ODŮVODNĚNÍ Stížnosti

1. Stěžovatel je švédský státní příslušník, který spolu se svou bolivijskou manželkou pobývá ve Spojeném království. Stěžovatel a jeho žena odcestovali do Španělska, kde byl jeho ženě odepřen vstup a byla přes noc držena v cele, aby byla následujícího dne deportována. Podle stěžovatele španělské orgány uvedly, že jeho manželka není držitelem platného schengenského víza a že s ní nemá dostatečné finanční prostředky, které by jí umožnily vstup do země. Stěžovatel zdůraznil, že jeho manželka má platnou pobytovou kartu rodinného příslušníka, která byla vydána Spojeným královstvím podle směrnice 2004/38/ES [1] (dále jen "směrnice 2004/38"). Dodal, že mají u sebe také ověřenou kopii platného oddacího listu. Bylo jim řečeno, že platné schengenské vízum pro manželku může být vydáno pouze v Bolívii.

2. Dne 4. září 2008 podal stěžovatel stížnost na porušení právních předpisů v souvislosti s tímto incidentem u generálního sekretariátu Evropské komise. Dne 5. září 2008 byla jeho stížnost zaregistrována a přidělena Generálnímu ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost (GŘ JLS). Stěžovatel ve svém dopise Komisi uvedl, že příslušná španělská právní úprava, a sice čl. 4 odst. 2 Real Decreto 240/2007, řádně neprovedla čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 do španělského vnitrostátního práva. Stěžovatel upozornil Komisi na skutečnost, že Real Decreto 240/2007 odkazuje pouze na povolení k pobytu vydaná členskými státy, které uplatňují schengenskou dohodu.

3. Stěžovatelův překlad čl. 4 odst. 2 Real Decreto zní takto:

„2. Rodinní příslušníci vstupující do země, kteří nejsou státními příslušníky členského státu Evropské unie nebo jiného státu, který je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, musí mít platný cestovní pas a navíc příslušné vstupní vízum, pokud to vyžaduje nařízení (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni. Tato víza se udělují bezplatně a dává se přednost vyřizování víz pro rodinné příslušníky, kteří doprovázejí nebo následují občana EU.

Rodinní příslušníci občana EU, kteří předloží platné povolení k pobytu vydané jedním ze států plně provádějících schengenskou dohodu ze dne 14. června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích a její prováděcí pravidla, jsou osvobozeni od povinnosti získat vstupní vízum a nejsou povinni nechat si při vstupu do země nebo při jejím opouštění opatřit cestovní pasy razítkem [2]."

4. Článek 5 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví:

„Rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, musí mít vstupní vízum pouze v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice osvobozuje držení platné pobytové karty uvedené v článku 10 tyto rodinné příslušníky od vízové povinnosti.

Členské státy poskytnou těmto osobám veškeré prostředky k získání nezbytných víz. Tato víza se udělují bezplatně co nejdříve a na základě zrychleného postupu.“

5. Článek 10 směrnice 2004/38 stanoví, že členské státy vydají pobytovou kartu rodinnému příslušníkovi občana Unie ze země mimo EU, jakmile žadatel předloží nezbytné doklady požadované směrnicí.

6. Přestože je Spojené království členským státem EU, Schengenské dohody se neúčastní [3].

7. Dne 17. října 2008 zaslalo GŘ JLS stěžovateli odpověď. V tomto dopise GŘ JLS odkázalo na ustanovení obsažené v čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38, které vyžaduje, aby státní příslušník třetí země, který je rodinným příslušníkem občana EU, měl vstupní vízum v souladu s nařízením 539/2001 [4]. Dodal však, že rodinní příslušníci státních příslušníků třetích zemí, kteří následují nebo doprovázejí občana Unie v jiném členském státě, než je stát, jehož jsou státními příslušníky, mohou být podle téhož článku osvobozeni od povinnosti předložit vízum, pokud jsou držiteli platné pobytové karty vydané členským státem, jak je stanoveno v článku 10 směrnice. GŘ JLS dále potvrdilo, že pobytová karta vydaná orgány Spojeného království měla manželku stěžovatele osvobodit od povinnosti předložit vízum v jiných členských státech EU. GŘ JLS však mělo za to, že Real Decreto 240/2007 „ správně provádí článek 5 směrnice 2004/38.“GŘ JLS rovněž odkázalo na judikaturu Soudního dvora Evropské unie, podle níž členský stát nemůže vrátit státního příslušníka třetí země, který je ženatý se státním příslušníkem členského státu a pokouší se vstoupit na jeho území, aniž by měl platný průkaz totožnosti nebo případně vízum, pokud je tato osoba schopna prokázat svou totožnost a manželské vazby. Komise uvedla, že španělské orgány tak měly dát manželce stěžovatelky možnost prokázat svou totožnost a rodinné vazby předtím, než ji pošlou zpět. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem GŘ JLS navrhlo, že incident popsaný stěžovatelem byl s největší pravděpodobností ojedinělým případem nesprávného uplatňování práva Unie, a doporučilo mu, aby se obrátil na síť SOLVIT a zvážil uplatnění nároku na náhradu škody na vnitrostátní úrovni.

8. Dne 18. října 2008 stěžovatel odpověděl na dopis Komise ze dne 17. října 2008. Vysvětlil, že neměl v úmyslu podat stížnost na svou osobní situaci, ale spíše informovat Komisi o nesprávném provedení čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 do španělského práva. Stěžovatel poukázal na to, že věděl o dalších párech, které čelily podobné situaci, a že se tedy nejedná o ojedinělý případ. Rovněž informoval Komisi, že na vnitrostátní úrovni podniká právní kroky proti španělské pohraniční policii. Opakoval však, že Španělsko směrnici řádně neprovedlo, a že v důsledku toho Real Decreto 240/2007 tím, že omezilo osvobození od daně na pobytové karty vydané v schengenském prostoru, vyloučilo možnost předložit platnou pobytovou kartu Spojeného království. Stěžovatel zopakoval svou žádost Komisi, aby přezkoumala správnost provedení směrnice 2004/38 ve Španělsku.

9. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neobdržel odpověď Komise, podal dne 5. listopadu 2008 stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.

PŘEDMĚT DOTAZU

10. Stěžovatel ve své stížnosti uvedl následující dvě tvrzení a následující tvrzení:

Tvrzení:

1. GŘ JLS Komise řádně nevyřídilo jeho stížnost týkající se nesprávného provedení čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38/ES Španělským královstvím ve věci Real Decreto 270/2004.
2. Komise na jeho druhý e-mail neodpověděla.

Nárok:

1. Komise by měla jeho stížnost řádně vyřídit.

11. Kodex řádné správní praxe Komise stanoví, že odpověď na korespondenci musí být zaslána do 15 pracovních dnů. Stěžovatel podal svou stížnost dne 5. listopadu 2008, tedy před uplynutím uvedené lhůty, pokud jde o jeho dopis ze dne 18. října 2008. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívala, že neexistují dostatečné důvody pro zahrnutí druhého tvrzení do šetření, a Komise byla požádána, aby se vyjádřila pouze k prvnímu tvrzení a k tvrzení.

Šetření

12. Dne 15. prosince 2008 zahájil veřejný ochránce práv šetření a požádal Komisi o stanovisko.

13. Dne 1. dubna 2009 zaslala Komise své stanovisko, které bylo předáno stěžovateli k vyjádření. Žádné takové vyjádření nebylo předloženo.

14. Dne 7. září 2009 veřejný ochránce práv požádal Komisi, aby odpověděla na dvě otázky týkající se jeho řešení případu.

15. Dne 15. prosince 2009 zaslala Komise svou odpověď, která byla předána stěžovateli k vyjádření. Žádné takové připomínky nebyly obdrženy.

Ombudsmanova analýza a závěry

A. Tvrzení o nesprávném vyřízení stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů a příslušného tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

16. Komise ve svém stanovisku odkázala na svůj dopis ze dne 14. listopadu 2008, v němž odpověděla na druhý e-mail stěžovatele. GŘ JLS se omluvilo za nedorozumění, k němuž došlo, a objasnilo svůj postoj, pokud jde o provedení čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 Španělskem. Potvrdil, že Španělsko zřejmě neprovedlo uvedené ustanovení správně, neboť přijalo pouze pobytové karty vydané členskými státy, které se účastní Schengenské dohody, a to navzdory skutečnosti, že směrnice odkazuje na pobytové karty vydané všemi členskými státy. Ve svém dopise ze dne 14. listopadu 2008 GŘ JLS uvedlo, že informace poskytnuté stěžovatelem budou zohledněny při celkovém přezkumu souladu vnitrostátních právních předpisů se směrnicí 2004/38. Závěrečná zpráva o tomto celkovém posouzení měla být předložena Evropskému parlamentu a Radě v prosinci 2008.

17. Komise ve svém stanovisku vysvětlila, že její odpověď na dopis stěžovatele ze dne 17. října 2008 byla vypracována na základě předpokladu, že stěžovatel si chce stěžovat na konkrétní incident, k němuž došlo v souvislosti s jeho manželkou, a že si přeje, aby bylo nalezeno praktické řešení situace, která vedla k tomuto incidentu. Právní analýza v dopise Komise poukázala na skutečnost, že manželka stěžovatele měla být osvobozena od vízové povinnosti, neboť byla držitelem pobytové karty vydané orgány Spojeného království. Odstavec následující po této analýze však obsahoval nezamýšlenou chybu vzhledem k tomu, že slovo "správně"mělo být vykládáno "nesprávně".

18. Stěžovatel se ke stanovisku Komise nevyjádřil.

19. Veřejná ochránkyně práv přezkoumala stanovisko Komise a požádala ji, aby se vyjádřila ke dvěma otázkám týkajícím se jejího řešení případu. Pokud jde o procesní aspekty, veřejná ochránkyně práv se dotázala, zda se Komise domnívá, že dodržela sdělení o vztazích se stěžovatelem, pokud jde o porušení práva EU [5] (dále jen "sdělení"). Veřejný ochránce práv dále poznamenal, že zpráva o provádění směrnice 2004/38, kterou Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě v prosinci 2008 [6], neuvádí opatření, která Komise zamýšlela přijmout k nápravě porušení dotčeného ustanovení. Požádal proto Komisi, aby upřesnila, jaké kroky podnikla nebo hodlá podniknout v souvislosti s otázkou vznesenou stěžovatelem, nebo případně vysvětlila, proč se domnívá, že takové kroky nejsou nutné.

20. Ve své odpovědi Komise nejprve zopakovala, že informace poskytnuté stěžovatelem byly zohledněny jak při celkovém přezkumu souladu vnitrostátních právních předpisů se směrnicí 2004/38, tak ve své zprávě o uplatňování směrnice, která byla přijata dne 10. prosince 2008. Zpráva dospěla k závěru, že pět členských států, z nichž jedním je Španělsko, neupravuje osvobození od vízové povinnosti pro rodinné příslušníky, kteří jsou držiteli pobytové karty vydané jiným členským státem [7]. Komise zdůraznila, že k tomuto závěru dospěla po zvážení informací z různých zdrojů, včetně jednotlivých stížností. Stěžovatel podal jednu z těchto stížností.

21. Komise zdůraznila, že si byla vědoma nesprávného provedení dotčeného ustanovení práva EU Španělskem již před tím, než stěžovatel podal svou stížnost v září 2008. Jeho stížnost byla tedy považována za stížnost potvrzující existenci správní praxe, která je v rozporu s unijním právem.

22. V důsledku toho Komise nezapsala stížnost do centrálního registru stížností. Komise však uznala, že stěžovatele dostatečně neinformovala o důvodech, proč tak neučinila. Dne 14. října 2009 proto Komise zaslala stěžovateli dopis, v němž odkázala na zjištění zprávy a na kroky, které hodlá podniknout, aby zajistila soulad Španělska s právem EU. V tomto dopise GŘ JLS rovněž vysvětlilo, proč stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů nezaevidovalo, a to s odkazem na důvody uvedené ve sdělení. Citovaná pasáž [8] Komise stanoví, že korespondenci nelze vyšetřovat jako stížnost Komise, a proto se nezaznamenává do centrálního registru stížností, pokud uvádí stížnost, k níž Komise zaujala jasné, veřejné a konzistentní stanovisko, které musí být sděleno stěžovateli.

23. Pokud jde o druhou otázku veřejného ochránce práv, Komise zdůraznila, že zvýší své úsilí o zajištění správného provedení a uplatňování směrnice. V této souvislosti by Komise plně využila svých pravomocí podle článku 226 Smlouvy o ES (nyní článek 258 Smlouvy o fungování EU) a v případě potřeby zahájila řízení o nesplnění povinnosti. Vzhledem k tomu, že Komise zjistila přibližně 1 100 problémů týkajících se vnitrostátních prováděcích opatření, které byly považovány za problematické, rozhodla se před zahájením řízení o nesplnění povinnosti setkat se všemi členskými státy na dvoustranné úrovni. Upřesnil, že schůzka se španělskými orgány je plánována na leden 2010 a že čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/39 je jednou z otázek, které je třeba projednat. Komise uvedla, že je připravena zahájit řízení o nesplnění povinnosti týkající se všech otázek, které zůstaly po dvoustranné schůzce nevyřešeny.

24. Komise na závěr uvedla, že se domnívá, že stížnost stěžovatele vyřídila přiměřeným způsobem.

25. Stěžovatel nepředložil k dalším připomínkám Komise žádné připomínky.

Posouzení veřejného ochránce práv

27. Pokud jde o procesní otázky, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise uznala, že její přístup není zcela v souladu s jejím sdělením. Podle pátého z důvodů uvedených v bodě 3 sdělení nelze stížnost prošetřit jako stížnost pro porušení právních předpisů, a proto se jako taková nezaregistruje, pokud „obsahuje stížnost, k níž Komise zaujala jasné, veřejné a konzistentní stanovisko, které musí být sděleno stěžovateli“.

28. Veřejný ochránce práv není přesvědčen, že takový „jasný, veřejný a konzistentní postoj“ existoval dne 4. září 2008, kdy stěžovatel podal svou stížnost Komisi. Ve svém dopise stěžovateli ze dne 14. října 2009 a ve svých podáních veřejnému ochránci práv odkázala Komise na zprávu, kterou přijala dne 10. prosince 2008, aby prokázala, že k této otázce již zaujala stanovisko. Tato zpráva se proto objevila až tři měsíce poté, co se žadatel původně obrátil na Komisi.

29. Je však třeba vzít v úvahu skutečnost, že stěžovatel nekritizoval způsob, jakým Komise v tomto případě použila své sdělení, ale spíše podstatu přístupu Komise. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že již není třeba zabývat se procesními aspekty případu.

30. Pokud jde o podstatu případu, veřejný ochránce práv vítá skutečnost, že Komise uznala chybu obsaženou v dopise ze dne 17. října 2008 a že se stěžovateli omluvila. Oceňuje rovněž skutečnost, že se Komise zabývala otázkou vznesenou stěžovatelem a že dospěla k závěru, že Španělsko nesprávně provedlo čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38.

31. Jsou-li taková porušení práva Společenství zjištěna, může Komise jakožto strážkyně Smluv zahájit proti dotyčnému členskému státu řízení o nesplnění povinnosti, které může vést k podání žaloby k Soudnímu dvoru.

32. Ve své odpovědi na žádost veřejné ochránkyně práv o další informace Komise potvrdila, že plně využije svých pravomocí podle Smluv a v případě potřeby zahájí řízení o nesplnění povinnosti. Komise však vysvětlila, že identifikovala přibližně 1 100 problémů týkajících se vnitrostátních opatření provádějících směrnici 2004/38, které byly považovány za problematické, a že se proto před zahájením řízení o nesplnění povinnosti rozhodla setkat se se všemi členskými státy dvoustranně.

33. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že přístup Komise je jednoznačně rozumný. Za těchto okolností se domnívá, že v projednávané věci není třeba provádět další šetření.

C. Závěr

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Veřejný ochránce práv shledává, že v tomto případě neexistují důvody pro další šetření.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Veřejný ochránce práv by však ocenil, kdyby jej Komise mohla do 30. září 2010 informovat o opatřeních přijatých v návaznosti na otázku vznesenou stěžovatelem.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Ve Štrasburku dne 6. května 2010.

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77).

[2] Real Decreto 240/2007 bylo zveřejněno v BOE dne 28. února 2007, č. 51, s. 8558. Původní španělské znění čl. 4 odst. 2 Real Decreto 240/2007 zní takto:

„2. Los miembros de la familia que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo efectuarán su entrada con un pasaporte válido y en vigor, necesitando, además, el correspondiente visado de entrada cuando así lo disponga el Reglamento (CE) 539/2001, de 15 de marzo, por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras outsidees y la lista de terceros países cuyos nacionales estánentos de obligación. La expedición de dichos visados será gratuita y su tramitación tendrá carácter preferente cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él.

La posesión de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, válida y en vigor, expedida por un Estado que aplica plenamente el Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, y su normativa de desarrollo, eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de obtener el visado de entrada y, a la presentación de dicha tarjeta, no se requerirá la estampación del sello de entrada o de salida en el pasaporte.“

[3] Schengenský prostor zahrnuje 24 zemí: 22 členských států EU – Belgie, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Itálie, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko, jakož i Norsko a Island.

[4] Nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (Úř. věst. L 81, s. 1).

[5] Sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v případě porušení práva Společenství (Úř. věst. 2002, C 244, s. 5).

[6] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, KOM(2008) 840/3. Je k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/justice_home/news/intro/doc/com_2008_840_en.pdf.

[7] Tamtéž, oddíl 3.2, s. 5.

[8] Bod 3 druhý pododstavec pátá odrážka sdělení.