Изготвено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбата се отнася до изискването на Комисията бенефициерите на фондовете на ЕС за научни изследвания да гарантират, че парите, които получават като предварително финансиране, генерират лихва в полза на бюджета на ЕС. За да изпълнят това изискване, бенефициерите трябва или да открият банкови сметки, или да управляват/оперират съществуващи сметки за тази конкретна цел.

2. Въпросните средства са т.нар. „предварително финансиране“, изплащано от Комисията в рамките на Седмата рамкова програма на ЕС за научни изследвания. Този вид плащане има за цел да предостави на изпълнителя/бенефициера средства за изпълнение на действието, преди изпълнителят/бенефициерът действително да започне работа.

3. Жалбоподателят е Копенхагенският университет. Макар да признава, че всички лихви, които предварителното финансиране действително дава, трябва да бъдат платени на Комисията, тя счита, че няма правно изискване, което действително да гарантира получаването на такива лихви. Тя също така счита, че създаването и управлението на такива лихвоносни сметки води до неразумна и непропорционална административна тежест за получателите на предварително финансиране.

4. Макар да признава, че въпросното изискване е прекомерно обременяващо в много случаи, Европейската комисия твърди, че то е установено с Финансовия регламент и че само законодателят може да го премахне. Поради това жалбоподателят е подал жалба до Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

5. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения:

Комисията неправилно наложила задължение за създаване и управление на лихвоносна сметка за предварително финансиране по Седмата рамкова програма на Европейския съюз.

В подкрепа на твърдението жалбоподателят твърди, че Комисията се е основала на неправилно тълкуване на Финансовия регламент и правилата за прилагане.

Комисията следва да публикува нова версия на своето ръководство за Седмата рамкова програма без спорното задължение.

Проучването

6. На 8 септември 2010 г. омбудсманът поиска от Комисията да представи становище по жалбата. На 17 ноември 2010 г. Комисията представи предварителен отговор, включващ редица коментари по същество (вж. точка 7 по-долу). Тя изпрати пълното си становище на 3 февруари 2010 г., преводът на което след това беше изпратен на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. Жалбоподателят представи становището си на 25 март 2011 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

Предварителни бележки

7. Преди да представи пълното си становище, на 17 ноември 2010 г. Комисията изпраща изчаквателен отговор, в който съобщава за забавяне на представянето на становището си по това дело. В писмото си тя направи редица допълнителни и съществени забележки, цитирани по-долу.

„Тъй като въпросът за лихвите по предварителното финансиране понастоящем се разглежда от Комисията, ГД „Бюджет“ поиска от поверените ми служби да изпратят на Вашите служби предварителен отговор, изготвен в съгласие с други служби на Комисията, засегнати от този въпрос, включително Правната служба, докато не бъдат направени окончателни заключения по това досие. Въз основа на това поверените ми служби се съгласиха с колегите си омбудсмани да следват тази процедура, за да се избегне изпращането на преждевременна реакция.

В съответствие с информацията, предоставена от ГД „Бюджет“, Комисията обяви намерението си да разгледа въпроса за лихвите по предварителното финансиране в своето съобщение „Опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания“ COM(2010)187 от 29 април 2010 г. след консултация със заинтересованите страни, организирана от Генерална дирекция „Научни изследвания“. В настоящата консултация, както и в консултацията относно тригодишния преглед на Финансовия регламент (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, нейния доклад от консултацията), заинтересованите страни определиха въпроса за интереса към предварителното финансиране като важен.

Междувременно Европейският парламент и Съветът подкрепиха с много ясни думи премахването на задължението за генериране на лихва върху предварителното финансиране в областта на изпълнението на 7РП. В заключенията си от 12 октомври 2010 г. Съветът по конкурентоспособност поиска от Комисията „задължението за откриване на лихвоносни банкови сметки да бъде премахнато незабавно и всички заинтересовани участници в РП да бъдат незабавно информирани [...]“. На 11 ноември Европейският парламент прие резолюция относно опростяване на изпълнението на рамковите програми за научни изследвания (2010/2079(INI)), в която „приветства незабавното премахване на задължението за възстановяване на лихвените такси върху предварителното финансиране“. Като последващо действие във връзка със съобщението COM(2010)187, на 4 октомври 2010 г. комисар Гейгън-Куин изпрати писмо до колегите си, в което подробно изложи предложенията за опростяване, включително разглеждания в жалбата въпрос.

По същия начин с докладна записка от 14 октомври 2010 г. генералният директор на Генерална дирекция „Научни изследвания“ сезира колегите си по този въпрос. На 26 октомври 2010 г. беше проведена вътрешна среща на генералните дирекции, участващи в изпълнението на 7РП, с Правната служба и Генерална дирекция „Бюджет“, за обсъждане на въпроса.

Очаква се официалната вътрешна процедура за вземане на решения по въпроса да започне в много кратък срок (в рамките на седмица или две). Консултацията, разбира се, ще включва Правната служба. Съответното решение, което ще даде окончателен отговор, ще бъде прието - съдейки по очакваната продължителност на такава процедура - до края на годината. Следователно едва тогава Комисията може официално да обяви резултатите от тези усилия. Тази информация за вътрешните процеси показва, че Комисията активно обсъжда разглеждания в жалбата въпрос и че това обсъждане би могло да доведе до решение, което е благоприятно за жалбоподателя, както беше поискано от Европейския парламент и Съвета.“

8. Последващото предложение на Комисията за реформа на Финансовия регламент, прието няколко седмици по-късно на 22 декември 2010 г., съдържа следната обяснителна бележка:

4.1. Опростяване

За да се опростят процедурите за отпускане на безвъзмездни средства и да се премине към подход, ориентиран в по-голяма степен към резултатите, Комисията предлага да се улесни използването на еднократни суми и други инструменти, които позволяват на Комисията разумно да оценява и определя предварително сумата, необходима за постигането на даден проект. В бъдеще безвъзмездните средства ще се изплащат в по-голяма степен въз основа на такава предварителна оценка въз основа на доказателства, че проектът е постигнат.

Освен това Комисията предлага да се преразгледат правилата, изискващи лихва върху предварителното финансиране. Настоящият ФР налага непропорционална административна тежест на бенефициерите на безвъзмездни средства, когато ги задължава да открият отделна банкова сметка, за да могат да възстановят лихвите [...], генерирани върху получените средства. В практиката съответните суми често са много ниски. Комисията предлага да се обърне настоящият подход: по принцип на Съюза няма да се дължат лихви по предварителното финансиране, освен ако в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства не е предвидено друго от съображения за пропорционалност (напр. много големи суми) и доброто финансово управление, предвижда, че лихвата трябва да бъде инвестирана в проекта или възстановена.

9. Омбудсманът разбира от последните събития, посочени по-горе, че Комисията признава основния проблем, установен от жалбоподателя, и счита, че той може и следва да бъде разрешен чрез промяна в законодателството. От само себе си се разбира обаче, че констатациите на омбудсмана относно твърдението и твърдението, които са били разгледани в настоящия случай, трябва да бъдат направени въз основа на съществуващото законодателство.

А. Твърдяно неправомерно налагане на задължение за създаване и управление на лихвоносна сметка за предварително финансиране по Седмата рамкова програма на ЕС

Аргументи, представени на омбудсмана

Обяснението на жалбоподателя за ситуацията е обобщено по-долу.

10. На 30 юни 2010 г. генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“ на Комисията публикува ново ръководство за Седмата рамкова програма на Европейския съюз. Страница 86 от ръководството съдържа спорния раздел (удебелен шрифт, добавен от омбудсмана):

„Член II.19 от ECGA [Споразумение за отпускане на безвъзмездни средства от Европейската комисия] — Лихви, натрупани от предварителното финансиране, предоставено от Комисията

Настоящият член в ОС се позовава на Финансовия регламент [по-нататък ФИ] на Европейските общности (член 5а от ФР) и правилата за неговото прилагане [по-нататък РИ] (членове 3, 4, 4а от РИ); Те се отнасят до задължението за депозиране на предварително финансиране по лихвоносна банкова сметка и за приспадане на лихвите, генерирани от предварителното финансиране, от плащането на остатъка от сумите, дължими на бенефициера, когато:

- такова предварително финансиране представлява значителна сума и

- само за субекта, който получава предварително финансиране пряко от Комисията (координатора по проект с множество партньори или бенефициера по проект с един партньор). Следователно при многопартньорските проекти такова задължение не съществува за други бенефициери, които не са координатори.

Координаторът трябва да получава и управлява финансирането от ЕС/Евратом по лихвоносна банкова сметка. Декларираният от координатора/монобенефициера лихвен процент трябва да бъде действителният лихвен процент по банковата сметка.

Значителен размер на предварителното финансиране

В настоящата версия на ПП е определена значителна сума, когато размерът на предварителното финансиране надвишава 50 000 EUR. Следователно, когато общата сума на предварителното финансиране е равна или по-малка от тази сума, лихвата не е дължима и не е необходимо да се декларира лихвата, генерирана от това предварително финансиране.“

11. Жалбоподателят не е съгласен, че гореспоменатото „задължение“ съществува. Той твърди следното.

12. Ръководството се позовава на някои членове от Финансовия регламент и правилата за прилагане [2]. В тях обаче никъде не се споменава спорното тук правно задължение. Те се отнасят само до правото на Комисията да си възстанови лихвите, ако такива са били генерирани.

13. От 2004 г. насам Копенхагенският университет използва нелихвена сметка за предварително финансиране, получено от Комисията. Това е така, тъй като административните разходи за изчисляване и разпределяне на лихвите биха надхвърлили размера на лихвите.

14. Поради това Копенхагенският университет е нетърпелив да не се налага да се връща към сметки, генериращи лихви, тъй като това би означавало значителна допълнителна административна тежест. Тя обяснява това на Комисията и я приканва да я информира за правното основание на спорното задължение.

15. В началото на август 2010 г. съответната служба на Комисията потвърди позицията си, че правното задължение съществува, и посочи, че въпросът е бил обсъден „с всички участващи служби, включително бюджетните и правните служби, и резултатът е потвърждение, че това задължение съществува. Вследствие на това на всички служби е издадена инструкция за изпълнение на това задължение.“

16. По въпроса за правното основание Комисията заяви следното:

„Действителното правно основание е, че

а) предварителното финансиране е собственост на ЕС,

б) за които доброто финансово управление изисква подходящо третиране и

в) образците на споразумения за отпускане на безвъзмездни средства предвиждат, че …“

17. Комисията потвърди, че „проучваме предимствата и недостатъците на действителната ситуация. Няма да се поколебаем да Ви информираме, както и всяка друга заинтересована страна, за развитието на събитията.“

18. Жалбоподателят представи следните аргументи във връзка с гореизложеното.

19. Що се отнася конкретно до „действителното правно основание“, тя отбеляза, че буква а) е ясно точна и че очевидно същото важи и за общото твърдение в буква б). Тя обаче твърди, че едва ли е добро финансово управление да се управлява банкова сметка, генерираща лихви, ако разходите за това са пет пъти по-високи от действително получените лихви. Що се отнася до буква в), тя не беше убедена и озадачена от позоваването от страна на службите на Комисията на документ (образец на споразумение), който по очевидни причини не може да има предимство пред Финансовия регламент или правилата за прилагане.

20. По отношение на Финансовия регламент и правилата за прилагане жалбоподателят отбеляза следното.

21. Понятието „задължение“ не се съдържа в нито един от тези документи във връзка с разглеждания тук въпрос. Следователно може да се приеме, че Комисията поддържа, че такова задължение е имплицитно. Ако случаят е такъв, изискването да се гарантира начисляването на лихви вероятно се прилага и за всички други области, обхванати от Финансовия регламент. Изглежда обаче, че това не е така.

22. Специфичното правило, че начислените лихви се възстановяват, само по себе си е напълно разумно. Тя има за цел, наред с другото, да се избегне това бенефициерите да се справят по неподходящ начин с предварителното финансиране с цел генериране на печалби за собствената си организация.

23. Не е възможно обаче да се установи задължение за откриване и/или управление на сметка, генерираща лихви. Напротив, интересът изглежда е по-скоро изключение, отколкото правило, поради следните причини:

- Член 5а, параграф 1 от Финансовия регламент (подчертаване от страна на жалбоподателя):

„Член 5а

1. Лихвите, генерирани от плащания по предварително финансиране, се отнасят към съответната програма или действие и се приспадат от плащането на остатъка от сумите, дължими на бенефициера.

Регламентът за определяне на правилата за прилагане на настоящия регламент, наричан по-долу „правилата за прилагане“, определя случаите, в които отговорният разпоредител с бюджетни кредити по изключение събира ежегодно такива лихви. Тези лихви се записват в бюджета като разни приходи.“

- Член 4а, параграф 2 от Правилата за прилагане предвижда следното (подчертаването е на жалбоподателя):

„разпоредителят с бюджетни кредити изготвя преди края на всяка финансова година прогноза за размера на начислените лихви.“

24. Жалбоподателят счита, че ако последната разпоредба е имала за цел да се позове на задължение, тя е щяла да посочи „начислената лихва“ (а не „нито една лихва“).

Становище на Европейската комисия

25. В становището си Комисията излага накратко следното описание на начина, по който е разгледала случая.

26. Комисията изрази несъгласие с твърдението на жалбоподателя и заяви, че задължението на бенефициерите на безвъзмездни средства да гарантират, че парите, които получават като предварително финансиране, генерират лихва, се основава на Финансовия регламент и правилата за неговото прилагане.

27. В член 5а, буква л) от Финансовия регламент се определя третирането на лихвите, генерирани от предварителното финансиране. Тя се приспада от салдото, дължимо на бенефициера, или се възстановява в бюджета на ЕС като разни приходи.

28. В член 5а, параграф 2 от Финансовия регламент са изброени редица обстоятелства, при които „на Общностите не се дължат лихви“. От това следва, че във всички останали случаи се дължат лихви. Изразът „се дължи на Общностите“означава не само, че лихвата принадлежи на Общностите, когато бъде генерирана, но също така, че такава лихва трябва да бъде генерирана. Тъй като предварителното финансиране, изплатено в рамките на безвъзмездни средства, не е посочено в член 5а, параграф 2 от Финансовия регламент, се прилага следното заключение: предварителното финансиране трябва да генерира лихва, която принадлежи на Общностите.

29. Оперативното прилагане на този принцип е предвидено в член 4а, параграф 1 от Правилата за прилагане, който гласи следното:

„Разпоредителите с бюджетни кредити гарантират, че при решения за отпускане на безвъзмездни средства или споразумения с
бенефициери и посредници предварителното финансиране се изплаща по банкови сметки или подсметки, които позволяват да се идентифицират средствата и свързаните с тях лихви. В противен случай счетоводните методи на бенефициерите или посредниците трябва да дават възможност да се идентифицират средствата, изплатени от Общността, и лихвите или другите ползи, получени от тези средства.“

30. Това задължение е изразено в член II.6.5 от образеца на споразумение за отпускане на безвъзмездни средства по Седмата рамкова програма, който е образецът, използван за споразумения като подписания с жалбоподателя. Посоченият член гласи:

„Банковата сметка, посочена в член 5.3, позволява да се определят финансовото участие на [Съюза] [Евратом] и свързаните с него лихви. В противен случай счетоводните методи на бенефициерите или посредниците трябва да позволяват да се установи финансовото участие на [Съюза] [Евратом] и получените лихви или други ползи.“

31. Член 19, параграф 1 от Правилата за участие в Седмата рамкова програма за научни изследвания (Регламент 1906/2006) изрично предвижда, че „споразумението за отпускане на безвъзмездни средства установява правата и задълженията на участниците по отношение на Общността в съответствие с Решение No 1982/2006/ЕО, настоящия регламент, Финансовия регламент и правилата за неговото прилагане и в съответствие с общите принципи на правото на Общността.“Правилата за участие, Финансовият регламент и правилата за неговото прилагане са под формата на регламенти, които са задължителни и се прилагат пряко в Съюза.

32. Комисията заяви, че тъй като задължението за генериране на лихви върху предварителното финансиране според нея се основава на правно обвързваща разпоредба от Финансовия регламент и правилата за неговото прилагане, отрицателният баланс между разходите и ползите, посочен от жалбоподателя, не може да се използва de lege lata като аргумент за премахването му. Такъв довод може да се използва само de lege ferenda като едно от съображенията, които трябва да се вземат предвид при изготвянето на законодателно предложение. Тези съображения са взети предвид в член 5а, параграф 2, буква а) от Финансовия регламент и в член 3, параграф 2 от Правилата за прилагане, където не се налага задължение да се гарантира, че получените като предварително финансиране средства генерират лихва по отношение на незначителни суми предварително финансиране. В този контекст Комисията е напълно наясно със сложността и административната тежест, която разпоредбите относно предварителното финансиране налагат на бенефициерите. Поради тази причина предложението на Комисията за изменение на Финансовия регламент (COM(2010)815 окончателен) представя някои промени в тези разпоредби.

33. Въпреки че задължението да се гарантира, че средствата, получени като предварително финансиране, генерират лихва, се основава на правото на Европейския съюз, което има предимство пред националното право, Комисията получи доклади, че на някои потенциални бенефициери или е забранено от националните правни разпоредби да откриват лихвоносни банкови сметки, или трябва да следват доста сложни и продължителни административни процедури (като например получаване на разрешения от съответните органи) за откриване на такива сметки. При тези обстоятелства тези бенефициери ще трябва или да се откажат от участие в Седмата рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие, или да започнат да участват след значително забавяне, за да се гарантира, че спазват и двата набора от правила (задълженията, основани на Финансовия регламент и правилата за неговото прилагане, както и на националното законодателство).

34. Въз основа на принципа на пропорционалност и принципа, че никой не следва да бъде правно задължен да изпълни невъзможното (ultra possibilia nemo tenetur), Комисията по изключение се съгласи, че такива потенциални бенефициери могат да се откажат от задължението си, ако подпишат клетвена декларация, уточняваща обстоятелствата. Тъй като всяко изключение трябва да се тълкува стеснително, Комисията го е приложила към въпроса за откриването на лихвоносна банкова сметка. Жалбоподателят обаче не се е намирал в нито една от ситуациите, обхванати от това изключение. С оглед на гореизложеното не е необходимо да се изменя „Ръководството по финансови въпроси, свързани с непреките дейности по 7РП“, тъй като неговото съдържание е в съответствие със задължението за откриване на лихвоносна банкова сметка, установено във Финансовия регламент и образеца на споразумение за отпускане на безвъзмездни средства.

Забележки на жалбоподателя

35. В становището си жалбоподателят представи накратко следните коментари.

36. Жалбоподателят твърди, че Комисията няма правно основание да наложи въпросното задължение. Тя отбеляза, че Финансовият регламент определя процедурите и правилата, свързани с начисляването на лихви, но на първо място не установява общо правно задължение за генериране на такива лихви. Според жалбоподателя няма правила, които да предвиждат създаването на такива сметки.

37. Според жалбоподателя Комисията не е посочила разпоредба, в която изрично да се посочва, че спорното задължение съществува. Жалбоподателят отбеляза, че Комисията само се е опитала да изведе правното задължение от правните разпоредби. Член 4а от Правилата за прилагане например предвижда следното (подчертаването е добавено):

„1. Разпоредителите с бюджетни кредити гарантират, че при решения за отпускане на безвъзмездни средства или споразумения с бенефициери и посредници предварителното финансиране се изплаща по банкови сметки или подсметки, които позволяват да се идентифицират средствата и свързаните с тях лихви. В противен случай счетоводните методи на бенефициерите или посредниците трябва да дават възможност да се идентифицират средствата, изплатени от Общността, и лихвите или другите ползи, получени от тези средства.“

38. Жалбоподателят счита, че „или друго“предполага, че генерирането на интерес е възможност, а не задължение като такова. Освен това, ако генерирането на лихви беше задължително, формулировката не би могла да включва позоваване на алтернатива (в случая "други ползи").

Оценка на омбудсмана

39. Жалбата се отнася до изискването на Комисията бенефициерите на фондовете на ЕС за научни изследвания да гарантират, че парите, които получават като предварително финансиране, генерират лихва. За да изпълнят това изискване, бенефициерите трябва или да открият банкови сметки, или да управляват/оперират съществуващи сметки за тази конкретна цел.

40. Общоизвестно е, че разглежданият тук въпрос е всичко друго, но не и тривиален. Тя се отнася до големи суми и създава значителна потенциална административна тежест за получателите на предварително финансиране. В него се повдигат правни, бюджетни и свързани с политиката принципни въпроси. Освен това тя беше предмет на оживени неотдавнашни дебати в рамките на Комисията и в диалог със заинтересованите страни.

41. Съответните правни разпоредби [3] уреждат подробно установяването и третирането на лихви или други ползи, получени от предварителното финансиране, и предвиждат изключения. Финансовият регламент установява правилото, че лихвите, генерирани от плащания по предварително финансиране, се отнасят към съответната програма или действие и се приспадат от плащането на сумите, дължими на бенефициера. В регламента се предвижда, че на ЕС не се дължат лихви, например в случай на предварително финансиране на държавите членки или авансови плащания, които се извършват на длъжностни лица на ЕС (член 5а, параграфи 1 и 2). Правилата за прилагане предвиждат, наред с другото, че разпоредителите с бюджетни кредити „гарантират, че при решения за отпускане на безвъзмездни средства или споразумения с бенефициери и посредници предварителното финансиране се изплаща по банкови сметки или подсметки, които позволяват да се идентифицират средствата и свързаните с тях лихви. В противен случай счетоводните методи на бенефициерите или посредниците трябва да дават възможност да се идентифицират средствата, изплатени от Общността, и лихвите или другите ползи, получени от тези средства.“(член 4а, параграф 1 от Правилата за прилагане).

42. От горепосочените разпоредби става ясно, че ако лихвите или другите ползи са получени чрез предварително финансиране, тези лихви или ползи трябва да могат да бъдат идентифицирани. Установяването на такава лихва или друга полза трябва да бъде възможно чрез банковата сметка или счетоводните методи на бенефициера. Не може да се установи отделно правно основание за изискване към бенефициерите конкретно да открият нова и отделна лихвоносна банкова сметка. Това обаче е второстепенен въпрос към спора по настоящото дело, който включва по-широкия въпрос дали, на първо място, съществува задължение да се гарантира, че върху предварителното финансиране се начисляват лихви. Подобно задължение, също и при липсата на задължение за създаване на нова и отделна лихвоносна сметка, би наложило допълнителната административна тежест, свързана с управлението на съществуваща сметка, за да се определят точно лихвите, които ще трябва да бъдат възстановени от Съюза.

43. В настоящия случай е безспорно, че релевантните правни разпоредби по никакъв изричен и конкретен начин не уреждат това, което може да се счита за най-основния въпрос, а именно дали на първо място съществува общо правно задължение да се гарантира, че върху предварителното финансиране се начисляват лихви (или други ползи). Тълкуването на Финансовия регламент от страна на Комисията е, че той имплицитно създава такова задължение. Жалбоподателят твърди по същество, че такова важно общо правно задължение не може да съществува, освен ако съответните правни разпоредби изрично и конкретно не предвиждат това.

44. Първоначално Комисията (по отношение на жалбоподателя) се позова на общия принцип на "добро финансово управление" в подкрепа на становището си, че спорното общо правно задължение съществува.

45. Принципът на добро финансово управление не е просто евфемизъм за максимизиране на възвръщаемостта на средствата от ЕС. Напротив, това е многостранен термин, който следва да се прилага с оглед на провежданите политики и съответния контекст на последните. По отношение на лихвите по предварителното финансиране Комисията наскоро стигна до заключението, че „по принцип на Съюза няма да се дължат лихви по предварителното финансиране, освен ако в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства не е предвидено друго от съображения за пропорционалност (напр. много големи суми) и доброто финансово управление, предвижда, че лихвата трябва да бъде инвестирана в проекта или възстановена." (вж. параграф 7 по-горе). Този анализ може основателно да се разбира в смисъл, че общият принцип на добро финансово управление не изисква начисляването на лихви върху предварителното финансиране от ЕС.

46. Комисията също така използва допълнителен аргумент в подкрепа на своя прочит на Финансовия регламент като налагащ спорното общо задължение. По-конкретно тя заяви, че тъй като Финансовият регламент съдържа изключения от правилото, че на ЕС се дължат лихви („2. Лихва не се дължи на Общностите в следните случаи:"), общото правило е, че лихвата трябва да бъде генерирана (дължима) и платена на Комисията.

47. Както обаче жалбоподателят правилно посочва, посочените по-горе изключения във Финансовия регламент могат да се считат и за изключения от общото правило, че трябва да се плащат лихви, ако такива са начислени, но не и че съществува задължение да се гарантира начисляване на такива лихви. Позоваването от страна на Комисията на думите „поради“в член 5, параграф 2 от Финансовия регламент не дава отговор. Интересът може да бъде "дължим"само ако е генериран.

48. Освен това има основание в аргумента на жалбоподателя, че обикновено се очаква да има изрично и конкретно правно основание за важно правно задължение като разглежданото в настоящия случай. Освен това жалбоподателят е представил съответните аргументи в отговор на буквалното тълкуване на законодателството от страна на Комисията (вж. „поради „по-горе“), като посочва, че член 4а, параграф 2 от Правилата за прилагане — който предвижда, че „разпоредителят с бюджетни кредити изготвя преди края на всяка финансова година прогноза за размера на начислените лихви“— не предполага, че тези лихви са задължителни, като посочва „вместо „“.

49. Омбудсманът също така счита, че доколкото е възможно, Финансовият регламент следва да се тълкува и разбира въз основа на предположението, че законодателят е възнамерявал да постигне резултат, който е в съответствие с принципа на справедливост, прилаган при надлежно отчитане на контекста на въпросната правна рамка. Когато законодателството на ЕС допуска две или повече възможни тълкувания, включително въпросните разпоредби, следва да се приеме, че законодателят е имал предвид значението, което е най-малко обременяващо за гражданите, освен ако не са налице уравновесяващи аргументи в подкрепа на различно тълкуване. В настоящия случай няма такива доводи, както уточнява самата Комисия.

50. От само себе си се разбира, че правилата за прилагане трябва да се разбират и прилагат по начин, който е в съответствие с Финансовия регламент.

51. Освен това Омбудсманът посочва, че в настоящия случай горепосоченият подход зачита поне принципа на правна сигурност, както и възприетия до момента от Комисията подход, ако не и по-добър. В становището си самата Комисия описва как бенефициерите в някои държави членки не могат да откриват банкови сметки, генериращи лихви, без да нарушават националното право. За да се справи с тази ситуация, Комисията реши да използва система, при която може да приеме, че положението на тези бенефициери е „невъзможно“. В тези случаи Комисията обмисля освобождаване от задължението за откриване на банкови сметки, генериращи лихви. Терминът "невъзможно"обаче изглежда всичко друго, но не и ясен.

52. Омбудсманът отбелязва, че Комисията приема, че „по принцип на Съюза няма да се дължат лихви по предварителното финансиране, освен ако в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства не е предвидено друго от съображения за пропорционалност (напр. много големи суми) и добро финансово управление, предвижда, че лихвите трябва да бъдат инвестирани в проекта или възстановени." Той също така счита, че е полезно да се посочи, че значителен брой получатели на безвъзмездни средства от ЕС са партньори, които могат да имат забележимо въздействие върху общото впечатление на институциите на ЕС в държавите членки. Въпреки че впечатлението за прекалено бюрократичен Европейски съюз често се преувеличава на националните форуми, в интерес на Съюза остава внимателно да прецени интереса си от поддържане на добри отношения с гражданите спрямо необходимостта от защита на финансовите си интереси.

53. С оглед на гореизложеното омбудсманът разбира, че по същество Комисията споделя целта на жалбоподателя, но счита, че настоящата правна рамка не ѝ позволява да постигне тази цел. Въз основа на констатациите си в точки 39—52 Омбудсманът счита, че настоящата правна рамка няма този нежелан ефект и че следователно Комисията би могла, без промяна на Финансовия регламент, да предприеме стъпки, за да гарантира, че от бенефициерите на фондовете на ЕС за научни изследвания вече не се изисква да гарантират, че парите, които получават като предварително финансиране, генерират лихва. Поради това по-долу Омбудсманът представя съответен проект на препоръка.

Б. Проектопрепоръката

Въз основа на своите проверки по тази жалба Омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка:

Настоящата правна рамка не възпрепятства Комисията да предприеме стъпки за подобряване на управлението на средствата на ЕС за научни изследвания, като вече не изисква от бенефициентите да гарантират, че парите, които получават като предварително финансиране, генерират лихва. Поради това Комисията следва да предприеме такива стъпки възможно най-скоро.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за този проект на препоръка. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 30 септември 2011 г. Подробното становище би могло да се състои от приемане на проекта на препоръка и описание на начина, по който той е бил изпълнен.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 9 юни 2011 година.

---

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Консолидираните версии на финансовите регламенти и правилата за прилагане са достъпни на следния адрес: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[3] Член 5а от Финансовия регламент и членове 3, 4 и 4а от Правилата за прилагане.