Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stížnost, kterou podal zaměstnanec agentury EMA, se týká pravidel agentury EMA, která vyžadují, aby její zaměstnanci prodali veškeré akcie, které případně drží ve farmaceutických společnostech.

2. V době svého náboru do agentury EMA stěžovatelka oznámila agentuře EMA své „finanční zájmy“ (které zahrnovaly podíly ve farmaceutické společnosti). Agentura EMA nepovažovala tyto podíly za problematické.

3. V roce 2011 agentura EMA revidovala svá "Prováděcí pravidla k článkům 11a a 13 služebního řádu týkajícím se nakládání s deklarovanými zájmy zaměstnanců Evropské agentury pro léčivé přípravky". Agentura EMA poté stěžovatelku informovala, že v souladu s těmito revidovanými pravidly by měla do šesti měsíců odprodat své podíly ve farmaceutické společnosti.

4. Stěžovatel požádal agenturu EMA o výjimku z tohoto pravidla. V této souvislosti rovněž uvedla, že za účelem zmírnění jakéhokoli rizika možného střetu zájmů bude souhlasit s tím, že v rámci EMA nepřevezme žádnou odpovědnost za výrobky přímo spojené s touto farmaceutickou společností. EMA její žádost o výjimku zamítla.

5. Stěžovatel znovu požádal agenturu EMA o výjimku z pravidel. Předložila řadu argumentů zpochybňujících opodstatněnost žádosti EMA o prodej akcií. Agentura EMA tuto obnovenou žádost zamítla.

Předmět šetření

6. Stěžovatelka ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdila, že EMA ji jako zaměstnance neprávem požádala o prodej akcií farmaceutické společnosti.

7. Na podporu svého tvrzení stěžovatelka tvrdila, že:

(1) Agentura EMA se snažila uplatňovat nová pravidla pro střet zájmů před tím, než tato pravidla vstoupila v platnost (v únoru 2012);

(2) Žádost agentury EMA byla nesprávná, protože žádné ustanovení nových pravidel o střetu zájmů nenaznačuje, že by se tato nová pravidla vztahovala na stávající zaměstnance, kteří získali podíly před vstupem nových pravidel v platnost;

(3) Nová pravidla pro střet zájmů diskriminují jeden druh deklarovaných zájmů (akcie) ve srovnání s jinými druhy deklarovaných zájmů (předchozí zaměstnání a zaměstnání manžela/manželky);

(4) Nová pravidla pro střet zájmů jsou nadměrná a nepřiměřená (uvádí, že žádost agentury EMA by jí způsobila značnou finanční ztrátu);

(5) Pokud by dotyčné akcie prodala, mohlo by se mít za to, že se zabývá obchodováním zasvěcených osob; a

(6) Nová pravidla o střetu zájmů představují zpětnou změnu její pracovní smlouvy.

8. Stěžovatelka tvrdila, že by neměla být povinna akcie prodat.

Šetření

9. Dne 23. března 2012 podala stěžovatelka stížnost veřejnému ochránci práv. Dne 23. dubna 2012 požádala veřejná ochránkyně práv agenturu EMA o předložení stanoviska ke stížnosti. Ve své žádosti adresované agentuře EMA rovněž položil řadu otázek. Agentura EMA předložila své stanovisko dne 22. června 2012. Stanovisko bylo předáno stěžovateli s výzvou k vyjádření. Veřejná ochránkyně práv obdržela připomínky stěžovatele dne 25. července 2012.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Žádost o prodej akcií a související pohledávky

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

10. Stěžovatelka ve své stížnosti veřejnému ochránci práv uvedla, že EMA očekává, že prodá své podíly ve farmaceutické společnosti, a to bez ohledu na finanční ztrátu, kterou by pro ni takový prodej znamenal.

11. Stěžovatel rovněž tvrdil, že nová pravidla agentury EMA jsou diskriminační. Uvedla, že agentura EMA se zabývá jinými formami zájmů shovívavějším způsobem, jako jsou ty, které se týkají předchozího zaměstnání zaměstnance nebo zaměstnání manžela či manželky zaměstnance. Celkově se agentura EMA domnívá, že potenciální riziko střetu zájmů v takových případech je zmírněno nezapojením zaměstnance do i) postupů agentury EMA týkajících se zájmů společnosti, v níž pracoval, nebo ii) postupů týkajících se zájmů společnosti, v níž v současné době pracuje jeho manžel nebo manželka.

12. Stěžovatel rovněž považoval nová pravidla agentury EMA za nadměrná a nepřiměřená. Poukázala na to, že se jako vědecká poradkyně EMA nepodílí na vědeckém posouzení žádosti o registraci (uvedla, že její úloha v řízení je pouze administrativní). Tvrdila proto, že neexistuje ani teoretické riziko vzniku střetu zájmů.

13. Stěžovatel rovněž zpochybnil zákonnost žádosti agentury EMA, aby zaměstnanci prodávali akcie. Poukázala na to, že zaměstnanci EMA měli přístup k neveřejným informacím týkajícím se dotčených společností. V důsledku toho by jakýkoli takový prodej mohl být považován za "obchodování zasvěcených osob".

14. Stěžovatelka nakonec zpochybnila, zda lze nová pravidla, která změnila podmínky její pracovní smlouvy s agenturou EMA, uplatňovat se zpětnou účinností.

15. Stěžovatelka na závěr uvedla, že je hluboce znepokojena způsobem, jakým agentura EMA zavedla a prosazovala nová pravidla. Považovala za nespravedlivé a neodůvodněné, že současní zaměstnanci musí nést důsledky nesprávného řešení případu týkajícího se bývalého výkonného ředitele agentury EMA [1].

16. Agentura EMA ve svém stanovisku uvedla, že v roce 2008 provedl útvar interního auditu Evropské komise audit agentury EMA. Útvar interního auditu ve své zprávě vznesl otázky týkající se postupů agentury EMA v oblasti střetu zájmů. V této souvislosti Útvar interního auditu usiloval o důkladnější postupy a rozsáhlejší dokumentaci s cílem zmírnit případné střety zájmů, k nimž by mohlo dojít, pokud by zaměstnanci s předchozími zkušenostmi z farmaceutického průmyslu plnili úkoly pro agenturu EMA.

17. Agentura EMA dodala, že v roce 2011 po odchodu předchozího výkonného ředitele a otázkách týkajících se francouzského léčivého přípravku byla řada soukromých subjektů i Evropský parlament mimořádně znepokojena střety zájmů v agentuře EMA, včetně střetů zájmů týkajících se zaměstnanců agentury EMA, odborníků zapojených do procesů hodnocení a členů správní rady. Kromě toho provedl Účetní dvůr v září 2011 audit otázek a postupů týkajících se střetu zájmů v agentuře EMA [2]. Obavy ze střetu zájmů vedly k tomu, že udělení absolutoria agentuře EMA za plnění rozpočtu bylo odloženo jak na rok 2009, tak na rok 2010.

18. Agentura EMA poté důkladně přezkoumala všechny své postupy a politiky s cílem řešit vznesené obavy, které se týkaly spíše rizika střetu zájmů než skutečného střetu zájmů. Podle EMA nebyly normy, jichž má být dosaženo, v okamžiku předložení stanoviska ještě plně stabilizovány.

19. EMA uvedla, že externí subjekty, jako je Komise a Parlament, požadují, aby EMA odstranila jakékoli riziko střetu zájmů, pokud jde o zaměstnance, odborníky a další osoby. Agentura EMA se proto musí zabývat vnímáním rizika, které mohou vytvářet jakékoli přímé nebo nepřímé zájmy a které by ohrozilo práci agentury EMA a potažmo ohrozilo nebo mělo negativní dopad na její práci jménem jiných evropských subjektů.

20. EMA uvedla, že pokud jde o její zaměstnance, byla kromě příslušných pravidel služebního řádu a kodexu chování zavedena zvláštní pravidla týkající se přímých a nepřímých zájmů. V návaznosti na stanovisko výboru zaměstnanců přijala správní rada dne 9. června 2011 prováděcí pravidla k článkům 11a a 13 služebního řádu týkající se nakládání s deklarovanými zájmy zaměstnanců Evropské agentury pro léčivé přípravky. Podle článku 110 služebního řádu se prováděcí pravidla přijímají po dohodě s Evropskou komisí. Situace však byla naléhavá, a správní rada proto přijala pravidla dne 9. června 2011, dokud Komise nevyjádří souhlas. Tento status byl oznámen Komisi, která neměla žádné námitky. Sbor komisařů se později bez podstatných změn dohodl na pravidlech, která již správní rada přijala. Správní rada nakonec pravidla přijala dne 1. února 2012.

21. Po přijetí pravidel dne 9. června 2011 se EMA písemně obrátila na všechny zaměstnance, včetně stěžovatele, kteří mají přímé finanční zájmy ve farmaceutickém průmyslu, a požádala je, aby se těchto zájmů zbavili do konce roku 2011.

22. Podle EMA by přidělení zaměstnanců s podíly ve společnostech farmaceutického průmyslu k úkolům, které nejsou relevantní pro dotčené společnosti, teoreticky mohlo vyřešit riziko skutečného střetu zájmů. Vnímání takového rizika by však nevyřešilo. U 17 dotčených zaměstnanců by převedení na jiné úkoly představovalo určité praktické problémy. Kromě toho vyvíjený tlak a míra obav vyjádřených soukromými subjekty a Evropským parlamentem ohledně střetu zájmů byly na takové úrovni, že by převod zaměstnanců nebyl dostatečný. EMA proto neměla jinou možnost než vyloučit potenciální riziko představované přímými finančními zájmy, aby uspokojila tyto strany, a zejména Evropský parlament jako spolutvůrce právních předpisů a spolustranu rozpočtového orgánu. Zaměstnanci byli proto požádáni, aby disponovali přímými finančními zájmy. Stěžovatelka to odmítla, a EMA ji proto ode dne 1. června 2012 přidělila k alternativním funkcím, přičemž se snažila co nejlépe vyvážit dotčené zájmy tím, že jí zajistila kariéru a zároveň zmírnila situaci.

23. Agentura EMA tvrdila, že všichni její zaměstnanci mají přístup k důvěrným informacím týkajícím se žádostí podaných farmaceutickým průmyslem, jakož i stavu těchto žádostí. Způsob, jakým je informační struktura zřízena a organizována, aby zaměstnanci mohli plnit své povinnosti bez omezení, spočívá v zavedení režimu otevřeného přístupu, který je méně byrokratický, méně nákladný z hlediska IT a podporuje flexibilitu. Flexibilita je nezbytná jak při běžné práci, tak v případě naléhavé situace s léčivým přípravkem, což umožní dostupným pracovníkům řešit takovou situaci v krátké době. Podle agentury EMA není možné oddělit informace v rámci agentury EMA, neboť způsob, jakým toky procesů a informace, které jsou uchovávány v integrovaných databázích, by vedl k nežádoucím blokádám a problémům při provádění prací. Zaměstnanci v různých částech organizace potřebují k plnění svých povinností přístup k různým částem stejných informací. Otázka finančních výhod plynoucích z privilegovaných informací tedy nemohla být nikdy vyloučena.

24. Pokud jde o konkrétní argumenty stěžovatele, agentura EMA v konečných pravidlech odkázala na článek 7, který stanoví, že zaměstnanec "nemá během svého zaměstnání v agentuře [...] přímé zájmy uvedené v příloze (přílohách) těchto pravidel". V souladu s tímto článkem nemohli současní ani budoucí zaměstnanci držet podíly ve farmaceutickém průmyslu. Tento článek je v souladu s čl. 11a odst. 3 služebního řádu, který stanoví, že „úředník si nesmí přímo ani nepřímo ponechat ani nabýt v podnicích, které podléhají pravomoci orgánu, k němuž náleží, nebo které s tímto orgánem jednají, žádný zájem takového druhu nebo rozsahu, který by mohl narušit jeho nezávislost při výkonu jeho povinností.“Tento článek se použil na pracovní smlouvu stěžovatele v souladu s článkem 11 pracovního řádu ostatních zaměstnanců. Kromě toho kodex chování EMA v části "Přímý zájem" uvádí, že "[z] čl. 63 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 726/2004 vyplývá, že zastávat přímé zájmy je v zásadě neslučitelné s členstvím ve správní radě, výboru nebo pracovní skupině a obdobně i mezi zaměstnanci agentury EMEA. Aby mohla dotčená osoba zůstat ve funkci, musela by podniknout příslušné kroky k potlačení konfliktu.“

25. Podle agentury EMA nová pravidla výslovně odrážejí obsah čl. 11a odst. 3 služebního řádu a kodexu chování agentury EMA, které se obě vztahují na stěžovatele. Nová právní úprava tedy nepředstavuje retroaktivní změnu jejího pracovního řádu.

26. Agentura EMA uvedla, že přímé finanční zájmy mohou být odstraněny nebo vloženy do slepých svěřenských fondů [3], zatímco předchozí práce ve farmaceutickém průmyslu nelze řešit stejným způsobem. Pokud jde o zaměstnance, kteří jsou v důsledku předchozích zkušeností ve farmaceutickém průmyslu ve střetu zájmů, zavedla agentura EMA zmírňující opatření, aby jim zabránila v práci na výrobcích po určitou dobu.

27. Agentura EMA nepovažuje svá pravidla za nadměrná. Jsou nezbytné pro plnění jeho úkolů a povinností v oblasti léčivých přípravků vzhledem k hlavním obchodním zájmům a dopadu na pacienty, o něž se jedná.

28. Agentura EMA se nedomnívá, že by stěžovatelka zcizením svých akcií ve farmaceutickém průmyslu porušila pravidla týkající se obchodování zasvěcených osob. Uvedla, že žádný z ostatních dotčených zaměstnanců, kteří zcizili své podíly, nebyl příslušnými orgány považován za osobu, která by porušila taková pravidla.

29. Ve svých připomínkách ke stanovisku agentury EMA stěžovatelka uznala legitimitu tlaku vyvíjeného na agenturu EMA v souvislosti s otázkou střetu zájmů. Nesouhlasí však s tvrzením agentury EMA, že je naléhavě nutné odůvodnit provedení návrhu prováděcích pravidel v roce 2011, neboť první obavy vznesl útvar interního auditu Komise již v roce 2008.

30. Stěžovatel uvedl, že výbor zaměstnanců agentury EMA vyjádřil obavy, pokud jde o to, „jak se pravidla budou vztahovat na stávající zaměstnance, kteří jsou potenciálně držiteli akcií a/nebo patentů ve farmaceutickém nebo jiném příslušném odvětví“. Výbor zaměstnanců navrhl, že „by mělo být vyjasněno, zda se tato politika použije zpětně a jak dlouho budou mít současní zaměstnanci možnost zlikvidovat příslušné zájmy“. V reakci na obavy výboru zaměstnanců se vedení EMA omezilo na uvedení, že dotčení zaměstnanci budou individuálně kontaktováni a požádáni, aby ve lhůtě šesti měsíců naložili se svým majetkem. Stěžovatelka uvedla, že není obeznámena s připomínkami Komise, které se k nim vztahují. Bez ohledu na to nadále zpochybňuje zákonnost provádění návrhu prováděcích pravidel. Stěžovatel rovněž tvrdí, že nový režim pro nakládání s deklarovanými zájmy stávajících zaměstnanců a žádost o odstranění stávajících finančních zájmů se neodráží v ustanoveních konečných prováděcích pravidel, která vstoupila v platnost dne 1. února 2012. Podle jejího názoru bylo stanovení šestiměsíční lhůty pro nakládání na základě návrhu prováděcích pravidel svévolné a nevymahatelné.

31. Stěžovatel rovněž tvrdil, že klasifikace současných osobních zájmů jako obecně „nepovolených“, zatímco jiné přímé zájmy (např. předchozí zaměstnání ve farmaceutické společnosti) a nepřímé zájmy (např. současné finanční zájmy rodinných příslušníků) jsou „povoleny s omezeními“ (tj. jsou povoleny za předpokladu, že zaměstnanec není zapojen do postupů týkajících se léčivých přípravků deklarované farmaceutické společnosti), je diskriminační a nepřiměřená, zejména pokud prodej akcií a/nebo patentů vede k významným finančním ztrátám.

32. Stěžovatelka rovněž tvrdila, že nová politika představuje zpětnou změnu jejích pracovních podmínek.

33. Stěžovatel vzal na vědomí argument agentury EMA, že její přidělení k jiným úkolům by teoreticky mohlo vyřešit riziko střetu zájmů. Podle názoru stěžovatele mohlo být jakékoli vnímání střetu zájmů snadno vyvráceno vyjasněním práce, kterou vědečtí administrátoři účinně vykonávají, jejich nedostatečným vlivem na rozhodnutí a výsledky řízení, jakož i potvrzením neúčasti zaměstnanců na konkrétních produktech. Stěžovatelka tvrdila, že její nezapojení do řízení týkajících se dotčené farmaceutické společnosti by rovněž splňovalo požadavky článku 11a služebního řádu, který stanoví, že „zaměstnanci se při výkonu svých povinností nesmí zabývat záležitostí, na níž mají přímo nebo nepřímo jakýkoli osobní zájem, který by mohl ohrozit jejich nezávislost“.

34. Stěžovatel nepovažoval za přesvědčivé prohlášení agentury EMA, že zaměstnanci nebyli v souvislosti s prodejem akcií farmaceutického průmyslu napadeni pro obchodování zasvěcených osob.

35. Pokud jde o prohlášení EMA, že stěžovatelka odmítla zcizit své podíly, uvedla následující chronologii událostí. V návaznosti na žádost o převod svých akcií ze dne 29. června 2011 se obrátila na svou banku, svého daňového účetního, jakož i na personální oddělení EMA, aby získala vysvětlení ohledně důsledků převodu akcií. Personální oddělení EMA v e-mailu ze dne 8. července 2011 uvedlo, že: „[v] odpovědi na Vaši otázku o důsledcích nezcizení Vašich akcií v daném časovém rámci je odpověď taková, že byste nebyli v souladu s pravidly agentury a Váš případ by musel být v tomto okamžiku přezkoumán. Pouze za velmi výjimečných okolností, kdy byste byli zcizením svých akcií finančně znevýhodněni (tj. značně by to ohrozilo váš důchod), byste to měli vysvětlit podpůrnými dokumenty a váš případ by byl přezkoumán.“

36. Stěžovatelka uvedla, že ji její banka informovala, že v té době existovalo pro tyto akcie „doporučení držet“. Daňový účetní stěžovatele upozornil na možná finanční znevýhodnění v důsledku změny německého daňového práva (budoucí kapitálové zisky z alternativních investic by podléhaly zdanění). V souladu s těmito informacemi stěžovatelka v dopise ze dne 7. září 2011 vysvětlila agentuře EMA důvody, proč by prodej akcií pro ni představoval finanční nevýhodu, a měl by tudíž dopad na její důchod. Na rozdíl od agentury EMA považuje stěžovatelka svou potenciální finanční ztrátu za nadměrnou a nepřiměřenou cíli zmírnit vnímání rizika protichůdných zájmů.

37. Podle stěžovatelky EMA zamítla její žádost o osvobození od povinnosti zcizit akcie bez dalšího odůvodnění. V žádném okamžiku, ani v písemné korespondenci, ani během osobních schůzek, vedení agentury EMA nenaznačilo, že by vložení akcií do "slepé důvěry" mohlo odstranit vnímaný střet zájmů. Stěžovatelka však chápe, že by to vyžadovalo, aby zřídila svěřenský fond a uzavřela smlouvu s fiduciární třetí stranou a zaplatila za ni za správu investic z její strany. Stěžovatelka poukázala na to, že dotčené akcie byly zamýšleny jako dlouhodobá investice v rámci jejího důchodového zabezpečení. Neměla tedy v úmyslu s nimi obchodovat. Kromě toho, pokud je jí známo, jmenovité akcie nemohou být vloženy do "slepé důvěry".

38. Stěžovatelka uvedla, že vzhledem k tomu, že návrh prováděcích pravidel ještě nevstoupil v platnost na podzim roku 2011, necítí potřebu pokračovat v tomto okamžiku v dialogu s vedením agentury EMA. V lednu 2012 ji však EMA požádala, aby potvrdila převod svých podílů, jelikož uplynulo šest měsíců. Stěžovatelka se stále necítila povinna prodat své akcie a přijmout finanční ztrátu na základě návrhu pravidla. Stěžovatelce bylo poté sděleno, že je jediným zaměstnancem, který neprodal její akcie, a že to může vést k disciplinárním opatřením vůči ní. Během dvou následných schůzek s vedením agentury EMA agentura EMA zdůraznila obtíže a rostoucí vnější tlak, které vyvstaly po událostech vedoucích k odchodu jejího bývalého ředitele. Podle stěžovatelky jí bylo řečeno, že i když je to nešťastné, bude muset přijmout potenciální osobní finanční ztrátu, stejně jako všichni ostatní dotčení zaměstnanci, protože EMA nechtěla, aby žádný zaměstnanec držel akcie.

39. Pokud jde o argument EMA, že se snažila „ujistit svou kariéru“, stěžovatelka uvedla, že takto se s řešením situace nesetkala. Stěžovatelka uvedla, že nikdy nebyla informována o údajně přijatelném řešení vložení svých akcií do "slepého trustu", ale byla pouze opakovaně žádána a vystavena nepřiměřenému tlaku bez právního základu, aby se svými akciemi disponovala. Kromě toho musela po svém přeřazení v březnu 2012 čekat čtyři týdny, než EMA upřesní načasování a úlohu svého nového zařazení, což bylo z psychologického hlediska velmi namáhavé. Svůj nový popis práce obdržela také pouhý týden před plánovaným datem zahájení svého nového úkolu. Rozhodnutí přeřadit ji negativně ovlivnilo její pověst. Vzhledem k rostoucí nejistotě ohledně své profesní budoucnosti v agentuře EMA a k pocitu, že již nemůže smysluplně přispívat k plnění jejích úkolů, odstoupila stěžovatelka dne 30. dubna 2012, tedy s dostatečným předstihem před skončením její pracovní smlouvy.

40. Na základě výše uvedených skutečností žadatel tvrdil, že žádost agentury EMA adresovaná jejím zaměstnancům v červnu 2011 o zcizení jakýchkoli podílů ve farmaceutickém průmyslu byla neodůvodněná. Trvala na tom, že bez ohledu na povahu a zdroj tlaku, kterému je agentura EMA vystavena, to neodůvodňuje nedodržování zásad řádné správy věcí veřejných. Trvala na tom, že požadavek, aby zaměstnanci akceptovali významné a neodvolatelné finanční ztráty s cílem řešit vnímání rizika střetu zájmů, zejména bez právního základu, je nadměrný a nepřiměřený.

Posouzení veřejného ochránce práv

41. Veřejná ochránkyně práv nejprve konstatuje, že z připomínek stěžovatelky vyplývá, že odstoupila ze své funkce v agentuře EMA v dubnu 2012, krátce poté, co veřejná ochránkyně práv zahájila šetření, a dokonce ještě předtím, než agentura EMA předložila stanovisko k obvinění a tvrzení stěžovatele. Tvrzení stěžovatelky, že by neměla být povinna akcie prodat, je proto bezpředmětné. Veřejná ochránkyně práv však zaujme stanovisko k tvrzení stěžovatelky, že ji EMA nesprávně požádala, aby prodala své podíly ve farmaceutické společnosti.

42. Veřejná ochránkyně práv zdůrazňuje, že je důležité budovat a udržovat důvěru veřejnosti v orgány, instituce a jiné subjekty EU. Pouze budováním a udržováním takové důvěry může veřejná správa EU účinně fungovat.

43. Důvěra veřejnosti ve veřejnou správu EU může být vážně narušena, pokud jsou zaměstnanci, externí odborníci, kteří pomáhají při rozhodování veřejné správy EU, nebo členové správních rad postiženi střetem zájmů.

44. Střetem zájmů se rozumí situace, kdy soukromé zájmy a příslušnost veřejného činitele vedou nebo mohou vést ke střetu s řádným výkonem jeho úředních povinností [4].

45. Veškerá opatření přijatá orgány EU k řešení střetů zájmů by měla být v souladu s platnými právními předpisy, jakož i se zásadami řádné správy. Uplatňování zásad řádné správy by znamenalo zajistit, aby opatření uložená za účelem předcházení střetům zájmů a jejich řešení byla účinná a přiměřená sledovanému cíli.

46. Jak bylo uvedeno výše, je důležité, aby se celá veřejná správa EU vyhnula nejen skutečným střetům zájmů, ale také jejich riziku a vnímání. Veřejná ochránkyně práv však zdůrazňuje, že je obzvláště důležité, aby agentura EMA měla a byla vnímána jako agentura s bezúhonnou politikou a praxí, pokud jde o střety zájmů, a to vzhledem k její důležité společenské úloze, konkrétně ochraně veřejného zdraví. Veřejná ochránkyně práv a veřejnost si jsou rovněž vědomy toho, že činnost agentury EMA má významné obchodní důsledky, zejména pokud jde o registraci léčivých přípravků. Proto je důležité být obzvláště ostražitý, pokud jde o zajištění toho, aby se agentura EMA vyhnula jakémukoli střetu zájmů.

47. Veřejný ochránce práv konstatuje, že čl. 11a odst. 3 služebního řádu stanoví, že „[ú]ředník si nesmí přímo ani nepřímo ponechat ani nabýt v podnicích, které podléhají pravomoci orgánu, k němuž náleží, nebo které s tímto orgánem jednají, žádný zájem takového druhu nebo rozsahu, který by mohl ohrozit jeho nezávislost při výkonu jeho povinností.“[5] (zvýraznění doplněno)

48. Pokud jde o zájmy, které by mohly narušit nezávislost zaměstnance při plnění jeho povinností, zaměstnanec agentury EMA, který vlastní nebo je skutečným vlastníkem [6] akcií farmaceutické společnosti, se dostane do střetu zájmů, pokud pracuje na postupech nebo povinnostech souvisejících s touto společností, vzhledem k tomu, že držení akcií ve společnosti (včetně skutečného vlastnictví těchto akcií) může vést ke ztrátě objektivity tohoto zaměstnance [7]. Mohlo by dokonce dojít ke střetu zájmů, pokud by dotčený zaměstnanec EMA pracoval na otázkách týkajících se farmaceutických společností, které konkurují společnosti, jejíž akcie přímo nebo nepřímo vlastní zaměstnanec EMA. Je tomu tak proto, že jakákoli činnost EMA týkající se těchto konkurenčních farmaceutických společností může mít nepřímý dopad na hospodářské zájmy (a tedy na cenu akcií) společnosti, jejíž akcie vlastní zaměstnanec EMA.

49. V tomto případě veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel přímo vlastnil podíly ve velké farmaceutické společnosti. Jako taková mohla mít EMA právem za to, že povaha jejích zájmů v této společnosti by mohla narušit nezávislost stěžovatelky při výkonu jejích povinností v agentuře EMA.

50. Článek 11a odst. 3 služebního řádu rovněž odkazuje na nutnost zajistit, aby rozsah účasti zaměstnance neohrožoval nezávislost zaměstnance při plnění jeho povinností. Veřejný ochránce práv souhlasí s tím, že pokud by zaměstnanec vlastnil pouze nevýznamný podíl v příslušné společnosti, není pravděpodobné, že by jeho nezávislost mohla být dotčeným podílem narušena.

51. Veřejný ochránce práv si není vědom hodnoty podílu stěžovatele. Veřejná ochránkyně práv však konstatuje, že sama stěžovatelka uvedla, že prodej jejích akcií by na ni měl významný dopad. Veřejný ochránce práv se tedy domnívá, že v projednávané věci dotyčný zaměstnanec neměl pouze zanedbatelný podíl v příslušné společnosti. Jako taková mohla mít EMA právem za to, že rozsah jejího podílu by mohl narušit nezávislost stěžovatelky při výkonu jejích povinností v agentuře EMA.

52. Stěžovatelka tvrdí, že její povinnosti v agentuře EMA, kde pracovala jako vědecká pracovnice, nebyly takové, aby mohla ovlivnit rozhodnutí agentury EMA. I kdyby bylo zjištěno, že tento názor přesně odráží úlohu stěžovatele v rámci agentury EMA, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že podíl stěžovatele ve farmaceutické společnosti by byl stále problematický. Veřejný ochránce práv je celkově toho názoru, že podíly ve farmaceutických společnostech mohou být problematické i v případě, že dotčený zaměstnanec EMA nepracuje a nebude pracovat přímo na postupech nebo povinnostech souvisejících s těmito farmaceutickými společnostmi. Poznamenává, že zaměstnanci agentury EMA se mohou prostřednictvím své práce v agentuře EMA dozvědět o citlivých neveřejných informacích, které se týkají obchodních vyhlídek farmaceutických společností (jako je status postupu registrace přípravků společnosti nebo přípravků konkurenční společnosti). Je důležité, aby byla veřejnost ujištěna, že neexistuje ani možnost, že výběr zaměstnanců, pokud jde o jejich akciová portfolia [8], ani neúmyslně nesouvisí s informacemi, které dotyčná osoba mohla získat v rámci své práce v agentuře EMA.

53. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv konstatuje, že agentura EMA veřejné ochránkyni práv výslovně potvrdila, že provozuje informační systém s otevřeným přístupem. Takový informační systém s otevřeným přístupem je potřebný, uvedla agentura EMA v souvislosti s běžnou prací agentury EMA (zaměstnanci v různých částech agentury EMA potřebují přístup k různým částem stejných informací, aby mohli plnit své povinnosti) a v souvislosti s mimořádnou situací s léčivým přípravkem (informační systém s otevřeným přístupem umožňuje všem dostupným zaměstnancům řešit mimořádnou situaci s léčivým přípravkem v krátké lhůtě). Podle EMA tedy není možné oddělit informace v rámci EMA. Uvedla, že blokování procesních toků a informací uchovávaných v integrovaných databázích by vedlo k nežádoucím blokacím a problémům při výkonu práce agentury EMA. Stručně řečeno, všichni zaměstnanci agentury EMA musí mít přístup i k důvěrným informacím týkajícím se žádostí o registraci podaných farmaceutickým průmyslem, včetně současného stavu těchto žádostí.

54. Ve výše uvedených souvislostech veřejná ochránkyně práv souhlasí s tím, že je správné, aby agentura EMA nařídila všem zaměstnancům, aby nekupovali žádné podíly ve farmaceutických společnostech. Měly by rovněž dát zaměstnancům najatým agenturou EMA pokyn, aby před nástupem do zaměstnání v agentuře EMA disponovali veškerými významnými podíly ve farmaceutických společnostech, které již mohou přímo nebo nepřímo vlastnit [9].

55. Pokud jde o argument stěžovatele, že EMA z hlediska přísných podmínek, které uplatňuje, rozlišuje mezi situacemi vlastnictví akcií a situacemi, kdy zaměstnanci dříve pracovali pro farmaceutickou společnost, veřejný ochránce práv konstatuje, že zvláštní dodatečný mechanismus, kterým může být vlastnictví akcií farmaceutických společností problematické, jak je popsán v bodech 52 a 53 výše, rovněž odůvodňuje, proč musí EMA zacházet s vlastnictvím akcií farmaceutických společností přísněji než se situacemi, kdy zaměstnanec dříve pracoval pro farmaceutickou společnost.

56. Pokud jde o argument stěžovatelky, že EMA na ni zpětně uplatnila nová pravidla, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že výše uvedené zásady jsou odvozeny přímo z čl. 11a odst. 3 služebního řádu. Konstatuje, že čl. 11a odst. 3 služebního řádu existuje od roku 2004. Jako taková měla EMA takovou politiku uplatňovat od roku 2004. V souhrnu měla informovat všechny zaměstnance přijaté od roku 2004, že by neměli nabývat ani držet podíly ve farmaceutických společnostech. Zaměstnanci nastupující do služebního poměru po roce 2004 by tak měli možnost splnit tento požadavek nebo odmítnout nabídku na přijetí do zaměstnání u EMA.

57. EMA zjevně jednala v souladu s čl. 11a odst. 3 služebního řádu až v roce 2012, kdy prostřednictvím revize svých "prováděcích pravidel k článkům 11a a 13 služebního řádu týkajících se nakládání s deklarovanými zájmy zaměstnanců Evropské agentury pro léčivé přípravky" konečně zavedla politiku neumožňující zaměstnancům držet podíly ve farmaceutických společnostech.

58. EMA se svou novou politikou snažila naplnit již existující právní požadavek, a sice článek 11a služebního řádu. I v případě, že agentura EMA v minulosti tento právní požadavek v plném rozsahu nesplnila, nelze toto nesplnění použít jako důvod pro nepřijetí politik a postupů zajišťujících plný účinek tohoto pravidla.

59. Pokud jde o argument stěžovatelky, že agentura EMA uplatňovala nová prováděcí pravidla před jejich vstupem v platnost, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že rozhodnutí agentury EMA, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky o zrušení příkazu k prodeji jejích akcií, bylo založeno přímo na čl. 11a odst. 3 služebního řádu, a nikoli na nových prováděcích pravidlech. Veřejný ochránce práv má za to, že cíl čl. 11a odst. 3 služebního řádu je dostatečně přesný, aby sám o sobě představoval přímý právní základ umožňující agentuře EMA požadovat, aby její zaměstnanci disponovali podíly, které mohou vlastnit ve farmaceutických společnostech.

60. Pokud však jde o podrobnosti nakládání s takovými podíly, jako je přesná lhůta, v níž musí k prodeji dojít, EMA se zjevně nemohla přímo dovolávat čl. 11a odst. 3 služebního řádu, ale musela přijmout prováděcí ustanovení na základě článku 110 služebního řádu.

61. Pokud jde o přesnou lhůtu, kterou agentura EMA zvolila pro zaměstnance k převodu akcií, veřejný ochránce práv konstatuje, že agentura EMA má při stanovení lhůty pro prodej akcií prostor pro uvážení. Tento prostor pro uvážení musí být vykonáván na základě těchto dvou zásad: i) lhůta nemůže být tak dlouhá, aby otevřela i možnost, že si zaměstnanci mohou na základě znalostí zasvěcených osob zvolit, kdy své akcie prodají; a ii) lhůta nemůže být tak zjevně krátká, aby pro zaměstnance představovala nepřiměřenou zátěž, pokud jde o organizaci prodeje. Veřejný ochránce práv se domnívá, že šestiměsíční lhůta stanovená agenturou EMA je v tomto ohledu přiměřená.

62. Je tedy nesporné, že EMA mohla od 1. února 2012 požadovat, aby stěžovatelka prodala své akcie ve lhůtě šesti měsíců. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že před 1. únorem 2012 požádala agentura EMA stěžovatelku, aby s jejími podíly naložila. Zatímco EMA byla oprávněna požádat stěžovatelku o zcizení jejích akcií před 1. únorem 2012, nebyla oprávněna před 1. únorem 2012 stanovit lhůtu pro takový prodej.

63. Veřejná ochránkyně práv však konstatuje, že agentura EMA s ohledem na obavy vyjádřené stěžovatelem neuložila požadavek na prodej akcií ve stanovené lhůtě. Místo toho agentura EMA přeřadila stěžovatele na jiné úkoly. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že se jednalo o vhodné dočasné opatření, a to alespoň do 1. února 2012, kdy vstoupila v platnost prováděcí pravidla.

64. Veřejný ochránce práv však trvá na tom, že pouze prodej dotčených akcií, který EMA uložila po 1. únoru 2012, s lhůtou do 1. srpna 2012, by představoval dlouhodobé řešení otázky potenciálních střetů zájmů, zejména s ohledem na způsob, jakým je v rámci EMA organizován přístup k informacím (viz bod 53 výše).

65. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka opustila agenturu EMA v dubnu 2012, již nebylo nutné, aby agentura EMA dodržela svou žádost stěžovatelce o prodej jejích akcií.

66. Na základě výše uvedených skutečností se veřejná ochránkyně práv nedomnívá, že agentura EMA uložila stěžovateli nová pravidla před tím, než tato nová pravidla vstoupila v platnost.

67. Veřejná ochránkyně práv konečně zdůrazňuje, že se nedomnívá, že obecná politika agentury EMA, pokud jde o likvidaci přímých zájmů zaměstnanců farmaceutických společností, je nepřiměřená vzhledem k tomu, že agentura EMA musí zajistit, aby její zaměstnanci nebyli ani podezřelí ze střetu zájmů, a v souvislosti s tím vzhledem k potřebě agentury EMA budovat a udržovat důvěru občanů EU v její práci.

B. Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a agentura EMA budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reillyová

Ve Štrasburku dne 10. ledna 2014.

---

[1] Veřejná ochránkyně práv chápe, že stěžovatel odkazuje na události související s odchodem bývalého výkonného ředitele agentury EMA do důchodu (viz tisková zpráva agentury EMA ze dne 31. března 2011, k dispozici na adrese http://www.ema.europa.eu/ema/index.jsp?curl=pages/news_and_events/news/2011/03/news_detail_001227.jsp&mid=WC0b01ac058004d5c1).

[2] Viz zpráva Účetního dvora na adrese http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/17190743.PDF.

[3] Poznamenává, že převod finančních prostředků stěžovatelky do slepého svěřenského fondu by účinně neutralizoval konflikt pro stěžovatelku a zároveň by jí nepřinesl žádnou ztrátu.

[4] Řešení střetu zájmů ve veřejné službě: Pokyny OECD a zkušenosti jednotlivých zemí, OECD, Paříž, 2003, s. 28.

[5] Důraz veřejného ochránce práv.

[6] Veřejný ochránce práv konstatuje, že čl. 11a odst. 3 stanoví, že „úředník si nesmí přímo ani nepřímo ponechat ani nabýt v podnicích, které podléhají pravomoci orgánu, k němuž náleží, nebo které s tímto orgánem jednají, žádný zájem takového druhu nebo rozsahu, který by mohl ohrozit jeho nezávislost při výkonu jeho povinností.“ (zvýraznění doplněno)

[7] Veřejný ochránce práv v tomto ohledu konstatuje, že jedním z důvodů, proč společnosti odměňují své zaměstnance přidělením akcií společnosti nebo odměnou za přednostní práva na nákup akcií společnosti, je vytvářet dlouhodobou loajalitu zaměstnanců a závazek vůči této společnosti.

[8] Tyto volby zahrnují "rozhodnutí o koupi", "rozhodnutí o prodeji" nebo "rozhodnutí o držení".

[9] Nepřímé vlastnictví by mohlo zahrnovat, jak poznamenává veřejná ochránkyně práv, skutečné vlastnictví prostřednictvím svěřenských fondů. Ačkoli agentura EMA navrhuje, že stěžovatelka mohla vložit své podíly do svěřenského fondu, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že používání svěřenských fondů zaměstnanci agentury EMA k držení podílů ve farmaceutických společnostech může být rovněž problematické, pokud nebudou splněny přísné podmínky.