učiněné v souladu s čl. 4 odst. 1 statutu evropského veřejného ochránce práv ^[1]

Souvislosti

1. Přístup veřejnosti k dokumentům je základním právem [2], které zaručuje transparentnost a legitimitu orgánů EU. Aby byl zajištěn smysluplný přístup, měly by orgány EU vyřizovat všechny žádosti o přístup veřejnosti co nejrychleji. Jednotlivci mohou například požádat o přístup k dokumentům, aby mohli podrobně sledovat probíhající legislativní nebo mezinárodní jednání nebo vývoj politik nebo se podílet na rozhodování EU. To by mohlo zahrnovat novináře, kteří zkoumají články, nebo organizace občanské společnosti nebo zájmové skupiny, které se chtějí účastnit probíhajících politických diskusí nebo rozhodovacích procesů. Zpoždění při poskytování přístupu proto může oslabit schopnost těchto osob účastnit se demokratického procesu EU.

2. Podle právních předpisů EU o přístupu veřejnosti k dokumentům (nařízení č. 1049/2001)[3] by žádosti o přístup veřejnosti měly být vyřizovány „okamžitě“. Nařízení č. 1049/2001 stanoví lhůtu 15 pracovních dnů pro rozhodnutí orgánu, a to jak o původní žádosti o přístup, tak o žádostech o přezkum, pokud orgán původně odepřel přístup buď k celé žádosti, nebo k jejím částem (dále jen „potvrzující žádost“). Každá lhůta může být jednou prodloužena o dalších 15 pracovních dnů, což znamená, že se očekává, že orgány EU přijmou rozhodnutí v počáteční fázi a ve fázi přezkumu, a to nejpozději do 30 pracovních dnů. Nedodržení lhůt stanovených zákonodárcem nemůže být řádnou správou. Zklamáním pro žadatele je absence druhu důsledků pro taková zpoždění, která by podnítila administrativní zlepšení.

3. V posledních letech stížnosti veřejné ochránkyni práv týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům v držení Evropské komise ukázaly, že Komise ne vždy dodržuje lhůty a že někdy dochází k významnému zpoždění, než vydá počáteční a potvrzující rozhodnutí. Stěžovatelé, kteří pravidelně zveřejňují žádosti o přístup, rovněž vyjádřili obavy, že nyní dochází k systematickým prodlevám v tom, jak Komise žádosti vyřizuje.

Příklady zpoždění ze strany Komise, na něž upozornila veřejná ochránkyně práv při šetřeních

• Jeden novinář požádal veřejnost o přístup k dopisům, e-mailům a poznámkám, které komisaři EU zaslali předsedovi Komise a které se týkaly polského národního plánu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost [4] Komisi trvalo téměř sedm měsíců, než přijala potvrzující rozhodnutí. I když nakonec poskytl rozsáhlý přístup, stěžovatel poukázal na to, že k tomu mělo dojít mnohem dříve a že velká část informací ztratila svou hodnotu.
• Jeden novinář požádal veřejnost o přístup k dokumentům týkajícím se analýzy národního plánu Německa v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, kterou provedla Komise.[5] Poté, co se s novinářem dohodla na „spravedlivém řešení“, trvalo Komisi více než rok, než přijala konečné rozhodnutí.
• Nevládní organizace požádala o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se jednání o revizi Smlouvy o energetické chartě.[6] Rozhodnutí o původní žádosti trvalo Komisi téměř osm měsíců.
• Jeden novinář požádal veřejnost o přístup k dokumentům týkajícím se 1,5 milionu roušek, které Komise zakoupila v rané fázi pandemie COVID-19 a které nesplňovaly požadovaný standard kvality.[7] Komisi trvalo deset měsíců, než stěžovateli poskytla konečnou odpověď, a trvalo téměř dva roky od původní žádosti, než byly dokumenty žadateli s konečnou platností zpřístupněny. Stěžovatel uvedl, že během této doby nebyl schopen plnit svůj novinářský úkol, neboť mu nebyly poskytnuty požadované informace.
• Novinář požádal veřejnost o přístup k dokumentům týkajícím se výdajů souvisejících s pracovní cestou komisaře do Spojených států [8] Komisi trvalo jedenáct měsíců, než vyřídila původní žádost, a další tři měsíce, než vyřídila potvrzující žádost.
• Jeden novinář požádal o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s projektem financovaným z Fondu pro vnitřní bezpečnost [9] Komisi trvalo vyřízení potvrzující žádosti stěžovatele téměř šest měsíců. Stěžovatel ve svých připomínkách veřejnému ochránci práv uvedl, že způsob, jakým Komise vyřizuje jeho žádost, omezuje jeho schopnost uplatňovat základní právo na přístup k dokumentům.
• Nevládní organizace požádala o přístup veřejnosti k seznamu projektů financovaných EU v rámci národního hygienického programu v Maroku [10]. Komisi trvalo téměř sedm měsíců, než přijala potvrzující rozhodnutí.
• Nevládní organizace požádala o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se jednání o nákupu očkovací látky proti COVID-19. Vyřízení původní žádosti trvalo Komisi více než sedm měsíců a úplné vyřízení žádosti trvalo dalších jedenáct měsíců.[11] Ačkoli se žádost týkala velkého počtu dokumentů a byla vyřízena v době narušení během pandemie, ilustruje problémy: subjekty v Komisi, které jsou v popředí při řešení krizových situací, budou pravděpodobně také čelit většímu počtu žádostí o přístup veřejnosti, které jsou citlivější na čas. Jedná se o realitu, kterou je třeba řešit zejména proto, že EU pravidelně čelí krizovým situacím, mimo jiné v posledních letech, finanční krizi, migrační krizi, krizi COVID-19 a ruské invazi na Ukrajinu.

4. V této souvislosti zahájila veřejná ochránkyně práv šetření z vlastního podnětu s cílem prozkoumat možný systémový rozsah a povahu zpoždění při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům ze strany Komise.

Šetření

Opatření přijatá veřejným ochráncem práv

5. Veřejná ochránkyně práv nejprve požádala [12] Komisi, aby poskytla statistické údaje za rok 2021 o: i) počtu žádostí a potvrzujících žádostí, které obdržela, a ii) době potřebné k vyřízení těchto žádostí, včetně toho, jak často překročila maximální lhůtu 30 pracovních dnů. Veřejná ochránkyně práv rovněž požádala Komisi o informace o svých plánech na zavedení on-line portálu pro vyřizování žádostí veřejnosti o přístup (od spuštění jako portál elektronického přístupu k dokumentům Komise „EASE“)[13].

6. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv poté zkontroloval přibližně 70 spisů, včetně žádostí, u nichž Komise dodržela lhůty a u nichž došlo ke značnému zpoždění. Veřejná ochránkyně práv rovněž požádala Komisi, aby odpověděla na další otázky.

7. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv následně uspořádal setkání [14] se zástupci Komise, aby získal další informace a lépe porozuměl tomu, jak Komise vyřizuje žádosti veřejnosti o přístup.

Odpovědi Komise veřejnému ochránci práv

8. V roce 2021 obdržela Komise 8 420 žádostí o přístup a 355 potvrzujících žádostí. V průměru trvalo Komisi 20 pracovních dnů, než vyřídila původní žádost o přístup, a 93 pracovních dnů, než přijala potvrzující rozhodnutí.

9. V pěti případech trvalo Komisi více než 300 pracovních dnů, než vydala rozhodnutí o původní žádosti. Nejdelší doba potřebná k vydání potvrzujícího rozhodnutí v návaznosti na žádost o přezkum činila 291 pracovních dnů.

10. Při rozhodování o původní žádosti Komise překročila maximální lhůtu 30 pracovních dnů v 1 332 případech (přibližně 16 % všech případů), zatímco v 5 % případů trvala více než 60 pracovních dnů.[15] Při vydávání potvrzujícího rozhodnutí trvala Komise více než 30 pracovních dnů v 305 případech (85 % všech případů). Trvalo to více než 60 pracovních dnů ve více než 60 % všech případů.[16]

11. Pokud jde o důvody zpoždění, Komise se domnívala, že jsou způsobeny stále rostoucím počtem obdržených žádostí o přístup a skutečností, že žádosti o přístup se stále více týkají velkého počtu dokumentů. Kromě toho mohou být zpoždění způsobena těmito procesními kroky: 

• U každého případu musí Komise vyhledávat dokumenty, pečlivě je posuzovat a v odůvodněných případech je upravovat.
• Může být požadováno posouzení jiných právních předpisů než nařízení č. 1049/2001.
• Žádosti o přístup jsou někdy nejasné (žadatelé například mohou požádat o všechny dokumenty týkající se konkrétního tématu nebo politiky). V takových případech trvá určení dokumentů poměrně déle, a to i proto, že může být nezbytné vyžádat si od žadatele vysvětlení nebo nalézt „spravedlivé řešení“[17].  
• Pokud dokument pochází od třetí strany (například členského státu), může posouzení vyžadovat externí konzultace s touto stranou.
• Pokud se Komise rozhodne námitky třetí strany proti zpřístupnění zrušit, jedná se o další kroky, jako je zaslání desetidenní výzvy (která dává dotčené třetí straně možnost podat žalobu k soudu).
• Možné požadavky na překlad, ať už jde o komunikaci s žadatelem nebo třetí stranou (Komise uvedla, že překlad může trvat až 10 pracovních dnů).
• Vzhledem k tomu, že potvrzující rozhodnutí lze napadnout u soudu, musí obsahovat podrobnou argumentaci, která vyžaduje interní konzultaci s příslušnými generálními ředitelstvími a právní službou Komise a případně (opětovnou) konzultaci s třetími stranami.

12. Komise uvedla, že často dostává mnoho žádostí o přístup veřejnosti k aktuálním politikám nebo legislativním otázkám. Uvedla příklady problémů, které vedly k vyššímu objemu žádostí o přístup veřejnosti v roce 2021, včetně pandemie COVID-19, Nástroje pro oživení a odolnost, společné zemědělské politiky, otázek souvisejících s migrací a aktů o digitálních trzích a službách.

13. Komise rovněž uvedla, že cílem nového portálu EASE je zlepšit účinnost způsobu, jakým vyřizuje žádosti veřejnosti o přístup. Kromě standardizace žádostí, které Komise obdrží, obsahuje portál backend, který Komisi umožní systematičtěji vyřizovat žádosti v rámci Komise a zavést automatizovaný pracovní postup od fáze registrace a přiřazování žádostí až po předávání dokumentů. Portál rovněž umožní jednodušší a strukturovanější komunikaci s osobami, které žádají o přístup k dokumentům.

Kontrola vzorových spisů a zasedání

14. Navzdory rostoucímu počtu žádostí o přístup inspekce ukázala, že Komise je ve většině případů schopna vyřizovat původní žádosti rychle. V naprosté většině případů byla dodržena maximální lhůta 30 pracovních dnů. Ve většině případů, kdy lhůta nebyla dodržena, vydala Komise rozhodnutí krátce po uplynutí lhůty. Inspekce prokázala, že ke zpožděním, včetně významných zpoždění, dochází mnohem častěji, když se Komise zabývá potvrzujícími žádostmi.

15. Registrace žádostí obvykle probíhá rychle (ve stejný den nebo následující den).

16. Z kontroly rovněž vyplynulo, že dokumenty, které jsou předmětem žádosti, jsou obvykle správně označeny příslušným generálním ředitelstvím nebo útvarem Komise v návaznosti na původní žádost. V malém počtu případů byly ve fázi potvrzování identifikovány další dokumenty.

Možné příčiny zpoždění

17. Pokud jde o externí konzultace třetích stran (včetně členských států), inspekce ukázala, že Komise obvykle obdrží odpověď do pěti pracovních dnů. Pokud třetí strana požádá o odklad lhůty, může být odpověď o několik pracovních dnů odložena. V případech, kdy došlo ke zpoždění, bylo často důvodem to, že třetí strana ve své první odpovědi nevysvětlila, z jakých důvodů vznesla námitky proti zpřístupnění, a že Komise proto musela tuto třetí stranu dále sledovat. Případné významné zpoždění tedy nebylo způsobeno samotnými konzultacemi. Namísto toho se zdá, že v případech, kdy došlo ke zpoždění při vyřizování žádostí týkajících se externích konzultací, bylo důvodem zahájení konzultace Komisí v pozdní fázi (často i po uplynutí maximální 30denní lhůty).

18. Na schůzce s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci Komise objasnili, že v rámci obecné praxe Komise nejprve provede předběžné posouzení potvrzující žádosti a poté konzultuje členské státy nebo jiné třetí strany. Komise se domnívá, že tento přístup usnadní dialog a pomůže dotčené třetí straně pochopit záměry Komise a dosáhnout pozitivního výsledku (pokud je záměrem poskytnout veřejnosti přístup). Zástupci Komise rovněž poukázali na zásadu loajální spolupráce a na povinnost Komise vést skutečný dialog s členskými státy. Zástupci Komise rovněž konstatovali, že díky konstruktivnímu dialogu s členskými státy je méně pravděpodobné, že Komise bude muset zvrátit nesouhlas členského státu se zpřístupněním, a může se tak vyhnout soudnímu řízení.

19. Pokud jde o argument Komise, že někdy musí zvrátit námitky třetích stran (což vyžaduje další krok, který trvá přibližně deset dní), kontrola ukázala, že generální ředitelství, které se zabývá původní žádostí, se obvykle řídí názorem třetí strany. V potvrzující fázi byly námitky třetích stran zrušeny pouze ve dvou případech (z téměř 70 spisů).

20. Pokud jde o interní konzultace, inspekce ukázala, že Komise obvykle dostává odpovědi od příslušného generálního ředitelství velmi rychle (do 24 hodin u původní žádosti a do pěti pracovních dnů u potvrzujících žádostí). Totéž obecně platí, je-li konzultována právní služba. Zatímco v některých případech právní službě trvalo déle, téměř všechny konzultace byly ukončeny do dvou týdnů.

21. Na schůzce s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci Komise objasnili, že konzultace s právní službou ve fázi potvrzování je povinná. Právní služba je proto ohledně návrhu potvrzujícího rozhodnutí konzultována co nejdříve ve všech případech (příslušné výměny jsou zaznamenány ve spisu). V některých případech může být zapotřebí další komunikace s právní službou, například pokud právní služba potřebuje před vydáním stanoviska další objasnění nebo pokud Komise před finalizací návrhu potvrzujícího rozhodnutí požaduje od právní služby vstupy/pokyny. Konzultace právní služby mohou trvat déle, pokud je rozsah žádosti o přístup široký a pokud je vzhledem k povaze dokumentů třeba je podrobně prověřit.

22. Kontrola ukázala, že v některých případech, kdy jsou konzultovány soukromé kanceláře komisařů, nebyly vedeny žádné záznamy o výměnách ve spisu týkajícím se žádosti o přístup, takže je obtížné posoudit, zda došlo k souvisejícím zpožděním.

23. Během setkání s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci Komise objasnili, že interní konzultace nejsou ve spisu zaznamenány, pokud mají „neformální“ povahu.

24. Pokud jde o tvrzení Komise, že v důsledku potřeby překládat dokumenty dochází ke zpožděním, kontrola naznačila, že existuje jen málo žádostí o překlad. Většina žádostí v kontrolovaných spisech byla podána v angličtině a veškeré související konzultace probíhaly také převážně v angličtině. Kromě toho v některých z mála případů, v nichž se vyskytly žádosti o překlad a v nichž došlo ke zpožděním při vyřizování žádostí, poskytla Komise žadateli nejprve anglické znění rozhodnutí a uvedla, že překlad poskytne, jakmile bude k dispozici.

25. Žádosti o vysvětlení nezohledňují zpoždění v zaznamenaných statistikách, neboť Komise počítá dny až poté, co byla žádost vyjasněna. Ačkoli to samozřejmě není zaznamenáno jako zpoždění ve statistikách, stále to pro žadatele představuje faktické zpoždění a může to vést k nespokojenosti, zejména proto, že Komise někdy trvá určitou dobu, než se s žadateli vypořádá, nebo jim zpočátku neposkytla dostatečné informace, které by jim umožnily vyjasnit jejich žádost (jako je identifikace a uvedení dokumentů spadajících do oblasti působnosti jejich žádosti).

26. Komise obvykle navrhuje žadateli spravedlivé řešení, pokud je rozsah žádosti o přístup příliš velký a nebylo by možné žádost zpracovat ve lhůtách stanovených v nařízení č. 1049/2001. Na schůzce s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci Komise vysvětlili, že před navržením spravedlivého řešení Komise prověří všechny dokumenty v rámci žádosti, aby je mohla kategorizovat a popsat žadateli s cílem pochopit, které dokumenty by mohly být pro žadatele nejužitečnější, a umožnit Komisi navrhnout velmi konkrétní řešení (například omezit rozsah žádosti o přístup na určité kategorie dokumentů nebo jejich vzorků). Toto první posouzení dokumentů může být časově náročné a v případě obzvláště rozsáhlých žádostí může trvat měsíce. Během tohoto procesu není časová osa pozastavena.

27. Během setkání s vyšetřovacím týmem veřejné ochránkyně práv zástupci Komise rovněž zdůraznili, že výraznému nárůstu počtu obdržených potvrzujících žádostí v posledních letech, jejich složitosti a stále širšímu rozsahu neodpovídal dostatečný nárůst lidských zdrojů v týmu zabývajícím se potvrzujícími žádostmi. Obrovské množství obdržených žádostí o přístup v kombinaci s omezeními lidských zdrojů vedlo k výrazně vysoké pracovní zátěži pro zaměstnance, kteří žádosti vyřizují, což znamená, že někdy musí upřednostňovat určité případy.

28. Pokud jde o možné zvýšení efektivity prostřednictvím nového portálu EASE, zástupci Komise vysvětlili, že mnoho administrativních kroků je nyní automatizováno (např. registrace korespondence v systému Komise pro správu dokumentů). Tento nástroj však neusnadňuje ty fáze postupu, které provádějí zaměstnanci, jako je analýza a úprava požadovaných dokumentů. Neautomatizuje ani proces konzultací s třetími stranami. Umožňuje však vedoucím pracovníkům sledovat pokrok případů a usnadňuje účinné přidělování nových případů.

29. Inspekce rovněž ukázala, že v některých případech Komise nezpracovala potvrzující žádost, pokud na původní žádost dosud neposkytla výslovnou odpověď. Naopak i po podání potvrzující žádosti pokračovalo příslušné generální ředitelství v posuzování věci a vydalo původní rozhodnutí. Komise poté potvrzující žádost zrušila a informovala žadatele, že může podat novou potvrzující žádost.

30. Zástupci Komise vysvětlili, že tato praxe zaručuje právo žadatele na dvoufázové řízení, a tudíž možnost zpochybnit důvody Komise pro nezveřejnění (v případě odepření přístupu). Pokud tedy generální ředitelství po obdržení potvrzující žádosti Komisí nepřijalo výslovné původní rozhodnutí, bude se případem nadále zabývat.

Posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k doporučení

31. Veřejná ochránkyně práv zahájila toto šetření, protože pravidelně dochází ke stížnostem na prodlevy ve způsobu, jakým Komise vyřizuje žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům. Cílem šetření bylo zjistit, zda jsou zpoždění systémová.

32. Šetření veřejné ochránkyně práv ukázalo, že při vyřizování žádostí dochází ke zpožděním, včetně významných zpoždění, zejména ve fázi potvrzování. Zatímco v počáteční fázi dochází ke zpoždění v jednom ze šesti případů, v potvrzující fázi je pravidlem zpoždění: 85 % všech potvrzujících žádostí je vyřizováno se zpožděním. Více než 60 % všech potvrzujících žádostí je vyřízeno během více než 60 pracovních dnů, přestože zákonná lhůta činí 30 pracovních dnů.

33. Systémová a významná zpoždění ve fázi potvrzování jsou problematická. Ačkoli si je veřejný ochránce práv vědom toho, že Komise během daného roku vyřídila více než 8000 původních žádostí, přičemž žadatelé usilovali o méně než 10 % zamítavých rozhodnutí [18], žadatelé s původním posouzením Komise nesouhlasí ve fázi potvrzování: buď se domnívají, že měl být poskytnut širší nebo úplný přístup, nebo že Komise neidentifikovala všechny dokumenty spadající do oblasti působnosti jejich žádostí. Dotčené dokumenty ve fázi potvrzování mají tedy tak či onak „citlivou“ povahu. Normotvůrce však stanovil ve fázi potvrzování stejný harmonogram jako v počáteční fázi, což by mělo být dodrženo. Závažnost této záležitosti je umocněna skutečností, že podle zkušeností veřejného ochránce práv dochází v případech významného veřejného významu k významným zpožděním [19].

34. Pokud zpracování žádostí o přístup veřejnosti ze strany Komise zabere tolik času, existuje riziko, že bude vnímáno jako záměrné, aby se zabránilo včasné veřejné kontrole.

35. Právní předpisy EU o přístupu veřejnosti k dokumentům vyžadují, aby žádosti byly vyřizovány neprodleně a v každém případě v příslušných lhůtách, a to v počáteční a potvrzující fázi. Veřejná ochránkyně práv soustavně zastává názor, že „zpožděný přístup je odepřen“. Dokumenty a informace požadované žadateli mohou být požadovány rychle a v případě zpoždění mohou ztratit pro žadatele význam. To platí zejména pro novináře, kteří hledají dokumenty v souvislosti s články nebo vyšetřováním, nebo pro občanskou společnost nebo zájmové skupiny, které se snaží sledovat a zapojit se do propagační činnosti související s probíhajícími legislativními nebo politickými rozhodovacími postupy.

36. Vzhledem k tomu se veřejná ochránkyně práv domnívá, že systémová a významná zpoždění při vyřizování žádostí o přístup představují nesprávný úřední postup. Komise by měla tuto situaci přednostně napravit.  

37. Veřejná ochránkyně práv předkládá níže řadu návrhů k řešení čtyř konkrétních otázek při vyřizování žádostí o přístup, které mohou vést ke zpožděním. Je si vědoma toho, že řešení těchto otázek bude jen malou cestou k řešení zásadního problému zpoždění, což vyžaduje zásadnější přehodnocení v rámci Komise, pokud jde o to, jak hodlá dodržet lhůty stanovené zákonodárcem.  

A. Nedostatečné lidské zdroje

38. Zpoždění jsou v procentuálním vyjádření mnohem častější v potvrzující fázi než v počáteční fázi. Původní žádosti o přístup k dokumentům vyřizují zaměstnanci generálních ředitelství Komise nebo jiných útvarů, zatímco potvrzující žádosti vyřizuje specializovaný tým generálního sekretariátu Komise.

39. Komise vzala na vědomí omezené lidské zdroje, které má tým zabývající se potvrzujícími žádostmi k dispozici. Značný nárůst počtu potvrzujících žádostí v posledních letech, z nichž mnohé se staly složitějšími a mají širší rozsah, nebyl doprovázen přiměřeným nárůstem počtu zaměstnanců.

40. Vzhledem k rostoucímu počtu potvrzujících žádostí a ke skutečnosti, že Komise v naprosté většině případů nedodržuje předepsanou lhůtu, veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Komise věnovala více zdrojů na vyřizování potvrzujících žádostí.

B. Časově náročné postupy náročné na zdroje

41. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že postupy Komise při vyřizování potvrzujících žádostí jsou často časově náročné a náročné na zdroje. Komise například systematicky provádí předběžné posouzení potvrzující žádosti před zahájením externích konzultací s členskými státy nebo jinými třetími stranami a před navržením spravedlivého řešení pro žadatele systematicky provádí první posouzení dokumentů, které mohou spadat do oblasti působnosti velkých žádostí.

42. Pokud jde o předběžné posouzení potvrzujících žádostí před konzultacemi s třetími stranami, Komise se domnívá, že tento postup usnadňuje dialog se třetími stranami a pomáhá dotčené třetí straně pochopit záměry Komise, a dosáhnout tak v případech pozitivního výsledku. Komise se rovněž domnívá, že tato praxe respektuje zásadu loajální spolupráce s členskými státy a snižuje pravděpodobnost, že Komise bude muset zvrátit nesouhlas členského státu se zpřístupněním, čímž se vyhne možné žalobě Soudního dvora.

43. Inspekce veřejné ochránkyně práv však ukázala, že tato praxe znamená, že generální sekretariát Komise často provádí externí konzultace až dlouho po obdržení žádosti o přístup veřejnosti. Ukázala rovněž, že v mnoha případech, i když Komise sdílela předběžné posouzení naznačující, že požadované dokumenty by mohly být zpřístupněny, nakonec přístup odepřela. To znamená, že nezpochybnil námitky konzultovaných třetích stran.

44. Ačkoli veřejný ochránce práv chápe, že provedení předběžného posouzení před externí konzultací může být v jednotlivých případech výhodné, mohlo by být spíše rozhodnuto případ od případu s přihlédnutím k faktorům, jako je čas, počet dokumentů a třetí strana, která má být konzultována. V každém případě to musí být provedeno při dodržení platných lhůt. Konzultace s třetími stranami mají být dokončeny v příslušných lhůtách, nesmí být zahájeny po uplynutí lhůt nebo tak pozdě, že lhůty nelze dodržet. Komise proto musí včas zahájit konzultace s třetími stranami.

45. U žádostí s širokým rozsahem a v případech, kdy se Komise snaží navrhnout spravedlivé řešení, trvá systematické první posouzení dokumentů, které mohou spadat do oblasti působnosti žádosti, často značnou dobu. To znamená, že lhůty pro vyřízení žádostí často již dávno uplynuly, než Komise navrhla spravedlivé řešení. Během setkání s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci Komise zmínili příklad jednoho případu, kdy Komisi trvalo několik měsíců, než prověřila a kategorizovala několik stovek dokumentů, než předložila návrh spravedlivého řešení.

46. Veřejná ochránkyně práv chápe, že Komise tuto praxi zavedla, aby pochopila, které dokumenty by mohly být pro žadatele nejužitečnější, a poté navrhla velmi konkrétní řešení.

47. Veřejná ochránkyně práv vyzývá Komisi, aby se nad touto praxí zamyslela, a zejména aby zvážila, zda je ve všech případech vhodná. Například místo prověřování všech dokumentů by Komise mohla v některých případech zvážit sdílení seznamu identifikovaných dokumentů (nebo kategorií dokumentů) s žadatelem a dotázat se žadatele, zda by na základě toho mohl žádost sám zúžit. V některých případech může být řešení nalezeno tak, že se žadatel zeptá, jaké dokumenty ho skutečně zajímají (spíše než aby se snažil zpochybnit, které dokumenty by mohly být pro žadatele na základě žádosti nejužitečnější). Týká se to rovněž toho, jak Komise komunikuje s žadateli, což je uvedeno níže.

C. Komunikace s žadateli

48. Šetření veřejné ochránkyně práv ukázalo, že interakce s žadateli se zdá být omezená, a to jak v počáteční fázi, tak v potvrzující fázi.

49. Komise konstatovala, že žádosti o přístup jsou často široké a nejasné. Důvodem může být skutečnost, že žadatelé nevědí, jaké dokumenty má Komise v držení. Kromě toho žadatelé nemají povinnost odůvodňovat podání žádosti o přístup, což znamená, že může být nejasné, které dokumenty pro ně mají zvláštní význam.

50. Otevřená a konstruktivní spolupráce s žadateli, jakmile je žádost obdržena, přináší mnoho výhod. To může žadatelům umožnit, aby poskytli nezbytná vysvětlení nebo případně zúžili rozsah své žádosti. Mluvit přímo s žadateli může pomoci určit, o jaké informace se skutečně zajímají. Poskytnutí seznamu dokumentů žadatelům v rané fázi hledání „spravedlivého řešení“ může rovněž jasně zlepšit proces pro obě strany. To znamená odlišný přístup k tomu, jak Komise vyřizuje žádosti o přístup.

D. Zrušení potvrzujících žádostí

51. Podle nařízení č. 1049/2001 lze nepřijetí původního rozhodnutí o žádosti do 30 pracovních dnů považovat za implicitní zamítnutí. V takových případech mohou žadatelé podat potvrzující žádost. Inspekce ukázala, že Komise vyvinula praxi rušení potvrzujících žádostí podaných za těchto okolností. V takových případech generální sekretariát Komise potvrzující žádost nezpracovává, ale čeká na přijetí původního rozhodnutí, a poté informuje žadatele, že může podat (novou) potvrzující žádost.

52. Tato praxe je v rozporu s nařízením č. 1049/2001, které stanoví, že pokud orgán nepřijme původní rozhodnutí ve stanovených lhůtách, může žadatel podat potvrzující žádost. Po uplynutí lhůt pro přijetí potvrzujícího rozhodnutí se žadatel může obrátit na Soudní dvůr EU nebo na evropského veřejného ochránce práv.

53. V současné době Komise neinformuje žadatele o možnosti obrátit se v takových případech na Soudní dvůr EU nebo veřejného ochránce práv. Pouze informuje žadatele, že mohou podat novou potvrzující žádost. 

Proaktivní transparentnost

54. Proaktivní transparentnost je jedním z hlavních prostředků k zajištění důvěry veřejnosti v činnost správy EU a odstraňuje potřebu těžkopádných postupů při žádosti o dokumenty a vyřizování těchto žádostí. Veřejná ochránkyně práv konkrétně navrhuje, aby Komise pokračovala ve svých pokusech předvídat oblasti politiky/témata, která mohou vyvolat zvláštní veřejný zájem, a aby zajistila proaktivní transparentnost ve vztahu k těmto oblastem politiky/tématům. Toho by mohlo být dosaženo tím, že by se předem zvážilo, jaké dokumenty by měly být zveřejněny, a tyto informace by se zveřejňovaly v uživatelsky vstřícných a přístupných formátech, například na zvláštních internetových stránkách.

55. V zájmu plného využití potenciálu nového portálu EASE v tomto ohledu veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Komise zlepšila způsob zveřejňování dokumentů zveřejněných na portálu EASE v souvislosti se žádostmi veřejnosti o přístup. To znamená zveřejnit dokumenty s jasnými názvy, které obsahují dostatečné informace, doplnit příslušná klíčová slova, aby se usnadnilo vyhledávání dokumentů, nebo dokonce doplnit předmět žádosti o přístup, na jejímž základě byl přístup udělen. Za tímto účelem by mohly být užitečné jasné pokyny k formulaci názvů pro všechny subjekty zapojené do vyřizování žádostí o přístup veřejnosti.

Doporučení

Na základě šetření této stížnosti předkládá veřejná ochránkyně práv Komisi následující doporučení:

Systematická a významná zpoždění při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům představují nesprávný úřední postup. Evropská komise by měla tuto situaci prioritně napravit.

Komise bude o tomto doporučení informována. V souladu s čl. 4 odst. 2 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise do 26. června 2023 podrobné stanovisko.

Kromě toho veřejná ochránkyně práv předkládá Komisi následující návrhy na zlepšení.

Návrhy na zlepšení

1. Vzhledem k rostoucímu počtu potvrzujících žádostí a ke skutečnosti, že Komise v naprosté většině případů nedodržuje předepsanou lhůtu, by Komise měla na vyřizování potvrzujících žádostí vyčlenit více zdrojů.

2. Na začátku postupu by Komise po registraci žádosti měla ověřit, zda bude nutná externí konzultace, a pokud ano, zahájit tento proces včas.

3. V případě potřeby by Komise měla usilovat o získání vysvětlení od žadatelů do dnů od registrace žádosti.

4. Komise by měla ve všech fázích otevřeně a konstruktivně spolupracovat s žadateli a zajistit, aby jim byly poskytnuty všechny nezbytné informace, které jim mohou umožnit vyjasnit jejich žádosti (například poskytnutím seznamu dokumentů, které potenciálně spadají do oblasti působnosti žádosti).

5. V případě potvrzujících žádostí předložených v případě, že Komise nepřijala původní rozhodnutí ve stanovených lhůtách, by Komise měla ukončit svou praxi nazývat své rozhodnutí o potvrzující žádosti původním rozhodnutím.

6. Komise by měla i nadále předvídat oblasti/témata politiky, které mohou vyvolat zvláštní veřejný zájem, a zajistit proaktivní transparentnost ve vztahu k těmto oblastem/tématům politiky, například tím, že předem zváží, jaké dokumenty by měly být zveřejněny, a zveřejní tyto informace v uživatelsky vstřícných a přístupných formátech, například na zvláštních internetových stránkách.

7. Dokumenty zpřístupněné v souvislosti s žádostmi o přístup veřejnosti by měly být zveřejňovány a měly by být snadno dostupné na portálu elektronického přístupu k dokumentům Komise (EASE). To znamená mít jasné názvy, které mají dostatek informací. Pokyny k vypracování jasných názvů by mohly být zpřístupněny všem, kdo se podílejí na vyřizování žádostí veřejnosti o přístup.

 

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 24. března 2023

 

[1] K dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Právo na přístup k dokumentům v držení orgánů EU je zakotveno v článku 15 Smlouvy o fungování Evropské unie (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) a rovněž uznáno v článku 42 Listiny základních práv EU (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

[3] Nařízení 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] Odpověď Komise je k dispozici zde: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] Od té doby byl spuštěn portál „Electronic Access to Commission Documents“ (EASE), jehož prostřednictvím lze podávat žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům a který je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] Zpráva ze schůze je k dispozici zde: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Podle odpovědi Komise veřejnému ochránci práv vydala Komise v 6 % všech případů rozhodnutí do 31-40 pracovních dnů; ve 4 % případů vydala rozhodnutí do 41-60 pracovních dnů; v 5 % případů vydala rozhodnutí po více než 60 pracovních dnech.

[16] Podle odpovědi Komise veřejnému ochránci práv vydala Komise v 9 % všech případů rozhodnutí do 31–40 pracovních dnů; ve 13 % případů vydala rozhodnutí do 41–60 pracovních dnů; v 62 % případů vydala rozhodnutí po více než 60 pracovních dnech.

[17] V souladu s čl. 6 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.

[18] Podle zprávy Komise z roku 2021 o uplatňování nařízení č. 1049/2001 bylo ze 4296 původních odpovědí, v nichž byla potvrzující žádost odůvodněná (buď proto, že byl poskytnut pouze částečný přístup, nebo proto, že byl přístup zcela odepřen, nebo proto, že Komise uvedla, že nebyly drženy žádné dokumenty), prošetřeno 355 případů. Zprávy a přílohy Komise jsou k dispozici na adrese: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_en.

[19] Viz například seznam případů v bodě 3 výše.