Изготвено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Контекст

1. Изследовател насочи вниманието на омбудсмана към две практики, използвани от Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) при разглеждането на заявления за достъп до документи съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001)[2].

2. Първата практика се отнася до ситуация, при която дадено искане се отнася до голямо количество документи или до много дълги документи. В такива случаи Frontex се опитва да намери „справедливо решение“ в съответствие с Регламент 1049/2001 [3]. При това обаче Frontex решава да не прилага законоустановения срок в такива случаи. В Регламент (ЕО) No 1049/2001 се посочва, че срокът започва да тече от момента на регистриране на искането за достъп [4]. Frontex счита, че не може да регистрира искане, преди да бъде намерено „справедливо решение“.

3. Втората практика се отнася до правилото, че заявленията за достъп до документи трябва да бъдат точни [5]. Когато Frontex регистрира искане, за което следователно се задейства законоустановеният срок, но впоследствие счита, че обхватът на искането не е достатъчно точен, тя спира законоустановения срок, докато заявителят не изясни напълно искането. В Регламент 1049/2001 не се споменава такава възможност.

4. Омбудсманът реши да разгледа тези въпроси чрез настоящата проверка по собствена инициатива.

Проучването

5. Омбудсманът информира Frontex, че не е запозната с никакви правни основания за нейните практики [6]. Тя го помоли да коментира.

6. Frontex отговори [7], че нейната практика първоначално да отлага регистрацията на заявления за големи/много документи (като по този начин ефективно предотвратява задействането на законоустановения срок) се изисква от съдебната практика на ЕС и във всеки случай следва логиката на разпоредбите на Регламент 1049/2001.

7. Frontex също така отговори, че съдебната практика на ЕС допуска практиката на спиране на законоустановените срокове, когато институцията на ЕС счита, че (вече регистрираното) искане не е достатъчно ясно.

8. Frontex заяви, че тези практики не са в ущърб на заявителите и като цяло са в интерес на доброто управление на заявленията за публичен достъп до документи.

9. Позоваванията на Frontex на съдебната практика не са ясни. Поради това Омбудсманът поиска от [8] Frontex да предостави точни позовавания и цитати.

10. В допълнителния си отговор [9] Frontex предостави по-подробни препратки към съдебната практика и цитати.

Оценка на омбудсмана, водеща до препоръка

Издаване на забавена регистрация на заявки за много дълги/много документи

11. Frontex заяви, че съдебната практика на ЕС изисква от нея да отлага регистрирането на искания, когато трябва да се търси „справедливо решение“ („Както се признава в съдебната практика на Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС), заявление за публичен достъп до документи може да бъде официално регистрирано от получаващата институция само след като официално бъде намерено взаимно приемливо решение и заявителят даде своето съгласие.“).

12. Frontex обаче не се позова на съдебната практика, в която Съдът е направил изрични констатации, съответстващи на горепосоченото твърдение [10]. 

13. Frontex счита, че нейната практика следва логиката на разпоредбите на Регламент 1049/2001. В него се посочва, че в регламента първо се посочва, че институцията на ЕС изпраща потвърждение за получаване на искането, а след това се посочва регистрацията на искането.

14. Ето какво гласи регламентът: 

„Потвърждението за получаване се изпраща на заявителя. В срок от 15 работни дни от регистрирането на заявлението институцията предоставя достъп до искания документ и осигурява достъп (...) “.

15. Посочването на две действия - изпращане на потвърждението за получаване и регистриране на искането - трябва да има цел, според Frontex, част от която е да се изиска от институциите на ЕС да потърсят „справедливо решение“, преди да се задейства законоустановеният срок чрез регистриране на искането. Според Frontex задължението за разглеждане на искането в законоустановения срок не следва да включва усилията за намиране на „справедливо решение“ със заявителя.

16. Омбудсманът не може да се съгласи с това тълкуване.

17. Регламент (ЕО) No 1049/2001 изисква исканията да бъдат обработвани своевременно. Ясният срок от 15 работни дни спомага за гарантиране на основното право на публичен достъп до документи. 

18. Няма основание да се заключи, че заявителят не е в неравностойно положение, когато Frontex отложи задействането на законоустановения срок. Frontex заяви, че това да се търси „справедливо решение“ е „справедливо и прозрачно решение, което позволява на двете страни да допринесат за намирането на такова решение, като същевременно се придържат към принципа, че правата на кандидата — в крайна сметка — да образува съдебно производство или да подаде жалба до Европейския омбудсман не са изложени на риск“.

19. „Справедливо решение“ обаче може и трябва да се търси в законоустановения срок. Регламентът изисква исканията да бъдат обработвани бързо. Заявителят очевидно има интерес да се възползва възможно най-рано от конкретния срок, определен в регламента. Освен това, ако не бъде намерено справедливо решение, законоустановеният срок никога няма да започне да тече, като по този начин се компрометира правото на жалбоподателя да се обърне към съда или към омбудсмана. Подходът на Frontex също така рискува да окаже натиск върху кандидата да се съгласи на справедливо решение.

20. По отношение на логиката, присъща на Регламент 1049/2001, не е необходимо практиката да се приема, за да се разбере периодът от време между потвърждението за получаване и регистрацията. Този срок е например етап, който може да позволи на институцията или органа да провери дали искането е достатъчно точно [11]. Това е много важен въпрос и е достатъчно, за да се разбере напълно горепосоченият период от време.

21. Frontex също така твърди, че нейната практика гарантира „равно третиране на всички вече съществуващи заявления и балансира интереса на заявителя за достъп с работното натоварване, произтичащо от обработването на заявлението, което може да повлияе на равното третиране на всички съществуващи заявления.“ Това изглежда се отнася до въпроси, свързани с работното натоварване, което води до предположението, че практиката по същество има за цел да позволи обработването на искания извън законоустановения срок. Това обаче не може да бъде прието в случай на регламент, който вече изрично предлага на институцията или органа на ЕС няколко метода/инструменти за справяне със ситуации, които създават значително работно натоварване [12].

22. Поради това Омбудсманът заключава, че от Frontex се изисква, след като искането е достатъчно точно, за да може Frontex да идентифицира документа(ите)[13], да регистрира искането и, когато е необходимо, да търси „справедливо решение“ в законоустановения срок.

По въпроса за спирането на законоустановените срокове

23. Frontex обясни, че понякога осъзнава, че искането е неясно, след като го е регистрирала. Тя счита, че когато това е така, може да спре срока, за да получи допълнителни разяснения от заявителя.

24. Frontex се позова в известна степен на съдебната практика на ЕС и практиката на омбудсмана, които подчертават значението на обработването на искания само когато те са ясни.

25. Frontex обаче не се позовава на съдебна практика, в която Съдът да е направил изрични констатации, съответстващи на становището му, че може да спре законоустановения срок. Вместо това в допълнителния си отговор Frontex се позовава на съдебната практика, в която се посочва, че Регламентът „не съдържа разпоредба, която изрично да позволява на институцията, при липса на справедлива договореност с ищеца, да спре сроковете, предвидени в членове 7 и 8 от този регламент (...)“.

26. Въпросът за спирането на законоустановения срок е сериозен. Това не е предвидено в регламента. Точно обратното. Както беше посочено по-горе, регламентът вече предвижда механизми за справяне с административните трудности, като например удължаване на първоначалния срок. Освен това сроковете са пряко свързани с правото на заявителя да се обърне към съда или към омбудсмана. Дори ако предметът на искането не е достатъчно точен (но искането е регистрирано преждевременно по погрешка), интересът от разглеждане на този въпрос не може да се превърне в общ принцип, който позволява на институцията или органа едностранно да спре сроковете. Следователно практиката на Frontex не е в съответствие с Регламент 1049/2001.

27. По отношение на въпроса за преждевременната регистрация на искания, които се оказват толкова неточни, че документът(ите) не може(гат) да бъде(ат) идентифициран(и), Европейската комисия е възприела практиката на бързо коригиране на преждевременната регистрация и по същество възобновяване на процеса, след като е получила необходимите разяснения.[14] Омбудсманът счита, че когато дадена институция или орган осъзнае в разумен срок (2-3 работни дни), че погрешно е регистрирала неточно искане, тази практика на Комисията е разумна. Поради това тя служи като подходяща практика за справяне с такива ситуации и може да се прилага от други институции и органи на ЕС, включително Frontex.

Препоръки

Въз основа на проверката по тази жалба омбудсманът констатира, че двете практики на Frontex представляват лошо администриране, т.е. а) практиката ѝ да отлага регистрирането на заявления за публичен достъп до документи, когато се счита за необходимо „справедливо решение“, и б) практиката ѝ да спира законоустановените срокове, когато установи, след като е регистрирала искане, че то не е достатъчно точно. Поради това тя отправя съответните препоръки по-долу.

1. Frontex следва да прекрати практиката си на отлагане на регистрацията на искания за публичен достъп до документи, когато се счита за необходимо „справедливо решение“, и следва да прекрати практиката си на спиране на законоустановените срокове, когато установи, след като е регистрирала искане, че то не е достатъчно точно.

2. В случаите, когато Frontex е регистрирала искане за публичен достъп до документи, което не е достатъчно точно, за да може да идентифицира документите, и което следователно първоначално не е трябвало да бъде регистрирано, Frontex следва да прилага практиката на Европейската комисия бързо да изисква от заявителя да предостави необходимите разяснения и да задейства срока, след като такива разяснения бъдат получени. Срокът за свързване със заявителя за получаване на такива разяснения не следва да надвишава 2—3 работни дни от датата на получаване на искането. Освен това Frontex следва да избягва да отправя множество искания за разяснения.

Frontex и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Frontex изпраща подробно становище до 31 август 2023 г.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 30.5.2023 г.

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049) по силата на член 114, параграф 1 от Регламента за Frontex, прилаган чрез Решение No 25/2016 на управителния съвет на Frontex от 21 септември 2016 г. (Регламент за Frontex:

Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 г. за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) No 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Решение на управителния съвет на Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).  

[3] В член 6, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 се предвижда, че „В случай на заявление, отнасящо се до много голям документ или до много голям брой документи, съответната институция може да се консултира неофициално със заявителя с цел намиране на справедливо решение. “.

[4] Член 7, параграф 1: „В срок от 15 работни дни от регистрирането на заявлението институцията предоставя достъп до искания документ и осигурява достъп (...)“.

[5] В член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 се предвижда, че исканията „се отправят (...) по достатъчно точен начин, за да може институцията да идентифицира документа.“

[6] Писмо от 15 юли 2022 г., адресирано до изпълняващия длъжността изпълнителен директор на Frontex.

[7] Писмо от 5 август 2022 г. от изпълняващия длъжността изпълнителен директор.

[8] Писмо от 16 септември 2022 г.

[9] Писмо от 10 октомври 2022 г. от заместник изпълнителния директор на Frontex, действащ от името на изпълняващия длъжността изпълнителен директор.

[10] Frontex се позовава на различни съществуващи и безспорни задължения и права, свързани с търсенето на „справедливи решения“, които не са релевантни в настоящия случай.

[11] Регламентът не посочва изрично период от време или етап между двете действия. Възможно е през периода 2000—2001 г. докладчиците да са предположили, че искането е щяло да бъде регистрирано при изпращането на обратната разписка. Понастоящем обаче има консенсус, че това са две отделни действия и това е нещо, което е съгласувано със стандартната комуникация, която в днешно време се осъществява чрез интернет (при която „потвържденията за получаване“ са предимно автоматични и незабавни).

[12] Регламентът изисква от заявителя да отправи точно искане. Регламентът изрично предоставя възможност за търсене на „справедливо решение“ и това може дори да включва обсъждания, насочени към намаляване на обхвата на искането. Регламентът изрично и точно предвижда възможността за удължаване на срока в изключителни случаи (по същество свеждане на срока до шест седмици, 30 работни дни).

[13] Регламентът се отнася до способността на съответната институция да идентифицира въпросния документ. То не се отнася до задължението на заявителя да посочи референтен номер или заглавие на документа. Институцията е длъжна да извърши търсене — в разумни граници — на въпросния документ с оглед на съдържанието на искането на заявителя. „Член 6, Заявления, 1. Заявленията за достъп до документ се подават в писмена форма, включително електронна, на един от езиците, посочени в член 314 от Договора за ЕО, и достатъчно точно, за да може институцията да идентифицира документа.“

[14] С това се прилага член 2 от Директива 2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом: Решение на Комисията от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (нотифицирано под номер C(2001) 3714), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32001D0937