Baggrunden for klagen

1. Klageren er et biludlejningsfirma med hjemsted i Tyskland. Da dens tjenester hovedsagelig anvendes i Italien, mener de italienske myndigheder, at virksomhedens hjemsted i Tyskland er fiktivt, og at Italien er kompetent til at beskatte virksomhedens indtægter. Selskabet har derfor været skattepligtigt i både Tyskland og Italien.

2. Klageren har indledt flere administrative og retlige procedurer i sagen med deltagelse af både de tyske og de italienske myndigheder.

3. I maj 2016 indgav klageren en traktatbrudsklage til Europa-Kommissionen med påstand om, at de italienske myndigheder overtræder EU-retten, navnlig virksomhedens etableringsfrihed ^[1].

4. I august 2016 meddelte Kommissionen klageren, at den ville undersøge de italienske myndigheders skattepraksis gennem en »pilotprocedure«^[2]. I den forbindelse anmodede Kommissionen Italien om visse statistiske data.

5. I oktober og november 2016 gav klagerens repræsentant Kommissionen yderligere oplysninger og opfordrede den indtrængende til "i praksis at vurdere sagen om [biludlejningsselskabet] og om nødvendigt at anfægte de italienske myndigheder for at beskytte Unionens grundlæggende rettigheder og den systemiske krænkelse af etableringsfriheden".

6. I december 2016 afsluttede Kommissionen klagerens traktatbrudsklage og konkluderede, at Italien ikke havde begået nogen systemisk overtrædelse af EU-retten.

7. Klageren var utilfreds med Kommissionens beslutning om at afslutte klagen og henvendte sig til Ombudsmanden i sommeren 2018. 

Parternes argumenter

8. Kommissionen hævdede, at klagen udelukkende vedrørte klagerens individuelle sag, som var genstand for verserende retssager, hvor Kommissionen ikke kan gribe ind. Det ville være op til en national domstol at træffe afgørelse i klagerens individuelle sag. I tilfælde af tvivl om fortolkningen af EU-retten kan de nationale domstole anmode EU-Domstolen om en præjudiciel afgørelse.

9.  De oplysninger, som de italienske myndigheder fremlagde under pilotproceduren, tydede ikke på, at de italienske myndigheders generelle praksis med hensyn til fiktive skattemæssige hjemsteder er i strid med EU-retten. Kommissionen fandt således ikke nogen systemisk overtrædelse af EU-retten. Kommissionen henviste til EU-Domstolens retspraksis, ifølge hvilken en administrativ praksis, der er i strid med EU-retten, "kun kan fastslås ved hjælp af tilstrækkeligt dokumenterede og detaljerede beviser for den påståede praksis" i den forstand, at denne "administrative praksis til en vis grad skal være af konsekvent og generel karakter", og for at konkludere, at der foreligger en generel og konstant praksis, kan Kommissionen "ikke påberåbe sig nogen formodning"^[3]". Kommissionen fremførte endvidere, at "med henblik på at bevise, at der foreligger en fast administrativ praksis, kan Kommissionen ikke støtte sig på et lille antal individuelle sager, selv om overtrædelsen er tilstrækkeligt godtgjort i det enkelte tilfælde, hvis sådanne individuelle sager i kraft af deres antal ikke udgør en betydelig del af anvendelsen af den forkerte og ulovlige praksis"^{[4]. [5]}

10. Det var på denne baggrund, at Kommissionen havde anmodet de italienske myndigheder om statistikker og data, således at den kunne fastslå, om de italienske myndigheder anvender en praksis, der er uforenelig med EU-retten, ved fastlæggelsen af et selskabs skattemæssige hjemsted.

11. Klageren mente, at Kommissionen ikke havde været i stand til at træffe en informeret beslutning om at afslutte klagen, fordi den ikke havde vurderet klagerens specifikke sag. Klageren kritiserede også Kommissionen for at have afsluttet klagen ved blot at tage de statistikker, som de italienske skattemyndigheder havde fremlagt, for pålydende.

Den Europæiske Ombudsmands konklusioner

12. Kommissionen er ansvarlig ^[6] for at føre tilsyn med medlemsstaternes effektive anvendelse, gennemførelse og håndhævelse af EU-retten. Hvis en medlemsstat ikke opfylder en forpligtelse i henhold til EU-traktaterne, kan Kommissionen som "traktaternes vogter" træffe foranstaltninger (traktatbrudsprocedurer) for at bringe denne overtrædelse til ophør. I denne rolle handler Kommissionen på grundlag af visse politiske prioriteter efter at have besluttet en strategisk tilgang til sine håndhævelsesforanstaltninger. I denne forbindelse har Kommissionen et vidt skøn, når den skal afgøre, hvilke sager der skal behandles, og den har udtrykkeligt erklæret, at den finder, at visse kategorier af sager ofte kan behandles på tilfredsstillende vis ved hjælp af andre mere hensigtsmæssige mekanismer på nationalt plan. Dette gælder navnlig i individuelle tilfælde, hvor der ikke foreligger tilstrækkelige beviser for en generel praksis eller en systemisk manglende overholdelse af EU-retten ^[7].  

13. Ombudsmanden kan undersøge, om Kommissionen har handlet med omhu under udøvelsen af sin rolle som traktaternes vogter. Dette kan udstrækkes til at kontrollere, at Kommissionen har givet en rimelig, sammenhængende og omfattende redegørelse for sin holdning.

14. Ombudsmandens undersøgelser og konklusioner respekterer fuldt ud Kommissionens skønsbeføjelser, der er anerkendt i traktaterne og EU-Domstolens retspraksis. Selv om Ombudsmanden derfor ikke kan gribe ind i udøvelsen af Kommissionens skønsbeføjelse, kan hun som led i god forvaltningsskik søge at sikre, at Kommissionen behørigt forklarer, hvordan den har udøvet sin skønsbeføjelse.   

15. I denne sag gennemførte Kommissionen en EU-pilotprocedure for at fastslå, om klagerens sag kunne være tegn på en generel administrativ praksis, der var i strid med EU-retten. I denne henseende henhører det under Kommissionens skønsbeføjelse at fastlægge den måde, hvorpå den indsamler relevante oplysninger. På grundlag af oplysningerne fra Italien var Kommissionen af den opfattelse, at der ikke var nogen generel administrativ praksis, der var i strid med EU-retten. Ved denne konstatering baserede Kommissionen sig på de standarder, der er fastsat af Unionens retsinstanser, nemlig at en række individuelle sager, hvor nationale myndigheder har overtrådt EU-retten, ikke er tilstrækkelige til at fastslå en generel administrativ praksis. Kommissionen har derfor givet klageren en rimelig, sammenhængende og omfattende redegørelse for sin holdning til overtrædelsesklagen og for, hvordan den har anvendt sin skønsbeføjelse.

16. Ombudsmanden konstaterer således ingen fejl eller forsømmelser i Kommissionens behandling af klagerens traktatbrudsklage [8].

^{Tina Nilsson Undersøgelseschef
– Kontor 4
Strasbourg, 16.4.2019}

[1] Kommissionen registrerede og behandlede klagen under referencen CHAP(2016)1600.

[2] Pilot 8818/16/TAXU EU Pilot er en uformel dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten om spørgsmål vedrørende potentiel manglende overholdelse af EU-retten, inden der indledes en formel traktatbrudsprocedure. Yderligere oplysninger findes på: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm.

[3] Se Domstolens dom af 27. april 2006, Kommissionen mod Tyskland, C-441/02, præmis 49, 50 og 53, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56253&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2617323.

[4] Originalteksten på italiensk lyder således: »Inoltre, la Corte ha precisato che ai fini della prova dell'esistenza di una prassi amministrativa consistente, la Commissione non possa basarsi su un numero esiguo di casi individuali, anche quando la violazione è sufficientemente stabilita nel singolo specifico caso, se, per il loro numero, tali casi individuali non rappresentano nell'insieme una percentuale significativa dell'applicazione della prassi erronea e illegittima.«

[5] Se Domstolens dom af 7. juni 2007, Kommissionen mod Grækenland, C-156/04, præmis 51, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=63228&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2617323.

[6] Artikel 17, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 258 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

[7] Meddelelse fra Kommissionen, EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse, EUT 2017 C 18,

findes på: https://ec.europa.eu/info/publications/communication-commission-eu-law-better-resultsthrough-better-application_en.

[8] Denne klage er blevet behandlet i henhold til delegeret sagsbehandling i overensstemmelse med artikel 11 i Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser.