Baggrunden for klagen

1. Klageren er en irsk nonprofitorganisation, der går ind for retten til informationsfrihed. Klageren fremsatte en anmodning om aktindsigt ^{i dokumenter [1],} som Europa-Kommissionen var i besiddelse af, vedrørende skovbrugsprogrammet for 2023-2027, som den irske regering iværksatte i 2022.[2] Klageren ønskede navnlig aktindsigt i alle dokumenter, som Kommissionen er i besiddelse af, og som indeholder eventuelle miljømæssige betænkeligheder, der er rejst i forbindelse med skovbrugsprogrammet for 2023-2027, og enhver brevveksling mellem Kommissionen og det irske landbrugsministerium om dette spørgsmål i 2023.

2. Kommissionen meddelte klageren, at anmodningen ville blive opdelt mellem Generaldirektoratet for Miljø og Generaldirektoratet for Konkurrence og registreret under de fælles referencenumre EASE 2023/4018 og EASE 2023/4153.

3. Kommissionens Generaldirektorater for Konkurrence og Generaldirektoratet for Miljø besvarede klagerens anmodning i henholdsvis juli og august 2023. Begge generaldirektorater nægtede at give aktindsigt i de identificerede dokumenter.

4. I de oprindelige beslutninger blev det forklaret, at dokumenterne indgår i sagsakterne i verserende statsstøtteundersøgelser, som Kommissionen har gennemført. I henhold til de gældende EU-regler [3] er der et generelt forbud mod statsstøtte, dvs. finansiel støtte, som medlemsstaterne yder til virksomheder eller andre aktører. Formålet er at forhindre konkurrence- og samhandelsforvridning på EU's indre marked. Kommissionen iværksatte to statsstøtteundersøgelser af skovbrugsprogrammet for 2023-2027, registreret under SA.104922 (2023/N) og SA.107220 (2023/N). Kommissionen anførte, at undersøgelserne stadig var i gang, og henviste derfor til undtagelser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt [4], idet den hævdede, at udbredelse kunne undergrave formålet med undersøgelserne og dens beslutningsproces.

5. Klageren anmodede Kommissionen om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring") i august 2023.

6. Kommissionen besvarede klagerens genfremsatte begæring i februar 2024. Den identificerede 17 dokumenter som værende omfattet af anmodningens anvendelsesområde. Den gav delvis aktindsigt i »dokument 1«, som er et brev, Kommissionen sendte til den irske regering i forbindelse med skovbrugsprogrammet [5], og bekræftede de oprindelige beslutninger om at give afslag på aktindsigt i de resterende dokumenter. 

7. Kommissionen forklarede, at den i mellemtiden havde afsluttet sine statsstøtteundersøgelser i sag SA.107220 (2023/N) og SA.104922 (2023/N) i henholdsvis august og september 2023. Afslutningsafgørelserne blev offentliggjort på Kommissionens websted [6]. Kommissionen sagde, at den havde godkendt den irske ordning i henhold til EU's statsstøtteregler, fordi ordningen efter Kommissionens opfattelse var nødvendig og hensigtsmæssig for at støtte og styrke miljøbeskyttelsen og ville have en begrænset indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne.

8. Kommissionen har bekræftet, at de dokumenter, som den har givet afslag på aktindsigt i, er omfattet af en generel formodning om afslag på aktindsigt, som giver Kommissionen mulighed for at give afslag på aktindsigt uden at skulle vurdere dokumenterne individuelt og uden at skulle undersøge, om der kunne gives delvis aktindsigt i et eller flere dokumenter. Kommissionen sagde, at offentliggørelsen af dokumenterne kunne bringe dens evne til at indsamle oplysninger og gennemføre sine statsstøtteundersøgelser i fremtiden i fare.

9. Klageren var utilfreds med Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt og henvendte sig til Ombudsmanden i februar 2024.

Undersøgelsen

10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt i de 17 omtvistede dokumenter.

11. I løbet af undersøgelsen gennemgik Ombudsmandens undersøgelsesteam dokumenterne og mødtes med repræsentanter for Kommissionen for at indhente yderligere oplysninger [7] Ombudsmanden gav klageren mulighed for at fremsætte bemærkninger til møderapporten.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

12. Klageren hævdede i den genfremsatte begæring, at statsstøtteundersøgelserne nu er afsluttet, og at Kommissionen godkendte den ordning, som Irland havde foreslået til støtte for sit skovbrugsprogram. Da de ønskede dokumenter indeholder miljøoplysninger, bør anmodningen fortolkes i lyset af Århuskonventionen.[8] Ifølge klageren pålægger Århuskonventionen, sammenholdt med artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder, forpligtelser til at sikre en effektiv retsbeskyttelse af de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten. Aktindsigt er ifølge klageren en væsentlig proceduremæssig garanti for adgang til klage og domstolsprøvelse.

13. Klageren sagde også, at der er en særlig mere tungtvejende offentlig interesse i denne sag på grund af den betydelige miljøpåvirkning fra det statslige skovbrugsprogram i Irland. Ifølge klageren havde det tidligere program ikke beskyttet fuglene og syntes at være i strid med EU-reglerne om miljøbeskyttelse. Desuden er en høj grad af skovbrug i Irland koncentreret på tørvejord, og der er en risiko for, at dræning af denne jord eller plantning af skove vil øge kulstofemissionerne.

14. Kommissionen anførte i sit svar på klagerens genfremsatte begæring, at de 16 dokumenter, som den havde givet afslag på aktindsigt i i deres helhed, var dokumenter, som de irske myndigheder havde meddelt Kommissionen i forbindelse med en procedure for kontrol af statsstøtte i juni 2023. Dokumenterne indeholder oplysninger, der var afgørende for vurderingen af de faktiske omstændigheder, og andre oplysninger om den retning, den strategi og de proceduremæssige skridt, som Kommissionen tog. Kommissionen insisterede på, at de er omfattet af en generel formodning om hemmeligholdelse som dokumenter, der indgår i en administrativ sag, der følger af proceduren for kontrol med statsstøtte.

15. Ifølge Kommissionen kræver statsstøtteundersøgelser generelt, at Kommissionen indsamler oplysninger fra tredjeparter for at indsamle de nødvendige beviser og træffe en endelig afgørelse. Kommissionen er afhængig af medlemsstaternes bidrag, som typisk også indeholder følsomme oplysninger om virksomheder, og aktindsigt i sådanne dokumenter ville undergrave medlemsstaternes vilje til at samarbejde. Dette ville igen bringe Kommissionens myndighed i fare og føre til en situation, hvor Kommissionen ikke ville være i stand til at udføre sin opgave med at håndhæve EU-konkurrenceretten korrekt. Kommissionen anførte, at EU's retspraksis havde bekræftet den generelle formodning om hemmeligholdelse i forbindelse med statsstøtteundersøgelser [9]. Formodningen finder anvendelse, selv efter at undersøgelsen er afsluttet.

16. Som svar på klagerens argument om Århuskonventionen forklarede Kommissionen, at anvendelsen af konventionens bestemmelser på EU's institutioner og organer er reguleret af en specifik EU-retsakt (»Århusforordningen«)[10] Kommissionen bemærkede, at private interesser såsom retlig repræsentation og adgang til klage og domstolsprøvelse ikke udgør relevante elementer ved vurderingen af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse. Kommissionen anerkendte, at Århusforordningens artikel 6 fastsætter, at der anses at foreligge en mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelse, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. Den påpegede imidlertid, at den samme artikel klart udelukker de oplysninger, der er indhentet i forbindelse med EU-institutionernes undersøgelser, som også omfatter statsstøtteundersøgelser, fra dens anvendelse. Kommissionen understregede også, at de ønskede dokumenter ikke indeholder oplysninger om emissioner til miljøet.

17. Kommissionen hævdede, at klageren ikke havde påvist et presserende behov for fremlæggelse af dokumenterne. Desuden har Kommissionen ikke identificeret nogen offentlig interesse, der kan gå forud for de interesser, der er beskyttet af EU-lovgivningen om aktindsigt, dvs. formålet med statsstøtteundersøgelser og Kommissionens beslutningsproces.

18. Under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold præciserede Kommissionen, at erklæringen i svaret på klagerens genfremsatte begæring om, at "de ønskede dokumenter ikke indeholder oplysninger om emissioner til miljøet", skulle forstås i forbindelse med statsstøtteundersøgelserne og ikke ud fra et miljømæssigt perspektiv. Kommissionens repræsentanter forklarede, at erklæringen kunne misforstås, hvis den blev taget ud af kontekst. De bekræftede, at Kommissionen havde lagt en generel formodning til grund, og at den derfor ikke havde foretaget en individuel vurdering af dokumenterne.  

Ombudsmandens vurdering

19. Ombudsmanden bemærker, at EU's domstole, som foreslået af Kommissionen, har fastslået, at der er en generel formodning om afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende statsstøtteundersøgelser. Domstolene er af den opfattelse, at denne særlige type dokumenter nyder godt af et højere beskyttelsesniveau, fordi udbredelsen af sådanne dokumenter i princippet undergraver beskyttelsen af formålene med Kommissionens undersøgelser. Den generelle formodning om afslag på aktindsigt gør det muligt for Kommissionen at afslå aktindsigt i alle dokumenter uden at skulle foretage en individuel vurdering af dokumenterne.

20. Den generelle formodning gælder fortsat for dokumenterne i statsstøttesagen, uanset om proceduren allerede er afsluttet eller endnu ikke er afsluttet [11].

21. Gennemgangen af de 16 dokumenter, som der blev givet fuldstændigt afslag på aktindsigt i, bekræftede, at de indeholder oplysninger, der er udvekslet mellem de irske myndigheder og Kommissionen i forbindelse med statsstøtteproceduren vedrørende det irske skovbrugsprogram 2023-2027. Nogle dokumenter er fremsendelse af e-mails, mens andre er detaljerede breve eller bilag, der indeholder væsentlige oplysninger, som Kommissionen anvender til at vurdere sagens faktiske omstændigheder. Det var rimeligt, at Kommissionen påberåbte sig den generelle formodning om afslag på aktindsigt i disse dokumenter.

22. Et af klagerens argumenter var, at dokumenterne skal indeholde oplysninger om emissioner til miljøet, fordi plantning af skove kan dræne tørvejord, hvilket igen kan øge kulstofemissionerne. Ombudsmanden forstår, at Kommissionens statsstøtteundersøgelse af skovbrugsprogrammet bl.a. omfattede skovrejsning i tørveområder, dvs. plantning af nye skove i specifikke vådområdeøkosystemer, der indeholder en masse organisk materiale.^[12] Tørveområder er et af de største kulstoflagre på land, hvilket betyder, at de opsamler kuldioxid (CO₂). En af risiciene ved skovrejsning i tørveområder er, at der kan udledes kuldioxid i vandet og generelt i miljøet.

23. I lyset heraf anmodede Ombudsmandens undersøgelsesteam om at mødes med de relevante tjenestegrene i Kommissionen for at få yderligere præciseringer af den erklæring, der blev fremsat i svaret på klagerens genfremsatte begæring om, at "de ønskede dokumenter ikke indeholder oplysninger om emissioner til miljøet".

24. Under mødet bekræftede Kommissionens repræsentanter, at Kommissionen ikke havde foretaget en individuel vurdering af hvert enkelt dokument, men snarere havde støttet sig på den generelle formodning om afslag på aktindsigt.

25. Kommissionen bemærkede, at spørgsmålet om, hvorvidt dokumenterne indeholder oplysninger om emissioner til miljøet, er irrelevant for vurderingen af, om der i dette tilfælde anses at foreligge en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Dette er korrekt. Artikel 6, stk. 1, i Århusforordningen [13] udelukker oplysninger, der er indhentet i forbindelse med undersøgelser foretaget af EU-institutionerne (herunder statsstøtteundersøgelser), fra forordningens anvendelsesområde. Der er som sådan ikke nogen »automatisk« mere tungtvejende offentlig interesse i denne sag. Vurderingen kræver derfor en afvejning af de forskellige offentlige interesser, der er på spil.

26. Kommissionen bekræftede, at den havde vurderet hvert enkelt argument fremsat af klageren med hensyn til, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse. Kommissionen fandt navnlig, at klageren ikke i tilstrækkelig grad havde præciseret, i hvilket omfang udbredelsen af dokumenter kunne tjene den almene interesse. Klageren havde påberåbt sig tidligere programmer (som var adskilt fra de nuværende statsstøtteordninger) og hævdede, at aktindsigt er en væsentlig proceduremæssig garanti i forbindelse med adgang til klage og domstolsprøvelse. Kommissionen konkluderede, at interesseafvejningen afvejede behovet for at beskytte dens statsstøtteprocedurer. Ombudsmanden finder ikke, at Kommissionens afvejning var urimelig.

27. Den inspektion, som Ombudsmandens undersøgelseshold foretog, bekræftede, at de redigeringer, som Kommissionen anvendte på "dokument 1", vedrører personoplysninger og er rimelige.

28. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter var rimelig.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 11.7.2024

[1] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Det irske skovbrugsprogram for 2023-2027 giver landbrugere og andre jordejere finansielle incitamenter til at foretage skovrejsning, dvs. omlægning af forladte og forringede landbrugsarealer til skove.

[3] I artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastsættes følgende: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A12008E107

[4] Jf. artikel 4, stk. 2, tredje led, og artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[5] Dokumentet er offentligt tilgængeligt på: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/search/document-details/1013.

[6] Findes på: https://competition-cases.ec.europa.eu/search?search=SA.107220%20

[7] Møderapporten findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188736

[8] Århuskonventionen er en FN-aftale om miljødemokrati, som EU er part i. Se De Forenede Nationers konvention om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, udfærdiget i Århus, Danmark, den 25. juni 1998, som findes på: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[9] Kommissionen henviste til EU-Domstolens dom af 29. juni 2010, Europa-Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, sag C-139/07 P, som findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=c-139/07

[10] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer, tilgængelig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[11] Se Rettens dom af 5. oktober 2022 i sag T-214/21, Múka mod Europa-Kommissionen, præmis 55, som findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-214/21

[12] I Kommissionens brev til de irske myndigheder, der afslutter undersøgelsen i sag SA.107220 (2023/N), som er offentligt tilgængeligt, nævnes behovet for at sikre en neutral eller positiv kulstofbalance for skovrejsning på organisk-mineralsk jord med en tørvedybde på under 30 cm (se punkt 63 i brevet, der findes på: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/202335/SA_107220_7043418A-0100-C21A-B638-CE0D74FE19EA_88_1.pdf)

[13] Se fodnote 10.