske myndigheder har brug for til at besvare den foreliggende traktatbrudsklage, berettiger Kommissionens forsinkelse.

29. Ombudsmanden bemærker endvidere, at Kommissionen ikke anmodede de spanske myndigheder om yderligere svar.

30. Hvad angår Kommissionens anden begrundelse har Ombudsmanden medgivet, at det ikke var urimeligt, at Kommissionen ventede, indtil dens rapport om fortolkningen af direktivets artikel 8 var færdiggjort, inden den i) vurderede Spaniens holdning og derefter ii) traf afgørelse om traktatbrudsklagen, dvs. om den skulle afslutte sagen eller sende en åbningsskrivelse. Kommissionen forklarede imidlertid ikke i sin udtalelse, hvorfor den skulle færdiggøre rapporten, før den kontaktede de spanske myndigheder vedrørende traktatbrudsklagen. Hvis formålet med rapporten er at rådgive medlemsstaterne om fortolkningen af direktivets artikel 8 i lyset af Robins-dommen (som Kommissionen har helliget hele rapportens kapitel 2.4), bemærker Ombudsmanden, at de spanske myndigheder på s. 10 i deres svar synes at mene, at ovennævnte retspraksis ikke fandt anvendelse på de situationer, der havde fundet sted før Robins-dommen. Desuden var de af den opfattelse, at de relevante situationer ikke var helt de samme (ifølge de spanske myndigheders svar var insolvensen i Robins endelig, mens klagerens virksomhed overlevede takket være de indgåede aftaler.

31. Efter Ombudsmandens opfattelse burde Kommissionen have kontaktet de spanske myndigheder, inden den færdiggjorde rapporten, og lige efter at den havde registreret traktatbrudsklagen. Et sådant søgsmål kunne have afkortet den tid, det havde brug for til at behandle traktatbrudsklagen, betydeligt.

32. Endelig bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen nævnte, men ikke forklarede, hvorfor dens behandling af lignende klager hindrede den i at overholde meddelelsens etårige frist i klagerens sag.

33. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Kommissionen ikke har begrundet, hvorfor den havde brug for ca. 15 måneder til at konkludere, at den havde til hensigt at afslutte traktatbrudsklagen.

34. På grundlag af ovennævnte konklusioner i punkt 26 og 33 mener Ombudsmanden, at Kommissionen i) ved at have taget ca. 15 måneder til at træffe en afgørelse og ii) ved ikke at sende en ventende skrivelse inden udløbet af fristen på et år, og efter at klageren havde sendt påmindelsen, begik et tilfælde af fejl eller forsømmelser. I overensstemmelse hermed vil der nedenfor blive fremsat en kritisk bemærkning.

B. Påstået manglende overbevisende begrundelse for at henlægge klagen vedrørende Spaniens manglende gennemførelse af artikel 8 i direktiv 80/987/EØF

Argumenter forelagt Ombudsmanden

35. Til støtte for sin påstand gjorde klageren gældende, at direktivet, som skulle være gennemført pr. 1. januar 1989, først blev gennemført i Spanien i 1995 (lov nr. 30/1995), dvs. efter at klagerens virksomhed var blevet insolvent. For at bevise, at ovennævnte lov var den første til at gennemføre direktivets artikel 8, om end for sent, citerede klageren bl.a. begrundelsen for denne spanske lov, hvoraf det fremgår, at den har til formål at omformulere en del af loven om pensionsordninger med henblik på at gennemføre ovennævnte artikel.

36. Klageren hævdede også, at den spanske lovgivning, som Kommissionen henviste til i sin beslutning af 7. oktober 2008 om afslutning af overtrædelsesklagen, ikke pålagde de økonomiske aktører nogen forpligtelse, men blot var af frivillig karakter.

37. Klageren henviste til den relevante retspraksis, som fastslår, at når en overtrædelse vedrører manglende gennemførelse af et direktiv, kræves det ikke, at den er tilstrækkeligt alvorlig, eller at den har en direkte årsagssammenhæng med den skade, som de skadelidte har lidt [7]. Endelig anførte han med hensyn til vurderingen af de forvoldte skader, at de skadelige konsekvenser af en forsinket gennemførelse af et direktiv i overensstemmelse med fast retspraksis bør afhjælpes ved anvendelse med tilbagevirkende kraft og korrekt anvendelse af foranstaltningerne til gennemførelse af et direktiv [8].

38. I sin udtalelse gentog Kommissionen de begrundelser, den havde givet klageren den 7. oktober 2008. Den henviste til Robins-dommen [9], hvori det anføres, at direktivets ordlyd overlader medlemsstaterne et vist skøn med hensyn til, hvilke midler der skal anvendes med henblik på den beskyttelse, der kræves i henhold til direktivets artikel 8. Den anførte endvidere, at den i sit brev af 7. oktober 2008 havde underrettet klageren om de spanske retlige foranstaltninger, der havde til formål at beskytte de supplerende pensioner, der var gældende på det tidspunkt, hvor klagerens virksomhed gik konkurs. Som følge af disse foranstaltninger" kunne det ikke konkluderes", at der var tale om en overtrædelse af direktivets artikel 8. Kommissionen fremsendte de spanske myndigheders svar på klagerens overtrædelsesklage til klageren.

39. Kommissionen påpegede også, at Robins-dommen blev afsagt 13 år efter, at klagerens virksomhed var gået konkurs, og få måneder efter, at den sidste dom var blevet afsagt af den spanske domstol. I betragtning af dette forhold og de ovennævnte lovbestemmelser, der var gældende i Spanien på daværende tidspunkt, fastholdt Kommissionen sit synspunkt om, at traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 i TEUF ikke var berettiget.

40. I sine bemærkninger gentog klageren, at der indtil 1995 ikke var nogen lovbestemmelser i Spanien, der gjorde beskyttelsen af pensionsordninger obligatorisk i tilfælde af en arbejdsgivers insolvens. Han understregede også, at denne forsinkede gennemførelse af direktivet i sig selv udgjorde en alvorlig overtrædelse af EU-retten, og at den stat, der var ansvarlig for det, i overensstemmelse med fast retspraksis var ansvarlig for eventuelle skader. Medlemsstatens skøn med hensyn til, hvordan direktivets mål skal opfyldes, omfatter ikke udsættelse af gennemførelsen af direktivet ud over den dato, der er fastsat af EU-lovgiveren.

Ombudsmandens vurdering

41. Punkt 10 i meddelelsen fra 2002 indeholder Kommissionens vigtigste proceduregaranti i forbindelse med behandlingen af klager over overtrædelser. Agter en tjenestegren/et generaldirektorat i Kommissionen at foreslå, at en klage henlægges, giver den på forhånd klageren meddelelse herom i en skrivelse med angivelse af grundene til, at den foreslår, at sagen henlægges. En sådan begrundelse bør være effektiv, dvs. ikke skæmmet af interne uoverensstemmelser, da den bør give klageren mulighed for at vurdere sine egne muligheder for at opnå domstolsprøvelse på nationalt plan, hvis vedkommendes individuelle situation er genstand for traktatbrudsklagen.

42. I den foreliggende sag har klageren ved at henvise til sin individuelle situation i sin traktatbrudsklage gjort gældende, at de spanske myndigheder ikke: i) rettidigt at gennemføre direktivets artikel 8 i spansk ret (1989) (herefter »det første aspekt«) og ii) forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i overensstemmelse med artikel 267 TEUF (herefter »det andet aspekt«).

43. I sin begrundelse for at afslutte traktatbrudsklagen, som den sendte til klageren den 7. oktober 2008, henviste Kommissionen for så vidt angår det første aspekt til svaret fra de spanske myndigheder. De anførte, at da klagerens firma suspenderede de relevante betalinger i 1995, var forpligtelserne vedrørende betaling af pensionsrettigheder baseret på forsikringskontrakter og interne fonde ("Disse bestemmelser havde til formål at beskytte de supplerende rettigheder.") Kommissionen opregnede også de retlige bestemmelser, som de spanske myndigheder havde nævnt i deres svar på traktatbrudsklagen, og som ifølge disse myndigheder var i kraft på det tidspunkt, hvor klagerens firma gik konkurs (vedtægten for privat forsikring, statutten for pensionsordninger, de spanske finansielle bestemmelser udstedt i henholdsvis 1984, 1987 og 1990). Til denne liste tilføjede Kommissionen artikel 181-185 i den almindelige lov om social sikring af 30. maj 1974 som foranstaltning til gennemførelse af direktivets artikel 8.

44. Med hensyn til det andet aspekt af traktatbrudsklagen påpegede Kommissionen for det første, at artikel 234 EF (nu artikel 267 TEUF) bestemmer, at en national ret skal forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, hvis den finder, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom. Kommissionen anførte i denne forbindelse, at genstanden for den tvist, der var indbragt for den spanske domstol, var Spaniens ansvar for den påståede manglende gennemførelse af direktivets artikel 8. Kommissionen henviste endvidere til Robins-dommen, hvori Domstolen mindede om, at for at en medlemsstat kan ifalde ansvar for skader, der er forvoldt borgerne som følge af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, er det nødvendigt, at den tilsidesatte retsregel har til formål at tillægge borgerne rettigheder. overtrædelsen skal være tilstrækkeligt alvorlig og der bør være en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler staten, og de skadelidtes tab. På baggrund af ovenstående fandt Kommissionen, at den spanske domstol havde konkluderet, at der ikke var nogen direkte årsagssammenhæng mellem Spaniens forpligtelse og de tab, som klageren og andre "ofre" for den pågældende spanske virksomheds konkurs havde lidt. Desuden henviste Kommissionen til præmis 70 [10], 74 [11], 75 [12] og 80 [13] i Robins-dommen for at konkludere, at da der på tidspunktet for de relevante omstændigheder var en række lovbestemmelser i kraft i Spanien, som "havde til formål"[14] at beskytte supplerende pensionsrettigheder, var der ikke tale om en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse. Af ovennævnte grunde fandt Kommissionen, at Domstolens svar på et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af direktivet ikke var nødvendigt for, at den spanske domstol kunne afsige dom i klagerens sag.

45. Ombudsmanden vil ikke tage stilling til denne del af Kommissionens afgørelse, som henviser til det andet aspekt af traktatbrudsklagen. Da han indledte sin undersøgelse, meddelte han klageren og Kommissionen, at han havde udelukket dette aspekt fra sin undersøgelse, fordi han fandt det rimeligt, at Kommissionen i sin afgørelse af 7. oktober 2008 henviste til de relevante konklusioner fra den spanske domstol [15].

46. Med hensyn til det første aspekt mener Ombudsmanden imidlertid, at Kommissionen i sin afgørelse af 7. oktober 2008 ikke tog begrundet stilling til, om de spanske myndigheder havde gennemført direktivets artikel 8 korrekt på det tidspunkt, hvor klagerens virksomhed gik konkurs. I sin beslutning henviste Kommissionen til de retlige bestemmelser, som de spanske myndigheder havde henvist til i deres svar af 20. august 2008, og gav klageren en kopi af dette svar uden sin egen analyse af erklæringerne heri. Kommissionen konkluderede kun som svar på det andet aspekt af traktatbrudsklagen, at der ikke var grundlag for at antage, at der forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af direktivet, eftersom en række lovbestemmelser var gældende i Spanien på tidspunktet for de relevante faktiske omstændigheder. Ombudsmanden mener ikke, at dette var tilstrækkeligt til at gøre Kommissionens afgørelse klar eller velbegrundet med hensyn til den potentielle forekomst af en overtrædelse.

47. For det første fremgår det, som Kommissionen sikkert er klar over, i det væsentlige af fast retspraksis, at medlemsstaterne ikke frit kan vælge form og midler til at gennemføre direktivets formål, og at "en generel retlig ramme kan være tilstrækkelig, hvis den faktisk sikrer, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde (min fremhævelse)[16] På grundlag af Kommissionens henvisning til de spanske myndigheders forklaring er det imidlertid ikke klart, om en sådan generel retlig ramme var tilstrækkelig klar og præcis i 1995, da klagerens virksomhed gik konkurs. I deres svar henviste de spanske myndigheder til, hvad der synes at være en udvikling i den relevante spanske lovgivning, begyndende med pensionsfondsforordningerne fra 1984 og 1987 [17], til den forpligtelse, der blev pålagt ved spansk lovgivning i 1995, til at eksternalisere forpligtelserne vedrørende rettigheder og det kongelige dekret fra 1999, der regulerer virksomhedernes forpligtelser vedrørende pensionsydelser. Ifølge de spanske myndigheder bragte dette sidste retlige instrument den "lovgivningsmæssige udvikling"til ophør.

48. For det andet påpeger Ombudsmanden, at det ikke kan hævdes, at klageren og hans kolleger i 1995, efter at klagerens arbejdsgiver gik konkurs, mistede 82,76 % (og nogle mistede endda hele beløbet) af deres supplerende pensionsrettigheder. Det er derfor rimeligt at antage, at de daværende spanske administrative/retlige foranstaltninger ikke forhindrede et betydeligt tab af klagerens og hans kollegers rettigheder. Han bemærker i denne forbindelse, at direktivets artikel 8 fastsætter følgende mål for medlemsstaterne: "[at] sikre, at der træffes de nødvendige foranstaltninger for at beskytte arbejdstagernes interesser og interesserne hos personer, der allerede har forladt arbejdsgiverens virksomhed."

49. Han har endvidere anført, at Domstolen i Robins-dommen af 25. januar 2007 udtalte følgende i præmis 55, 56 og 57:

"55. Da der ikke er nogen forpligtelse til at sikre retten til ydelser fuldt ud, er det nødvendigt at fastsætte det minimumsbeskyttelsesniveau, der kræves i henhold til direktivet.

56. Det bemærkes, at til forskel fra direktivets artikel 3 og 4, hvis ordlyd gør det muligt, uanset det skøn, der er tillagt medlemsstaterne, at fastsætte minimumsgarantien for løntilgodehavender (jf. Frankovich-dommen, præmis 18-20), indeholder hverken direktivets artikel 8 eller nogen anden bestemmelse heri elementer, der gør det muligt præcist at fastsætte det minimumsniveau, der er nødvendigt for at beskytte retten til ydelser i henhold til supplerende pensionsordninger.

57. Henset til fællesskabslovgivers udtrykkelige ønske må det imidlertid fastslås, at bestemmelser i national ret, som i visse tilfælde kan føre til en garanti for ydelser, der er begrænset til 20 eller 49% af de ydelser, som en arbejdstager havde ret til, dvs. mindre end halvdelen af denne ret, ikke kan anses for at være omfattet af definitionen af begrebet »beskyttelse« i direktivets artikel 8.

50. I lyset af ovenstående henviser Ombudsmanden på ny til fast retspraksis, som Kommissionen helt sikkert er bekendt med, og som fastslår, at Domstolens fortolkning af fællesskabsretten har virkning ex tunc, medmindre Domstolen fastsætter en frist for virkningerne af sin dom på den relevante fortolkning [18]. Ombudsmanden bemærker, at Domstolen i Robins-dommen ikke traf afgørelse om en sådan grænse.

51. Ombudsmanden forstår derfor ikke, hvorfor Kommissionen for at begrunde, hvorfor den afsluttede traktatbrudsklagen, i sin udtalelse om klagen understregede, at: i) Robins-dommen blev afsagt 13 år efter klagerens virksomheds konkurs, og ii) nogle få måneder efter, at de spanske domstole havde afsagt den sidste dom [19]. Desuden støttede Kommissionen i sin afgørelse af 7. oktober 2008 med rette sin argumentation vedrørende det andet aspekt af traktatbrudsklagen ved at henvise til Domstolens fortolkning af direktivet i Robins-dommen. Hvad angår det første aspekt af traktatbrudsklagen fandt Kommissionen det imidlertid ikke hensigtsmæssigt at gøre dette.

52. I lyset af ovenstående konklusioner, navnlig i punkt 46-51, mener Ombudsmanden, at Kommissionen ikke har givet overbevisende begrundelser for sin beslutning om at afslutte traktatbrudsklagen vedrørende Spaniens manglende gennemførelse af direktivets artikel 8 i 1995. Dette var endnu et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

53. Klageren anførte i sin oprindelige klage og i sine bemærkninger, at hans mål var at opnå erstatning fra Kongeriget Spanien for skader forårsaget af den forsinkede gennemførelse af direktivets artikel 8. Artikel 228 i TEUF giver imidlertid ikke Ombudsmanden mulighed for at behandle klager rettet mod medlemsstaterne. Han fremsætter derfor ikke et venligt løsningsforslag til Kommissionen på grundlag af ovenstående konstatering af fejl eller forsømmelser, men afslutter sagen med de to kritiske bemærkninger, der er fundet nedenfor.

C. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkninger:

1. Kommissionen har ikke på overbevisende måde begrundet, hvorfor den havde brug for ca. 15 måneder til at konkludere, at den havde til hensigt at henlægge traktatbrudsklagen. Desuden sendte Kommissionen ikke klageren et brev inden udgangen af juli 2008, dvs. inden udløbet af undersøgelsesfristen på et år, selv om klageren sendte en påmindelse i september 2008. Ovennævnte fejl udgør et første tilfælde af fejl eller forsømmelser.
2. Kommissionen har heller ikke givet en klar og overbevisende begrundelse for at henlægge traktatbrudsklagen vedrørende Spaniens manglende gennemførelse af direktivets artikel 8. Dette var et andet tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 14. juni 2010.

---

[1] Rådets direktiv 80/987/EØF af 20.10.1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23).

[2] Forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du Pêcheur og Factortame, Sml. 1996 I, s. 1029, præmis 59.

[3] Sag C-278/05, Carol Marilyn Robins m.fl. mod Secretary of State for Work and Pensions, Sml. 2007 I, s. 1053.

[4] KOM(2002) 141 endelig.

[5] "Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene om gennemførelse af artikel 8 og dertil knyttede bestemmelser i Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens, for så vidt angår supplerende faglige eller tværfaglige pensionsordninger uden for de nationale lovbestemte sociale sikringsordninger."

[6] KOM(2010) 70 endelig "Evalueringsrapport om EU Pilot".

[7] Sag C-178/94, Erich Dillenkofer m.fl. mod Bundesrepublik Deutschland, Sml. 1997 I, s. 4845, præmis 22.

[8] Sag C-94/95, Danila Bonifaci m.fl. og Wanda Berto mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Sml. 1997 I, s. 3969, præmis 51.

[9] Robins-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 36.

[10] "Betingelsen om, at der skal foreligge en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten, indebærer, at medlemsstaten åbenbart og groft har overskredet grænserne for sit skøn, idet de forhold, der skal tages i betragtning i denne forbindelse, bl.a. er, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, og hvor vidt et skøn den har overladt de nationale myndigheder (dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, præmis 55 og 56)."

Det fremgår af gennemgangen af det første spørgsmål, at denne bestemmelse på grund af den generelle karakter af ordlyden af direktivets artikel 8 giver medlemsstaterne et vidt skøn ved fastsættelsen af beskyttelsesniveauet for retten til ydelser.

[12] "En medlemsstats ansvar som følge af en ukorrekt gennemførelse af denne bestemmelse er således betinget af, at det fastslås, at medlemsstaten åbenbart og groft har tilsidesat de grænser, der er fastsat for dens skønsbeføjelse."

[13] "Endvidere indeholder hverken direktivets artikel 8 eller nogen anden bestemmelse heri noget, der gør det muligt præcist at fastsætte det minimumsniveau, der kræves for at beskytte retten til ydelser."

[14] På originalsproget (spansk) i Kommissionens beslutning af 7. oktober 2008: "(…) dirigidas à la protección de las pensiones complementares."

[15] Ikke desto mindre bemærker han følgende: Selv om Kommissionen i sin udtalelse indrømmer, at den åbne redigering af direktivets artikel 8 giver mulighed for " meget forskellige fortolkninger " med hensyn til dets anvendelsesområde og virkninger " i det mindste indtil Robins-dommen fra januar 2007", begrundede den i samme udtalelse sin beslutning af 8. oktober 2008 om at afslutte traktatbrudsklagen med i sidste ende at hævde, at Domstolens svar på det præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af direktivet ikke var nødvendigt for, at den spanske domstol i oktober 2006 kunne træffe afgørelse i klagerens sag.

[16] Sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. 1999 I, s. 851, præmis 6 og den deri nævnte retspraksis; Sag C-200/94, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. 1995 I, s. 1589; Sag 239/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. 1986 I, s. 3645, og mange andre.

[17] De spanske myndigheder henviste til følgende lovbestemmelser: Ley de 2 de agosto de 1984 - Ordenación de los seguros privados; Ley 8/1987 de 8 de junio 1987 - Regulación de los planes y fondos de pensiones; Ley 19/1989 de 25 de julio de 1989 - Reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil a las Directivas en materia de sociedades; Real Decreto 1643/1990 - Plan General de Contabilidad; Ley 30/1995 de 8 de noviembre de 1995 -Ordenación y Supervisión de los Seguros privados; Real Decreto 1588/1999 de 15 de octubre de 1999 - Reglamento de Instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios.

[18] Sag C-24/86, Blaizot, Sml. 1988 I, s. 379, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis.

[19] Udtalelsen blev oprindeligt udarbejdet på fransk. Det relevante fragment har følgende ordlyd: "(…) la Commission rapelle que cet arret est intervenu en janvier 2007, c’est-à-dire 13 ans après l’insolvabilité en question et quelques mois après le dernier arret rendu par les jurisdictions espagnoles."