Vyrobeno v souladu s čl. 4 odst. 1 statutu evropského veřejného ochránce práv ^[1]

Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Dne 8. listopadu 2018 podal stěžovatel Evropské komisi stížnost na nesplnění povinnosti proti Španělsku. Stěžovatel se obával, že v návaznosti na legislativní změny zavedené v roce 2014 španělským zákonem o přístavech [2] přístavní orgán Baleárských ostrovů prodloužil bez otevřeného výběrového řízení a na nepřiměřenou dobu trvání koncesí [3] na provozování rekreačních vodních sportů ve veřejném přístavu. Ve své stížnosti na nesplnění povinnosti stěžovatel v podstatě tvrdil, že uvedené legislativní změny a prodloužení doby platnosti koncesí přístavním orgánem Baleárských ostrovů jsou v rozporu s články 49, 56 a 106 Smlouvy o fungování EU (SFEU).

2. Dne 4. července 2019 se stěžovatel obrátil na Generální ředitelství Komise pro hospodářskou soutěž (dále jen „GŘ COMP“), aby se zeptal na stav své stížnosti na porušení předpisů. Téhož dne zástupce GŘ COMP stěžovatele informoval, že jeho stížnost vyřizuje Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky (dále jen „GŘ GROW“), že mu bylo přiděleno referenční číslo CHAP(2018)03728 a že jeho e-mail ze dne 4. července 2019 byl předán GŘ GROW.

3. Dne 6. listopadu 2019 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že vzhledem k tomu, že problémy vznesené v jeho stížnosti na porušení právních předpisů vyžadují podrobnější posouzení, nebylo schopno přijmout rozhodnutí o vydání výzvy nebo o uzavření případu do jednoho roku ode dne registrace stížnosti [4]. GŘ GROW uvedlo, že stěžovatele bude průběžně informovat o stavu stížnosti, jakmile bude přijato rozhodnutí o dalším postupu.

4. Dne 29. září 2020 se stěžovatel obrátil na GŘ GROW s dotazem na stav své stížnosti na porušení předpisů a vyzval jej, aby proti Španělsku zasáhlo. Dne 2. října 2020 GŘ GROW zopakovalo, že stížnost na nesplnění povinnosti vyžaduje podrobnější posouzení a že stěžovatele bude průběžně informovat, jakmile bude přijato rozhodnutí o dalším postupu.

5. Dne 19. října 2020 stěžovatel napsal GŘ GROW, že je obtížné pochopit, proč GŘ GROW trvá tak dlouho, než posoudí jeho stížnost na porušení předpisů.

6. Dne 18. listopadu 2020 vyzvalo GŘ GROW stěžovatele, aby se s ním podělil o veškeré informace, které by mohl mít o hospodářském významu koncesí uvedených v jeho stížnosti na porušení předpisů a o jakémkoli nedávném prodloužení doby trvání dotčených koncesí.

7. Dne 7. ledna 2021 stěžovatel poskytl GŘ GROW požadované informace.

8. Dne 9. dubna 2021 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že předalo jeho stížnost na porušení předpisů do řízení EU Pilot [5] EUP(2021)9949.

9. Dne 30. března 2022 stěžovatel napsal GŘ GROW a zdůraznil, že od zahájení řízení EU Pilot uplynul jeden rok a od podání stížnosti na porušení povinnosti tři roky.

10. Dne 22. dubna 2022 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že dialog se Španělskem v rámci řízení EU Pilot je i nadále relevantní. GŘ GROW dále stěžovatele informovalo, že na stížnosti na nesplnění povinnosti pracuje několik útvarů Komise, a to vzhledem ke složitosti problémů, které vzneslo, což vysvětluje zpoždění při posuzování stížnosti.

11. Dne 3. listopadu 2022 stěžovatel napsal GŘ GROW a zopakoval své obavy ohledně doby, kterou potřebuje k vyřízení řízení EU Pilot.

12. Dne 11. listopadu 2022 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že do analýzy odpovědí poskytnutých Španělskem v rámci řízení EU Pilot je stále zapojeno několik útvarů Komise. Pokud jde o další kroky, GŘ GROW uvedlo, že Komise může Španělsku buď zaslat výzvu, nebo případ stěžovatele uzavřít.

13. Dne 21. února 2023 stěžovatel zaslal dopis GŘ GROW a uvedl, že dne 15. února 2023 Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti (INFR(2022)4121) zasláním výzvy Španělsku, protože nezajistilo transparentní a nestranné výběrové řízení na udělení koncesí týkajících se pobřežních oblastí.[6] Stěžovatel tvrdil, že skutečnosti, které vedly k zahájení tohoto řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku, jsou velmi podobné skutečnostem popsaným v jeho stížnosti na nesplnění povinnosti. Podle nich byl jediný rozdíl mezi oběma věcmi ten, že se jejich věc týkala koncesí ve veřejném přístavu, zatímco řízení o nesplnění povinnosti se týkalo koncesí ve veřejném námořním a pozemním prostoru mimo přístavy. Stěžovatel proto tvrdil, že by se Komise měla řídit odůvodněním, které vedlo k zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku i v jejich případě. Stěžovatel zopakoval své obavy ohledně neodůvodněných zpoždění při posuzování své stížnosti na porušení předpisů.

14. Dne 4. dubna 2023 informovalo GŘ GROW v souvislosti s odpovědí na žádost o přístup veřejnosti k dokumentům stěžovatele, že řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku se týká výhradně prodloužení koncesí podle španělského zákona o pobřeží, a nikoli prodloužení koncesí upravených španělským zákonem o přístavech.

15. Stěžovatel byl nespokojen s dobou, kterou Komise potřebovala k posouzení své stížnosti na nesplnění povinnosti, a se způsobem, jakým s nimi o této záležitosti komunikovala, a v červenci 2025 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

16. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se doby, kterou Komise potřebovala k dokončení posouzení stížnosti na porušení právních předpisů, a způsobu, jakým o této záležitosti informovala stěžovatele.

17. V průběhu šetření poskytla Komise stěžovateli dne 1. prosince 2025 aktuální informace o aktuálním stavu svého posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti. Komise stěžovatele informovala, že v roce 2022 uzavřela dialog v rámci projektu EU Pilot, který zahájila v dubnu 2021, a že v květnu 2025 převzalo vyřizování stížnosti na nesplnění povinnosti od GŘ GROW jiné oddělení Komise, GŘ MOVE. Komise dále stěžovatele informovala, že je bude znovu kontaktovat, jakmile bude přijato rozhodnutí o následných opatřeních.

18. Rovněž v průběhu šetření obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď Komise na stížnost. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv rovněž nahlédl do spisu Komise týkajícího se stížnosti na porušení předpisů. V souvislosti s kontrolou veřejná ochránkyně práv požádala Komisi o další vysvětlení a Komise odpověděla na otázky veřejné ochránkyně práv.

K době, kterou Komise potřebovala k posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

19. Stěžovatel byl znepokojen zpožděním při posuzování jeho stížnosti na porušení předpisů a tím, jak s nimi Komise o této záležitosti komunikovala.

20. Ve své odpovědi veřejnému ochránci práv Komise vysvětlila, že vzhledem k tomu, že GŘ GROW je odpovědné za uplatňování směrnice 2006/123 [7] (dále jen „směrnice o službách“) členskými státy, byla stížnost na nesplnění povinnosti původně přidělena GŘ GROW, přičemž GŘ MOVE bylo přidruženo k jejímu vyřizování.

21. Mezi březnem a zářím 2022 proběhlo několik výměn mezi GŘ GROW a GŘ MOVE, během nichž GŘ MOVE vyjádřilo pochybnosti o použitelnosti nařízení 2017/352 [8] (dále jen „nařízení o přístavních službách“) na skutečnosti popsané ve stížnosti na porušení předpisů.

22. GŘ GROW se proto domnívalo, že má silný právní základ, konkrétně článek 12 směrnice o službách, a navrhlo pokračovat ve věci týkající se prodloužení doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o pobřeží, a v důsledku toho Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti (INFR(2022)4121) zasláním výzvy Španělsku v únoru 2023. GŘ GROW se však rozhodlo nenavrhnout, aby do řízení o nesplnění povinnosti bylo zahrnuto prodloužení doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o přístavech, a to vzhledem k jeho pochybnostem o použitelnosti směrnice o službách, jakož i pochybnostem GŘ MOVE o použitelnosti směrnice o přístavních službách a obtížím při projednávání případu založeného pouze na primárním právu, konkrétně článku 49 SFEU, který by vyžadoval prokázání existence určitého přeshraničního zájmu.

23. V dubnu 2023 GŘ GROW zvažovalo, zda stížnost stěžovatele na porušení povinnosti uzavřít vzhledem ke zjevnému nedostatku pevného právního základu v sekundárních právních předpisech EU. Na základě odpovědí, které Španělsko poskytlo v souvislosti s řízením o nesplnění povinnosti INFR(2022)4121, se však GŘ GROW rozhodlo tak neučinit. Podle Komise nebyly stěžovateli v té době poskytnuty žádné informace z důvodu jeho povinnosti zachovávat důvěrnost obsahu probíhajících řízení o nesplnění povinnosti.

24. Ve druhé polovině roku 2024 se španělský právník zastupující mezinárodního provozovatele dopravní infrastruktury obrátil na GŘ GROW a GŘ MOVE, aby poukázal na to, že prodloužení přístavních koncesí povolených španělským zákonem o přístavech vedlo k uzavření trhu přístavních služeb ve Španělsku a že došlo také k prodloužení koncese na terminál nákladního přístavu na Tenerife bez otevřené soutěže.

25. Dne 19. prosince 2024 se GŘ GROW znovu obrátilo na GŘ MOVE, aby obecně projednalo důsledky španělského zákona o přístavech, konkrétně vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů a informace poskytnuté španělským právníkem. Po několika výměnách názorů a jednom setkání mezi GŘ GROW a GŘ MOVE přijalo GŘ MOVE dne 12. května 2025 hlavní odpovědnost za vyřizování stížnosti na porušení předpisů.

Posouzení veřejného ochránce práv vedoucí k doporučení

26. Komise má při rozhodování o tom, zda a kdy zahájit řízení o nesplnění povinnosti, širokou posuzovací pravomoc.[9] Veřejný ochránce práv se však dlouhodobě domnívá, že v zájmu řádné správy by Komise měla aktivně vyřizovat stížnosti na nesplnění povinnosti, a to v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů [10].

27. Komise se zpravidla zavázala přijmout rozhodnutí o stížnostech na porušení předpisů zasláním výzvy dotčenému členskému státu nebo uzavřením stížnosti na porušení předpisů do jednoho roku od registrace stížnosti na porušení předpisů.[11] V tomto případě stěžovatel podal stížnost na porušení předpisů před více než sedmi lety a Komise dosud nedokončila své posouzení. Takové významné zpoždění může být odůvodněno pouze tehdy, je-li Komise schopna uvést konkrétní a platné důvody pro dobu potřebnou k projednání případu [12].

28. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že v dubnu 2021 Komise předala stížnost na nesplnění povinnosti do řízení EU Pilot EUP(2021)9949, které bylo ukončeno na konci roku 2022. Jak uvedla Komise, dialog mezi Komisí a členskými státy, známý jako EU Pilot, byl zahájen s cílem rychle vyřešit případná porušení práva EU v rané fázi ve vhodných případech. Záměrem není přidat zdlouhavý krok k řízení o nesplnění povinnosti.[13] Dialogy v rámci projektu EU Pilot jsou zahájeny s cílem dokončit je do 9 měsíců [14], přičemž dalším krokem řízení je, jak Komise vysvětlila stěžovateli ve svém e-mailu ze dne 11. listopadu 2022, zahájení řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy dotčenému členskému státu nebo uzavření stížnosti na nesplnění povinnosti.

29. Pokud jde o řízení EU Pilot EUP(2021)9949, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dialog byl zahájen více než dva roky po podání stížnosti na nesplnění povinnosti. V souvislosti s předchozími šetřeními [15] veřejná ochránkyně práv zjistila, že by měly být vedeny dialogy v rámci projektu EU Pilot, aby Komise mohla dodržet jednoletou lhůtu pro dokončení posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti. To znamená, že dialog by měl začít brzy. V předchozím šetření [16] veřejná ochránkyně práv zjistila nesprávný úřední postup, kdy Komise zahájila dialog v rámci projektu EU Pilot jedenáct měsíců po obdržení stížnosti na porušení předpisů, což znamená, že nebylo možné dodržet jednoletou lhůtu pro dokončení posouzení stížnosti na porušení předpisů, kterou obecně uplatňuje. V tomto případě Komise ve své korespondenci se stěžovatelem ani ve své odpovědi veřejnému ochránci práv nevysvětlila, proč nemohla zahájit řízení EU Pilot až dva roky poté, co obdržela stížnost o nesplnění povinnosti.

30. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že v tomto případě řízení EU Pilot trvalo dvacet měsíců namísto devíti měsíců. Komise ve své korespondenci se stěžovatelem ani ve své odpovědi veřejné ochránkyni práv nevysvětlila, proč řízení EU Pilot trvalo tak dlouho. Kromě toho na rozdíl od toho, co Komise stěžovateli vysvětlila ve svém e-mailu ze dne 11. listopadu 2022, Komise po ukončení řízení EU Pilot stížnost stěžovatele na nesplnění povinnosti neuzavřela ani nezahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku v souvislosti se stěžovanou záležitostí. Komise zahájila proti Španělsku řízení o nesplnění povinnosti pouze v souvislosti s prodloužením doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o pobřeží, což nebylo předmětem stížnosti stěžovatele o nesplnění povinnosti týkající se španělského zákona o přístavech. Více než tři roky po ukončení řízení EU Pilot Komise dosud nedokončila své posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti.  

31. S ohledem na výše uvedené skutečnosti veřejná ochránkyně práv shledává, že doba, kterou Komise potřebovala k zahájení a dokončení řízení EU Pilot, byla nepřiměřená.

32. Veřejná ochránkyně práv je navíc znepokojena tím, že navzdory ukončení řízení EU Pilot na konci roku 2022 Komise stěžovatele o ukončení informovala až v prosinci 2025. To je zjevně politováníhodné a obtížně slučitelné s opatřeními, která Komise přijala s cílem zlepšit způsob, jakým informuje o řízeních o nesplnění povinnosti.[17] Komise by měla stěžovatele včas informovat nejen o zahájení řízení EU Pilot, ale také o jeho ukončení. Veřejná ochránkyně práv předloží příslušný návrh na zlepšení níže.

33. Veřejná ochránkyně práv je rovněž znepokojena tím, že v návaznosti na poslední odpověď, kterou Španělsko zaslalo Komisi dne 20. prosince 2021 v rámci řízení EU Pilot, neobsahuje spis Komise týkající se dané věci záznamy o žádné další výměně informací mezi Španělskem a Komisí ani o další analýze této záležitosti ze strany Komise. To je obtížné sladit s obsahem dopisu a e-mailu zaslaných Komisí stěžovateli dne 22. dubna 2022 a 11. listopadu 2022, v nichž Komise stěžovatele informovala, že dialog se Španělskem je i nadále relevantní a že do analýzy odpovědí poskytnutých Španělskem bylo stále zapojeno několik útvarů Komise. Komise by měla zajistit, aby vedla odpovídající záznamy o tom, jak postupuje v rámci postupu EU Pilot, a o své související analýze. Veřejná ochránkyně práv předloží příslušný návrh na zlepšení níže.

34. Pokud jde o dobu, kterou Komise potřebovala k posouzení stížnosti pro nesplnění povinnosti, vysvětlení Komise jsou uvedena v bodech 21 a 22 výše. V tomto ohledu se veřejný ochránce práv domnívá, že skutečnost, že případ může být složitý a právní situace nejasná, nemůže odůvodnit, že uzavření případu trvá déle než sedm let.

35. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že GŘ MOVE trvalo 6 let a 5 měsíců, než rozptýlilo své pochybnosti o použitelnosti směrnice o přístavních službách na skutečnosti popsané ve stížnosti na porušení předpisů a souhlasilo s převzetím vyřízení případu. Takové zpoždění se z jakéhokoli objektivního pohledu jeví jako dlouhé.

36. Dokumentace poskytnutá veřejnému ochránci práv během šetření navíc neprokazuje, že Komise v průběhu let případ pečlivě sledovala. Naopak se zdá, že Komise byla během několika období nečinná, neboť nebyly předloženy žádné záznamy, které by prokazovaly interní výměny nebo analýzy nebo jakékoli výměny se Španělskem během těchto období: od 8. listopadu 2018 do 3. července 2019, od 5. července 2019 do 5. listopadu 2019, od 7. listopadu 2019 do 1. října 2020, od 19. listopadu 2020 do 8. dubna 2021, od 21. prosince 2021 do 21. dubna 2022, od 7. prosince 2022 do 3. dubna 2023, od 5. dubna 2023 do 7. srpna 2023, od 9. srpna 2023 do 18. prosince 2024 a od 13. května 2025 do 30. listopadu 2025. Kromě toho se zdá, že v návaznosti na svůj dopis ze dne 4. dubna 2023 se Komise znovu obrátila na stěžovatele, aby mu poskytla aktuální informace o aktuálním stavu jeho stížnosti na nesplnění povinnosti až dne 1. prosince 2025, těsně před zasláním své odpovědi veřejné ochránkyni práv.

37. Veřejná ochránkyně práv se dále domnívá, že Komise měla stěžovatele aktivně informovat o vývoji případu a informovat o něm jasným a transparentním způsobem. Místo toho, s výjimkou svých dopisů ze dne 6. listopadu 2019, 18. listopadu 2020, 9. dubna 2021 a 1. prosince 2025, zaslala Komise stěžovateli dopisy nebo e-maily pouze v reakci na upomínky stěžovatele a omezila se na vysvětlení, že stížnost na porušení vyžaduje podrobnější posouzení a vyvolává složité otázky a že do analýzy bylo zapojeno několik útvarů Komise. Teprve 1. prosince 2025 poskytla Komise stěžovateli některé další podrobnosti o důvodech zpoždění při posuzování jeho stížnosti na nesplnění povinnosti. Komise nikdy neuvedla časový rámec pro dokončení posouzení.

38. S ohledem na výše uvedené skutečnosti veřejná ochránkyně práv shledává, že doba, kterou Komise v tomto případě potřebuje k dokončení posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti, je nepřiměřená. Komise neposkytla dostatečné vysvětlení, které by odůvodnilo její zpoždění. To představuje nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv vydá doporučení, jak se tímto problémem zabývat.

Doporučení

Na základě šetření této stížnosti veřejná ochránkyně práv předkládá Komisi následující doporučení:

Komise by měla své posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti neprodleně dokončit.

Komise a stěžovatel budou o tomto doporučení informováni. V souladu s čl. 4 odst. 2 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise podrobné stanovisko do 30. června 2026.

Návrhy na zlepšení

Komise by měla stěžovatele včas informovat nejen o zahájení řízení EU Pilot, ale také o jeho ukončení.

Komise by měla zajistit, aby vedla odpovídající záznamy o tom, jak postupuje v rámci postupu EU Pilot, včetně související analýzy.

Teresa Anjinho
Evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 31. března 2026

 

[1] Úř. věst. Dostupné na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Úř. věst. Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[3] Úř. věst. Toto doporučení používá pojem „koncese“, neboť se jedná o pojem používaný jak ve španělském zákoně o přístavech, tak ve španělském zákoně o pobřeží, který odkazuje na povolení k výkonu hospodářské činnosti. V souvislosti s tímto doporučením tento pojem neznamená koncesní smlouvu podle směrnice 2014/23, která je součástí pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek.

[4] Úř. věst. Sdělení Komise „Právo EU: Lepší výsledky díky lepšímu uplatňování, bod 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.CSG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[5] Úř. věst. V současné době se nazývá dialog před zahájením řízení o nesplnění povinnosti.

 

[7] Úř. věst. Směrnice 2006/123 o službách na vnitřním trhu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006L0123

[8] Úř. věst. Nařízení 2017/352, kterým se stanoví rámec pro poskytování přístavních služeb a společná pravidla pro finanční transparentnost přístavů: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/352/oj/eng.

[9] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. února 1989, Starfruit v. Komise, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[10] Viz například rozhodnutí veřejného ochránce práv ve věcech 1697/2023/JN, bod 19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196795 a 1171/2023/JN, bod 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[11] Bod 8 přílohy sdělení Komise „Právo EU: Lepší výsledky díky lepšímu uplatňování: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?

[12] Viz zejména rozhodnutí veřejné ochránkyně práv ve věcech 2029/2022/EIS, 19. prosince 2023, bod 18 s dalšími odkazy: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452; 369/2018/JAP, 13. září 2019, body 20–22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 a 731/2012/JN, 4. dubna 2014, bod 33, s dalšími odkazy: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53985

[13] Viz sdělení Komise „Právo EU: Lepší výsledky díky lepšímu uplatňování: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?

[14] https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[15] Rozhodnutí o stížnosti č. 1146/2012/AN ze dne 11. března 2013, bod 40: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/49532; Rozhodnutí o stížnosti č. 583/2013/MHZ ze dne 18. prosince 2013, bod 38: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52917

[16] Věc 583/2013/MHZ (viz výše).

[17] Viz závěrečná poznámka ke strategické iniciativě týkající se doby, kterou Evropská komise potřebuje k vyřízení stížností na porušení práva EU, a způsobu, jakým informuje o řízeních o nesplnění povinnosti (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/cs/doc/closing-note/cs/197101