ГЛАВА НА ЖАЛБАТА

1. Жалбоподателят е клиент на белгийския клон („Kaupthing Belgium“) на Kaupthing Bank Luxembourg. В резултат на финансовата криза през есента на 2008 г. нейните спестовни сметки са блокирани, считано от 9 октомври 2008 г.

2. На 7 октомври 2008 г. по време на заседание на Съвета по икономически и финансови въпроси Съветът обсъди финансовата криза и необходимите мерки за справяне с нея. Той прие т.нар. „незабавни отговори на финансовите сътресения“. Заключенията на Съвета гласят следното:

„В настоящата трудна ситуация във финансовия сектор ... ние сме съгласни, че приоритетът е да се възстанови доверието и правилното функциониране на финансовия сектор.

Съгласихме се да подкрепим системните финансови институции. Всички ние се ангажираме да предприемем всички необходими мерки за повишаване на стабилността и стабилността на банковата ни система и за защита на депозитите на отделните спестители.

Няколко държави членки наскоро увеличиха равнището на покритие на националните схеми за гарантиране на депозитите. Постигнахме съгласие, че за първоначален период от най-малко една година всички държави членки ще предоставят защита за гарантиране на депозитите на физически лица в размер на най-малко 50 000 EUR, като се отчита, че много държави членки решават да повишат своя минимален размер на 100 000 EUR. Приветстваме намерението на Комисията спешно да представи подходящо предложение за насърчаване на сближаването на схемите за гарантиране на депозитите...“.

3. На 7 януари 2009 г. жалбоподателката е внесла в Съвета така наречената от нея „жалба срещу Съвета за неподчинение на неговата дума и нарушение на принципа на оправданите правни очаквания“. В жалбата си тя посочва, че на 24 ноември 2008 г. е подала жалба срещу люксембургските органи до комисар Крус. По-нататък тя цитира част от отговора на Комисията от 23 декември 2008 г., който се отнася до решението, взето на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г. относно увеличаването на гарантирания минимален размер на спестяванията от 20 000 EUR на 50 000 EUR. В отговора си Комисията приема, че съответното изявление е политическа декларация, която не е правно обвързваща. След това тя обясни, че е приела предложение за изменение на Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2004 г. относно схемите за гарантиране на депозити [1]. Това предложение предвижда увеличение със задна дата, считано от 15 октомври 2008 г., на гарантирания минимален размер на защитените спестявания от 20 000 EUR на 50 000 EUR. Комисията добави, че след преговори е стигнала до заключението, че увеличението на предложения обхват трябва да бъде приложено до 30 юни 2009 г. В жалбата си до Съвета жалбоподателката посочи, че Съветът по икономически и финансови въпроси е определил декларациите си от 7 октомври 2008 г. като „незабавни отговори на финансовите сътресения“и че тези декларации имат за цел да успокоят спестителите. Освен това жалбоподателят заяви, че тези декларации не са условни и тяхната приложимост не е обвързана с конкретен срок. Като се има предвид, че според нея Съветът впоследствие се е дистанцирал от декларациите си, жалбоподателят твърди, че Съветът е виновен за „измама на европейските граждани“. Тя твърди, че като не е спазил ангажиментите, поети на 7 октомври 2008 г., Съветът е нарушил принципа на оправданите правни очаквания.

4. В отговора си от 22 януари 2009 г. Съветът посочи, че член 7, параграф 1 от Директива 94/19/ЕО предвижда, че държавите-членки трябва да гарантират спестовни сметки в размер на най-малко 20 000 EUR. След това Съветът се позова на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., на което се стигна до заключението, че са необходими редица мерки за повишаване на доверието на гражданите в банковия сектор. По-конкретно Съветът посочва, че в своите заключения, които не са правно обвързващи, е определил общи насоки за предложение за директива, насочено към укрепване на правилата за гарантиране на депозитите. Освен това той заяви, че след това Комисията е представила предложение за изменение на Директива 94/19/ЕО, в което се предвижда първоначално увеличение на минималната гаранция на 50 000 EUR и допълнително увеличение на 100 000 EUR след една година. Съветът обясни, че това предложение се урежда от процедурата за съвместно вземане на решения и че произтичащата от нея директива следва да бъде приета през първата половина на 2009 г. В заключение той посочва, че ако жалбоподателката счита, че Съветът е допуснал лошо администриране по този въпрос, тя може да подаде жалба до Европейския омбудсман („si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...“).

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

5. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателката направи следните две твърдения:

1. Като не е направил това, което е обявил на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., що се отнася до защитата на спестяванията на банките в ЕС, Съветът не е спазил думата си, заблудил е европейските граждани и е нарушил принципа на оправданите правни очаквания.
2. Като прави разграничение между две категории финансови институции (системни и несистемни), заключенията на Съвета от 7 октомври 2008 г. предполагат нарушаване на конкуренцията.

6. В писмото си от 27 февруари 2009 г. за започване на настоящата проверка омбудсманът поиска от Съвета да представи становище по първото твърдение. Като се има предвид, че жалбоподателят не е предприел подходящи предварителни административни действия пред Съвета във връзка с второто твърдение, омбудсманът стигна до заключението, че то е недопустимо, и съответно информира жалбоподателя и Съвета. На 9 април 2009 г. жалбоподателят отново изпрати писмо до омбудсмана. Тя го информира, че междувременно е повдигнала второто си твърдение пред Съвета, който е отговорил на 2 април 2009 г. Поради това тя предложи омбудсманът да включи второто си твърдение в своята проверка. На 19 май 2009 г. омбудсманът отговори на жалбоподателката, като я информира, че според него е за предпочитане да се изчака становището на Съвета и нейните забележки по него, преди да се вземе решение как да се разгледа второто ѝ твърдение.

7. След като разгледа становището на Съвета и забележките на жалбоподателя по него, омбудсманът заключи, че второто твърдение не се отнася до възможно лошо администриране. То беше насочено към съдържанието на заключенията от заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., които имат политически характер и следователно не попадат в неговия мандат. С писма от 22 октомври 2009 г. омбудсманът информира жалбоподателя и Съвета, че няма да включи второто твърдение в своята проверка. Като се има предвид, че второто твърдение е извън правомощията на омбудсмана, настоящата проверка се отнася само до първото твърдение на жалбоподателя.

Задачата

8. Жалбата беше изпратена на Съвета за становище. Съветът изпрати становището си на 19 юни 2009 г. Становището беше препратено на жалбоподателя, чиито забележки бяха получени от службата на омбудсмана на 6 юли 2009 г.

9. В становището си Съветът изрази становището, че жалбата е извън правомощията на омбудсмана. На 22 октомври 2009 г. омбудсманът информира Съвета, че е съгласен с неговото становище, като се има предвид, че заключенията, направени на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., имат политически характер. Той обаче подчерта, че в първото си твърдение жалбоподателката не оспорва тези заключения като такива, а твърди, че Съветът е допуснал лошо администриране, като не ги е приложил, и по този начин не е спазил думата си, заблудил е европейските граждани и е нарушил принципа на оправданите правни очаквания. Омбудсманът счита, че тези въпроси са в рамките на неговия мандат. Поради това той повтори искането си до Съвета за становище по съществото на първото твърдение на жалбоподателя.

10. На 5 ноември 2009 г. Съветът представи допълнително становище по първото твърдение. След това тя е препратена на жалбоподателката, която изпраща становището си на 27 ноември 2009 г.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Твърдение за непредприемане на последващи действия във връзка с декларациите, направени на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г.

Аргументи, представени на омбудсмана

11. Жалбоподателят твърди, че Съветът не е направил това, което е обявил на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г. относно защитата на спестяванията на банките в ЕС. По този начин тя не е спазила думата си, заблудила е европейските граждани и е нарушила принципа на оправданите правни очаквания.

12. В първото си становище Съветът твърди, че първото твърдение на жалбоподателя е недопустимо. Съветът припомни формулировката на член 195 от Договора за ЕО (понастоящем член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз) и заяви, че мандатът на омбудсмана е ограничен до дейностите на институциите в качеството им на административни органи. Той заяви, че политическата и законодателната дейност на Съвета не може да доведе до случай на лошо администриране и следователно е извън мандата на омбудсмана.

13. В становището си жалбоподателката отхвърли гледната точка на Съвета и заяви, че ако актовете на институциите никога не могат да се считат за актове от административен характер, те никога няма да бъдат предмет на медиация при упражняването на основните им функции.

14. На 22 октомври 2009 г. омбудсманът информира Съвета за становището си, че първото твърдение е в рамките на неговия мандат. Той също така повтори искането си за становище по съществото на това твърдение. Във второто си становище Съветът поддържа позицията си, че жалбата е извън правомощията на омбудсмана. Тя посочи, че омбудсманът е постигнал съгласие, че заключенията, направени на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., са от политическо естество. Освен това тя заяви, че тези заключения: i) счита, че Съветът е заел политическа позиция в полза на увеличаването на гаранциите по депозитите на физически лица; и ii) при условие че необходимите мерки за изпълнение ще бъдат предприети в съответствие с правилата, предвидени в Договорите, а именно въз основа на предложение на Комисията. Поради това Съветът не споделя становището на омбудсмана, че предполагаемото неспазване на ангажиментите, посочени в заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси, попада в обхвата на неговата административна дейност. По-нататък тя подчерта, че изпълнението на тези заключения изисква приемането на законодателен акт, който да измени Директива 94/19/ЕО, за да се повиши равнището на защита на минималната гаранция на депозитите на 50 000 EUR. Като се имат предвид тези обстоятелства, даването на възможност на омбудсмана да разгледа случая на жалбоподателя имплицитно би му позволило да упражнява контрол върху: i) функцията на Съвета като законодател, когато получи предложение на Комисията; и ii) правото на инициатива на Комисията.

15. В своето становище жалбоподателката приема, че самите решения на Съвета попадат в рамките на неговата политическа дейност, но твърди, че методът и термините, използвани за съобщаването им на гражданите, попадат в рамките на неговата административна дейност. Тя заяви, че за да се разбере нейната жалба, трябва да се вземе предвид историческият контекст на пресконференцията след заседанието на Съвета от 7 октомври 2008 г. Като се има предвид, че Съветът по икономически и финансови въпроси определи заключенията си като „Незабавни действия в отговор на финансовите сътресения“, беше ясно, че целта им е да се успокоят спестителите, за да се избегне бързането им да изтеглят спестяванията си от банки в целия ЕС. В резултат на тази пресконференция някои спестители оставиха спестяванията си в несистемни банки като Kaupthing Bank Luxembourg. Някои спестители дори увеличиха депозитите си в последната банка, която използва декларациите на Съвета за маркетингови цели. Като се има предвид, че засегнатите спестители не са понесли загуби, жалбоподателката подчерта, че нейната жалба е чисто символична и е направена в интерес на гражданите.

Оценка на омбудсмана

16. В писмото си до Съвета от 22 октомври 2009 г. омбудсманът потвърди, че заключенията, направени на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., са от политическо естество и следователно са извън неговия мандат. Ето защо второто твърдение на жалбоподателя, което се отнася до същността на тези заключения, е извън неговия мандат.

17. Първото твърдение на жалбоподателя обаче не се отнася до същността на заключенията, направени на срещата на Съвета по икономически и финансови въпроси като такива. Тя по-скоро посочва, че като не е направил това, което е обявил на това заседание, Съветът не е спазил думата си, заблудил е европейските граждани и е нарушил принципа на оправданите правни очаквания. Следователно първото твърдение на жалбоподателя се отнася до изпълнението на заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси.

18. Ангажиментите, които според жалбоподателя Съветът е поел на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси, могат да бъдат обобщени, както следва: i) на физическите лица ще бъде предоставена защита за гарантиране на депозитите в размер на най-малко 50 000 EUR; ii) това ще се прилага за всички държави членки; iii) защитата ще бъде гарантирана за първоначален период от най-малко една година; и iv) закрилата ще бъде предоставена незабавно.

19. Позицията, приета от Съвета на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., очевидно представлява политически избор. Омбудсманът не е в състояние да разглежда жалби срещу политически избор като такъв, например жалба, в която се твърди, че сумата от 50 000 EUR, предложена от Съвета, е била недостатъчна.

20. Първото твърдение на жалбоподателя обаче не се отнася до политическото решение като такова, а по-скоро до въпроса дали Съветът не е изпълнил посоченото решение и по този начин не е спазил думата си, заблудил е гражданите и е нарушил принципа на оправданите правни очаквания. Омбудсманът остава на мнение, че това са въпроси, които по принцип той може да разследва. Очевидно е обаче, че такова твърдение за нарушение може да бъде основателно само ако Съветът действително е поел конкретни ангажименти и след това не ги е изпълнил.

21. Съветът заяви, че приемането на мандата на омбудсмана в случай като настоящия имплицитно би му позволило да упражнява контрол върху: i) функцията му на законодател, когато получи предложение на Комисията; и ii) правото на инициатива на Комисията. Омбудсманът счита, че нито един от тези аргументи не е основателен. Най-напред следва да се отбележи, че настоящото разследване се отнася до Съвета, а не до Комисията. Освен това изявленията, съдържащи се в заключенията от заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г., бяха направени преди каквото и да било предложение на Комисията [2] да бъде представено на Съвета. Следователно взетото по този начин решение е било на Съвета и само на Съвета. Следователно единственият въпрос, който омбудсманът може да разгледа, е дали Съветът впоследствие е изпълнил конкретните ангажименти, които според жалбоподателя е поел на 7 октомври 2008 г.

22. В писмото си от 22 януари 2009 г. Съветът информира жалбоподателката, че ако счита, че Съветът е допуснал лошо управление по този въпрос, тя може да подаде жалба до Европейския омбудсман. Ако Омбудсманът наистина нямаше никаква компетентност в тази област, както сега твърди Съветът, тогава съветите, дадени от Съвета в писмото му от 22 януари 2009 г., биха били неточни и подвеждащи. Омбудсманът счита, че не следва да се приема, че институция на Съюза умишлено би предоставила на гражданите неправилни и подвеждащи съвети.

23. Последващото изменение на Директива 94/19/ЕО чрез Директива 2009/14/ЕО [3] въведе защита на депозитите в целия ЕС в размер на най-малко 50 000 EUR. Тази защита трябваше да бъде предоставена от държавите членки до 30 юни 2009 г. (член 2, параграф 1 от Директива 2009/14/ЕО) и ще продължи за неопределен период от време. Горепосоченото законодателство е в изпълнение на съответните заключения от заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г. Единственото изключение е, че промяната в защитата на депозитите не е въведена, считано от 7 октомври 2008 г., а по-скоро от 30 юни 2009 г. Лицата, притежаващи спестовни сметки в държави-членки, в които размерът на гаранцията е бил по-нисък от 50 000 EUR преди 1 юли 2009 г., следователно са рискували да загубят пари, ако техните банки са изпаднали в несъстоятелност между октомври 2008 г. и края на юни 2009 г.

24. В предложението си за това, което в крайна сметка се превърна в Директива 2009/14/ЕО, Комисията обоснова предложеното увеличение със задна дата на равнището на защита, като се позова, наред с другото, на „законните очаквания на всички засегнати страни“. Следователно изглежда, че Комисията е счела, че точка iv) от заключенията (вж. точка 18 по-горе) може да породи такива оправдани правни очаквания.

25. В становищата си Съветът изглежда твърди, че заключенията са информирали обществеността, че Европейският съюз ще предприеме законодателни действия с оглед засилване на защитата на спестителите. Като се има предвид, че законодателството в съответната област може да бъде прието само въз основа на предложение, направено от Комисията, и че Съветът не взема решение само по такива предложения, а заедно с Европейския парламент, подобно тълкуване би имало смисъл. Въпреки това фактът, че мерките, изложени в заключенията, все още ще трябва да бъдат заложени в законодателството на Съюза, не произтича от тези заключения толкова ясно, колкото би могло да се очаква в такъв случай. Използваният там език („Съгласни сме...“) предполага, че вече е било взето решение относно веществото и че защитата, описана в заключенията, ще бъде предоставена от държавите членки, дори и само „за първоначален период от една година“.

26. Следва обаче да се вземе предвид фактът, че въпросът е станал ирелевантен, като се има предвид, че спестителите изглежда не са понесли загуби преди 1 юли 2009 г. Самата жалбоподателка е заявила, че жалбата ѝ е станала само от академичен интерес и че действията ѝ са били символични. Поради това омбудсманът счита, че няма основания за по-нататъшни проверки по настоящата жалба.

Б. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Няма основания за по-нататъшно разследване на настоящата жалба.

Жалбоподателят и Съветът ще бъдат уведомени за това решение.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 5 март 2010 година.

[1] ОВ L 135, 1994 г., стр. 5.

[2] Предложението на Комисията беше прието на 15 октомври 2008 г., една седмица след заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси от 7 октомври 2008 г.

[3] Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане, ОВ L 68, 2009 г., стр. 4.