Baggrunden for klagen

1. En af opgaverne for Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) er at bistå medlemsstaternes politi- og grænsepatruljemyndigheder med at koordinere grænseoverskridende operationer til bekæmpelse af smugling [1].

2. Klageren, en forsker, anmodede Europol om aktindsigt den 12. november 2024.

3. Han anmodede om:

• mødereferater fra møder mellem Europol og de nationale myndigheder i Det Forenede Kongerige, Belgien, Frankrig, Tyskland og Nederlandene vedrørende bekæmpelse af smugling til netværk, der organiserer ulovlige rejser i små både mod Det Forenede Kongerige
• Europols efterretningsmeddelelser og efterforskningsinitieringsdokumenter vedrørende organiserede kriminelle smuglernetværk i Den Engelske Kanal og
• Udvekslinger mellem Europol og Frontex (dokumenter, herunder, men ikke begrænset til, e-mails, mødereferater, bilag osv.) vedrørende bekæmpelse af smugling og/eller migrationsstyringsaktiviteter.

4. I december 2024 svarede Europol, at det havde identificeret 197 dokumenter, hvoraf 185 var meddelelser, der blev udvekslet via »Secure Information Exchange Network Application« (SIENA)[2]. De øvrige dokumenter omfattede rapporter om møder og udvekslinger med nationale myndigheder og Frontex. Europol gav afslag på aktindsigt i alle disse dokumenter under henvisning til undtagelserne fra aktindsigt i artikel 4, stk. 1, litra a), første og tredje led, i Europols Styrelsesråds afgørelse om aktindsigt [3] (beskyttelse af den offentlige sikkerhed, såsom fysiske og juridiske personers sikkerhed, korrekt udførelse af Europols opgaver, efterforskninger og operationelle aktiviteter i medlemsstater, tredjeparter eller EU-organer og af internationale forbindelser, navnlig forbindelserne mellem Europol og dets partnere som reguleret i Europolforordningens kapitel V) samt artikel 4, stk. 1, litra b), i nævnte afgørelse (beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet).

5. I januar 2025 anfægtede klageren Europols afgørelse om afslag på aktindsigt (ved at indgive en "genfremsat begæring"). Klageren hævdede, at Europol havde anvendt undtagelserne fra aktindsigt forkert, og at Europol i det mindste burde give delvis adgang til skabeloner til SIENA-meddelelser og fjerne alle følsomme oplysninger. I februar 2025 bekræftede Europol sit afslag på at give aktindsigt i de dokumenter, det havde identificeret.

6. Klageren var utilfreds med Europols svar og henvendte sig til Ombudsmanden og anfægtede afgørelsen.

Undersøgelsen

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Europols afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning 1049/2001 [4]).

8. Under undersøgelsen modtog Ombudsmanden et skriftligt svar fra Europol på klagen. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte de dokumenter, som klageren havde anmodet om, med undtagelse af de meddelelser, der blev udvekslet via SIENA.

9. Ombudsmandens undersøgelseshold afholdt derefter et møde med repræsentanter for Europol, hvor det også inspicerede stikprøver af de ønskede meddelelser, der blev udvekslet via SIENA.

10. Efterfølgende modtog Ombudsmanden klagerens bemærkninger til rapporten om mødet.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

11. Europol fremførte i sin bekræftende afgørelse, at der skulle gives afslag på aktindsigt i betragtning af de ønskede dokumenters følsomhed og operationelle karakter og på grundlag af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i Styrelsesrådets afgørelse om aktindsigt.

12. Specifikt sagde Europol, at alle dokumenter, herunder de ønskede mødereferater og rapporter, er knyttet til tidligere og nuværende efterforskninger eller indeholder oplysninger om Europols og dets operationelle partneres modus operandi. Offentliggørelsen af sådanne oplysninger vil afsløre følsomme oplysninger om Europols og dets partneres omfang og kapacitet til at bekæmpe ulovlig migration og vil bringe effektiviteten af Europols kerneopgaver i fare. Europol og dets partnere er afhængige af den fortrolige behandling af de dokumenter, der deles mellem dem. Deres offentliggørelse kan derfor bringe tilliden mellem Europol og dets partnere, herunder Frontex og medlemsstaternes myndigheder, i fare.

13. Europol bemærkede, at der ikke kunne gives delvis adgang, da selv skabelonerne ville indeholde følsomme oplysninger om operationer og procedurer. Europol forklarede, at skabelonerne anvendes til alle typer efterforskninger, ikke kun vedrørende smugling af migranter, og afslører de typer oplysninger, der udveksles mellem forskellige politistyrker. Offentlig adgang til disse skabeloner ville derfor afsløre de strategier, der anvendes til undersøgelser mere generelt.

14. I lyset af ovenstående konkluderede Europol, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed, såsom fysiske og juridiske personers sikkerhed, den korrekte udførelse af Europols opgaver, efterforskninger og operationelle aktiviteter i medlemsstaterne, tredjeparter eller EU-organer, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i Styrelsesrådets afgørelse om aktindsigt.

15. Europol gjorde desuden gældende, at udbredelsen af dokumenterne ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Europols internationale forbindelser som defineret i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i Styrelsesrådets afgørelse om aktindsigt. Europol sagde, at denne undtagelse til aktindsigt omfatter Europols forbindelser med Frontex, fordi det er en af Europols "partnere" som defineret i kapitel V i Europolforordningen [5].

16. Under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold sagde Europols repræsentanter, at selv om Europol anerkender, at forbindelserne mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne ikke er beskyttet af undtagelsen vedrørende internationale forbindelser [6], kan undtagelsen finde anvendelse på dets forbindelser med andre EU-organer, hvor gensidig tillid er et grundlæggende krav på grund af de udvekslede oplysningers meget følsomme karakter.

17. Endelig bekræftede Europols repræsentanter under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold, at der ikke havde været nogen konsultationer med tredjeparter om anmodningen om aktindsigt, f.eks. med udstederne af de ønskede dokumenter. Da dokumenterne vedrører møder på højt plan, var det klart, at der ikke kunne gives aktindsigt.

18. Klageren hævdede, at Europols begrundelser for afslaget på aktindsigt ikke var tilstrækkelige. Europol havde ikke foretaget en individuel vurdering af alle dokumenter, før der blev givet afslag på aktindsigt, men havde påberåbt sig generelle argumenter.

19. Klageren sagde, at Europol i det mindste burde have givet delvis adgang til de ikkefølsomme dele af dokumenterne, herunder til dets skabeloner.

20. Endelig sagde klageren, at undtagelsen vedrørende internationale forbindelser ikke finder anvendelse på udvekslinger med Frontex. Han bemærkede, at Europolforordningen skelner mellem EU-organer på den ene side og andre internationale partnere på den anden side, således at undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser ikke kan finde anvendelse på EU-organer.

Ombudsmandens vurdering

21. EU-institutionerne og -agenturerne har et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af et dokument ville være til skade for nogen af de offentlige interesser, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001, såsom beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed og internationale forbindelser [7] Ombudsmandens undersøgelse havde som sådan til formål at vurdere, om der var en åbenbar fejl i Europols vurdering i denne henseende.

22. Inspektionen af dokumenterne bekræftede, at de identificerede referater af møder mellem Europol og de nationale myndigheder og udvekslingerne mellem Europol og Frontex indeholder følsomme oplysninger, herunder nærmere oplysninger om strategiske holdninger på højt plan vedrørende bekæmpelse af smugling. Oplysningerne i disse dokumenter er ikke offentligt tilgængelige andre steder.

23. Inspektionen bekræftede også, at de meddelelser, der udveksles via SIENA-systemet, indeholder detaljerede operationelle oplysninger om efterforskninger vedrørende smugling af migranter. En stor del af oplysningerne i disse dokumenter blev leveret af medlemsstaterne og Det Forenede Kongerige.

24. På grundlag af inspektionen og i betragtning af de yderligere forklaringer, som Europols repræsentanter gav på mødet, finder Ombudsmanden, at der ikke var nogen åbenbar fejl i Europols vurdering af, at udbredelsen af de ønskede dokumenter kunne være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed og internationale forbindelser (for så vidt som de ønskede dokumenter vedrører møder med og oplysninger fra Det Forenede Kongerige). Ombudsmanden bemærker, at disse offentlige interesser ikke kan afløses af andre offentlige interesser.

25. Når det er sagt, undersøger Ombudsmanden i øjeblikket Europols påberåbelse af undtagelsen vedrørende internationale forbindelser i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 for at beskytte sine udvekslinger med et andet EU-agentur, Frontex, i forbindelse med en anden undersøgelse. Hun vil yderligere behandle spørgsmålet i denne sammenhæng.[8]

26. Endelig mener Ombudsmanden, at Europol kunne have givet mere specifikke forklaringer på, hvorfor der skulle gives afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, og navnlig på, hvorfor der ikke kunne gives meningsfuld delvis aktindsigt i nogle af møderapporterne. Ombudsmanden minder i denne forbindelse Europol om hendes forslag til forbedring i sag 851/2024/SF [9], nemlig at "Europol i alle sine afgørelser om afslag på aktindsigt bør give tilstrækkelig begrundelse til, at ansøgere om aktindsigt i dokumenter kan forstå, hvorfor der ikke eller kun delvist kunne gives aktindsigt, under hensyntagen til det specifikke indhold af hvert dokument".

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Europol har ikke begået fejl eller forsømmelser ved at give afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

Klageren og Europol vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 18. marts 2026

[1] https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-serious-and-organd-crime-center-esocc/european-migrant-smuggling-center-emsc.

[2] SIENA er en sikker platform oprettet af Europol til udveksling af oplysninger mellem Europol og de nationale retshåndhævende myndigheder, https://www.europol.europa.eu/how-we-work/services-support/siena.

[3] Europols Styrelsesråds afgørelse om regler for anvendelse af forordning 1049/2001 med hensyn til Europols dokumenter, findes på: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[4] Forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. 

[5] Forordning 2016/794 om Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20260111.  

[6] Dom af 14. februar 2012 i sag T-59/09, Tyskland mod Kommissionen, præmis 62-65, findes på: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=EN&sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=%22T-59%2F09%22&publishedId=T-59%2F09.  

[7] Dom af 1. februar 2007, Sison mod Rådet, C‑266/05 P, præmis 64, tilgængelig på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05, dom af 27. november 2019, Izuzquiza og Semsrott mod Frontex, T-31/18, præmis 65, tilgængelig på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[8] Sag 376/2025/PVV: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/68246.

[9] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.