Vyrobeno v souladu s čl. 4 odst. 1 statutu evropského veřejného ochránce práv ^[1]

Souvislosti stížnosti

1. Dne 8. listopadu 2018 podal stěžovatel Evropské komisi stížnost na porušení Smlouvy proti Španělsku. Stěžovatel se obával, že v návaznosti na legislativní změny zavedené v roce 2014 ve španělském zákoně o přístavech [2] přístavní orgán Baleárských ostrovů bez otevřeného výběrového řízení a na příliš dlouhou dobu prodloužil dobu trvání „koncesí“[3] na provozování rekreačních vodních sportů ve veřejném přístavu. Stěžovatel ve své stížnosti na porušení právních předpisů v podstatě tvrdil, že uvedené legislativní změny a prodloužení doby platnosti koncesí přístavním orgánem Baleárských ostrovů jsou v rozporu s články 49, 56 a 106 Smlouvy o fungování EU (SFEU).

2. Dne 4. července 2019 se stěžovatel obrátil na Generální ředitelství Komise pro hospodářskou soutěž (dále jen „GŘ COMP“) s dotazem na stav jejich stížnosti na porušení právních předpisů. Téhož dne informoval zástupce GŘ COMP stěžovatele, že jeho stížnost vyřizuje Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky (dále jen „GŘ GROW“), že mu bylo přiděleno referenční číslo CHAP(2018)03728 a že jeho e-mail ze dne 4. července 2019 byl předán GŘ GROW.

3. Dne 6. listopadu 2019 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že vzhledem k tomu, že otázky vznesené v jeho stížnosti na porušení právních předpisů vyžadují podrobnější posouzení, nebylo schopno přijmout rozhodnutí o vydání výzvy ani uzavřít případ do jednoho roku ode dne registrace stížnosti [4]. GŘ GROW uvedlo, že bude stěžovatele informovat o stavu stížnosti, jakmile bude rozhodnuto o dalším postupu.

4. Dne 29. září 2020 se stěžovatel obrátil na GŘ GROW s dotazem na stav jejich stížnosti na porušení právních předpisů a vyzval jej, aby jednal proti Španělsku. Dne 2. října 2020 GŘ GROW zopakovalo, že stížnost na nesplnění povinnosti vyžaduje podrobnější posouzení a že bude stěžovatele informovat, jakmile bude přijato rozhodnutí o dalším postupu.

5. Dne 19. října 2020 stěžovatel napsal GŘ GROW, že je obtížné pochopit, proč GŘ GROW trvá tak dlouho, než posoudí jeho stížnost na porušení právních předpisů.

6. Dne 18. listopadu 2020 vyzvalo GŘ GROW stěžovatele, aby se s ním podělil o veškeré informace, které by mohl mít o hospodářském významu koncesí uvedených v jeho stížnosti na porušení předpisů a o jakémkoli nedávném prodloužení doby trvání dotčených koncesí.

7. Dne 7. ledna 2021 stěžovatel sdělil GŘ GROW požadované informace.

8. Dne 9. dubna 2021 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že jeho stížnost na porušení právních předpisů postoupilo řízení EU Pilot [5] EUP(2021)9949.

9. Dne 30. března 2022 se stěžovatel písemně obrátil na GŘ GROW a zdůraznil, že od zahájení řízení EU Pilot uplynul jeden rok a od podání stížnosti na porušení předpisů tři roky.

10. Dne 22. dubna 2022 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že dialog se Španělskem v rámci postupu EU Pilot je i nadále relevantní. GŘ GROW dále informovalo stěžovatele, že několik útvarů Komise pracuje na stížnosti na porušení právních předpisů vzhledem ke složitosti problémů, které vzneslo, což vysvětluje zpoždění při posuzování stížnosti.

11. Dne 3. listopadu 2022 se stěžovatel písemně obrátil na GŘ GROW a zopakoval své obavy ohledně doby, kterou trvalo vyřízení řízení EU Pilot.

12. Dne 11. listopadu 2022 informovalo GŘ GROW stěžovatele, že do analýzy odpovědí poskytnutých Španělskem v rámci řízení EU Pilot bylo stále zapojeno několik útvarů Komise. Pokud jde o další kroky, GŘ GROW uvedlo, že Komise může Španělsku buď zaslat výzvu, nebo případ stěžovatele uzavřít.

13. Dne 21. února 2023 se stěžovatel písemně obrátil na GŘ GROW a uvedl, že dne 15. února 2023 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti (INFR(2022)4121) zasláním výzvy Španělsku, protože nezajistilo transparentní a nestranné výběrové řízení pro udělování koncesí týkajících se pobřežních oblastí.[6] Stěžovatel tvrdil, že skutečnosti, které vedly k zahájení tohoto řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku, jsou velmi podobné skutečnostem popsaným v jeho stížnosti na nesplnění povinnosti. Podle nich bylo jediným rozdílem mezi těmito dvěma věcmi to, že se jejich případ týkal koncesí ve veřejném přístavním prostoru, zatímco řízení o nesplnění povinnosti se týkalo koncesí ve veřejném námořním a pozemním prostoru mimo přístavy. Stěžovatel proto tvrdil, že Komise by se měla řídit odůvodněním, které vedlo k zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku, i v jejich případě. Stěžovatel zopakoval své obavy ohledně neodůvodněných zpoždění při posuzování své stížnosti na porušení právních předpisů.

14. Dne 4. dubna 2023 v souvislosti s odpovědí na žádost o přístup veřejnosti k dokumentům informovalo GŘ GROW stěžovatele, že řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku se týkalo výhradně prodloužení koncesí podle španělského zákona o pobřeží, a nikoli prodloužení koncesí upravených španělským zákonem o přístavech.

15. Nespokojen s dobou, kterou Komise potřebovala k posouzení jejich stížnosti na porušení právních předpisů, a se způsobem, jakým s nimi o této záležitosti komunikovala, se stěžovatel v červenci 2025 obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

16. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se doby, kterou Komise potřebovala k dokončení posouzení stížnosti na porušení právních předpisů, a způsobu, jakým v této věci komunikovala se stěžovatelem.

17. V průběhu šetření poskytla Komise dne 1. prosince 2025 stěžovateli aktuální informace o aktuálním stavu svého posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti. Komise informovala stěžovatele, že v roce 2022 uzavřela dialog v rámci projektu EU Pilot, který zahájila v dubnu 2021, a že v květnu 2025 převzalo vyřizování stížnosti na nesplnění povinnosti od GŘ GROW jiné oddělení Komise, GŘ MOVE. Komise dále informovala stěžovatele, že je bude znovu kontaktovat, jakmile bude přijato rozhodnutí o následných opatřeních.

18. V průběhu šetření obdržela veřejná ochránkyně práv rovněž odpověď Komise na stížnost. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv rovněž zkontroloval spis Komise týkající se stížnosti na porušení právních předpisů. V souvislosti s inspekcí požádala veřejná ochránkyně práv Komisi o další vysvětlení a Komise odpověděla na otázky veřejné ochránkyně práv.

Doba, kterou Komise potřebuje k posouzení stížnosti pro nesplnění povinnosti

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

19. Stěžovatel byl znepokojen zpožděním při posuzování jejich stížnosti na porušení právních předpisů a tím, jak s nimi Komise o této záležitosti komunikovala.

20. Ve své odpovědi veřejnému ochránci práv Komise vysvětlila, že vzhledem k tomu, že GŘ GROW odpovídá za uplatňování směrnice 2006/123 [7] (dále jen „směrnice o službách“) členskými státy, byla stížnost na porušení právních předpisů původně přidělena GŘ GROW, přičemž GŘ MOVE bylo spojeno s jejím vyřizováním.

21. Mezi březnem a zářím 2022 proběhlo několik výměn mezi GŘ GROW a GŘ MOVE, během nichž GŘ MOVE vyjádřilo pochybnosti o použitelnosti nařízení 2017/352 [8] (dále jen „nařízení o přístavních službách“) na skutečnosti popsané ve stížnosti na nesplnění povinnosti.

22. GŘ GROW se proto domnívalo, že má silný právní základ, konkrétně článek 12 směrnice o službách, aby navrhlo pokračovat v řízení týkajícím se prodloužení doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o pobřeží, a v důsledku toho Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti (INFR(2022)4121) zasláním výzvy Španělsku v únoru 2023. GŘ GROW se však rozhodlo nenavrhovat, aby bylo do řízení o nesplnění povinnosti zahrnuto prodloužení doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o přístavech, a to vzhledem k jeho pochybnostem o použitelnosti směrnice o službách, jakož i k pochybnostem GŘ MOVE o použitelnosti směrnice o přístavních službách a obtížím při řešení případu založeného pouze na primárním právu, konkrétně na článku 49 SFEU, který by vyžadoval prokázání existence určitého přeshraničního zájmu.

23. V dubnu 2023 GŘ GROW zvážilo, zda uzavřít stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů vzhledem ke zjevnému nedostatku pevného právního základu v sekundárních právních předpisech EU. V návaznosti na odpovědi Španělska v souvislosti s řízením o nesplnění povinnosti INFR(2022)4121 se však GŘ GROW rozhodlo tak neučinit. Podle Komise nebyly stěžovateli v tomto okamžiku poskytnuty žádné informace z důvodu jeho povinnosti zachovávat důvěrnost obsahu probíhajících řízení o nesplnění povinnosti.

24. Ve druhé polovině roku 2024 se španělský právník zastupující mezinárodního provozovatele dopravní infrastruktury obrátil na GŘ GROW a GŘ MOVE, aby poukázal na to, že rozšíření přístavních koncesí povolené španělským zákonem o přístavech uzavřelo trh přístavních služeb ve Španělsku a že došlo také k prodloužení koncese na nákladní přístavní terminál na Tenerife bez jakékoli otevřené hospodářské soutěže.

25. Dne 19. prosince 2024 se GŘ GROW znovu obrátilo na GŘ MOVE, aby obecně projednalo důsledky španělského zákona o přístavech a konkrétněji řešení stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů a informace poskytnuté španělským právníkem. Po několika výměnách názorů a jedné schůzce mezi GŘ GROW a GŘ MOVE přijalo GŘ MOVE dne 12. května 2025 hlavní odpovědnost za vyřízení stížnosti na nesplnění povinnosti.

Posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k doporučení

26. Komise má při rozhodování o tom, zda a kdy zahájit řízení o nesplnění povinnosti, širokou posuzovací pravomoc.[9] Veřejný ochránce práv však dlouhodobě zastává názor, že v zájmu řádné správy by Komise měla být aktivní při vyřizování stížností na nesplnění povinnosti, a to v přiměřené lhůtě a bez zbytečných prodlev [10].

27. Komise se obecně zavázala přijmout rozhodnutí o stížnostech na porušení předpisů zasláním výzvy dotčenému členskému státu nebo uzavřením stížnosti na porušení předpisů do jednoho roku od registrace stížnosti na porušení předpisů.[11] V tomto případě stěžovatel podal svou stížnost na porušení předpisů před více než sedmi lety a Komise dosud nedokončila své posouzení této stížnosti. Takové významné zpoždění může být odůvodněno pouze tehdy, pokud je Komise schopna uvést konkrétní a platné důvody pro dobu potřebnou k vyřízení případu [12].

28. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že v dubnu 2021 Komise postoupila stížnost na nesplnění povinnosti do řízení EU Pilot EUP(2021)9949, které bylo uzavřeno na konci roku 2022. Jak uvedla Komise, dialog mezi Komisí a členskými státy, známý jako projekt EU Pilot, byl zahájen s cílem rychle a včas vyřešit případná porušení práva EU ve vhodných případech. Cílem není přidat k řízení o nesplnění povinnosti zdlouhavý krok.[13] Dialogy v rámci projektu EU Pilot se zahajují za účelem jejich dokončení do devíti měsíců [14], přičemž dalším krokem řízení je, jak vysvětlila Komise stěžovateli ve svém e-mailu ze dne 11. listopadu 2022, zahájení řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy dotčenému členskému státu nebo uzavření stížnosti na nesplnění povinnosti.

29. Pokud jde o řízení EU Pilot EUP(2021)9949, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dialog byl zahájen více než dva roky po podání stížnosti na nesplnění povinnosti. V souvislosti s předchozími šetřeními [15] veřejná ochránkyně práv zjistila, že dialogy v rámci projektu EU Pilot by měly být vedeny tak, aby Komise mohla dodržet jednoletou lhůtu pro dokončení posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti. To znamená, že dialog by měl začít brzy. V předchozím šetření [16] veřejný ochránce práv zjistil nesprávný úřední postup, kdy Komise zahájila dialog v rámci projektu EU Pilot jedenáct měsíců po obdržení stížnosti na nesplnění povinnosti, což znamená, že nebylo možné dodržet lhůtu jednoho roku pro dokončení posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti, kterou uplatňuje jako obecné pravidlo. V tomto případě Komise ve své korespondenci se stěžovatelem ani ve své odpovědi veřejnému ochránci práv nevysvětlila, proč nemohla zahájit řízení EU Pilot dříve než dva roky poté, co obdržela stížnost na nesplnění povinnosti.

30. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že v tomto případě trval postup EU Pilot dvacet měsíců namísto devíti měsíců. Komise ve své korespondenci se stěžovatelem ani ve své odpovědi veřejnému ochránci práv nevysvětlila, proč řízení EU Pilot trvalo tak dlouho. Kromě toho na rozdíl od toho, co Komise stěžovateli vysvětlila ve svém e-mailu ze dne 11. listopadu 2022, Komise po ukončení řízení EU Pilot neuzavřela stížnost stěžovatele na nesplnění povinnosti ani nezahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Španělsku v souvislosti se stěžovanou záležitostí. Komise zahájila proti Španělsku pouze řízení o nesplnění povinnosti týkající se prodloužení doby platnosti koncesí udělených podle španělského zákona o pobřeží, které nebylo předmětem stížnosti stěžovatele na nesplnění povinnosti týkající se španělského zákona o přístavech. Více než tři roky po ukončení řízení EU Pilot Komise stále nedokončila své posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti.  

31. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že doba, kterou Komise potřebovala k zahájení řízení EU Pilot a jeho dokončení, byla nepřiměřená.

32. Kromě toho je veřejná ochránkyně práv znepokojena tím, že navzdory ukončení řízení EU Pilot na konci roku 2022 Komise stěžovatele o uzavření informovala až v prosinci 2025. To je zjevně politováníhodné a obtížně slučitelné s opatřeními, která Komise přijala s cílem zlepšit způsob komunikace o řízeních o nesplnění povinnosti.[17] Komise by měla stěžovatele včas informovat nejen o zahájení řízení EU Pilot, ale také o jeho ukončení. Veřejný ochránce práv předloží níže odpovídající návrh na zlepšení.

33. Veřejná ochránkyně práv je rovněž znepokojena tím, že v návaznosti na poslední odpověď, kterou Španělsko zaslalo Komisi dne 20. prosince 2021 v rámci řízení EU Pilot, spis Komise k dané věci neobsahuje záznamy o dalších výměnách informací mezi Španělskem a Komisí ani o další analýze této záležitosti ze strany Komise. To je obtížně slučitelné s obsahem dopisu zaslaného Komisí stěžovateli dne 22. dubna 2022 a e-mailu zaslaného Komisí stěžovateli dne 11. listopadu 2022, v nichž Komise stěžovatele informovala, že dialog se Španělskem je i nadále relevantní a že do analýzy odpovědí poskytnutých Španělskem bylo stále zapojeno několik útvarů Komise. Komise by měla zajistit, aby vedla odpovídající záznamy o tom, jak nakládá s postupy v rámci projektu EU Pilot, a o souvisejících analýzách. Veřejný ochránce práv předloží níže odpovídající návrh na zlepšení.

34. Pokud jde o dobu, kterou Komise potřebovala k posouzení stížnosti pro nesplnění povinnosti, vysvětlení Komise jsou uvedena v bodech 21 a 22 výše. V tomto ohledu se veřejná ochránkyně práv domnívá, že skutečnost, že případ může být složitý a právní situace nejasná, nemůže odůvodnit, že jeho uzavření trvá déle než sedm let.

35. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že GŘ MOVE trvalo 6 let a 5 měsíců, než rozptýlilo své pochybnosti o použitelnosti směrnice o přístavních službách na skutečnosti popsané ve stížnosti na porušení předpisů a souhlasilo s převzetím řešení případu. Takové zpoždění se zdá být z jakéhokoli objektivního pohledu dlouhé.

36. Dokumentace, která byla veřejnému ochránci práv poskytnuta v průběhu šetření, navíc neprokazuje, že Komise případ v průběhu let pečlivě sledovala. Naopak se zdá, že Komise byla během několika časových období neaktivní, neboť nebyly poskytnuty žádné záznamy o interních výměnách nebo analýzách nebo výměnách se Španělskem v těchto obdobích: od 8. listopadu 2018 do 3. července 2019, od 5. července 2019 do 5. listopadu 2019, od 7. listopadu 2019 do 1. října 2020, od 19. listopadu 2020 do 8. dubna 2021, od 21. prosince 2021 do 21. dubna 2022, od 7. prosince 2022 do 3. dubna 2023, od 5. dubna 2023 do 7. srpna 2023, od 9. srpna 2023 do 18. prosince 2024 a od 13. května 2025 do 30. listopadu 2025. Kromě toho se zdá, že v návaznosti na svůj dopis ze dne 4. dubna 2023 Komise stěžovatele znovu kontaktovala, aby jim poskytla aktuální informace o aktuálním stavu jejich stížnosti na nesplnění povinnosti až dne 1. prosince 2025, tedy těsně před zasláním své odpovědi veřejné ochránkyni práv.

37. Veřejná ochránkyně práv se dále domnívá, že Komise měla proaktivně informovat stěžovatele o pokroku případu a jasným a transparentním způsobem o něm informovat. Namísto toho, s výjimkou dopisů ze dne 6. listopadu 2019, 18. listopadu 2020, 9. dubna 2021 a 1. prosince 2025, zaslala Komise stěžovateli dopisy nebo e-maily pouze v reakci na upomínky stěžovatele a omezila se na vysvětlení, že stížnost na nesplnění povinnosti vyžaduje podrobnější posouzení a vyvolává složité problémy a že do analýzy bylo zapojeno několik útvarů Komise. Teprve dne 1. prosince 2025 poskytla Komise stěžovateli některé další podrobnosti o důvodech zpoždění při posuzování jeho stížnosti na nesplnění povinnosti. Komise nikdy neuvedla časový rámec pro dokončení posouzení.

38. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že doba, kterou Komise potřebuje k dokončení posouzení stížnosti na porušení právních předpisů v tomto případě, je nepřiměřená. Komise neposkytla dostatečné vysvětlení, které by odůvodnilo její zpoždění. Jedná se o nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv vydá doporučení k řešení tohoto problému.

Doporučení

Na základě šetření této stížnosti předkládá veřejná ochránkyně práv Komisi následující doporučení:

Komise by měla své posouzení stížnosti na nesplnění povinnosti dokončit bez dalšího odkladu.

Komise a stěžovatel budou o tomto doporučení informováni. V souladu s čl. 4 odst. 2 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise do 30. června 2026 podrobné stanovisko.

Návrhy na zlepšení

Komise by měla stěžovatele včas informovat nejen o zahájení řízení EU Pilot, ale také o jeho ukončení.

Komise by měla zajistit, aby vedla odpovídající záznamy o tom, jak nakládá s postupy v rámci projektu EU Pilot, včetně související analýzy.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 31. března 2026

 

[1] K dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[3] Toto doporučení používá pojem „koncese“, neboť se jedná o pojem používaný jak ve španělském zákoně o přístavech, tak ve španělském zákoně o pobřeží k označení povolení k výkonu hospodářské činnosti. V souvislosti s tímto doporučením tento pojem neznamená koncesní smlouvu podle směrnice 2014/23, která je součástí pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek.

[4] Sdělení Komise Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování, bod 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[5] V současné době známý jako dialog před zahájením řízení o nesplnění povinnosti.

 

[7] Směrnice 2006/123 o službách na vnitřním trhu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006L0123

[8] Nařízení 2017/352, kterým se stanoví rámec pro poskytování přístavních služeb a společná pravidla pro finanční transparentnost přístavů: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/352/oj/eng.

[9] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. února 1989, Starfruit v. Komise, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[10] Viz například rozhodnutí veřejného ochránce práv ve věcech 1697/2023/JN, bod 19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196795 a 1171/2023/JN, bod 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.

[11] Bod 8 přílohy sdělení Komise Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[12] Viz zejména rozhodnutí veřejné ochránkyně práv ve věcech 2029/2022/EIS, 19. prosince 2023, bod 18, s dalšími odkazy: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452; 369/2018/JAP, 13. září 2019, body 20–22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 a 731/2012/JN, 4. dubna 2014, bod 33, s dalšími odkazy: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53985.

[13] Viz sdělení Komise Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[14] https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[15] Rozhodnutí o stížnosti 1146/2012/AN, 11. března 2013, bod 40: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/49532; rozhodnutí o stížnosti 583/2013/MHZ, 18. prosince 2013, bod 38: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52917

[16] Věc 583/2013/MHZ (viz výše).

[17] Viz závěrečná zpráva o strategické iniciativě týkající se doby, kterou Evropská komise potřebuje k vyřízení stížností na porušení práva EU, a způsobu komunikace o řízeních o nesplnění povinnosti (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101.