Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Toto šetření se týká odpovědi Evropské komise na dopis, v němž osoba pracující v řeckém zemědělském průmyslu vyjádřila obavy ohledně údajně diskriminačních účinků nařízení Komise přijatého v rámci společné zemědělské politiky (SZP). Nařízení Komise se týkalo jednoho aspektu zásadní reformy SZP, k níž došlo v roce 2003. Tato reforma zavedla nový režim podpory, jednotnou platbu na zemědělský podnik, která odděluje podporu od produkce. Původně byl zaveden přijetím nařízení Rady č. 1782/2003 [1]. Následovala řada prováděcích nařízení [2].

2. Dopis stěžovatele zaslaný Komisi se týkal některých pravidel způsobilosti SFP stanovených v nařízení Komise č. 1701/2005 [3], kterým se mění nařízení Komise č. 795/2004 [4]. Stěžovatel pochopil, že pravidla se uplatňují diskriminačním způsobem v závislosti na tom, zda se členský stát rozhodl uplatňovat SFP na regionální nebo vnitrostátní úrovni. Ke svému dopisu připojil prohlášení příslušného řeckého orgánu (odpověď na otázku položenou řeckým parlamentem v souvislosti s peticí), které zřejmě vykládalo pravidla podobným způsobem jako on.

3. V krátké odpovědi stěžovateli odkázalo Generální ředitelství Komise pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI) na ustanovení nařízení Komise č. 795/2004 (ve znění nařízení Komise č. 1701/2005), aby prokázalo, že podle jeho názoru nedochází k diskriminaci, protože způsobilost se předpokládá jak v případě, že členský stát uplatňuje SFP na regionální, tak na vnitrostátní úrovni. Komise důvěřovala, že informace, které poskytla, budou dostatečné, a informovala stěžovatele o možnosti nalézt další informace prostřednictvím internetové adresy na internetových stránkách Komise. Odpověď Komise na dopis stěžovatele (psaný v řečtině) byla vyhotovena v angličtině.

Předmět šetření

4. Dne 3. října 2007 zahájil veřejný ochránce práv šetření těchto tvrzení:

(1) Komise neprávem neodpověděla stěžovateli v řečtině;

(2) Komise se řádně nezabývala záležitostí, na kterou stěžovatel upozornil v souvislosti s možnou diskriminací zemědělců, kteří pěstují víceleté plodiny v členském státě, jako je Řecko, kde se režim jednotné platby uplatňuje na vnitrostátní úrovni.

Šetření

5. Komise předložila své stanovisko dne 4. března 2008. Dne 16. května 2008 předložil stěžovatel své připomínky k tomuto stanovisku. Dne 9. července 2009 předložil veřejný ochránce práv návrh doporučení. Komise na návrh doporučení odpověděla dne 9. prosince 2009. Veřejná ochránkyně práv předala odpověď Komise stěžovateli, který předložil své připomínky dne 29. ledna 2010.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Údajné neposkytnutí odpovědi GŘ AGRI stěžovateli v řečtině

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

6. Stěžovatel vyjádřil svou nespokojenost se skutečností, že mu Komise zaslala svou odpověď v angličtině. Poukázal na skutečnost, že řečtina je jedním z úředních jazyků Unie.

7. Ve svém stanovisku Komise vysvětlila, že stěžovateli odpověděla v angličtině pomocí zrychleného řízení. V rámci tohoto postupu jsou odpovědi sepsány v jednom z úředních pracovních jazyků Komise, což šetří čas. Vzhledem k tomu, že dopis stěžovatele měl "tón zoufalství", chtěl mu odpovědět co nejdříve.

8. Komise dále vysvětlila, že červen je pro překladatelské služby rušným obdobím kvůli legislativní činnosti. Pokud by dopis zaslala v řečtině, její odpověď by se výrazně zpozdila.

9. Dne 17. prosince 2007 zaslala Komise překlad dopisu spolu s omluvou.

10. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise vyjádřil stěžovatel pochybnosti o závažnosti výše uvedené omluvy Komise. Měl za to, že pokud by veřejný ochránce práv v říjnu 2007 nezasáhl, nikdy by neobdržel překlad dopisu. Stěžovatel rovněž zpochybnil závažnost technických vysvětlení Komise, proč neodpověděla v řečtině, a poukázal na to, že dopis Komise se týkal pouze 13 řádků textu. Vyjádřil silné znepokojení nad chováním Komise, které se podle jeho názoru pokoušelo "zmenšit [jeho] jazyk".

Posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k první části návrhu doporučení

11. Článek 24 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví, že každý občan Unie může orgánům uvedeným v článku 7 Smlouvy (včetně Komise) psát v kterémkoli úředním jazyce. Občané mají rovněž právo obdržet odpověď v tomto jazyce. Toto pravidlo je rovněž uvedeno v Kodexu řádné správní praxe Komise [5]. Komise byla proto povinna odpovědět stěžovateli v řečtině.

12. Komise zjevně nezpochybnila, že tuto povinnost nesplnila. Pokusila se však uvést několik důvodů tohoto neúspěchu. Vzhledem k tomu, že stěžovateli zaslala odpověď v řečtině až poté, co veřejný ochránce práv zahájil toto šetření, měla pravděpodobně za to, že tyto důvody jsou dostatečně opodstatněné, aby vůbec neodpověděl v řečtině.

13. Komise uvedla následující důvody.

(1) Naléhavá odpověď se jevila jako nezbytná vzhledem k "tónu zoufalství"v dopise stěžovatele;

(2) Červen je pro překladatelské služby rušným obdobím; a

(3) Zaslání odpovědi v řečtině by tedy odpověď značně zpozdilo.

14. Pokud jde o první bod, argument, že dopis stěžovatele měl "tón zoufalství", nebyl opodstatněný. Struktura i formulace jeho dopisu ukazují, že byl napsán zvláště informovaným autorem, který byl obeznámen s byrokratickou komunikací. Nebyl tu například tón zoufalství v těchto slovech: „[t] hus, podle mého názoru, nařízení (ES) č. 1701/2005 vytváří nerovnost pro některé členské státy a potažmo pro evropské občany“; nebo „Předkládám tento administrativní přístup příslušnému orgánu k dalšímu posouzení ...“Pokud jde o další dva body, na které odkazuje Komise, je zřejmé, že předvídatelná rušná období překladatelských služeb nemohou v zásadě zrušit povinnost vyplývající ze Smlouvy.

15. Pokud jde o omluvu, kterou Komise nakonec učinila stěžovateli, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že body a argumenty předložené stěžovatelem v bodě 10 výše jsou platné. Veřejná ochránkyně práv proto považovala za vhodné předložit odpovídající návrh doporučení (viz níže oddíl D.).

B. Údajné selhání Komise při řádném řešení otázky uvedené v dopise stěžovatele

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

16. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdil, že odpověď Komise na jeho dopis ze dne 18. dubna 2007 "neměla vůbec žádnou souvislost"s předmětem, který vznesl, "možná z důvodu nepochopení". Odkázal na následující korespondenci a její obsah.

17. Jeho dopis ze dne 18. dubna 2007 odkazoval na kontext stížnosti (jak je popsáno výše v části „Souvislosti stížnosti“) a konstatoval, že Evropská komise vydala nařízení č. 1701/2005 s cílem rozšířit nároky na způsobilost na „trvalé“ a „víceleté“ plodiny. Podle čl. 3b odst. 5 však tento dodatek nabízí členským státům, které využily články 59 a 60 nařízení (ES) č. 1782/2003, tj. zemím, které se dříve rozhodly použít k provádění režimu jednotné platby regionální úroveň. Nenabízí ji členským státům, které se rozhodly použít k provádění režimu jednotné platby vnitrostátní úroveň (např. Řecko). V důsledku toho nemají zemědělci v těchto zemích v referenčním období (2000–2002) právo na nároky na jednotnou platbu na hektary víceletých a trvalých kultur.“V čl. 3b odst. 5, na který odkazuje stěžovatel, se v písmenech c) a d) uvádí:

„5. Aniž je dotčen článek 60 nařízení (ES) č. 1782/2003, pokud členský stát využije možnosti uvedené v článku 59 uvedeného nařízení,

[...]

c) pro účely čl. 59 odst. 4 nařízení (ES) č. 1782/2003 se půda osázená trvalými kulturami, na kterou se rovněž vztahuje žádost o podporu pro energetické plodiny podle článku 88 nařízení (ES) č. 1782/2003, považuje za hektary, na které lze poskytnout podporu pro stanovení platebních nároků;

d) pro účely čl. 59 odst. 4 nařízení (ES) č. 1782/2003 se půda osázená víceletými plodinami považuje za hektary, na které lze poskytnout podporu pro stanovení platebních nároků.“

18. Článek 59, na který se v těchto ustanoveních odkazuje, je uveden v oddíle 1 "Regionální provádění" nařízení Rady č. 1782/2003.

19. V této souvislosti dospěl žadatel k závěru, že způsobilost stanovená v nařízení Komise č. 1701/2005 se vztahuje pouze na členské státy, které se (na rozdíl od Řecka) rozhodly pro regionální model. Zdá se, že jeho chápání právních předpisů sdílí i příslušný řecký orgán, který v odpovědi řeckému parlamentu (uvedené výše) uvedl následující body:

„Nařízení (ES) č. 1701/2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 795/2004, na které odkazujete, a konkrétně článek 3b, objasňuje způsobilost ve vztahu k odpovídajícím článkům nařízení (ES) č. 1782/2003.

Vzhledem k tomu, že naše země uplatňuje režim jednotné platby na vnitrostátní úrovni, a nikoli na regionální úrovni, odstavec 5 výše uvedeného článku pro nás není relevantní, neboť odkazuje na články 59, 60 a 63, které se týkají možnosti regionálního provádění režimu jednotné platby.“

20. Stěžovatel uvedl, že se jedná o nerovnost, která ho znepokojuje. Požádal o přijetí nápravných opatření.

21. Příslušná část odpovědi Komise na dopis stěžovatele byla následující:

„S potěšením Vám oznamujeme, že nařízení (ES) č. 795/2004 již předpokládá způsobilost víceletých a trvalých kultur podle historického modelu [tj. vnitrostátního modelu], jako je tomu v případě regionálního modelu.

To je uvedeno v čl. 3b odst. 2 nařízení č. 795/2004, kde je stanoveno [konsolidované znění]: „Pro účely článku 51 nařízení (ES) č. 1782/2003 se půda vyňatá z produkce osázená trvalými kulturami využívanými k účelům uvedeným v čl. 55 písm. b) uvedeného nařízení a půda osázená trvalými kulturami, na kterou se rovněž vztahuje žádost o podporu pro energetické plodiny podle článku 88 uvedeného nařízení, považuje za hektary, na které lze poskytnout podporu pro využití nároků při vynětí půdy z produkce a platebních nároků.“

22. Stanovisko Komise k tvrzení stěžovatele v tomto případě obsahovalo tyto připomínky:

a) Komise zjistila, že žádost stěžovatele o informace měla poněkud obecnou povahu. S ohledem na zaměření dopisu stěžovatele Komise omezila svou odpověď na otázku týkající se rovného zacházení s trvalými kulturami na půdě vyňaté z produkce v rámci vnitrostátního i regionálního modelu s ohledem na výše uvedené ustanovení.

b) Komisi rovněž nebylo jasné, které odrůdy víceletých a trvalých plodin stěžovatele skutečně znepokojují. Komise uvedla, že obecný odkaz na víceleté nebo trvalé kultury není v souvislosti s nařízením (ES) č. 1782/2003 dostatečný k určení toho, zda jsou plochy využívané pro tyto rostliny způsobilé pro platbu, či nikoli. Z tohoto důvodu poskytla stěžovateli obecné informace o podmínkách způsobilosti pro trvalé kultury v rámci režimu jednotné platby. Komise byla samozřejmě připravena poskytnout jakékoli další vysvětlení, pokud by se na ni stěžovatel s takovou žádostí obrátil.

c) Stěžovatel s takovou žádostí Komisi nekontaktoval, a Komise proto využila příležitosti a ve svém stanovisku k této stížnosti poskytla vysvětlení.

d) Plochy osázené trvalými kulturami jsou v zásadě vyloučeny z režimu jednotné platby jak v národním modelu, tak v regionálním modelu podle čl. 44 odst. 2 nařízení (ES) č. 1782/2003. Víceleté plodiny, na něž se vztahuje čl. 2 písm. d) nařízení (ES) č. 795/2004, se nepovažují za trvalé plodiny (čl. 2 písm. c) nařízení (ES) č. 795/2004), a proto jsou plochy osázené víceletými plodinami v zásadě způsobilé.

e) Není však povoleno využívat plochy, na které lze poskytnout podporu, k produkci ovoce a zeleniny, protože nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 vylučuje produkty uvedené v čl. 1 odst. 2 nařízení (ES) č. 2200/96 a v čl. 1 odst. 2 nařízení (ES) č. 2201/96. Bez ohledu na tento článek je produkce ovoce a zeleniny výslovně povolena v rámci regionálního provádění. Toto rozlišení mezi oběma modely se předpokládalo, aby se zabránilo tomu, že „v případě regionalizace to nepovede k narušení produkce a zároveň se minimalizuje jakýkoli dopad na narušení hospodářské soutěže“(33. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1782/2003).

f) Obecně Komise zdůraznila, že členské státy si byly plně vědomy rozdílů mezi regionálním a vnitrostátním modelem předtím, než se rozhodly pro jeden z nich. Článek 51 nařízení (ES) č. 1782/2003 stanovil, že trvalé kultury jsou z plateb v obou vzorech vyloučeny. Totéž ustanovení se použilo na vyloučení ovoce a zeleniny, pokud článek 60 nařízení (ES) č. 1782/2003 nepovolil platby v regionálním modelu. Z výše uvedených důvodů byla většina víceletých plodin ošetřena odpovídajícím způsobem, protože spadaly do jedné ze dvou kategorií. Když členské státy zvolily model, měly výše uvedené informace k dispozici. Tvrzení o jakékoli diskriminaci v následných prováděcích nařízeních je proto třeba vyloučit.

g) Rozdíl zmíněný s ohledem na způsobilost ovoce a zeleniny již dnes není relevantní. V souvislosti s reformou v oblasti ovoce a zeleniny může být půda osázená ovocem a zeleninou způsobilá pro režim jednotné platby již od 1. ledna 2008 nebo později, opět v závislosti na rozhodnutí členského státu.

h) Pokud jde o článek 3b nařízení (ES) č. 795/2004 (vložený nařízením Komise č. 1701/2005, článek 1), Komise uvedla, že účelem tohoto článku je upřesnit a) použití definic trvalých kultur a víceletých plodin ve vztahu k podmínkám způsobilosti pro režim jednotné platby pro půdu vyňatou z produkce využívanou k produkci surovin a b) které plodiny jsou povoleny pro energetické účely na půdě, na kterou se vztahuje žádost o režim jednotné platby. Na regionální a vnitrostátní režimy se vztahují různé pododstavce článku 3b a vytvářejí rovný systém způsobilosti pro energetické plodiny v obou modelech. Za tímto účelem Komise informovala stěžovatele, že víceleté plodiny jsou stejně způsobilé pro platby v rámci režimu jednotné platby v obou modelech pro situace, na něž se vztahuje článek 3b nařízení (ES) č. 795/2004 (energetické plodiny pěstované na půdě vyňaté z produkce).

23. Stěžovatel ve svých připomínkách trval na svých tvrzeních a předložil řadu podrobných připomínek k různým výše uvedeným nařízením. Konkrétně měl za to, že se Komise stále nezabývala předmětem jeho původní žádosti, a sice (údajnými) rozdíly v nárocích vyplývajícími z odkazu na regionální modely pouze v čl. 3b odst. 5 nařízení č. 1701/2005 (kterým se mění nařízení č. 795/2004). Stěžovatel dále vyjádřil nejasnosti ohledně skutečnosti, že se Komise vůbec nezabývala prohlášením řeckého orgánu citovaným výše v bodě 19. V odpovědi zaslané řeckému parlamentu přijal tento orgán stejný právní výklad jako stěžovatel.

Posouzení veřejné ochránkyně práv, které vedlo k návrhu doporučení

24. Platné zásady řádné správy jsou jasné a jsou stanoveny v příslušných kodexech řádné správy. Kodex, který Evropská komise výslovně přijala a který se na ni vztahuje, stanoví, že "Komise se zavazuje odpovědět na dotazy co nejvhodnějším způsobem a co nejrychleji"[6]. Obecně platný Evropský kodex řádné správní praxe stanoví, že „úředník musí být ve vztazích s veřejností slušný, korektní, zdvořilý a přístupný. Při odpovídání na korespondenci, telefonní hovory a e-maily se úředník snaží být co nejužitečnější a odpovídá co nejúplněji a nejpřesněji na položené otázky (článek 12)[7]. Projednávaná věc nevyvolává žádný spor ohledně použitelnosti těchto zásad jako takových.

25. Praktické uplatňování výše uvedených zásad musí brát v úvahu relevantní okolnosti. Mezi relevantní úvahy patří (a ty jsou v tomto případě dobře ilustrovány) složitost dotčené oblasti; složitost a závažnost předmětu dotazu jednotlivce a stupeň jasnosti jeho předmětu; povaha/status dotčené osoby (např. profesionální nebo soukromá osoba, odborník, neodborník, osoba, která má okamžitý zájem, či nikoli); a povahu všech údajných důkazů nebo jiných podpůrných dokumentů předložených spolu s šetřením.

26. V tomto případě žadatel, který pracuje v zemědělském odvětví, zaslal Komisi dopis, v němž:

a) se týkala složité oblasti nároků na zemědělskou podporu,

b) vznesla závažnou a složitou otázku možné diskriminace vyplývající z nařízení Komise;

c) byla formulována poměrně jasně a obsahovala odkazy na příslušné právní předpisy a

d) bylo dále podpořeno tím, co se zdá být přímo relevantním a formálním prohlášením učiněným příslušným vnitrostátním orgánem vnitrostátnímu parlamentu.

27. Za těchto okolností se zdálo být jak možné, tak vhodné, aby Komise předložila odpověď, která by se přesně a účelně zabývala příslušnými právními otázkami.

Odpověď, kterou Komise zaslala stěžovateli dne 7. června 2007, se řádně nezabývala předmětem šetření stěžovatele. Neposkytl konkrétně informace o právní otázce vznesené stěžovatelem. Stejně tak neupřesnil, jak měl učinit, zda výše uvedený řecký vnitrostátní orgán nepochopil dotčenou právní úpravu nesprávně.

28. Stanovisko Komise v tomto šetření nekompenzuje výše uvedený nedostatek v jejím dopise ze dne 7. června 2007. Ačkoli stanovisko obsahuje určité množství podrobných informací, jasně se nezabývalo ústřední otázkou vznesenou stěžovatelem. Konkrétně neodkazuje na křížové odkazy na regionální modely v nařízení Komise č. 1701/2005 (kterým se mění článek 3 nařízení Komise č. 795/2004) ani se jimi nezabývá. Je tomu tak navzdory skutečnosti, že důsledky vyplývající z těchto křížových odkazů představovaly hlavní obavu a pozadí šetření stěžovatele. Pokud jde o výše uvedené prohlášení vnitrostátního orgánu, stanovisko pouze uvádí skutečnost, že stěžovatel předložil kopii tohoto prohlášení. Neobjasnil však, zda tento orgán provedl nesprávný výklad právní úpravy. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že stanovisko obsahuje prohlášení, které by mohlo, i když implicitně, uznat existenci rozdílu v nárocích. Nevysvětluje to však konkrétně s odkazem na otázku vznesenou stěžovatelem: „Členské státy si zvolily model, který má výše uvedené informace, a proto je třeba vyloučit tvrzení o jakékoli diskriminaci v následných prováděcích nařízeních.“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska)

29. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívala, že odpověď Komise na šetření stěžovatele v tomto případě není plně v souladu s výše uvedenými zásadami řádné správy. Vzhledem k tomu, že existoval prostor pro nápravu prostřednictvím přesnější a užitečnější odpovědi, veřejná ochránkyně práv předložila níže uvedený návrh doporučení.

C. Návrh doporučení

30. Dne 9. července 2009 předložil veřejný ochránce práv Komisi v souladu s čl. 3 odst. 6 svého statutu tento návrh doporučení:

(1) Komise by měla uznat, že její neposkytnutí odpovědi stěžovateli v jeho jazyce nebylo přijatelné a že obvyklá, a tudíž předvídatelná rušná období překladatelských služeb nejsou v zásadě platným důvodem pro nedodržení předmětné povinnosti.

(2) Komise by měla stěžovateli poskytnout přesnější a užitečnější odpověď na jeho dotaz ze dne 18. dubna 2007. Komise by přitom měla:

a) konkrétně se zabývat právním výkladem předloženým stěžovatelem a obsaženým rovněž v prohlášení řeckého vnitrostátního orgánu připojeném k dopisu stěžovatele ze dne 18. dubna 2007; a

b) pokud v souladu s výkladem, který jí předložil stěžovatel, dospěje k závěru, že existují rozdíly v příslušných nárocích v závislosti na tom, zda se daný členský stát rozhodl pro vnitrostátní nebo regionální model, objasní, zda to podle názoru Komise představuje diskriminaci v právním smyslu, a pokud ano, uvede příslušná odůvodnění.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po jeho návrhu doporučení

31. Pokud jde o první část návrhu doporučení, Komise ve svém stanovisku uznala, že zaslání odpovědi stěžovateli pouze v angličtině bylo chybou. Zdůraznila, že její obvyklou praxí je oslovovat občany v jejich vlastním jazyce, a poukázala na to, že se stěžovateli za svou chybu omluvila (viz níže uvedený dopis).

32. Pokud jde o druhou část návrhu doporučení, Komise odkázala na dopis, který následně zaslala stěžovateli. Je užitečné uvést celé znění tohoto dopisu:

„Pokud jde o doporučení veřejného ochránce práv Komisi v návaznosti na Vaši stížnost 2293/2007/(ID)PB, rád bych se k Vám vrátil v souvislosti s Vašimi obavami ohledně přiznání nároků na víceleté plodiny.

Prohlášení uvedené v původním dopise „Děkuji Vám za Váš dopis týkající se dané záležitosti. S potěšením Vám oznamujeme, že nařízení (ES) č. 795/2004 již předpokládá způsobilost víceletých a trvalých kultur podle historického modelu, jako je tomu v případě regionálního modelu.“ bylo samo o sobě platné a správné.

Tento první odstavec mého dopisu měl v úmyslu vás ujistit, že v historickém modelu existuje také možnost podle nařízení Komise (ES) č. 795/2004 - pozměněného nařízením Komise (ES) č. 1701/2005 - využívat půdu obdělávanou víceletými plodinami, ale pro aktivaci platebních nároků pro vynětí půdy z produkce. Ve skutečnosti existují rozdíly týkající se modelů zavedených členským státem.

Ve druhém odstavci mého dopisu je podrobně citován článek, který je relevantní pro historický model, a je učiněna vazba na nařízení Rady (ES) č. 1782/2003: "To naleznete v čl. 3b odst. 2 nařízení (ES) č. 795/2004, kde je stanoveno: „Pro účely článku 51 nařízení (ES) č. 1782/2003 se půda vyňatá z produkce s trvalými kulturami využívanými pro účely uvedené v čl. 55 písm. b) uvedeného nařízení a půda osázená trvalými kulturami, na kterou se rovněž vztahuje žádost o podporu pro energetické plodiny podle článku 88 uvedeného nařízení, považuje za hektary, na které lze poskytnout podporu pro využití nároků při vynětí půdy z produkce a platebních nároků.“

Pokud jde o zvláštní zájem o situaci chřestu, jak je uvedeno ve stížnosti veřejnému ochránci práv, ve vaší původní žádosti je odkaz na víceleté plodiny obecně a chřest je uveden v závorkách, což bylo chápáno jako příklad mezi jinými víceletými plodinami, které by vás mohly zajímat.

Pokud jde o výklad OPEKEPE ve smyslu čl. 3b odst. 5 zavedený článkem 2 nařízení (ES) č. 1701/2005, může Komise skutečně potvrdit, že tento konkrétní odstavec článku 3b byl určen členským státům uplatňujícím regionální model. Půda s víceletými plodinami v členských státech používajících historický model mohla být použita pouze pro aktivaci nároků při vynětí půdy z produkce podle odstavce 4 téhož článku.

Článek 3b byl zaveden nařízením (ES) č. 1701/2005, kterým se mění nařízení. (ES) č. 795/2004, pokud jde o způsobilost některých druhů plodin s cílem umožnit, aby se půda způsobilá pro přímé platby před reformou společné zemědělské politiky (SZP) stala způsobilou pro režim jednotné platby.

Je zřejmé, že volba řeckých orgánů zavést historický model znamenala použití čl. 3b odst. 4 nařízení (ES) č. 795/2004 v Řecku.

Pokud jde o současný výklad nařízení, s tím, jak byly zavedeny další změny a reformy, se situace změnila. Reforma v odvětví ovoce a zeleniny učinila tyto plodiny způsobilými od ledna 2008. Další změnou je, že režim vynětí půdy z produkce – jako nástroj pro kontrolu nabídky – byl mezitím zrušen v rámci přezkumu nástrojů SZP (obecně známý jako „kontrola stavu“), což rovněž vedlo k řadě změn, které jsou obsaženy v nařízení Rady (ES) č. 73/2009 o přímých platbách zveřejněném dne 31. ledna 2009.

Proto lze dnes půdu obdělávanou chřestem, jak je tomu případně ve vašem případě, využít k aktivaci platebních nároků v rámci režimu jednotné platby v historickém modelu.

Pokud jde o Vaše prohlášení týkající se nerovného zacházení s členskými státy a následně s evropskými občany podle právních předpisů EU, útvary Komise nemohou sdílet Vaše názory z následujících důvodů.

Zaprvé, nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 poskytlo členským státům při provádění SZP na vnitrostátní úrovni různé systémy, z nichž si mohly vybrat (historické, regionální a hybridní). Reforma SZP členským státům výslovně poskytla určitý prostor pro uvážení, neboť různé zemědělské aspekty v členských státech, jako je diverzifikace zemědělství, pokud jde o struktury, plodiny, postupy a tradice, rozmanitost klimatických podmínek atd., ze své podstaty vedou k rozdílům mezi jednotlivými zemědělci.

Každý model měl své vlastní podmínky, což členským státům v souladu se stávajícími podmínkami v každém z nich umožnilo co nejlépe vyhovět potřebám svých zemědělských komunit. Lze tedy říci, že k nerovnému zacházení by došlo, pokud by unijní právní předpisy stanovily pouze jeden systém. V případě Řecka se příslušné orgány rozhodly jít cestou historického modelu.

Kromě toho podle zásady zákazu diskriminace mezi producenty Společenství, která je zakotvena v čl. 34 odst. 2 druhém pododstavci Smlouvy o ES [8], a podle zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti stanoveného v čl. 12 prvním pododstavci Smlouvy o ES nesmí být se srovnatelnými situacemi zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno. Jak bylo uvedeno výše, členským státům byl při výběru modelu poskytnut široký prostor pro uvážení. Různé členské státy proto používají různé modely, a z toho vyplývající rozdíly v zacházení proto nemohou představovat nerovné zacházení.

Kromě toho nařízení (ES) č. 73/2009 poskytuje členským státům, které se rozhodly použít historický model, možnost změnit své původní rozhodnutí a upravit své systémy směrem k regionalizovanějšímu uspořádání. Útvary Komise dosud nebyly informovány o žádném takovém rozhodnutí řeckých orgánů.

V každém případě je důležité zdůraznit, že útvary Komise nejsou schopny učinit závazný výklad práva Společenství, což může učinit pouze Evropský soudní dvůr.

Závěrem se omlouváme za způsobené nepříjemnosti a uznáváme, že jsme neodpověděli okamžitě na Váš dopis ve Vašem mateřském jazyce.“

33. Stěžovatel se ve svém vyjádření dále nezabýval prvním tvrzením týkajícím se používání angličtiny Komisí v její korespondenci s ním.

34. Pokud jde o druhé tvrzení, stěžovatel v podstatě trval na svých stížnostech. Zastával názor, že odpověď Komise na návrh doporučení veřejného ochránce práv neposkytla jasnou odpověď na otázku, zda v důsledku změn nařízení Rady č. 1782/2003 došlo k diskriminaci při zacházení s členskými státy. Měl rovněž za to, že Komise svůj názor dostatečně neodůvodnila. Jeho poznámky lze shrnout následovně (body 35-42).

35. Komise nadále trvala na tom, že nařízení Komise č. 795/2004 je platné a již stanovilo způsobilost víceletých a trvalých kultur podle historického i regionálního modelu. Nařízení 795/2004 však stanovilo pouze definice, tj. definovalo víceleté plodiny a trvalé kultury pro účely hlavy III nařízení Rady 1782/2003 a konkrétně pro účely vynětí půdy z produkce. Neupřesnilo způsobilost půdy. To bylo důvodem pro následné přijetí nařízení Komise č. 1701/2005, které nezměnilo celý článek 2 nařízení č. 795/2004, ale pouze písmena c) a d) tohoto článku, přičemž do oddílu "Způsobilost" byl vložen článek 3b obsahující šest odstavců. Pátý z těchto odstavců upřesňuje, že pokud členský stát využije ustanovení článků 60 a 59 nařízení 1782/2003, použije se následující písmeno d): "pro účely čl. 59 odst. 4 nařízení (ES) č. 1782/2003 se půda osázená víceletými plodinami považuje za hektary, na které lze poskytnout podporu pro stanovení platebních nároků." Ustanovení článků 59 a 60 nařízení (ES) č. 1782/2003 se jednoznačně vztahují pouze na regionální model, a nikoli na historický model. Vynětí půdy z produkce uvedené v nařízení č. 795/2004 je tedy jednou věcí, zatímco přiznání nových platebních nároků, které je upřesněno ve změně nařízení č. 1701/2005, je věcí jinou.

36. Je třeba zdůraznit, že projednávaná výtka se netýká vynětí půdy z produkce, ale otázky nepoužití čl. 3b odst. 5 písm. d) nařízení č. 1701/2005 na historický model. Jedná se o nařízení, které vstoupilo v platnost dva roky po nařízení Rady č. 1782/2003, kdy si členské státy již vybraly své modely bez ohledu na rozdíly, které mezi nimi existovaly. Pokud si členské státy zvolí své modely a Komise následně přijme nařízení, které přiznává způsobilost půdy pouze jednomu modelu, vytváří to nerovnost, což bylo důvodem tohoto žalobního důvodu. Zdá se však, že Komise neuznává rozdíl mezi vynětím půdy z produkce a přiznáním nových nároků stanovených doplněním nařízení č. 1701/2005.

37. Komise poukázala na to, že Řecko zvolilo historický model s cílem využít čl. 3b odst. 4 nařízení č. 1701/2005 (a nikoli odstavec 5). To je nejen mylné, ale také nelogické. Když členské státy v roce 2003 zvolily modely podle nařízení č. 1782/2003, nikdo nevěděl, co bude následovat v roce 2005 podle nařízení č. 1701/2005. Pokud by Řecko vědělo, co se stane v roce 2005, je nevysvětlitelné, proč neučinilo volbu, která by mu umožnila využít čl. 3b odst. 5 nařízení č. 1701/2005. Nové platební nároky byly přiděleny plochám s víceletými plodinami, z nichž má Řecko velký počet.

38. Nerovnost tedy nevyplývá z nařízení Rady č. 1782/2003 ani z modelových systémů, ale z následných změn zavedených Komisí, jako jsou změny v nařízení č. 1701/2005, které upřednostňuje pouze jeden model.

39. Komise poukázala na to, že každý model uvedený v nařízení č. 1782/2003 má svá vlastní ustanovení, která členským státům umožňují, aby jej co nejlépe přizpůsobily potřebám svých zemědělských komunit. V nařízení Rady č. 1782/2003 však neexistovalo žádné ustanovení, které by uvádělo, že poté, co si členský stát zvolí model, může změnit svou volbu tak, aby upřednostňoval jeden konkrétní model.

40. Komise citovala nedávné nařízení, nařízení Rady č. 73/2009, a uvedla, že toto nařízení umožňuje členským státům používajícím historický model změnit své původní rozhodnutí a změnit regionální model. Stěžovatel tvrdil, že podpora změny modelů je přiznáním existence nerovnosti. Jinými slovy, Komise připustila, že historický model nevyužívá výhod regionálního modelu, a navrhla změnu modelu jako prostředek k získání takových výhod. Změna modelu však nerovnost neodstranila.

41. Nerovnost by totiž mohla být snadno odstraněna, pokud by Komise změnila čl. 3b odst. 5 nařízení č. 1701/2005 tím, že by do článků 59 a 60 nařízení č. 1782/2003 doplnila články týkající se historického modelu. Na oba modely by pak bylo možné použít odst. 5 písm. d).

Posouzení veřejného ochránce práv po jeho návrhu doporučení

42. Pokud jde o první tvrzení, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že se Komise omluvila za to, že stěžovateli původně neodpověděla v řečtině. Komise uznala, že běžnou praxí je odpovídat občanům EU v úředním jazyce, který používají. Veřejný ochránce práv proto dospěl k závěru, že Komise náležitě provedla první část jeho návrhu doporučení.

43. Pokud jde o druhou část jeho návrhu doporučení, veřejný ochránce práv konstatuje, že Komise poskytla podrobnější popis svého postoje k otázkám vzneseným stěžovatelem. Komise zejména jasně potvrdila, že příslušné řecké vnitrostátní orgány správně chápaly právní situaci. Komise se rovněž konkrétněji zabývala argumentem stěžovatele týkajícím se možné protiprávní diskriminace.

44. Pokud jde o otázku diskriminace, Komise v souhrnu poukázala na to, že vzhledem k tomu, že se Řecko rozhodlo pro jeden model dotací (tzv. "historický" model), nelze mít za to, že se jeho zemědělci nacházejí ve stejné situaci jako zemědělci v členských státech, které se rozhodly pro "regionální" model. Měl za to, že rozdíl v nárocích zjištěný stěžovatelem v podstatě vyplývá z rozdílu v modelech.

45. Stěžovatel nebyl s odpovědí Komise spokojen. Zjistil, že není jasné, v jakém smyslu by volba modelu provedená členskými státy v souvislosti s reformou SZP v roce 2003 mohla platně vést k rozdílu v nárocích, který podle jeho názoru vyplýval z nařízení přijatého následně Komisí v roce 2005. Podle jeho názoru Komise nevysvětlila, jak rozdíl v nárocích vyplývá z nařízení Rady, a tedy, jak tvrdila Komise, konkrétně z rozdílu v modelovém systému zemědělských subvencí. Uvedl, že Komise ve své poslední odpovědi poukázala na to, že článek 51 nařízení č. 1782/2003 nestanoví způsobilost ploch využívaných k produkci ovoce a zeleniny, ale bez ohledu na to je tato způsobilost výslovně stanovena v rámci regionálního provádění. Stěžovatel však nemohl pochopit, proč byl tento výklad správný: „[ale] pokud toto rozlišení již existovalo, proč bylo nařízením (ES) č. 1701/2005 vytvořeno druhé rozlišení?“

46. V tomto okamžiku považuje veřejný ochránce práv za užitečné učinit následující poznámky týkající se předmětu tohoto šetření.

47. Nařízení 1782/2003 je právní předpis přijatý Radou. Další dva nástroje uvedené v projednávané věci, a sice nařízení 795/2004 a 1701/2005, obsahují pravidla přijatá Komisí k provedení výše uvedených právních předpisů. Veřejný ochránce práv, jehož mandát je omezen na otázky nesprávného úředního postupu, se nemůže zabývat obsahem právních předpisů. Ačkoli veřejný ochránce práv může mít za to, že orgán EU by měl občanům poskytovat věcné informace o právních předpisech EU, není v jeho pravomoci v rámci přezkumu možného nesprávného úředního postupu zkoumat rozhodnutí orgánů, která jsou v těchto právních předpisech obsažena. Z toho rovněž vyplývá, že pokud veřejný ochránce práv přezkoumává možný nesprávný úřední postup v souvislosti s prováděcími nástroji, je základním prvkem jeho přezkumu určení, zda sporná část dotčeného nástroje v podstatě provádí právní předpisy. Pokud tomu tak je, veřejný ochránce práv nemůže zpochybnit jeho platnost.

48. Z výše uvedeného vyplývá, že veřejný ochránce práv v projednávané věci posuzuje, zda Komise stěžovateli řádně sdělila relevantní skutečnosti a vysvětlení, včetně vysvětlení, zda rozdíly v nárocích na dotace v prováděcích nařízeních vyplývají konkrétně z výše uvedených unijních právních předpisů.

49. Po pečlivém přezkoumání poslední odpovědi Komise stěžovateli, kterou v tomto případě poskytla v reakci na návrh doporučení, se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise poskytla jasné prohlášení týkající se přesnosti právního výkladu příslušného vnitrostátního řeckého orgánu (OPEKEPE), jak stěžovatel požadoval, a vyvinula příslušné úsilí o poskytnutí dodatečných informací, které by podle jejího názoru mohly být užitečné pro konkrétní situaci stěžovatele.

50. Komise se rovněž konkrétněji zabývala otázkou možné diskriminace podle čl. 40 odst. 2 druhého pododstavce SFEU. Stěžovatel ve svých připomínkách zdůraznil, že toto je a zůstává ústřední otázkou. Připomněl prohlášení Komise, že nemůže docházet k diskriminaci, protože zemědělci v členských státech, které si zvolily různé modely („regionální“ nebo „historické“) v souvislosti s reformou společné zemědělské politiky z roku 2003, se nacházeli v různých situacích. Podle názoru stěžovatele však nelze tento argument logicky použít jako argument pro odmítnutí jeho tvrzení o nerovném zacházení, které sama Komise zavedla prostřednictvím prováděcích nařízení přijatých v pozdější fázi.

51. Veřejná ochránkyně práv uznává, že na první pohled se zdá, že argument stěžovatele je opodstatněný. Vysvětlení Komise by bylo zjevně nedostatečné, pokud by členské státy, které se rozhodly pro různé modely, jednoduše neměly při výběru svého modelu žádné prostředky k tomu, aby znaly důsledky, včetně konkrétně preferenčního zacházení s "regionálním" modelem ve vztahu k dotčeným zemědělským produktům.

52. V tomto ohledu mohla být odpověď Komise možná přímější a jasnější. Rozdílné zacházení – se kterým se stěžovatel setkal jako s diskriminací – bylo účinně stanoveno v čl. 60 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 přijatého Radou. Toto ustanovení odkazovalo na obecné vyloučení některých příslušných plodin v rámci režimu jednotné platby v článku 51, ale výslovně zavedlo volitelné preferenční zacházení „odchylně“, pokud byly tyto plodiny pěstovány podle regionálního modelu. Kromě toho se toto preferenční zacházení neomezovalo na nároky při vynětí půdy z produkce, neboť výše uvedený článek 51 nařízení obsahuje kapitolu 4 oddíl 1 „Využívání půdy“, a nikoli oddíl 2 „Nároky při vynětí půdy z produkce“.

53. Vzhledem k tomu, že nařízení z roku 2003 představuje právní předpis přijatý Radou, Komise patrně nepovažovala za nutné dále vysvětlovat právní platnost dotčeného rozdílu v nároku. Stejně tak veřejný ochránce práv nemůže, jak je vysvětleno výše, zpochybnit provádění pravidel nebo záměrů přijatých normotvůrcem EU ze strany Komise.

54. S ohledem na výše uvedené se veřejný ochránce práv domnívá, že Komise náležitě napravila původně zjištěný nesprávný úřední postup, a proto toto šetření uzavírá.

C. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Komise provedla návrh doporučení veřejné ochránkyně práv a nejsou nutná žádná další šetření.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Ve Štrasburku dne 16. prosince 2010.

---

[1] Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky [ ... ], Úř. věst. 2003, L 270, s. 1.

[2] Další informace viz http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l11089.htm.

[3] Nařízení Komise (ES) č. 1701/2005 ze dne 18. října 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 795/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. 2005, L 273, s. 6).

[4] Konsolidované znění viz: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/2004/R/02004R0795-20060831-en.pdf.

[5] Část 4 přílohy rozhodnutí Komise 2000/633, Úř. věst. 2000, L 267, s. 63.

[6] Část 4 přílohy rozhodnutí Komise 2000/633, Úř. věst. 2000, L 267, s. 63.

[7] Tento kód je k dispozici na internetových stránkách evropského veřejného ochránce práv: http://www.ombudsman.europa.eu.

[8] Nyní čl. 40 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.