Контекст на проверката по собствена инициатива

1. Политиката на сближаване на ЕС има за цел да намали различията между нивата на развитие на различните региони в ЕС [1]. Особено внимание се обръща на селските райони, районите, засегнати от индустриалния преход, и регионите, които са засегнати от сериозни и постоянни неблагоприятни природни или демографски условия.

2. Политиката на сближаване се изпълнява чрез споделено управление на средствата, което означава, че Европейската комисия разчита на държавите членки за изпълнението на програмите на ЕС. Държавите членки носят основната отговорност за назначаването на съответните органи, подбора на проекти, извършването на плащания и разглеждането на жалби. Комисията има надзорна роля, като проверява дали системите за управление и контрол на държавите членки функционират ефективно и налага санкции, когато е необходимо.

3. През януари 2014 г. влезе в сила нов законодателен пакет за определяне на рамката на политиката на сближаване на ЕС за новия период на финансиране 2014—2020 г. Това включва: и) всеобхватен регламент (Регламент 1303/2013)[2] за определяне на общи правила за няколкото "европейски социални и инвестиционни фонда" ("ЕСИ фондове"); ii) три специални регламента за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд; и iii) два регламента относно цел „Европейско териториално сътрудничество“ и Европейската група за териториално сътрудничество („ЕГТС“). Сред ръководните принципи на политиката на сближаване са спазването на приложимото законодателство на ЕС и националното законодателство; насърчаване на равенството между мъжете и жените; и недискриминация.

4. Новата законодателна рамка обаче не разглежда по видим начин необходимостта от зачитане на правата, залегнали в Хартата на основните права на ЕС („Хартата“), при прилагането на политиката на сближаване на ЕС; нито предвижда предприемането на мерки в случай на нарушаване на тези права. Предишните жалби до омбудсмана показаха значително недоволство на гражданите от начина, по който политиката на сближаване на ЕС се прилага на национално равнище, включително по въпроса за зачитането на основните права. Гражданите отново и отново подчертават, че Комисията е отказала да участва, тъй като не е пряко отговорна за управлението на средствата [3].

5. Омбудсманът започна проверка по собствена инициатива с цел да даде конструктивен, полезен и обективен принос към работата на Комисията в началото на новия период на финансиране. Проучването се отнася до средствата, с които Комисията разполага, за да гарантира спазването на основните права, залегнали в Хартата, когато държавите членки прилагат политиката на сближаване.

Проучването

6. Омбудсманът започна тази проверка, като поиска от Комисията да отговори на редица въпроси [4]. Като призна експертния опит на Агенцията на ЕС за основните права (FRA), както и нейните усилия за насърчаване на култура на правата на човека, омбудсманът прикани FRA да даде своя принос към разследването. Тя също така се консултира с колегите си в Европейската мрежа на омбудсманите [5].

7. След като получи коментарите на Комисията [6] и обратната информация от някои национални омбудсмани [7], омбудсманът започна целева консултация с публични институции и организации на гражданското общество, работещи в областта на правата на човека и с опит в областта на политиката на сближаване [8]. Тя получи и публикува отговори от Службата на върховния комисар на ООН по правата на човека, Eurochild, Европейския форум на хората с увреждания, фондация Lumos, Европейската мрежа за независим живот, Европейската организация на ромите на местно равнище, Центъра за застъпничество за хората с умствени увреждания, Фондациите „Отворено общество“ и Платформата на Агенцията за основните права за организациите на гражданското общество (FRP) [9].

8. Решението на омбудсмана взема предвид този материал.

Обратна информация от Комисията

9. Въпросите на Омбудсмана към Комисията бяха съсредоточени върху това как тя може да гарантира, че на свой ред държавите членки гарантират, че техните партньори (регионалните и местните органи и гражданското общество) и бенефициерите по програмите действат в съответствие с Хартата, и какви механизми са въведени, за да се гарантира, че жалбите се разглеждат ефективно.

10. По отношение на рамката за гарантиране на зачитането на основните права Комисията посочи, че всеобхватният регламент (Регламент 1303/2013) укрепва принципа на недискриминация, като въвежда това, което регламентът нарича "предварително условие" (наричано по-долу "предварително условие"), че съществуват договорености, за да се гарантира спазването на този принцип [10]. Освен това в член 4, параграф 2 от регламента от държавите членки и Комисията се изисква да гарантират, че подкрепата от европейските структурни и инвестиционни фондове е в съответствие с принципи като равенството между половете (член 7) и устойчивото развитие (член 8). В по-общ план член 6 изисква операциите, подпомагани от европейските структурни и инвестиционни фондове, да са в съответствие с приложимото право на Съюза и националното право, свързано с неговото прилагане.

11. По въпроса за Хартата Комисията заяви, че Хартата е обвързваща за държавите членки само когато те прилагат правото на ЕС. Следователно и в съответствие с практиката на Съда е необходимо да се разгледа поотделно дали в даден случай дадена практическа национална мярка има за цел да приложи правото на Съюза или не.

12. В отговор на въпросите на омбудсмана относно Хартата и споразуменията за партньорство [11] Комисията заяви, че член 15 от Регламент 1303/2013 определя списъка на елементите, които трябва да бъдат включени в споразуменията за партньорство. Някои елементи се припокриват с правата и принципите, залегнали в Хартата, и Комисията проверява дали тези елементи са спазени. По подобен начин Делегираният регламент на Комисията [12] относно Европейския кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове се позовава на принципи, които се припокриват с правата и принципите, залегнали в Хартата.

13. В отговор на въпросите на омбудсмана относно Хартата и оперативните програми [13] Комисията се позова на член 96 от Регламент 1303/2013: тъй като този член не съдържа конкретно изискване органите на държавите членки да действат в съответствие с Хартата, Комисията не може да поставя такова условие за одобряването на оперативните програми. Това обаче не означава, че държавите членки не са задължени да проверяват дали средствата се отпускат по начин, който е в съответствие с Хартата, когато прилагат правото на ЕС, по-специално във връзка със следното:

14. Първо, в Регламент (ЕС) No 1303/2013 се определят редица предварителни условия, свързани с недискриминацията, пола и уврежданията, които трябва да бъдат изпълнени [14]. Във всяка програма трябва да се посочат приложимите предварителни условия, а когато едно от тях не е изпълнено, трябва да се опише кой отговаря за неговото изпълнение, как и в какъв срок. Неизпълнението на действията за изпълнение на приложимите предварителни условия в съответния срок представлява основание за спиране на междинните плащания от страна на Комисията.

15. Второ, по време на подготовката, разработването и изпълнението на оперативната програма държавите членки трябва да определят конкретни действия за насърчаване на равните възможности и предотвратяване на дискриминацията, основана на пол, расов или етнически произход, религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация [15].

16. Трето, управляващите органи трябва да изготвят и прилагат недискриминационни и прозрачни процедури и критерии за подбор, като вземат предвид насърчаването на равенството между мъжете и жените и недискриминацията [16].

17. Накрая, неспособността на държава членка да гарантира правилното прилагане на Хартата при прилагането на правото на ЕС би представлявала нередност или дори сериозен недостатък в ефективното функциониране на системата за управление и контрол на оперативните програми. Това може да доведе до спиране, анулиране или възстановяване на плащанията.

18. По отношение на ефективните механизми за разглеждане на жалби Комисията заяви, че това е правно задължение (член 74, параграф 3 от Регламент (ЕС) No 1303/2013). Комисията ще оцени дали са въведени ефективни механизми, когато прави преглед на правилното функциониране на системата за управление и контрол на национално равнище (член 75 от Регламент (ЕС) No 1303/2013). Освен това Комисията може да поиска от държавите членки да я информират за резултатите от тяхната проверка, за да може да провери доколко са ефективни механизмите, например чрез оценка на случайни извадки от резултатите и времето, необходимо за финализиране на отговорите на жалбоподателите. Неосигуряването на ефективни механизми за разглеждане на жалбите, включително на тези, в които се твърди, че има нарушения на Хартата, представлява сериозен недостатък, който дава на Комисията правото да прекъсва сроковете за плащане, да спира плащанията в случай на сериозни недостатъци или дори да отменя или събира финансовото участие на Съюза по дадена програма.

19. Комисията счете, че разпоредбите на Регламент (ЕС) No 1303/2013 относно ефективните механизми за разглеждане на жалби ще гарантират, че предполагаемите нарушения на основните права се разглеждат по подходящ начин. Комисията заяви, че ще се стреми да разпространява добри практики в тази област.

20. По отношение на разглеждането на жалби от страна на Комисията Комисията заяви, че целта на член 74, параграф 3 от Регламент (ЕС) No 1303/2013 е да се гарантира, че в държавите членки са въведени ефективни системи за разглеждане на жалби, свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове, за да се даде възможност жалбите да бъдат разглеждани на национално равнище. Това обаче не изключва подаването на жалби до Комисията. Когато Комисията получи такава жалба, като общо правило тя ще поиска от държавата членка да я разгледа. Комисията ще разглежда пряко само жалбите, които не могат да бъдат прехвърлени на държавите членки съгласно член 74, параграф 3 от регламента.

21. При поискване държавите членки ще трябва да докладват в рамките на определен срок за последващите си действия във връзка с жалба, препратена от Комисията. Комисията ще прецени дали държавата членка е разгледала жалбата в съответствие с договореностите, установени на национално или регионално равнище. Тази система за разглеждане на жалби се прилага за всички видове жалби, независимо дали те се отнасят до нарушение на Хартата при прилагането на правото на Съюза или на друго приложимо правило.

22. В случай на продължаваща липса на ефективно разглеждане на жалбите от страна на държава членка или на доказателства, че системата не функционира правилно, въпросът следва да бъде обсъден на годишната среща за преглед между Комисията и държавата членка. Освен това, ако липсата на ефективно разглеждане на жалбите предостави доказателства за наличието на значителен недостатък в системата за управление и контрол на държавата членка или ако разследването на дадена жалба от страна на Комисията разкрие неспазване на съответната разпоредба на Хартата, Комисията може да прекъсне междинните плащания и в случай на сериозни недостатъци да спре, отмени или възстанови плащанията [17].

23. И накрая, за да се повиши осведомеността сред държавите членки относно значението на Хартата в контекста на отпускането на средства от европейските структурни и инвестиционни фондове, Комисията възнамерява i) да изпрати официално писмо до държавите членки, за да им напомни за техните задължения по отношение на спазването на Хартата при прилагането на правото на ЕС; ii) насочват вниманието си към възможността за използване на техническа помощ от европейските структурни и инвестиционни фондове за подпомагане на механизмите за разглеждане на жалби; iii) разпространяване на добри практики за ефективно разглеждане на жалби; iv) издава документ с насоки по отношение на спазването на Хартата, когато държавите членки прилагат правото на ЕС в контекста на отпускането на средства от европейските структурни и инвестиционни фондове; и v) след издаването на настоящите насоки да организира обучение в държавите членки относно Хартата, нейната приложимост и значение в контекста на европейските структурни и инвестиционни фондове.

Обратна връзка от националните омбудсмани

24. Повечето национални омбудсмани, които отговориха на искането на Европейския омбудсман за информация относно жалби, разгледани през програмния период 2007—2013 г., обясниха, че повечето проблеми възникват на етапа на плащане към крайните бенефициенти. Една служба обаче заяви, че проблеми възникват на всеки етап от разходната процедура.

25. Що се отнася до евентуалното нарушаване на основните права, националните омбудсмани заявиха, че са разгледали случаи, свързани с принципа на равно третиране, правото на социална сигурност, социално подпомагане и здравеопазване, както и правото на изслушване. Що се отнася до правото на изслушване, португалският омбудсман обясни, че се е опитал да повиши осведомеността в рамките на националната администрация относно значението на изслушването на бенефициерите при възникване на спорове за плащане. Португалската служба на омбудсмана обаче е до голяма степен удовлетворена от последващите действия на националните органи във връзка с нейните решения относно европейските структурни и инвестиционни фондове.

Целева консултация

26. Омбудсманът попита заинтересованите страни за основните проблеми, свързани с основните права, които възникват при прилагането на политиката на сближаване на ЕС, какви са причините и дали някога са докладвали на Комисията за такива проблеми. Освен това тя попита каква роля може да играе Комисията в подпомагането на националните органи при прилагането на добре функциониращи механизми за правна защита и дали мерките, посочени в отговора на Комисията, са подходящи за справяне с евентуални проблеми [18].

27. Като цяло много респонденти изтъкнаха доброто сътрудничество, което НПО са имали с Комисията по време на програмния период 2007—2013 г., както и факта, че са участвали в изготвянето на настоящата законодателна рамка.

28. Въз основа на своя опит обаче респондентите установиха редица проблеми при прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове на национално равнище:

и) Няколко респонденти се позоваха на използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за поддържане или разширяване на институционализацията на деца и лица с увреждания в нарушение на член 9, параграф 9 от Регламент (ЕС) No 1303/2013. Респондентите посочиха повтарящи се злоупотреби и малтретиране, които се случват в такива институции и които обикновено се откриват от трети страни, а не от отговорните органи.

ii) Респондентите посочиха, че специфични категории от населението, като ЛГБТИ [19], хората с увреждания или ромските общности, често се пренебрегват при изготвянето на споразуменията за партньорство или оперативните програми.

iii) Един респондент посочи нарастващите пречки пред достъпа на сдруженията на жените до европейските структурни и инвестиционни фондове поради необосновано ограничаване на съответните правила. Респондентите също така заявиха, че много от програмите, за които се предполага, че насърчават интеграцията на жените, всъщност насърчават тяхното изключване поради „лошо планиране и още по-лошо изпълнение“.

29. С едно изключение респондентите признаха, че като се позовава на определени права и включва общоприложимия принцип на недискриминация, новата законодателна рамка е стъпка напред по отношение на защитата на основните права. Освен това те споменаха новите предварителни условия и разпоредби относно споразуменията за партньорство и договореностите за разглеждане на жалби. Наблюдението на спазването на приложимите предварителни условия от самото начало на проектите се счита за полезно, тъй като може да доведе до по-ефективен отговор на дискриминацията или нарушенията на основните права. Освен това оценката на Комисията на програмите съгласно член 29 от Регламент (ЕС) No 1303/2013 [20] също може да допринесе за предотвратяване или преодоляване на трудностите, които могат да възникнат по време на изпълнението на програмата.

30. Някои респонденти обаче посочиха, че тези нови разпоредби, които са доста широки, са транспонирани много общо в споразуменията за партньорство. В съчетание с това, което много участници възприемат като тясно тълкуване от страна на Комисията на нейните задължения в контекста на политиката на сближаване, някои смятат, че всъщност Комисията избягва повечето от задълженията си съгласно правото на ЕС в тази област.

31. Някои респонденти заявиха, че проблемите се дължат по-скоро на липсата на практически експертен опит както на национално равнище, така и на равнище ЕС, и на прекомерни и бюрократични задължения за докладване, отколкото на липсата на подходяща правна рамка. Фактът, че Комисията рядко извършва посещения на място, за да провери действителността на докладваната информация, не подобрява положението. Също така фактът, че значително финансиране се използва за нематериални дейности, резултатите от които са трудно измерими и още по-трудно измерими.

32. Във връзка с това някои участници посочиха липсата на прозрачен механизъм, чрез който представителите на гражданското общество да могат да информират Комисията за потенциални недостатъци в планираните или изпълнените проекти. Това би могло да намали възможностите за местните НПО или общности да докладват тези случаи на ЕС [21] и по този начин да намали шансовете на Комисията да идентифицира проблеми. Повечето респонденти установиха в по-голяма или по-малка степен липса на прозрачност при прилагането, мониторинга и контрола на европейските структурни и инвестиционни фондове, както и неспособност от страна на Комисията да предостави изчерпателна и достъпна информация в публичното пространство.

33. Що се отнася до новите разпоредби относно разглеждането на жалби, някои респонденти се съмняваха дали готовността на Комисията да разпространява добри практики и да предлага техническа помощ за решаване на жалби би била достатъчна. Държавите членки не са задължени да предприемат действия във връзка с насоките, получени от Комисията, заявиха те. Комисията също така не поема задължение да осъществява ефективен контрол в тази област. Съществува риск държавите членки да създадат чисто формални механизми, които да не са от полза за жертвите на нарушения на правата на човека, по същия начин, по който през предходните периоди на финансиране са съществували неефективни механизми за правна защита.

34. Един респондент предположи, че новата рамка всъщност може да позволи на Комисията „да продължи да абдикира от собствените си роли и отговорности“в областта на мониторинга. Въпреки че в миналото Комисията най-малкото би обмислила започването на производство за установяване на нарушение, сега тя автоматично ще насочва жертвите към държавата членка, на която е възложена изключителната отговорност за разследване и решаване на жалби, свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове. Комисията също така има право на преценка дали да поиска от дадена държава членка да докладва за последващите действия във връзка с дадена жалба. Следователно жертвите няма да имат гаранция, че индивидуалният им случай ще бъде правилно оценен и че ще бъдат предоставени средства за правна защита, когато това е целесъобразно.

35. И накрая, някои респонденти посочиха, че няма ясни насоки за това кога Комисията ще използва правото си да извършва одити на място, както има право да прави съгласно член 75, параграф 2 от Регламент (ЕС) No 1303/2013. Също така няма индикации за това каква е методологията за одит на Комисията и дали ще бъде взето предвид спазването на правата на човека. Също така все още не е ясно кога и как Комисията ще използва правомощията си, например за да изиска от дадена държава членка да предприеме необходимите действия, за да гарантира, че нейните системи за управление и контрол (включително механизмите за разглеждане на жалби) функционират, или да спре, отмени или възстанови плащания.

Оценка на омбудсмана

36. Обхватът на становищата, представени в контекста на настоящата проверка по собствена инициатива, подкрепя първоначалната позиция на омбудсмана, че многопластовото прилагане на политиката на сближаване на ЕС е труден въпрос, в който ситуациите рядко са черно-бели. Един пример, даден от респондент, е особено показателен в това отношение: държава членка е използвала европейските структурни и инвестиционни фондове за саниране на голяма институция, в която се настаняват хора с увреждания. Тъй като европейските структурни и инвестиционни фондове имат за цел да финансират закриването на такива институции и прехода към живот в общността, държавата членка очевидно е виновна и би могло да се твърди, че Комисията е трябвало да предприеме мерки. И все пак, въпросната институция е в жалко състояние и изграждането на нови общностни центрове ще отнеме много време. Не беше ли целесъобразно междувременно ЕСИ фондовете да се използват за подобряване на условията на живот на жителите? Би ли било по-хуманно да оставим жителите да търпят мрачно "днес", докато чакат перспективата за по-добро "утре"?

37. Целта на това проучване е да се гарантира, че Комисията прави всичко по силите си, за да гарантира, че средствата на ЕС не финансират действия, които нарушават основните права. Фактът, че Комисията не носи пряка отговорност за управлението на европейските структурни и инвестиционни фондове, никога не следва да се използва като причина за непредприемане на действия, ако основните права са били нарушени или има риск да бъдат нарушени. Като прилага основните права, съдържащи се в Хартата, като минимален стандарт на защита, Комисията може да сигнализира на държавите членки, че ще се отнася сериозно към основните права, когато оценява техните дейности в рамките на политиката на сближаване. Това е необходима първа стъпка за убеждаване на държавите членки да се отнасят сериозно към задълженията си съгласно Хартата, когато прилагат правото на ЕС. Освен това Комисията трябва да се стреми да разубеди държавите членки и дори самата нея да пренебрегват нарушенията на основните права на основание, че въпросната дейност на държавата членка не се предприема в хода на „прилагането на правото на ЕС“.

38. По отношение на това кои действия на държавите-членки включват прилагането на правото на ЕС, Съдът наскоро заяви [22], че национален комитет за мониторинг, който наблюдава оперативните програми, прилага правото на ЕС, когато изготвя ръководство за подпомагане на кандидатите за безвъзмездни средства. За да стигне до това заключение, Палатата взе предвид, че i) създаването на Комитета се изисква от правото на ЕС, въпреки че той е действал в рамките на институционалната, правната и финансовата рамка на дадена държава членка; ii) всички мерки, предназначени за подкрепа на оперативната програма, включително приетият от Комитета документ, е трябвало да отговарят на съответните регламенти на ЕС.

39. Въз основа на тези ясни указания на Сметната палата, които се различават от общите критерии, които тя е предоставила преди това за разграничаване на двете категории действия, омбудсманът счита, че повечето, ако не и всички, действия на държавите членки, които възникват в контекста на програми, финансирани по линия на политиката на сближаване на ЕС, включват прилагането на правото на ЕС. Това е така, защото по-голямата част от основните задължения на държавите членки са подробно определени в Регламент 1303/2013 (и други съответни регламенти) и се подчиняват на правилата и принципите, определени в него, от които те не могат валидно да се отклоняват.

40. Например споразуменията за партньорство са определени в член 2, точка 20 от Регламент (ЕС) No 1303/2013; процедурата за изготвянето им е описана подробно в член 14; тяхното съдържание е определено в член 15; критериите за подбор на партньори и тяхното участие в програмата са ясно определени в член 5; кодексът за поведение за създаване на такива партньорства се приема от Комисията чрез делегиран акт; а споразуменията за партньорство подлежат на одобрение от Комисията. Поради това е трудно да се разбере как може да се счита, че дадена държава членка прави нещо различно от прилагането на правото на ЕС, когато изготвя споразумение за партньорство или когато приема оперативна програма „в съответствие с [Регламент 1303/2013] и правилата за отделните фондове“[23], като се гарантира, че тя съдържа елементите, изисквани в целия регламент, по-специално в член 96. Да вземем един последен пример, оценката и изборът на приложими предварителни условия от държавите членки са предмет на подробни насоки в член 19 от Регламент (ЕС) No 1303/2013. Обвързан с толкова много ясни и подробни изисквания, наложени от правото на ЕС, изборът на държавите членки на приложими предварителни условия, който освен това подлежи на оценка от страна на Комисията на последователността и адекватността, по всяка вероятност ще изисква "степен на връзка [с правото на ЕС] над и извън обхвата на въпросите, които са тясно свързани или един от тези въпроси има непряко въздействие върху другия"[24].

41. В такива случаи Хартата следва да се разглежда като стандарт, на който следва да отговарят действията на държавите членки, независимо дали въпросните основни права са изрично посочени в Регламент 1303/2013 — равенство между половете, увреждане или не — социални права, право на изслушване, права на възрастните хора и т.н.

42. За малкото случаи, в които действията на държавите членки във връзка с финансирането за сближаване не представляват прилагане на правото на ЕС, следва да е възможно Комисията да използва влиянието си, за да насърчава спазването на Хартата. Комисията е длъжна да спазва Хартата в нейната цялост, във всички свои дейности, включително при разпределението и мониторинга на европейските структурни и инвестиционни фондове. Комисията следва да тълкува правата си в рамките на политиката на сближаване с оглед на задълженията си съгласно Хартата, чиито принципи следва да се разбират като допълващи разпоредбите на Регламент 1303/2013. Поради това Комисията следва да гарантира, че всички действия на държавите членки, които се финансират по линия на политиката на сближаване на ЕС, следва да зачитат принципите на основните права, независимо дали, строго погледнато, те са действия, предприети при прилагането на правото на ЕС.

43. В този контекст следва да се направят два коментара.

44. От една страна, омбудсманът не е съгласен с твърдението на Комисията, че тя не би могла да обвърже одобрението на споразуменията за партньорство с включването на клауза, предвиждаща зачитане на правата на човека. Противно на твърдението на Комисията, член 15 от Регламент No 1303/2013 не изброява изчерпателно елементите, които трябва да бъдат включени в такова споразумение. В него само се определят минималните изисквания, „включително“неизчерпателен списък на задължителните елементи. Нищо не пречи на Комисията да добави спазването на Хартата като цяло сред тези изисквания.

45. От друга страна, Комисията следва да тълкува възможно най-широко разпоредбите на регламента, които се отнасят конкретно до основните права, признати от Хартата. Не следва да се допуска нарушение на тези разпоредби, независимо от тяхната форма или ниво.

46. Накратко, , се свежда до факта, че Комисията не следва да си позволява да финансира със средства на ЕС действия, които не са в съответствие с най-високите ценности на Съюза, т.е. правата, свободите и принципите, признати от Хартата. Комисията редовно обвързва сътрудничеството с трети държави, които не са обвързани от Хартата, с клауза относно зачитането на правата на човека. Стандартът, изискван от държавите членки, задължително трябва да бъде значително по-висок.

47. В проверката по собствена инициатива на омбудсмана участваха няколко категории заинтересовани страни — Комисията, националните омбудсмани, НПО и платформата на Агенцията за основните права за гражданското общество. Омбудсманът счита, че консултацията ѝ с тези заинтересовани страни предоставя солиден преглед на съответните въпроси. Въз основа на това омбудсманът приключва проверката по собствена инициатива и благодари на всички участващи страни за тяхната честна, конструктивна и ценна обратна връзка. Именно въз основа на тази обратна информация Омбудсманът предлага на Комисията следните насоки за подобрение.

Насоки на Омбудсмана за подобряване

48. Комисията следва:

и) Проактивно определяне, чрез прилагане на критериите, установени от Съда, на това кои от действията на държавите членки в контекста на политиката на сближаване на ЕС се разбират като прилагане на правото на ЕС [25] и прилагане към тези действия на най-строгия стандарт за контрол по отношение на спазването на Хартата.

При определянето на действията, с които се прилага правото на ЕС, Комисията следва да има предвид установената от Съда необходимост "да се избегне ситуация, при която нивото на защита на основните права варира в зависимост от съответното национално законодателство (…)"[26].

ii) Да използва всички средства, с които разполага, за да повиши осведомеността относно факта, че Хартата се прилага за действията на всяка държава членка, предприети при прилагането на правото на ЕС.

Предложените от Комисията насоки за държавите членки са отлична отправна точка. Насоките следва да включват ясно позоваване на изискването за пълно спазване на разпоредбите на Хартата при подготовката, оценката и изпълнението на програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове. Комисията би могла да включи в насоките примери за действия, предприети при прилагането на правото на ЕС, както е посочено по-горе.

Освен това чрез своите канали за политическо и административно сътрудничество с държавите членки Комисията следва активно да насърчава, като добра практика, прилагането на стандартите на Хартата в действията на всички държави членки в контекста на политиката на сближаване на ЕС.

iii) Да съсредоточи своите усилия за насоки, подкрепа и правоприлагане върху превантивните мерки, за да гарантира, че държавите членки спазват Хартата от самото начало.

Дори когато средствата за защита са ефективни, по самото си естество те идват, когато вредата вече е била нанесена. Когато средствата за правна защита са неефективни и Комисията реши да наложи икономически санкции на държавите членки, това не само не осигурява правна защита за жертвите на нарушения на основните права, но дори може да влоши тяхното положение. Въпреки че новият акцент върху мониторинга и механизмите за разглеждане на жалби е повече от добре дошъл, на първо място следва да се постави по-силен акцент върху избягването на вреди.

Например съгласно член 19, параграф 4 от Регламент (ЕС) No 1303/2013 Комисията участва в избора на приложимите предварителни условия, свързани със специфичните цели на даден приоритет на национална програма. Комисията следва систематично да използва този прерогатив, за да насърчава включването на предварителни условия, свързани с основните права, когато те са приложими. Както споменаха някои респонденти, може да има случаи, в които липсва осведоменост по тези въпроси на национално равнище, и поради това Комисията следва да подкрепя държавите членки при избора на правилните предварителни условия.

Комисията също така трябва да има предвид, че член 7 от Регламент 1303/2013 задължава не само държавите членки, но и Комисията да „предотвратяват всякаква дискриминация...“при изготвянето и изпълнението на програмите.

Няколко участници подчертаха значението на механизмите за наблюдение, обучението, техническата помощ и укрепването на административния капацитет на държавите членки с цел предотвратяване на нарушения на основните права. Омбудсманът счита, че Комисията следва да съсредоточи усилията си за обучение, техническа помощ и изграждане на капацитет върху държавите членки, които въз основа на оценката на Комисията имат по-малко положителни резултати по отношение на спазването на основните права при изпълнението на политиката на сближаване на ЕС [27].

Положително развитие, което заслужава да бъде похвалено, е, че в своите Насоки за държавите членки относно процедурата за определяне [28], които съдържат контролни списъци за определянето на сертифициращи и управляващи органи и междинни звена, Комисията включи конкретни точки относно наличието на подходящи процедури на етапа на подбор, за да се гарантира спазването на някои политики на ЕС (недискриминация, насърчаване на равенството между мъжете и жените, достъпност за хората с увреждания)[29]. В контролния списък също така се изисква описание, когато е приложимо, на механизмите на държавата членка за разглеждане на жалби както по отношение на сертифициращия [30], така и по отношение на управляващия орган [31].

iv) Да включи в своята оценка на успеха на програмите и действията, финансирани чрез европейските структурни и инвестиционни фондове, разглеждане на начина, по който те са допринесли за насърчаване на зачитането на основните права, залегнали в Хартата.

Някои участници посочиха, че в допълнение към гарантирането на спазването на основните права по време на изпълнението на европейските структурни и инвестиционни фондове, би било полезно Комисията да оцени до каква степен използването на европейските структурни и инвестиционни фондове е повишило осведомеността и зачитането на основните права, изрично посочени в Регламент 1303/2013, както и на други права по Хартата. Комисията би могла да насърчи приемането на подходящи показатели за равенството и основните права и проекти на контролни списъци за оценка на използването на средствата за насърчаване на основните права и недискриминацията в по-широк смисъл.

v) Да прилагат стриктно и без изключение задължението да проверяват дали системите за управление и контрол, включително механизмите за разглеждане на жалби, са адекватни и ефикасни, дали остават такива, докато програмите се изпълняват, и дали слабостите са надлежно коригирани. Това включва систематично изискване държавите членки да информират Комисията за резултатите от всички жалби, свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове, независимо дали първоначално са били подадени до Комисията или не.

По думите на един от респондентите, като орган, отговарящ за прилагането на правото на ЕС, Комисията трябва да играе роля в подпомагането, но и в принуждаването на държавите членки да прилагат добре функциониращи и ефективни системи за подаване на жалби и правна защита. Това е още по-важно, като се има предвид, че при липсата на ефективен механизъм за правна защита на национално равнище Комисията не разполага и е малко вероятно да получи в бъдеще компетентност, която да ѝ позволи да предоставя индивидуална правна защита на жертвите на нарушения на основните права. С други думи, стриктното и неуморно прилагане от страна на Комисията на нейните надзорни прерогативи е единствената гаранция за такива пострадали [32].

В член 75, параграф 1 от Регламент (ЕС) No 1303/2013 от Комисията се изисква да „се увери“, че системите за подаване на жалби и за правна защита са в съответствие с регламента и правилата за отделните фондове. Насоките, които Комисията възнамерява да предостави на държавите членки, следва да определят какво разбира Комисията под ефективен механизъм за правна защита и, което е също толкова важно, кои механизми се считат за неефективни или чисто формални. Насоките следва да включват ясни указания за това кога ще бъдат задействани процесите на наблюдение, какви критерии ще се прилагат и какви мерки ще бъдат приети в резултат на това, като по този начин се гарантира прозрачност и правна сигурност.

По същия начин член 75, параграфи 2 и 3 оправомощават Комисията да извършва проверки на място и да изисква от държавите членки да предприемат необходимите действия. Омбудсманът споделя мнението на някои респонденти, че посещенията на място трябва да бъдат по-чести и задълбочени, тъй като в много случаи те представляват единственото реално средство за проверка на положението на място. Служителите на Комисията, работещи в нейните представителства в държавите членки, биха могли да допринесат за изпълнението на тази задача.

Освен това получаването на систематична информация от държавите членки относно резултатите от жалбите, свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове, ще даде възможност на Комисията да получи пълна представа за положението с разглеждането на жалби и ефективността на съответните механизми по всяко време и във всички държави членки, както и да открива навреме аномалиите.

vi) Да прилага стриктно и последователно своите прерогативи за налагане на санкции, когато приложимите предварителни условия (предварителни условия) не са спазени в рамките на сроковете.

В член 19, параграф 2 от Регламент No 1303/2013 се посочва, че приложимите предварителни условия трябва да бъдат изпълнени до 31 януари 2016 г., като по този начин се определя ясно и безусловно изискване за постигане на конкретен резултат. Член 19, параграф 5 от своя страна оправомощава Комисията да спре междинните плащания, ако в този срок не са предприети действия за изпълнение на предварителните условия. Комисията следва да тълкува много стриктно всички изключения, на които се позовават държавите членки, за да не постигнат целта. По този начин ще се избегне ситуация, при която чисто формални действия, които почти не допринасят за изпълнението на предварителните условия, се изтъкват като защита от държавите членки.

vii) Да обмисли запазването, в допълнение към новата система за разглеждане на жалби, на практиката за започване на производства за установяване на нарушение срещу държава членка, ако нейните действия в рамките на политиката на сближаване представляват нарушение на правото на ЕС, включително на Хартата.

Опасенията, че финансирането ще бъде отменено или възстановено чрез финансови корекции и че междинните плащания ще бъдат спрени, вероятно ще представляват ефективен възпиращ фактор, когато става въпрос за очевидни нарушения на конкретни разпоредби на Регламент 1303/2013 и споразуменията за партньорство. Производството за установяване на неизпълнение на задължения обаче предоставя на Комисията по-широка свобода на преговори и правомощия за убеждаване за справяне с широко разпространени нарушения на основните права, които могат да надхвърлят прилагането на политиката на сближаване като такава [33]. Освен това установяването на нарушение от страна на Съда е силен аргумент за гражданите да поискат обезщетение за всички вреди, които може да са претърпели пред националните съдилища.

По този начин Комисията би могла да използва правото си на преценка при избора на една процедура пред друга с цел по-добра защита на основните права на гражданите.

viii) Създаване на ясна и прозрачна рамка, в която гражданското общество може да допринесе за надзорната роля на Комисията, в допълнение към съществуващите работни и експертни групи и комитети.

За да насърчи гражданското общество да наблюдава изпълнението на европейските структурни и инвестиционни фондове, Комисията следва да стартира онлайн платформа, на която гражданското общество, особено малките организации, които не влизат лесно в контакт с Комисията, биха могли да докладват за злоупотреби с фондовете и нарушения на Хартата и да подават жалби и доклади в сянка [34] относно механизмите за разглеждане на жалби и спазването от страна на държавите членки на Европейския кодекс на поведение за партньорство. Комисията би могла също така да обмисли създаването на смесени работни групи по конкретни въпроси, съставени от представители на Комисията, държавите членки и гражданското общество [35]; и систематично да информира лицата и организациите, които са изразили тревога във връзка с окончателните констатации на Комисията и последващите действия.

Освен това, както предлагат някои респонденти, Комисията следва да публикува документи, в които подробно се описва ролята ѝ в мониторинга на националните механизми, и да публикува изчерпателна и подробна информация за всички мерки за мониторинг, предприети до момента по отношение на европейските структурни и инвестиционни фондове и основните права.

 

Емили О'Райли

Страсбург, 11.5.2015 г.

[1] Член 174 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „1. За да насърчи цялостното си хармонично развитие, Съюзът разработва и осъществява свои действия, които водят до укрепване на неговото икономическо, социално и териториално сближаване. 2. По-специално Съюзът се стреми да намали неравенството между нивата на развитие на различните региони и изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони. 3. ... особено внимание се обръща на селските райони, на районите, засегнати от индустриалния преход, и на регионите, които са засегнати от сериозни и постоянни неблагоприятни природни или демографски условия...“

[2] Регламент (ЕС) No 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ L 347, 2013 г., стр. 320).

[3] При липсата на конкретни основания, на които Комисията би могла да се намеси, нито едно от тези оплаквания не доведе до резултат по същество.

[4] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54419/html.bookmark

[5] Мрежата включва националните и регионалните омбудсмани и подобни органи на държавите — членки на ЕС, страните кандидатки за членство в ЕС и други държави от Европейското икономическо пространство, както и Европейския омбудсман и комисията по петиции на Европейския парламент.

[6] На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58451/html.bookmark

[7] Отговорите бяха получени от службите на федералния омбудсман на Белгия, омбудсманите на България, Финландия и Португалия.

[8] Въпросите за консултацията са достъпни на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59264/html.bookmark

[9] FRP препрати отговори, изпратени от женския сектор в Северна Ирландия, ILGA Europe, Европейския център за правата на ромите, Социалната платформа, Европейския форум на хората с увреждания, унгарския ЛГБТ алианс, както и анонимен принос.

[10] Определение 33 в член 2 от Регламент 1303/2013 определя приложимото предварително условие като "конкретен и точно предварително определен критичен фактор, който е предпоставка и има пряка и действителна връзка и пряко въздействие върху ефективното и ефикасно постигане на специфична цел за инвестиционен приоритет или приоритет на Съюза."

[11] Споразумението за партньорство е задължителен документ, "изготвен от държава-членка с участието на партньори ... който определя стратегията, приоритетите и договореностите на тази държава-членка за ефективно и ефикасно използване на европейските структурни и инвестиционни фондове ... и който се одобрява от Комисията след оценка и диалог със съответната държава-членка".

[12] Делегиран регламент (ЕС) No 240/2014 на Комисията от 7 януари 2014 г. относно Европейски кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове. ОВ L 74, 2014 г., стр. 1.

[13] Оперативните програми представляват подробни планове, в които държавите членки определят как ще бъдат изразходвани средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове през програмния период.

[14] Част II от приложение XI към Регламент 1303/2013.

[15] Член 96, параграф 7, буква б).

[16] Член 125, параграф 3, подточка ii).

[17] Членове 83, 142 и 144 от Регламент 1303/2013 съответно.

[18] Проверката по собствена инициатива не се отнася до поведението на националните администрации. Следователно аргументите на респондентите относно предполагаемо лошо администриране на национално равнище ще бъдат споменати само до степента, необходима за оценка на поведението на Комисията. Освен това обхватът на настоящата проверка по собствена инициатива е да се определят средствата, чрез които Комисията може да гарантира спазването на Хартата за периода 2014—2020 г. Аргументите, свързани с миналото, ще бъдат разглеждани само доколкото са от значение и за бъдещето.

[19] "ЛГБТИ" означава лесбийки, гейове, бисексуални, транссексуални и интерсексуални.

[20] "Комисията оценява съгласуваността на програмите с настоящия регламент и с правилата за отделните фондове, техния ефективен принос към избраните тематични цели и към приоритетите на Съюза, специфични за всеки европейски структурен и инвестиционен фонд, както и съгласуваността със споразумението за партньорство..."

[21] Две НПО посочиха случая на планирано сегрегирано съседство за роми, публично рекламирано като ползващо се от европейските структурни и инвестиционни фондове. Въпреки че Комисията беше възприемчива и реагира на информацията, получена от НПО, и заяви, че планираното уреждане на спора противоречи на принципите на фондовете, тя не възприе „решителна и прозрачна“публична позиция и несигурността по отношение на това дали уреждането ще бъде изградено и/или финансирано от ЕСИ фондовете остава. Освен това двете НПО считат, че не е достатъчно ясно на кого и чрез какви средства следва да докладват за такива случаи. Невинаги се очаква обратна информация за резултата от евентуално разследване на Комисията.

[22] Решение на Съда от 17 септември 2014 г. по дело C-562/12, Liivimaa Lihaveis срещу Eesti- Läti, точки 64 и 65.

[23] Член 4, параграф 4 от Регламент 1303/2013.

[24] Дело C-562/12, Liivimaa Lihaveis срещу Eesti- Läti, параграф 62.

[25] Като се има предвид, че по-голямата част от действията на държавите членки, предприети в контекста на политиката на сближаване на ЕС, ще бъдат действия, предприети при прилагането на правото на ЕС.

[26] Решение на Съда от 10 юли 2014 г., дело C-198/13 Hernández и други срещу Испания, точка 47.

[27] Член 58 от Регламент 1303/2013 оправомощава Комисията да поеме инициативата за предоставяне на техническа помощ.

[28] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_ms_designation_en.pdf. Насоките бяха приети, след като Комисията отговори на въпросите на омбудсмана.

[29] Точки 2.2.3.6, 3.4 и 3.12.

[30] Точка 3.2.2.4.

[31] Точка 2.2.3.16.

[32] Някои респонденти предложиха Комисията да създаде механизъм на равнището на ЕС за предоставяне на правна защита в отделни случаи.

[33] Някои респонденти приветстваха решението на Комисията да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Чешката република за дискриминация срещу ромското население в областта на образованието — ситуация, която според тях би била по-трудна за преодоляване само в контекста на политиката на сближаване.

[34] Докладите в сянка са доклади на НПО, които допълват или представят алтернативна информация на периодичните официални доклади, които държавите членки са длъжни да представят.

[35] Няколко респонденти посочиха неясните начини, по които организациите, особено малките организации с ограничени ресурси, могат да имат достъп до Комисията и да взаимодействат с нея, когато узнаят за проблеми на национално равнище. Докладван е случай на частично плодотворно сътрудничество по отношение на планираното изграждане в Неапол на сегрегиран квартал за ромите, който органите са възнамерявали да финансират с европейските структурни и инвестиционни фондове. Ранното предупреждение на гражданското общество позволи на Комисията да заяви от самото начало, че планираното действие не е в съответствие с приложимите правила. Комисията обаче все още не е предприела публично никакви действия.