ГЛАВА НА ЖАЛБАТА

1. Жалбоподателят е генерален мениджър на циркова асоциация. На 20 май 2005 г. той подава жалба до Европейската комисия (референтен номер на жалбата 2005/4510), в която обяснява, че параграф 27 от новия австрийски Закон за защита на животните, влязъл в сила на 1 януари 2005 г.[1], налага пълна забрана за държането на диви животни в циркове. Според жалбоподателя тази разпоредба противоречи на принципа на ЕС за свободно движение на услуги и следователно е в нарушение на тогавашния член 49 от Договора за ЕО [2] (понастоящем член 56 от ДФЕС).

2. На 12 октомври 2005 г. Комисията започва производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Австрия съгласно тогавашния член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС), като изпраща официално уведомително писмо на австрийските власти.

3. В това писмо се посочва, че мерките, които могат да възпрепятстват или да направят по-малко привлекателно свободното предоставяне на услуги, не трябва, наред с други условия, да надхвърлят необходимото за постигане на общоприет обществен интерес. Общоприетият обществен интерес в този случай е защитата на животните като цяло, както и хуманното отношение към тях. В писмото обаче се посочва, че предвидената цел на австрийския Закон за защита на животните (защита на дивите животни) може да бъде постигната чрез мерки, които са по-малко ограничителни от пълната забрана за използване на диви животни в цирковете. Въз основа на това в писмото се посочва, че Австрия може да е нарушила член 49 ЕО (понастоящем член 56 ДФЕС). Поради това тя поиска от австрийските органи да представят коментари по аргументите на Комисията.

4. Впоследствие в изявление, направено пред обществеността, членът на Комисията, отговарящ за портфейла на вътрешния пазар, посочи, че Генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“ (ГД MARKT) не възнамерява да продължи разследването. Вследствие на това производството за установяване на нарушение срещу Австрия ще бъде прекратено скоро след това.

5. На 9 юни 2006 г., с оглед на промяната в позицията на Комисията, жалбоподателят подаде първата си жалба до омбудсмана, която беше регистрирана под референтен номер 1738/2006/PB.

6. В жалба 1738/2006/PB жалбоподателят твърди, че Комисията, без да посочва причини, е променила позицията, изразена в официалното уведомително писмо, изпратено на Австрия на 12 октомври 2005 г. Според него разследването на Комисията е било „фиктивно“и позицията на институцията не е била добре обоснована. Жалбоподателят подчерта, че въпреки че от официалното уведомително писмо става ясно, че са налице достатъчно основания за разглеждане на случая, Комисията е заела различна позиция и е решила да приключи случая. В обобщение жалбоподателят твърди, че Комисията не е предприела последващи действия във връзка с първоначалните си заключения по неговата жалба за нарушение срещу Австрия. Той прилага копие от писмото си до Комисията от 2 юни 2006 г., в което иска нейните служби да бъдат в съответствие с първоначалното им заключение по жалбата за нарушение.

7. Тъй като жалбата до омбудсмана е подадена почти едновременно с писмото на жалбоподателя до Комисията, омбудсманът счита, че жалбата не е била предшествана от подходящи административни подходи, както се изисква в член 2, параграф 4 от неговия статут. Поради това на 7 юли 2006 г. той я обявява за недопустима.

8. На 24 октомври 2006 г. жалбоподателят подаде нова жалба до омбудсмана, регистрирана под референтен номер 3307/2006/(PB)JMA, която е предмет на настоящото разследване. Във втората си жалба до омбудсмана жалбоподателят обясни, че на същия ден (24 октомври 2006 г.) ГД „Вътрешен пазар и услуги“ е отговорила на писмото му от 2 юни 2006 г. В писмото той е информиран, че след като е разгледала отговора, даден от австрийските органи на официалното ѝ уведомително писмо, Комисията е решила да не продължава производството за установяване на нарушение. Официалното решение на Комисията за приключване на случая беше взето на нейното заседание от 12 декември 2006 г. и беше официално съобщено на жалбоподателя с писмо от 21 декември 2006 г.

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

9. В жалбата омбудсманът установи следните твърдения и твърдения:

и) Изявлението, направено от Комисията в писмото ѝ от 24 октомври 2006 г., в което се обяснява, че държавите-членки следва да бъдат оставени да решат дали да забранят използването на диви животни в цирковете, не е правилно от правна гледна точка.

ii) Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение срещу Австрия. По-специално жалбоподателят оспори основателността на причините, поради които ГД „Вътрешен пазар и услуги“ на Комисията възнамерява да предложи случаят да бъде приключен.

Поради това жалбоподателят заяви, че:

iii) Жалбата за нарушение следва да бъде преразгледана от Комисията.

iv) Комисията следва да приеме заключение в съответствие с първоначалното си официално уведомително писмо от 12 октомври 2005 г. до Австрия.

Задачата

10. Жалбата е изпратена до омбудсмана на 24 октомври 2006 г. На 10 януари 2007 г. омбудсманът започна разследване и изпрати жалбата до Комисията с искане за становище по нея. На 14 май 2007 г. Комисията изпрати своето становище, което след това беше препратено на жалбоподателя. На 30 юни 2007 г. жалбоподателят изпраща своето становище.

11. С оглед на забележките на жалбоподателя, на 19 февруари 2008 г. омбудсманът отново изпрати писмо до Комисията, за да получи допълнителна информация. На 29 май 2008 г. Комисията изпрати второто си становище, което беше препратено на жалбоподателя за становище. Жалбоподателят изпрати своите забележки на 14 юли 2008 г.

12. На 3 юни 2009 г. омбудсманът отправи проектопрепоръка до Комисията. На 18 септември 2009 г. Комисията изпрати подробно становище, с което отхвърли проектопрепоръката.

13. Омбудсманът препрати подробното становище на Комисията на жалбоподателя, който изпрати своите забележки на 30 октомври 2009 г.

14. На 10 ноември 2009 г. жалбоподателят информира омбудсмана, че организацията, която представлява, е предприела правни действия пред компетентните национални съдилища в Австрия и Люксембург, за да оспори съвместимостта на въпросното национално законодателство с правото на Общността.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Предварителни бележки

Обхват на прегледа на омбудсмана

15. В становището си Комисията отбелязва, че предметът на жалбата е свързан с решението ѝ дали да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС). Комисията подчерта, че както е признато от Съда, тя разполага с голяма свобода на преценка в тази област. Институцията също така е на мнение, че когато действа като пазител на Договора по отношение на производства за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 226 от Договора за ЕО (понастоящем член 258 от ДФЕС), нейната „оценка на тълкуването и обхвата на правото на Общността е въпрос, който може да бъде решен само от Съда на Европейските общности и който е изцяло извън понятието за лошо администриране“.

16. Омбудсманът обаче счита, че не споделя гледната точка на Комисията. Той отбеляза, че Комисията, в ролята си на „пазител на Договора“ съгласно тогавашния член 211 от Договора за ЕО (понастоящем заменен по същество с член 17, параграф 1 от ДЕС), трябва да гарантира прилагането на правото на Общността. При изпълнението на своите задължения Комисията разследва евентуални нарушения на правото на Общността, които са ѝ станали известни до голяма степен в резултат на жалби на граждани. Ако в резултат на своето разследване Комисията счита, че дадена държава-членка може да не е изпълнила задълженията си по Договора, член 226 от Договора за ЕО (нов член 258 от ДФЕС) ѝ дава правомощието да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу тази държава-членка и в крайна сметка, ако счита, че е извършено нарушение, да отнесе въпроса до Съда на Европейския съюз.

17. Съгласно съдебната практика на съдилищата на Общността, дори ако счита, че дадена държава-членка е нарушила правото на Общността в конкретен случай [3], Комисията разполага с широка свобода на преценка, за да реши дали е уместно или не да заведе иск срещу компетентната държава-членка пред Съда на Европейските общности във връзка с този конкретен случай. Това включва вземането на решение, че няма интерес на Общността да води конкретно производство за установяване на нарушение срещу държава-членка, тъй като националните съдилища или органи биха били в по-добра позиция да разгледат въпроса [4].

18. Омбудсманът обаче заяви, че както последователно поддържа [5], използването на дискреционни правомощия не може да доведе до произвол. Публичният орган трябва винаги да има основателни причини да избере един начин на действие, а не друг. Нормална част от упражняването на дискреционно правомощие е да се обяснят причините, поради които е избран конкретен начин на действие. Освен това, когато взема дискреционно решение, институцията трябва да действа в рамките на своята правна власт.[6] Може да съществуват много широки дискреционни правомощия, но те винаги са предмет на правни ограничения. Общите ограничения на това правомощие са установени в практиката на Съда. Това изисква например административните органи да действат последователно и добросъвестно, да избягват дискриминацията, да спазват принципите на пропорционалност, равенство и оправдани правни очаквания и да зачитат правата на човека и основните свободи.

19. С оглед на гореизложеното омбудсманът подчерта, че при извършването на своите проверки на възможни случаи на лошо администриране той се стреми да гарантира, че съответната институция или орган: а) е обяснил по подходящ начин причините, поради които е избран конкретен начин на действие, и б) е действал в рамките на законовите си правомощия.

Б. Твърдение за неправилно разглеждане на жалбата

Аргументи, представени на омбудсмана

20. Жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение срещу Австрия и оспорва основателността на причините, поради които ГД „Вътрешен пазар и услуги“ възнамерява да предложи случаят да бъде приключен.

21. Жалбоподателят твърди, че изявленията, направени от Комисията в нейното писмо от 24 октомври 2006 г., показват, че неговата жалба не е била правилно оценена. Той заяви, че Комисията не е трябвало да стига до заключението, че държавите членки следва да бъдат оставени да решават дали да забранят използването на животни в цирковете. Доводите му се основават на факта, че в официалното си уведомително писмо до Австрия Комисията ясно посочва, че забраната на Австрия за неодомашнени животни в цирка е дискриминационна и непропорционална, като по този начин нарушава тогавашния член 49 от Договора за ЕО (понастоящем член 56 от ДФЕС). Жалбоподателят подчерта факта, че австрийските органи третират идентични дейности по отношение на неодомашнени животни по различен начин в зависимост от това дали дейностите се извършват в циркова среда или не. По този начин, въпреки че някои дейности са били забранени в контекста на цирка, те са били разрешени в други случаи, като например на филмови декори. Освен това жалбоподателят отбеляза, че някои държави членки, като Германия или Обединеното кралство, успешно са се справили с благосъстоянието на дивите животни в цирковете чрез регулиране. Това показа, че пълната забрана в Австрия е ненужна и не е пропорционална на заявените цели.

22. В становището си до омбудсмана Комисията посочва, че никога не е оспорвала факта, че пълната забрана за използване на диви животни в цирковете, предвидена в австрийския закон за защита на животните, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО (понастоящем член 56 ДФЕС). Комисията обаче твърди, че този вид ограничение може да бъде обосновано с императивни съображения от общ интерес, ако, както е посочено от съдилищата на Общността и обяснено в писмото ѝ до жалбоподателя от 24 октомври 2006 г., те са подходящи за постигане на преследваната цел и не надхвърлят това, което изглежда необходимо за постигането на такава цел. С оглед на ситуацията Комисията реши да не се намесва в оценката на средствата, избрани от Австрия с цел най-добра защита на дивите животни в цирковете. Тя предпочете да остави този въпрос на австрийските органи, тъй като те са в най-добра позиция да изберат средствата за защита на тези животни. Комисията припомни, че както е признато от Съда, тя разполага с голяма свобода на преценка, когато решава дали е целесъобразно да започне производство за установяване на нарушение съгласно член 226 от Договора за ЕО (понастоящем член 258 от ДФЕС).

23. В своите коментари жалбоподателят отново се позова на мотивите в официалното уведомително писмо на Комисията до австрийските органи. В това писмо се посочва, че пълната забрана за използване на диви животни не е обоснована, тъй като не е пропорционална на предполагаемата ѝ цел. Следователно това не е най-малко ограничителният начин за защита на животните. Жалбоподателят твърди, че отговорът на австрийските органи не предоставя подробни обяснения защо наложената мярка е подходяща за постигане на преследваната цел и защо пълната забрана не надхвърля необходимото за постигане на такава цел. Според жалбоподателя Комисията е променила позицията си по проблема, посочен в официалното уведомително писмо, без да обоснове новата си позиция. Поради това жалбоподателят счита, че Комисията не му е предоставила причини, обясняващи защо ограничението на свободното движение на услуги, произтичащо от австрийската забрана, вече е обосновано.

24. На 19 февруари 2008 г. омбудсманът поиска допълнителна информация от Комисията. Той поиска от Комисията да коментира забележките на жалбоподателя, по-специално твърдението му, че Комисията не е предоставила никакви мотиви, за да обясни защо ограничението на свободното движение на услуги, произтичащо от австрийската забрана, изглежда обосновано. Омбудсманът изрично поиска от Комисията да коментира твърденията на жалбоподателя, че при предполагаемата липса на подробно обяснение от страна на австрийските органи Комисията не е обосновала защо понастоящем счита, че въпросната мярка а) изглежда подходяща за постигане на преследваната цел или б) не надхвърля необходимото за постигането на такава цел.

25. Във второто си становище от 29 май 2008 г. Комисията отново изтъква, че австрийското право представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО (понастоящем член 56 ДФЕС). Комисията обаче посочва, че решението за приключване на случая произтича от значението на защитата на животните, както е предвидено в Протокола относно защитата и хуманното отношение към животните, приложен към Договора от Амстердам. Въз основа на нейните принципи тя стигна до заключението, че държавите членки са в най-добра позиция да оценят ситуацията поради чувствителността на предмета в рамките на съответното си население и са в най-добра позиция да вземат решение относно подходящите мерки, които да предприемат. По този начин Комисията изтъква, че е използвала признатата ѝ от Съда свобода на преценка, за да реши дали следва да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС).

26. В допълнителните си забележки жалбоподателят отново заяви, че пълната забрана за използване на диви животни не е обоснована, тъй като не е пропорционална на предполагаемата ѝ цел. Следователно това не е най-малко ограничителният начин за защита на дивите животни. Жалбоподателят твърди, че отговорът на австрийските органи не предоставя подробни обяснения защо наложената мярка е подходяща за постигане на преследваната цел и защо пълната забрана не надхвърля необходимото за постигане на такава цел. Той също така заключи, че Комисията не е отговорила на въпросите, поставени от омбудсмана. Въпреки че единствената обосновка на Комисията е, че мерките за хуманно отношение към животните се вземат най-добре на равнището на държавите членки, според него този аргумент не е добре обоснован. За жалбоподателя решението да се позволи регулаторните въпроси, независимо от тяхното въздействие върху вътрешния пазар, да бъдат решавани от държавите членки, представлява лошо администриране. По този начин Комисията на практика пренебрегна отговорността си за защита на вътрешния пазар.

Оценка на омбудсмана, довела до проектопрепоръката

27. За да оцени твърдението на жалбоподателя, а именно дали Комисията правилно е разгледала неговата жалба за нарушение срещу Австрия и е мотивирала надлежно решението си от 12 декември 2006 г. за приключване на случая, омбудсманът провери дали Комисията а) е обяснила по подходящ начин причините, поради които е избрала конкретен начин на действие, и б) е действала в рамките на своите правни правомощия.

28. Що се отнася до това дали Комисията е обяснила по подходящ начин причините, поради които е избрала конкретен начин на действие, в точка 10 от приложението към Съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността ("съобщението")[7] омбудсманът заяви, че жалбоподателите имат право да бъдат информирани за причините, които могат да накарат Комисията да приключи разглеждането на жалбата. За да служат на предназначението си да информират жалбоподателя, причините трябва да бъдат ясни и недвусмислени [8].

29. Жалбоподателят е получил копие от официалното уведомително писмо на Комисията и по този начин е узнал първоначалната позиция на Комисията по отношение на австрийския Закон за защита на животните. Жалбоподателят, в писмената си кореспонденция с Комисията (по-специално в писмото си до члена на Комисията, отговарящ за портфейла на вътрешния пазар, от 2 юни 2006 г.), цитира части от официалното уведомително писмо на Комисията. Той отбеляза, че в официалното уведомително писмо Комисията е изразила становището, че пълната забрана на дивите животни в цирковете ограничава свободното движение на услуги и не отговаря на теста на Gebhard. [9] Жалбоподателят изрично твърди, че Комисията не е действала последователно, като се има предвид, че в крайна сметка е приключила случая със становище, което не е в съответствие със становището, изразено преди това в официалното уведомително писмо.

30. Както омбудсманът вече отбеляза, Комисията разполага с широка свобода на преценка, за да реши: i) дали е уместно да се заведе дело срещу компетентната държава-членка пред Съда на Европейските общности във връзка с конкретен случай на нарушение на правото на Общността, или ii) ако няма интерес на Общността да се води конкретно производство за нарушение срещу държава-членка, тъй като например националните съдилища или органи биха били в по-добра позиция да разгледат въпроса. Той също така отбеляза, че дадена институция ще използва дискреционните си правомощия в рамките на законовите си правомощия, ако действа последователно и добросъвестно, избягва дискриминация, спазва принципите на пропорционалност, равенство и оправдани правни очаквания и зачита правата на човека и основните свободи.

31. Омбудсманът подчерта, че официалното уведомително писмо, дори по отношение на държавата членка, към която е насочено, не установява окончателната позиция на Комисията относно наличието на нарушение от страна на тази държава членка. Предварителното административно производство по член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС) дава възможност на съответната държава членка да обоснове позицията си и да позволи на Комисията да убеди държавата членка да се съобрази сама с изискванията на Договора. След това обаче Комисията може да преразгледа позицията си в светлината на предоставените ѝ обяснения.

32. От гореизложеното следва, че Комисията не е длъжна да поддържа идентична позиция по време на цялото административно производство. По този начин тя може, без да превиши законовите си правомощия, да промени становището си въз основа на информацията и аргументите, представени ѝ от съответната държава членка, или на информацията, която самата тя получава от други източници.

33. Освен това официално уведомително писмо е адресирано до държава членка.[[11]] Жалбоподателите и други трети страни не могат пряко да черпят правно приложими права или да твърдят, че имат правно приложими оправдани правни очаквания въз основа на съдържанието на официално уведомително писмо.

34. Въпреки че позицията на Комисията в нейното официално уведомително писмо не създава правно обвързващи права за жалбоподателя, като например права, произтичащи от оправдани правни очаквания, принципите на добра администрация изискват от Комисията да отговори по подходящ начин на аргументите, представени ѝ от жалбоподателя. Това включва аргументите, изложени от жалбоподател, които са идентични с тези, изложени от самата Комисия в официално уведомително писмо, изпратено до държава членка.

35. Омбудсманът счете за полезно, за да прецени дали Комисията е посочила ясни, недвусмислени и разбираеми причини за приключване на случая, да цитира съответните параграфи от писмото на Комисията до жалбоподателя от 24 октомври 2006 г. Писмото гласи:

„... Въпреки че австрийското правителство признава ограничение на свободата на предоставяне на услуги чрез член 27 от TSchG, то също така счита, че TSchG е в съответствие с целта на Общността за защита на животните и че по-специално отговаря на критериите, определени от Съда на Европейския съюз, за да оправдае ограниченията на основна свобода от Договора. Според австрийското правителство пълната забрана на дивите животни в цирковете е единственият възможен начин за постигане на целта за защита на животните поради невъзможността дивите животни в цирковете да се държат в подходящи помещения за животни.

Няма съмнение, че пълната забрана за използването на животни в цирковете представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, както е посочено в член 49 от Договора. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз ограниченията на основните свободи по Договора могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес. Хуманното отношение към животните и защитата на животните са сред причините, които могат да обосноват дадено ограничение. Всяка предприета мярка обаче трябва да бъде необходима и пропорционална на преследваната цел, т.е. защитата и благосъстоянието на животните. Пълната забрана като цяло е много ограничително средство и следователно трябва да се докаже, че не съществуват други по-малко ограничителни средства за постигане на преследваната цел.

Комисията отдава голямо значение на всички въпроси, свързани с хуманното отношение към животните, доколкото те попадат в обхвата на нейните отговорности. По-специално следва да се подчертае спазването на принципите, установени в Протокола относно защитата и хуманното отношение към животните, приложен към Договора за ЕО с Договора от Амстердам. Освен това ангажиментът на Комисията по този въпрос наскоро беше включен в нейното съобщение от 23 януари 2006 г. до Европейския парламент относно план за действие на Общността за защита и хуманно отношение към животните.

Въпреки това следва да се отбележи, че Протоколът относно защитата и хуманното отношение към животните посочва, че „при формулирането и осъществяването на политиките на Общността в областта на селското стопанство, транспорта, вътрешния пазар и научните изследвания Общността и държавите-членки се съобразяват изцяло с изискванията за хуманно отношение към животните, като същевременно спазват законовите или административните разпоредби и обичаите на държавите-членки, отнасящи се по-специално до религиозните обреди, културните традиции и регионалното наследство.“

След като анализираха отговора на австрийското правителство и като взеха предвид заявената позиция относно защитата на животните, службите на Комисията стигнаха до заключението, че въпросът за това как да се защитават дивите животни в цирковете не следва да се решава на общностно равнище, а по-скоро следва да се остави на съответните държави-членки. Следователно не би било политически целесъобразно да се продължи производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу Австрия за неизпълнение на задълженията ѝ по Договора.

Следователно поверените ми служби ще предложат приключването на този случай на следващото заседание на Комисията относно нарушенията...“

36. Омбудсманът най-напред отбелязва, че Комисията никога не е оспорвала факта, че австрийският Закон за защита на животните представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО (понастоящем член 56 ДФЕС) (вж. точка 21 по-горе). Комисията прие, че ограниченията на свободното движение на услуги могат да бъдат обосновани в съответствие с условията, установени в съдебната практика на съдилищата на Общността, т.нар. критерий Gebhard. [12] В съответствие с гореспоменатата съдебна практика правилата, които могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването на основна свобода, гарантирана от Договора, трябва, за да бъдат в съответствие с правото на ЕС: i) да се прилагат по недискриминационен начин (т.е. правилата трябва да са неразделно приложими); ii) трябва да бъдат обосновани с императивни изисквания от общ интерес; iii) трябва да са подходящи за постигане на преследваната от тях цел; и iv) не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на преследваната от тях цел.

37. Що се отнася до това дали мярката е дискриминационна (вж. условие i), посочено в точка 36 по-горе), жалбоподателят твърди, че мярката всъщност е дискриминационна, тъй като австрийските органи третират идентични дейности по отношение на неодомашнени животни по различен начин в зависимост от това дали дейностите се извършват в циркова среда или не. Жалбоподателят посочи, че макар използването на диви животни да е забранено в контекста на цирка, то е разрешено и в други контексти, като например на филмови декори. Комисията обаче посочва, че пълната забрана за използване на диви животни в цирковете се прилага за всички циркове и следователно е недискриминационна.

38. Омбудсманът отбеляза, че понятието за дискриминация в случаите на свободно движение на услуги се отнася до това дали въпросната мярка (в този случай забраната за използване на диви животни в циркове в Австрия) е еднакво приложима за доставчиците на услуги, установени в държавата членка, в която е наложена мярката, и за доставчиците на услуги, установени в други държави членки.[13] Съгласно установената съдебна практика член 49 от Договора за ЕО (понастоящем член 56 от ДФЕС) не допуска прилагането на каквито и да било национални правила, които правят предоставянето на услуги между държавите членки по-трудно от предоставянето на услуги само в рамките на една държава членка.[14] Комисията заяви, че общата забрана за използване на диви животни в циркове, която се извършва в Австрия, се прилага за всички циркове, включително тези, установени в Австрия, както и тези, установени в други държави членки. Следователно забраната е била недискриминационна. Омбудсманът счита, че този елемент от съобщението на Комисията до жалбоподателя е достатъчно ясен. Той също така счита, че Комисията е действала в рамките на своите правни правомощия по отношение на този аспект на своето обяснение.

39. Що се отнася до наличието на императивно изискване от общ интерес (условие ii), припомнено в точка 36 по-горе), Комисията последователно е заявявала, че защитата на животните, както и хуманното отношение към тях, е общоприет обществен интерес. Комисията подкрепи това становище, като се позова на Протокола относно защитата и хуманното отношение към животните, приложен към Договора от Амстердам [15]. Омбудсманът беше на мнение, че този елемент от съобщението на Комисията до жалбоподателя също е достатъчно ясен. Той също така установи, че Комисията е действала в рамките на законовите си правомощия по отношение на този аспект от обяснението си.

40. Що се отнася до въпроса дали австрийското право е подходящо за защита на установения общ интерес (условие iii), както е посочено в точка 36 по-горе), и дали законът не надхвърля необходимото за защита на установения общ интерес (условие iv), в писмото си до жалбоподателя от 24 октомври 2006 г. Комисията се позовава на факта, че тези две условия трябва да бъдат изпълнени, за да бъде обосновано дадено ограничение. Комисията също така заяви, че пълната забрана за използване на диви животни в цирковете е много ограничителна мярка. Следователно е трябвало да се докаже, че не съществуват други по-малко ограничителни средства за постигане на преследваната цел (т.е. защита на дивите животни).

41. В своето разследване от 19 февруари 2008 г. омбудсманът отправи конкретно искане към Комисията да коментира твърденията на жалбоподателя, че Комисията не е обосновала защо понастоящем счита, че въпросната мярка i) изглежда подходяща за постигане на преследваната цел и ii) не надхвърля необходимото за постигането на такава цел. В своя отговор Комисията отново изрази становището, че решението за приключване на случая „... се основава на съображението, че по отношение на защитата на животните държавите членки са в най-добра позиция, като се има предвид чувствителността на този въпрос в рамките на съответните им популации и фактът, че тя може да се различава в отделните държави членки, да вземат решение относно подходящите мерки, които да прилагат“.

42. Омбудсманът първо отбеляза, че правото на Общността не изисква императивните съображения от общ интерес, на които държавите-членки могат да се позоват, за да ограничат свободното движение на стоки или услуги, да бъдат еднакви във всички държави-членки. При липсата на хармонизация на общностно равнище всяка държава-членка решава дали да се позове на конкретен общ интерес и да вземе решение относно относителното значение на този общ интерес "в съответствие със собствената си ценностна система и избраната от нея форма".[16] Някои различия между държавите-членки по отношение на относителното значение на общия интерес могат да "отразят определени политически ... избори ... така организирани, че да съответстват на националните или регионалните социално-културни характеристики (които, при сегашното състояние на правото на Общността, са въпрос от компетентността на държавите-членки."[17] В този контекст моралните, религиозните или културните фактори могат да послужат като оправдание за свобода на преценка на националните органи.[18] Следователно е напълно възможно Австрия да е решила да постави по-голям акцент върху хуманното отношение към дивите животни в цирковете, отколкото Обединеното кралство и Германия. Ако Австрия даде много висок приоритет на защитата на дивите животни, наистина би било напълно логично по-строгите мерки (например пълна забрана за използване на диви животни в цирковете) да бъдат подходящи за постигането на тази конкретна цел на Австрия. Това заключение не се поставя под въпрос от факта, че други държави-членки не са приели подобни строги мерки, които биха могли да отдадат по-малко значение на защитата на дивите животни.[19] Освен това проверката за пригодност не изключва възможността да съществуват няколко различни средства, които са подходящи за постигане на определена цел. Тестът за пригодност ще бъде изпълнен, ако избраното средство е един от начините, по които изтъкнатият интерес може да бъде защитен.[20] От писмото на Комисията от 24 октомври 2006 г. омбудсманът разбира, че Комисията е приела, че пълната забрана за отглеждане на диви животни в циркове е средство (макар и силно рестриктивно), за да се гарантира постигането на особено амбициозните цели на Австрия, свързани със защитата на дивите животни [21].

43. Фактът, че дадена мярка е сред „подходящите средства“за постигане на определена цел, не означава автоматично, че въпросната мярка е най-малко ограничителното средство за постигане на тази цел. В съответствие с проверката за пропорционалност (условие iv) наложените мерки не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целта.[22] Заключението, че пълната забрана за използване на диви животни в цирковете е пропорционално средство за постигане на целта за защита на дивите животни, може да бъде поставено под въпрос, ако държавата членка, налагаща пълна забрана за използване на диви животни в цирковете, разреши използването на диви животни в контекст, който по същество е идентичен с контекста на цирка. Австрийското законодателство не забранява отглеждането на диви животни като цяло, нито забранява използването на диви животни в други събития, като например във филми и/или телевизия. Подобни потенциални аномалии в австрийското право действително биха могли да поставят под въпрос дали пълната забрана за използване на диви животни в цирковете в Австрия надхвърля необходимото за постигане на заявената цел на австрийските органи.

44. Омбудсманът отбеляза, че всички изключения от принципите на свободно движение трябва да се тълкуват стриктно. Ако дадена мярка нарушава принципа на свободно движение, националните органи трябва да докажат на Комисията в рамките на административното производство по член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС), че техните правила са в съответствие с всички условия, посочени в решение Gebhard [23]. С оглед на гореизложеното омбудсманът презумира, че за да докаже, че пълната забрана за използване на диви животни в цирковете е пропорционално средство за защита на дивите животни, австрийските органи е трябвало да обяснят на Комисията защо контекстът, в който е разрешил използването на диви животни (а именно във филми и по телевизията), е съществено различен от контекста на цирка. Изглежда обаче, че Комисията не е изискала това от австрийските органи. По-скоро той просто е заявил, че що се отнася до защитата на животните, „държавите членки са в най-добра позиция, като се има предвид чувствителността на този въпрос в рамките на съответните им популации и фактът, че тя може да се различава в отделните държави членки, да вземат решение относно подходящите мерки, които да прилагат“.

45. Омбудсманът първо подчерта, че със сигурност всяка държава членка може да се позове на изключение от правата на свободно движение въз основа на своята национална чувствителност в определена област (като например в областта на защитата на животните). При такива обстоятелства е напълно възможно чувствителността на даден предмет (като например въпроса за защитата на животните) в рамките на съответните популации на държавите членки да се различава в отделните държави членки. Въпреки че гореизложеното със сигурност е вярно, това по никакъв начин не означава, че Комисията може да се откаже [изцяло] от задължението си да провери дали определени мерки, предприети от държава членка, са пропорционални или не. Омбудсманът припомни в това отношение, че въпросът за пропорционалността на ограничение на правото на свободно движение е въпрос на общностното право, а не на националното право. Омбудсманът счита, че дискреционните правомощия на Комисията съгласно член 226 от Договора за ЕО (понастоящем член 258 от ДФЕС) не ѝ дават право да се откаже от ролята си на пазител на Договора в цяла област на политиката, като например в областта на хуманното отношение към животните. Такова абдикиране от отговорност в цяла област, като например хуманното отношение към животните [24], на практика би "национализирало отново" решенията относно пропорционалността по отношение на цялата тази област и би могло да има сериозни последици за функционирането на вътрешния пазар.

46. Фактът, че Комисията не следва да се отказва от своята отговорност в областта на хуманното отношение към животните, не означава обаче, че Комисията няма право да счита, при изпълнението на своите задължения като пазител на Договора, че държавите членки следва да се ползват с по-широка „свобода на преценка“ по отношение на въпроси като хуманното отношение към животните (вж. параграф 42 по-горе). В обобщение, определено е вярно, че дадена държава членка, която се ползва с широка свобода на преценка, може да се позове на особената си национална чувствителност по отношение на хуманното отношение към животните, за да обоснове пред Комисията особено високо равнище на защита на животните в цирковете. След това Комисията следва да провери пропорционалността на средствата, избрани от държавата членка за постигане на целта на държавата членка, като вземе предвид особената чувствителност на въпроса в съответната държава членка.

47. Комисията обаче не изрази становище по въпроса за пропорционалността в писмото си от 24 октомври 2006 г. до жалбоподателя, нито в становищата, които представи в рамките на проверката на омбудсмана. Всъщност Комисията не е предоставила на омбудсмана никакви доказателства, че австрийските органи са ѝ предоставили обяснения относно потенциалните аномалии/въпроси, разгледани в точки 43 и 44 по-горе, въпреки че тези аномалии поставят под въпрос пропорционалността на австрийската правна уредба. Комисията също така не стигна до ясно заключение дали в крайна сметка счита мярката за пропорционална или не. Комисията само посочва най-общо, че що се отнася до защитата на животните, държавите членки са в по-добра позиция, като се има предвид чувствителността на този въпрос в рамките на съответните им популации, да вземат решение относно подходящите мерки, които да приложат. Поради това омбудсманът прие становището, че Комисията се е отказала от ролята си на пазител на Договора в тази област и на практика е „ренационализирала“ изцяло решението относно пропорционалността на мярката, предприета от националните органи. Това е случай на лошо управление.

48. Омбудсманът отбеляза, че принципите на добра администрация също изискват от Комисията да отговори по подходящ начин на аргументите, представени ѝ от жалбоподател. Макар в кореспонденцията си с жалбоподателя и в становищата си до омбудсмана Комисията да се позовава на необходимостта австрийското право да отговаря на условията на критерия Gebhard, тя никога не е посочвала ясно и недвусмислено дали според нея австрийското право е в пълно съответствие с критерия Gebhard. Вместо това Комисията направи неясни изявления, които не бяха достатъчни, за да позволят на жалбоподателя да разбере напълно позицията на Комисията. Следователно Комисията не е спазила изцяло точка 10 от съобщението. Това е случай на лошо управление. Омбудсманът не счита, че предложение за приятелско решение би било полезно в този случай. Във връзка с това беше изготвен проект на препоръка.

В. Искане номерът на жалбата 2005/4510 да бъде преразгледан от Комисията

Аргументи, представени на омбудсмана

49. Жалбоподателят заяви, че Комисията следва да преразгледа неговата жалба за нарушение и да приеме заключение, съответстващо на първоначалното официално уведомително писмо от 12 октомври 2005 г. до Австрия.

50. Комисията счита, че поради изложените по-горе причини е действала в съответствие с прерогативите си по член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС).

Оценка на омбудсмана

51. Омбудсманът счита, че макар Комисията да е трябвало да предостави на жалбоподателя ясно и недвусмислено становище относно това дали Австрия е доказала, че нейното законодателство за защита на животните е в съответствие с Договора, това не означава, че Комисията е била задължена да започне производство за установяване на нарушение срещу Австрия. Комисията отбеляза, че като използва широкото си право на преценка, тя може да реши да не продължава разглеждането на даден случай, дори ако е счела, че държавата членка все още не е доказала, че е в съответствие с Договора. Когато прави това обаче, Комисията следва да представи основателни причини, за да обясни как и защо е упражнила това право на преценка в конкретен случай.

52. Омбудсманът е на мнение, че приемането на проектопрепоръката от страна на Комисията ще гарантира спазването на принципите, изложени в предходния параграф. Поради това омбудсманът счете, че не са обосновани допълнителни проверки по отношение на твърдението на жалбоподателя.

Г. Проектопрепоръката на омбудсмана

53. На 3 юни 2009 г. в съответствие с член 3, параграф 6 от своя статут омбудсманът отправи към Комисията следната проектопрепоръка:

„Комисията следва да оцени пропорционалността на австрийското законодателство. В светлината на своя анализ, ако счита, че Австрия не е доказала, че отговаря на всички условия, посочени в теста Gebhard, Комисията следва а) да продължи процедурата си за нарушение срещу Австрия или б) да представи основателни причини за прекратяване на делото.“

Подробно становище на Комисията в отговор на проектопрепоръката на омбудсмана

54. В подробното си становище от 18 септември 2009 г. Комисията заяви, че въпросът за това как да се защитят дивите животни в цирковете не следва да се решава на общностно равнище, а по-скоро да се остави на държавите-членки. Поради това Комисията счете, че не би било целесъобразно да продължи производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу Австрия за неизпълнение на задълженията ѝ по Договора. Поради това Комисията счита, че в жалбите си по настоящото дело е упражнила признатата ѝ от Съда свобода на преценка, за да реши дали е уместно да продължи разглеждането на дело по член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС).

55. В отговор на проектопрепоръката на омбудсмана Комисията предостави някои допълнителни обяснения относно мотивите в подкрепа на своето решение. Той добави, че тези причини включват съображения, свързани с разнообразието от мнения в рамките на ЕС относно подходящата степен на защита на животните в различен контекст, разнообразието от икономически, социални, културни, религиозни и други фактори, допринасящи за това разнообразие от мнения.

56. Освен това Комисията настоя, че има право на преценка да реши да прекрати производство за установяване на нарушение въз основа на съображението, че държавите членки са в по-добра позиция да разгледат защитата на дивите животни в цирковете. Тя добавя, че това решение не зависи от извършването на проверка за пропорционалност, която тя не е длъжна да извърши. Комисията счете, че анализът на пропорционалността не е свързан с изложените от нея причини за приключване на случая. Освен това тя счита, че извършването на проверката за пропорционалност не би направило писмото до жалбоподателя по-ясно в това отношение.

57. Поради горепосочените причини Комисията стигна до заключението, че не е в състояние да приеме проекта на препоръка на омбудсмана.

Забележки на жалбоподателя относно подробното становище на Комисията

58. В становището си относно подробното становище на Комисията жалбоподателят повтаря аргументите, които е изложил в жалбата си. Той заяви, че според него позицията на Комисията е, че институцията дори не трябва да анализира законосъобразността на правото на държава членка, ако то засяга чувствителни политически въпроси. Според жалбоподателя решението на Комисията да прекрати производството за установяване на нарушение официално се основава на съображения, свързани с разнообразието на мненията в рамките на ЕС по отношение на животните в цирковете. Той обаче разкритикува становището, че когато съществува многообразие на мненията въз основа на различни икономически, социални, културни, религиозни и други фактори, Комисията дори не би трябвало да анализира дали дадена мярка нарушава Договора, на който се основава Съюзът.

59. Освен това жалбоподателят изрази съжаление във връзка с последиците от действията на Комисията за започване и след това за прекратяване на делото под натиска на активисти за правата на животните. Една от тях би била, че държавите членки биха могли да заключат, че Комисията е одобрила законосъобразността на решенията за забрана на използването на животни в цирковете. Жалбоподателят изрази разочарованието си, тъй като въпреки жалбата му до омбудсмана Комисията не е направила ясно изявление относно законосъобразността на тези забрани. Неуспехът му да направи това е в ущърб на цирковата култура и изкуства, както и на интересите на неговите членове.

60. На 10 ноември 2009 г. жалбоподателят изпраща допълнителна информация, в която посочва, че неговата организация е завела дело пред компетентните съдилища в Австрия и Люксембург, за да оспори съвместимостта с правото на ЕС на въпросното национално законодателство, включително австрийския Закон за защита на животните. При липсата на напредък от страна на Комисията жалбоподателят обясни, че е решил да се откаже от усилията си да търси правна защита чрез омбудсмана и е решил да се обърне към националните съдилища, за да поиска на това равнище отмяна на съществуващите забрани. Жалбоподателят обаче изрази желание „омбудсманът да може да направи изявление, в което да поясни, че решението на Комисията да не предприема действия за установяване на нарушение не представлява заключение относно законосъобразността на разглеждания въпрос.“

Окончателна оценка от омбудсмана

61. Преди да оцени съдържанието на отговора на Комисията на неговия проект на препоръка, омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят изглежда е започнал съдебно производство пред няколко съдилища, за да оспори законосъобразността на въпросните национални правила.

62. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и Статутът на Европейския омбудсман определят точни условия за допустимостта на жалбата. Омбудсманът може да започне проверка или да пристъпи към проверка само ако тези условия са изпълнени. Член 228 от ДФЕС (предишен член 195 от Договора за ЕО) оправомощава Европейския омбудсман да получава жалби

„...относно случаи на лошо администриране в дейността на институциите или органите на Общността ... освен когато твърдените факти са или са били предмет на съдебно производство“.

63. Освен това член 2, параграф 7 от Устава на Европейския омбудсман предвижда, че:

„[к]огато омбудсманът, поради висящо или приключило съдебно производство относно изложените факти, трябва да обяви жалбата за недопустима или да прекрати разглеждането ѝ, резултатът от всички разследвания, които е провел до този момент, се подава без по-нататъшни действия.“

64. Въпреки това, след внимателен преглед на правните действия, предприети от жалбоподателя, омбудсманът констатира, че докато производството пред националните съдилища включва съвместимостта с правото на Съюза на национални правила, ограничаващи използването на животни в цирковете, неговото разследване по настоящото дело е насочено към оценка на това дали Комисията правилно е разгледала жалба за нарушение и следователно дали е действала в рамките на законовите си правомощия и дали е представила ясни и достатъчни мотиви за решението си.

65. Поради това омбудсманът заключава, че предметът на неговата проверка не е същият като този на висящото понастоящем съдебно производство пред националните съдилища. Поради това омбудсманът счита, че член 228 от ДФЕС и член 2, параграф 7 от Статута на омбудсмана не са приложими в настоящия случай и ще пристъпи към преразглеждане на случая по същество.

66. Омбудсманът направи задълбочен преглед на отговора на Комисията на своя проект на препоръка. В подробното си становище Комисията обясни, че решението ѝ да прекрати производството за установяване на нарушение срещу Австрия не се основава на заключенията от проверката за пропорционалност по отношение на националното право, и заяви, че не е задължена да извърши такава проверка. Комисията също така изрично заяви, че анализът на пропорционалността на националното право не е свързан с изложените от нея причини за приключване на случая. Освен това тя счита, че провеждането на проверка за пропорционалност не би направило писмото от 26 октомври 2006 г. до жалбоподателя по-ясно в това отношение.

67. Омбудсманът разбира, че решението на Комисията да прекрати производството за установяване на нарушение срещу Австрия не се основава на становище дали австрийското законодателство е в съответствие с Договора или не. Всъщност Комисията изглежда потвърждава това, което жалбоподателят е поискал от омбудсмана да признае в решението си, а именно, че „... решението на Комисията да не предприема действия за установяване на нарушение не представлява заключение относно законосъобразността на разглеждания въпрос“(вж. параграф 60 по-горе). Поради това омбудсманът счита, че Комисията обосновава решението си да не продължава производството за установяване на неизпълнение на задължения като политическо решение, прието въз основа на широките ѝ дискреционни правомощия.

68. В отговора си на проектопрепоръката Комисията обяснява много по-ясно какво имплицитно е посочила в писмото си до жалбоподателя от 24 октомври 2006 г. От цялостното съдържание на това писмо действително не става ясно защо Комисията е решила да приключи случая, като се има предвид, че тя се е позовала и на няколко аспекта на т.нар. критерий Gebhard. Въпреки това в горепосоченото писмо Комисията направи следното изявление:

„Поради това не би било политически целесъобразно да се продължи производството за установяване на нарушение срещу Австрия за неизпълнение на задълженията ѝ по Договора.“

69. С оглед на подробното становище на Комисията Омбудсманът стига до заключението, че когато е взела решение да не продължава производството за установяване на неизпълнение на задължения, институцията се е основала на политически причини. Омбудсманът трябва да прецени дали: и) Комисията правилно е заявила, че с оглед на дискреционните си правомощия, признати от съдилищата на ЕС, тя не е била длъжна да извърши проверката за пропорционалност и да стигне до заключение относно съответствието на националното право с правото на ЕС; и ii) изложените мотиви за приключване на делото са правилни.

70. Що се отнася до първия аспект, Комисията твърди, че съдилищата на ЕС са признали правомощието ѝ да не предявява искове срещу държавите членки в случаите, когато исковете на последните не са в съответствие с правото на ЕС [25]. Омбудсманът признава, че Комисията разполага с широко право на преценка да прекрати производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 от ДФЕС (предишен член 226 от Договора за ЕО), и също така приема, че Комисията може да упражни правото си на преценка, като реши да прекрати дадено разследване, преди то да е приключило [26].

71. Омбудсманът счита, че като се има предвид, че Комисията е решила да се позове на политически съображения като причина за приключване на делото срещу Австрия, без да се стреми да установи дали правото на ЕС е било нарушено, извършването на проверката за пропорционалност би било лишено от практическа цел. Всички резултати, получени от такъв тест, не биха оказали влияние върху решението на Комисията да приключи делото срещу Австрия.

72. Поради това омбудсманът счита за разумно, че ако Комисията може да упражни правото си на преценка и да реши да прекрати производство за установяване на неизпълнение на задължения, след като заключи, че дадена държава членка нарушава правото на ЕС, тя може също така да упражни това право на преценка, без да стигне до окончателно заключение дали дадена държава членка е в нарушение на правото на ЕС. Не би било разумно да се използват публични ресурси, за да може Комисията да продължи обсъжданията с държава членка относно съвместимостта на националното право на тази държава с правото на ЕС, ако вече е решила, че няма да разглежда въпроса, дори ако е налице нарушение.

73. С оглед на горепосочените констатации омбудсманът счита, че не са оправдани по-нататъшни проверки по отношение на твърденията на жалбоподателя, че Комисията следва да преразгледа въпросната жалба за нарушение и да приеме заключение в съответствие с първоначалното си официално уведомително писмо от 12 октомври 2005 г. до Австрия.

74. Що се отнася до мотивите, изложени от Комисията за приключване на случая, омбудсманът отбелязва, че Комисията е приключила производството си за установяване на неизпълнение на задължения въз основа на политически съображения. Тя е направила това, без да е достигнала до окончателна позиция по въпроса дали съответната държава членка е нарушила правото на Съюза или не. В този контекст и без да поставя под въпрос правото на Комисията да упражнява дискреционните си правомощия да взема политическо решение за прекратяване на производството за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията е могла да изясни по-добре позицията си пред жалбоподателя, като го информира ясно, че приключва случая, независимо от факта, че Австрия все още не е доказала пред Комисията, че ограниченията, наложени от Австрия, са пропорционални. Омбудсманът отбелязва, че подобно изявление би отразило точно актуалното състояние на производствата за установяване на нарушение към момента, в който Комисията е решила да използва дискреционните си правомощия, за да ги приключи. Това също така би улеснило разбирането от страна на жалбоподателя на позицията на Комисията и не би предопределило каквато и да е оценка на пропорционалността на австрийските мерки от страна на компетентна национална юрисдикция, към която би могло да се подходи във връзка с въпроса.

75. Въпреки това, както в писмото си от 24 октомври 2006 г. до жалбоподателя, така и в подробното си становище относно проектопрепоръката на омбудсмана, Комисията оправда използването на правото си на преценка, като заяви, че „... въпросът за това как да се защитят дивите животни в цирковете не следва да се решава на общностно равнище, а по-скоро да се оставя на държавите-членки“. Комисията също така предостави някои допълнителни обяснения в това отношение. Той добави, че решението му да използва правото си на преценка се основава на съображения, свързани с многообразието на мненията в рамките на ЕС относно подходящата степен на защита на животните в различен контекст, както и разнообразието от различни икономически, социални, културни, религиозни и други фактори, допринасящи за това многообразие на мнения.

76. Омбудсманът счита, че тези обяснения са неубедителни и не отговарят на опасенията, които са в основата на неговата констатация за лошо управление и неговия проект на препоръка, адресиран до Комисията. Омбудсманът счита, че дискреционните правомощия на Комисията съгласно член 258 от ДФЕС (предишен член 226 от ДЕО) не ѝ дават право да се откаже от ролята си на пазител на Договорите в цяла област на политиката, като например хуманното отношение към животните [27]. Подобна абдикация от отговорност на практика би „национализирала отново“ решенията в цели области на вътрешния пазар и би могла да има тежки последици за неговото функциониране.

77. Фактът, че Комисията не следва да се отказва от своята отговорност в областта на хуманното отношение към животните, не означава обаче, че при изпълнението на своите задължения като пазител на Договорите Комисията няма право да счита, че държавите членки като цяло или конкретна държава членка следва да се ползват с широка „свобода на преценка“ по отношение на въпроси като хуманното отношение към животните (вж. параграф 42 по-горе). В обобщение, ясно е, че държава членка, която се ползва с широка свобода на преценка, може да се позове на особената си национална чувствителност по отношение на хуманното отношение към животните, за да обоснове пред Комисията особено високо равнище на защита на животните в цирковете. След това Комисията би могла да вземе предвид чувствителността на въпроса в съответната държава членка и да реши да използва правото си на преценка, за да не продължи производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу тази конкретна държава членка. Това обаче не е подходът на Комисията по отношение на въпросното австрийско право. Широкото ѝ твърдение, че хуманното отношение към животните е по-добре да бъде оставено на държавите членки, не може да се приеме като валидна и последователна причина за обосноваване на упражняването, ако нейните дискреционни правомощия при разглеждането на жалби за нарушения по този въпрос. Поради това омбудсманът поддържа констатацията си за лошо администриране в това отношение.

78. Омбудсманът припомня, че жалбоподателят е завел дело пред австрийските съдилища за оспорване на съвместимостта на австрийското право с правото на ЕС. Това съдебно действие ще даде възможност за изясняване на въпроса, оспорен от жалбоподателя. Освен това омбудсманът счита, че поради естеството на лошото администриране, установено в настоящата проверка, което се отнася до мотивите, предоставени от Комисията при вземането на решение за приключване на нейната жалба за нарушение, е целесъобразно тази проверка да бъде приключена с критична забележка.

Г. Заключение

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следната критична забележка.

Изявлението, използвано от Комисията, за да обоснове политическата си позиция в настоящия случай, а именно, че „въпросите, свързани с хуманното отношение към животните, е по-добре да бъдат оставени на държавите членки“, изглежда е равносилно на признаване, че по всички въпроси, свързани с хуманното отношение към животните, Комисията е готова да се откаже от ролята си на пазител на Договорите. Такова изявление не е в съответствие със задължението за предоставяне на точни, ясни и разбираеми причини, които да обосноват упражняването на дискреционните правомощия на Комисията за приключване на разследване по жалба за нарушение. Това е случай на лошо управление.

Омбудсманът счита, че не са оправдани допълнителни проверки по отношение на твърденията на жалбоподателя, че Комисията следва да преразгледа въпросната жалба за нарушение и че тя следва да приеме заключение в съответствие с първоначалното си официално уведомително писмо от 12 октомври 2005 г. до Австрия.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 8 март 2010 година.

---

[1] BGBL II, No 489/2004.

[2] Член 49 ЕО гласи следното: „[...] ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността се забраняват [...]“

[3] Дело C-191/95 Комисията срещу Германия [1998] ECR I-5449, параграф 46; Дело 247/87 Star Fruit срещу Комисията [1989] ECR 291; Дело 87/89 Société nationale interprofessionnelle de la tomate и други срещу Комисията [1990] ECR I-1981; Определение на Съда по дело T-182/97 Ségaud срещу Комисията [1998] ECR II-271.

[4] Вж. например решенията на омбудсмана по жалби 3660/2004/PB, 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN и 493/2000/ME, които могат да бъдат намерени на уебсайта на омбудсмана (http://www.ombudsman.europa.eu).

[5] Вж. например решенията на омбудсмана по жалба 995/98/OV (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/980995.htm) и по жалба 1999/2007/FOR (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/071999.htm).

[6] Препоръка No R (80)2 относно упражняването на дискреционни правомощия от административните органи в администрацията и Вас, Принципи на административното право относно отношенията между административните органи и частните лица, наръчник , Council of Europe Publishing, Съвет на Европа, 1996 г., стр. 362.

[7] ОВ C 244, 2002 г., стр. 5:

„[W]в случай че служба на Комисията възнамерява да предложи да не се предприемат по-нататъшни действия по дадена жалба, тя ще уведоми предварително жалбоподателя за това с писмо, в което излага основанията, на които предлага случаят да бъде приключен, и приканва жалбоподателя да представи коментари в срок от четири седмици.

[...]

Когато жалбоподателят не отговори или когато не може да се осъществи връзка с него по причини, за които той е отговорен, или когато забележките на жалбоподателя не убедят отдела да преразгледа позицията си, ще бъде представено предложение за приключване на случая. В такъв случай жалбоподателят ще бъде информиран за решението на Комисията.“

[8] Вж. дело C-367/95 P, Комисия/Sytraval и Brink's France [1998] ECR I-1719, параграф 63 и цитираната там съдебна практика.

[9] Дело C-55/94 Reinhard Gebhard срещу Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano [1995] ECR I-4165, параграф 37. Съдът посочва, че за да бъдат в съответствие с правото на ЕС, правилата, които могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването на основна свобода, гарантирана от Договора, трябва: i) да се прилагат по недискриминационен начин (т.е. правилата трябва да са неразделно приложими); ii) трябва да бъдат обосновани с императивни изисквания от общ интерес; iii) трябва да са подходящи за постигане на преследваната от тях цел; и iv) не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на преследваната от тях цел.

[11] Трети страни нямат достъп до официални уведомителни писма.

[12] Вж. решението по делото Gebhard, цитирано в бележка под линия 9.

[13] Вж. дело C-124/97 Läärä и други [1999] ECR I-6067, параграф 28.

[14] Вж. съединени дела C-544/03 и C-545/03 Mobistar и Belgacom Mobile [2005] ECR I-7723, параграф 30 и цитираната съдебна практика.

[15] Вж. Протокол 33; ОВ C 340, 1997 г.

„При формулирането и осъществяването на политиките на Общността в областта на селското стопанство, транспорта, вътрешния пазар и научните изследвания Общността и държавите-членки се съобразяват изцяло с изискванията за хуманно отношение към животните, като същевременно спазват законовите или административните разпоредби и обичаите на държавите-членки, отнасящи се по-специално до религиозните обреди, културните традиции и регионалното наследство.“

[16] Вж. дело 34/79 Regina срещу Henn & Darby [1979] ECR 3795, параграф 15.

[17] Вж. дело C-145/88 Torfaen Borough Council срещу B & Q PLC [1989] ECR 3851, параграф 14.

[18] Вж. дело C-243/01 Gambelli и други [2003] ECR I-13031, параграф 63.

[19] Вж. в това отношение Дело C-262/02 Комисията срещу Франция [2004] ECR I-6569, параграф 37 и Дело C-443/02 Schreiber [2004] ECR I-7275, параграф 48.

[20] Вж. дело C-438/05 International Transport Workers' Federation, Finnish Seamen's Union срещу Viking Line ABP, OÜ Viking Line Eesti [2008] ECR I-10779, параграф 86.

[21] В писмото се посочва, че "пълната забрана като цяло е много ограничително средство [за гарантиране на защитата на животните]".

[22] Вж. съединени дела C-338/04, C-359/04 и C-360/04 Placanica и други [2007] ECR I-1891, параграф 49.

[23] Вж. точка 35 по-горе.

[24] Същият коментар може да бъде направен по отношение на всички други чувствителни области, като благосъстоянието на потребителите, опазването на околната среда или общественото здраве.

[25] Дело C-191/95 Комисията срещу Германия [1998] ECR I-5449, параграф 46.

[26] Вж. "Европейският омбудсман и прилагането на правото на ЕС от държавите членки", P. Nikiforos Diamandouros, Review of European Administrative Law, I:2 (2008 г.), 5-37.

[27] Същият коментар може да бъде направен по отношение на всички други чувствителни области на политиката, като например благосъстоянието на потребителите, опазването на околната среда или общественото здраве.