Baggrunden for klagen

1. I juli 2022 fremsatte klageren, en italiensk advokat og akademiker, en anmodning om aktindsigt [1] i dokumenter i Europa-Kommissionens besiddelse. De ønskede dokumenter vedrørte finansielle oplysninger om udgifter, støttemodtagende myndigheder og foranstaltninger, der er gennemført inden for rammerne af det EU-finansierede projekt "Støtte til integreret grænse- og migrationsforvaltning i Libyen" (i det følgende benævnt "SIBMILL-projektet").

2. SIBMILL-projektet finansieres af Nødtrustfonden for Afrika, et finansielt instrument til støtte for foranstaltninger vedrørende de grundlæggende årsager til irregulær migration og bedre forvaltning af migrationsstrømme.[2] SIBMILL-projektet blev iværksat i 2017 med det formål at styrke de relevante libyske myndigheders kapacitet inden for grænse- og migrationsforvaltning, herunder grænsekontrol og -overvågning. Projektet omfattede to faser, som begge blev gennemført af det italienske indenrigsministerium.

3. Kommissionen besvarede klagerens anmodning i november 2022. Den identificerede 59 dokumenter som værende omfattet af anmodningens anvendelsesområde. Den gav begrænset aktindsigt i fire dokumenter (med redigeringer af personoplysninger) bestående af følgemails, men nægtede fuld aktindsigt i de resterende 55 dokumenter med den begrundelse, at udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og EU's internationale forbindelser samt privatlivets fred for de personer, der er nævnt i dokumenterne.

4. Kommissionen forklarede, at de omtvistede dokumenter indeholdt detaljerede oplysninger om de kapacitetsopbygningsaktiviteter og tekniske bistandsaktiviteter, som Italien havde gennemført for at støtte de kompetente libyske myndigheder i forebyggelsen og bekæmpelsen af smugling af migranter og menneskehandel. Udbredelse af sådanne oplysninger ville ifølge Kommissionen være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed. Det vil også være til skade for EU's forbindelser med dets medlemsstater og med de libyske myndigheder og potentielt bringe EU's og de andre partneres evne til at yde støtte til sårbare migranter i Libyen i fare.

5. Klageren anmodede Kommissionen om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring") i november 2022.

6. Kommissionen bekræftede modtagelsen af den genfremsatte begæring og meddelte, at den ville svare inden for de gældende frister inden den 16. januar 2023. Den underrettede derefter klageren om, at den på grund af behovet for at gennemføre høringer ikke ville være i stand til at svare i tide. Efter at have sendt en påmindelse, som Kommissionen ikke besvarede, henvendte klageren sig til Ombudsmanden i juni 2023.

Undersøgelsen

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens manglende svar på klagerens genfremsatte begæring.

8. Under undersøgelsen og i betragtning af den vedvarende forsinkelse undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de omtvistede dokumenter. Efter en gennemgang af dokumenterne fremsatte Ombudsmanden et forslag til en løsning på, at Kommissionen giver den bredest mulige adgang til dokumenterne, navnlig til finansielle oplysninger om projektet.

9. Kommissionen besvarede efter en meget betydelig forsinkelse den genfremsatte begæring og nogle uger senere Ombudsmandens forslag til en løsning. Ombudsmanden modtog klagerens bemærkninger til Kommissionens svar.

Ombudsmandens forslag til en løsning

10. Efter undersøgelsesholdets gennemgang af dokumenterne fandt Ombudsmanden, at Kommissionen burde have givet delvis aktindsigt i disse dokumenter med oplysninger om, hvordan SIBMILL-projektet var blevet finansieret.

11. Gennemgangen af dokumenterne viste, at de kan inddeles i fem brede kategorier:

• 1. Fortællinger: 23 dokumenter, der er beskrivende rapporter om status for projektet.
• 2. Fremsendelsesnotater/omslagsbreve: 13 dokumenter, hvoraf fire allerede var blevet delvist offentliggjort.
• 3. Regnskaber: seks dokumenter bestående af tabeller, der viser fordelingen af omkostningerne til projektet, enten pr. år eller i en længere periode.
• 4. Regnskabsdokumenter: 11 dokumenter, der er hentet direkte fra Kommissionens regnskabssystem (f.eks. betalingsordrer, fakturaoverskrifter eller kredittransaktioner).
• 5. Andre dokumenter: fire yderligere dokumenter såsom programopdateringer, kontraktdokumenter eller andre rapporter, der ikke falder ind under nogen af ovennævnte kategorier [3].

12. Ombudsmanden mente, at væsentlige dele af dokumenterne kunne offentliggøres, navnlig fremsendelsesnotaterne og følgebrevene, som ikke indeholdt følsomme oplysninger, samt regnskabsdokumenterne. I overensstemmelse med det generelle princip om, at offentligheden har ret til at vide, hvordan EU-midler anvendes, foreslog hun, at Kommissionen som minimum skulle offentliggøre de vigtigste budgetposter for faktiske udgifter i de finansielle rapporter. Hun sagde også, at der kunne gives delvis aktindsigt i centrale oplysninger i de øvrige dokumenter.

13. Ombudsmanden foreslog derfor, at Kommissionen tog sin holdning til klagerens anmodning op til fornyet overvejelse med henblik på at give den videst mulige aktindsigt i dokumenter, der indeholder finansielle oplysninger [4].

14. Efter Ombudsmandens løsningsforslag besvarede Kommissionen klagerens genfremsatte begæring i juni 2024. Kommissionen fastholdt sit afslag på aktindsigt i de beskrivende rapporter (kategori 1 ovenfor), men indvilligede i at give bred delvis aktindsigt i resten af dokumenterne med redigeringer af personoplysninger og bankkontonumre.

15. Kommissionen sagde, at de beskrivende rapporter indeholder nærmere oplysninger om de aktiviteter, der er gennemført inden for rammerne af projektet, herunder indkøb og teknisk støtte til nationale interessenter. Det insisterede på, at udbredelsen af dokumenterne i betragtning af den politiske og institutionelle situation i Libyen kunne underminere den offentlige sikkerhed ved at give smuglere og andre gerningsmænd mulighed for at identificere de udfordringer, som projektet står over for, deres årsager og de korrigerende foranstaltninger, der er truffet for at afhjælpe dem, og udnytte dem til deres fordel. Den konkluderede, at der er en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for, at udbredelsen af (visse dele af) de pågældende dokumenter vil være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og internationale forbindelser.

16. Kommissionen besvarede efterfølgende Ombudsmandens forslag til en løsning i august 2024 [5] Ud over de argumenter, der blev fremsat som svar på den genfremsatte begæring, konkluderede Kommissionen, at den havde givet den bredest mulige aktindsigt i dokumenterne, navnlig i dokumenter, der indeholder finansielle oplysninger.

17. Klageren glædede sig over Ombudsmandens foreslåede løsning og Kommissionens beslutning om at give bred offentlig adgang til de finansielle rapporter og de samlede offentlige udgifter i forbindelse med projektet. De accepterede årsagerne til ikke at oplyse bankkontonumrene. De udtrykte imidlertid bekymring over, at der kunne have været givet mere adgang til de beskrivende rapporter, navnlig i lyset af de kritiske spørgsmål og udfordringer i forbindelse med overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med projektets gennemførelse og de afbødende foranstaltninger, der er vedtaget for at imødegå dem.

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

Om omfanget af den indrømmede adgang

18. Ombudsmanden glæder sig over Kommissionens positive svar på hendes løsningsforslag og den brede delvise aktindsigt, som Kommissionen nu har givet i de omtvistede dokumenter. Hun bemærker, at Kommissionen gennemførte alle de specifikke forslag i hendes løsningsforslag og gav bred delvis adgang til de finansielle oplysninger i dokumenterne.

19. Kommissionen fastholder sin holdning om, at adgang til de beskrivende rapporter (kategori 1 ovenfor) skal nægtes på grundlag af behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og EU's internationale forbindelser. På grundlag af inspektionen af de beskrivende rapporter bekræfter Ombudsmanden, at de indeholder følsomme og detaljerede oplysninger om SIBMILL-projektet, såsom følsomme operationelle oplysninger om grænseforvaltning, indsættelse af italienske officerer på stedet, den type fartøjer, der anvendes af den libyske kystvagt, og udbud vedrørende indkøb af følsom teknologi. På denne baggrund mener Ombudsmanden ikke, at Kommissionens holdning om, at udbredelse af dokumenterne ville medføre risici for den offentlige sikkerhed, er åbenbart forkert.

20. Ombudsmanden noterer sig klagerens argumenter vedrørende offentlighedens interesse i at vide, hvordan Kommissionen overvåger de grundlæggende rettigheder i EU-finansierede projekter i Libyen. Beskyttelsen af offentlige interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og EU's internationale forbindelser kan imidlertid ikke tilsidesættes af andre offentlige interesser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt ^[6] Klagerens argumenter kan derfor ikke tages i betragtning i denne sammenhæng.

21. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at Kommissionens svar på hendes løsningsforslag og den bredere aktindsigt, som den gav i de omtvistede dokumenter, løste klagen.

Om forsinkelserne

22. Ombudsmanden bemærker den betydelige forsinkelse, som Kommissionen har pådraget sig i denne sag. I henhold til forordning 1049/2001 skal en EU-institution senest 15 arbejdsdage efter registreringen af den genfremsatte begæring enten give aktindsigt i det ønskede dokument eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Fristen på 15 arbejdsdage kan under særlige omstændigheder forlænges med yderligere 15 arbejdsdage [7].

23. I dette tilfælde tog det Kommissionen mere end 17 måneder at træffe afgørelse om klagerens genfremsatte begæring.

24. Denne sag er således endnu et eksempel på de betydelige og systemiske forsinkelser, som Kommissionen oplever i forbindelse med behandlingen af genfremsatte begæringer, og som Ombudsmanden anså for at udgøre fejl eller forsømmelser [8]. Ombudsmanden har allerede opfordret Kommissionen til at afhjælpe de systemiske forsinkelser på dette område og overholde tidsfristerne i forordning 1049/2001.

25. Ombudsmanden kritiserer på det kraftigste den betydelige forsinkelse, som Kommissionen har haft med at besvare klagerens anmodning.

Konklusioner

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusioner:

Ved at indvillige i at give en bredere delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter har Kommissionen løst klagen.

Ombudsmanden beklager dybt den forsinkelse, som Kommissionen har haft med at besvare klagerens anmodning (17 måneder i revisionsfasen). Hun insisterer på, at manglende overholdelse af de frister, som lovgiveren har fastsat i forordning 1049/2001, ikke kan være god forvaltning. Hun opfordrer igen indtrængende Kommissionen til som en prioritet at forbedre sin behandling af anmodninger om aktindsigt og henviser til anbefalingen i sin strategiske undersøgelse OI/2/2022/OAM.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 15. oktober 2024

[1] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Nødtrustfonden for Afrika (2015-2022) havde et budget på 5 mia. EUR, som den anvendte til at finansiere projekter i 26 afrikanske lande i tre regioner: Sahel og Tchadsøen, Afrikas Horn og Nordafrika. Yderligere oplysninger findes på: https://trust-fund-for-africa.europa.eu/our-mission/objective-and-governance_en

[3] Summen af alle dokumenter stemmer ikke overens med det antal dokumenter, som Kommissionen har identificeret (59), fordi inspektionen viste, at nogle dokumenter var duplikater.

[4] Den fulde tekst til Ombudsmandens forslag til en løsning findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/193753

[5] Kommissionens svar findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/193754  

[6] Jf. artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001.

[7] Artikel 8 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[8] Henstilling om den tid, det tager Europa-Kommissionen at behandle anmodninger om aktindsigt (strategisk undersøgelse OI/2/2022/OAM), tilgængelig på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661