Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. От 2019 г. насам Европейската комисия предоставя подкрепа за управлението на миграцията в Кипър заедно с Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA), Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) и Агенцията на ЕС за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол).[1] Тази подкрепа включва финансиране от ЕС, експертен опит и разполагане на персонал чрез Платформата за оперативно сътрудничество за подкрепа на управлението на миграцията в Кипър (OCP).

2. През 2022 г. беше подписан Меморандум за разбирателство [2] относно изпълнението на Плана за действие ЕС—Кипър за управление на миграцията (План за действие). Меморандумът за разбирателство и планът за действие се отнасят до процедурите за първо приемане, убежище и връщане, материалните условия на приемане, като например жилищно настаняване, и интеграцията на граждани на трети държави. Изпълнението на плана за действие се наблюдава от специална ръководна група за ОПП с представители на Комисията, съответните агенции на ЕС и кипърските органи.

3. Що се отнася по-специално до инфраструктурата за приемане [3], Комисията и Международната организация по миграция си сътрудничат с Кипър за подобряване на условията на живот и инфраструктурата в Първия приемен център (FRC) в Пурнара. Освен това Комисията предостави на Кипър финансиране от ЕС за изграждането на нов приемен център на втора линия в Лимнес, а EUAA финансира модернизации (нов център) в приемния център в Кофину.

4. В този контекст жалбоподателят отправи искане за публичен достъп до Комисията съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи [4] (Регламент 1049/2001). През септември 2023 г. те поискаха публичен достъп до документи [5] относно: 1) дейностите на OCP в Кипър, 2) посещение в Кипър от заместник генералния директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“ на Комисията през юли 2023 г. и 3) кореспонденция между служителите на Комисията, разположени в Кипър, и ГД „Миграция и вътрешни работи“ относно съоръженията за приемане и настаняване в Кипър.

5. Жалбоподателят получи първоначален отговор на искането за достъп през декември 2023 г. Комисията установи, че четири документа попадат в обхвата на искането за достъп, а именно 1) два доклада от заседания на ръководната група за ОПП и 2) два документа, свързани с посещението на заместник генералния директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“ в Кипър през юли 2023 г. (инструктаж и експресен доклад).

6. След консултация с кипърските органи Комисията предостави частичен достъп до експресния доклад и отказа да предостави достъп до останалите три документа в тяхната цялост. По този начин тя се позова на изключения съгласно Регламент 1049/2001, като заяви, че (пълното) оповестяване е било предотвратено от необходимостта да се защити общественият интерес по отношение на обществената сигурност [6] и международните отношения [7], както и текущите процеси на вземане на решения [8]. Комисията добавя, че не разполага с документи, попадащи в обхвата на третия аспект на искането за достъп на жалбоподателя.

7. Жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“). Те заявиха, че Комисията не е трябвало да се консултира с кипърските органи и че не е обосновала в достатъчна степен позоваването си на изключенията от публичния достъп. С оглед на опасенията във връзка с основните права, изразени в контекста на кипърските центрове за приемане на мигранти, жалбоподателят също така твърди, че съществува по-висш обществен интерес от оповестяването, тъй като тези центрове получават широко финансиране от ЕС и Комисията трябва да гарантира, че финансираните от ЕС проекти са в съответствие с правото на ЕС. На последно място, жалбоподателят счита, че Комисията е трябвало да предостави частичен достъп до установените документи, като вземе предвид становището на омбудсмана, че цялостната прозрачност в тази област следва да бъде увеличена [9].

8. При липсата на отговор в рамките на удължения срок, който изтече на 20 февруари 2024 г., жалбоподателят се обърна към омбудсмана през април 2024 г.

Проучването

9. През май 2024 г. Омбудсманът започна проверка на имплицитното решение на Комисията да откаже (пълен) достъп съгласно Регламент 1049/2001.

10. През октомври 2024 г., след прегледа на документите, установени от Комисията на първоначалния етап, Омбудсманът сподели предварителното си становище с Комисията. Тя призова Комисията да приеме своето потвърдително решение без по-нататъшно забавяне и да предостави възможно най-широк достъп.

11. Малко след това, на 29 октомври 2024 г., Комисията приема потвърдително решение, с което отказва по-широк достъп до спорните документи.

12. През януари 2025 г. разследващият екип на Омбудсмана се срещна с представители на Комисията. Целта на срещата беше разследващият екип на Омбудсмана да получи допълнителни разяснения относно позицията на Комисията на потвърдителния етап с оглед на предварителното становище на Омбудсмана по този случай и паралелна проверка относно свързани документи, държани от EUAA (724/2024/AML)[10].

13. Жалбоподателят представи коментари относно предварителното становище на Омбудсмана, потвърдителното решение на Комисията и доклада от срещата между разследващия екип на Омбудсмана и представители на Комисията.

14. Омбудсманът също така взе под внимание загрижеността на жалбоподателя относно времето, необходимо на Комисията, за да отговори на неговото искане за достъп. В контекста на стратегическа проверка [11] Омбудсманът установи, че Комисията е претърпяла системни и значителни забавяния при обработването на исканията за публичен достъп, което представлява лошо администриране [12]. Въпреки че Омбудсманът изразява съжаление във връзка със забавянето на отговора на Комисията на искането на жалбоподателя, тя не е проучила забавянето на отговора в този конкретен случай.

Предварително становище на омбудсмана

15. Въз основа на проверка на документите, установени на първоначалния етап, и на документацията във връзка с консултацията с трета страна омбудсманът изрази предварителното становище, че може да бъде предоставен по-широк достъп до исканите документи.

16. По-конкретно, за двата доклада от заседанията на ръководната група за ОПП (документи 1 и 2) Омбудсманът счита, че Комисията не е обяснила в достатъчна степен в първоначалното си решение какъв вътрешен процес на вземане на решения би изисквал защита и как такова вземане на решения би било сериозно засегнато от предоставянето на допълнителен достъп до докладите от заседанията. Освен това за омбудсмана не беше ясно кои части от докладите от заседанията следва да бъдат поверителни, за да се защити общественият интерес по отношение на обществената сигурност. Въпреки че Омбудсманът призна, че обсъжданията относно управлението на миграцията между Комисията, Кипър и съответните агенции на ЕС могат да засегнат чувствителни въпроси, както е посочено в отговора на Комисията, голяма част от информацията, съдържаща се в докладите от заседанията, изглеждаше обща и/или дори публично достъпна чрез плана за действие ЕС—Кипър и свързания с него меморандум за разбирателство.

17. По отношение на документ 3, брифинга за тогавашния заместник генерален директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“, Омбудсманът изрази предварителното становище, че Комисията е приложила изключението за текущия си процес на вземане на решения твърде широко. Също така за този документ голяма част от съдържащата се в него информация изглеждаше обща и/или дори публично достъпна. Следователно не е ясно как загрижеността на Комисията, че високопоставени длъжностни лица или членове на Комисията вече няма да могат да се възползват от „откровено изразените и пълни становища, изисквани от нейните държавни служители“, обосновава отказа на достъп до този документ в неговата цялост.

18. Що се отнася до експресния доклад (документ 4), омбудсманът счита, че Комисията е редактирала този документ твърде много, разчитайки на защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност. Освен това омбудсманът отбеляза, че изключението за защита на обществения интерес по отношение на международните отношения не може да се прилага във връзка с необходимостта от поддържане на климат на взаимно доверие между ЕС и неговите държави членки [13].

19. Освен това омбудсманът насърчи Комисията да се ангажира в своето потвърдително решение с аргументите на жалбоподателя по отношение на наличието на евентуален по-висш обществен интерес от оповестяването.

20. И накрая, омбудсманът заяви, че вярва, че Комисията ще извърши подновено търсене на потвърдителен етап, за да гарантира идентифицирането на всички съответни документи, като например приложения към инструктажа, които също могат да попаднат в обхвата на искането за достъп на жалбоподателя.

Потвърждаващо решение на Комисията, среща и коментари на жалбоподателя

21. На 29 октомври 2024 г. Комисията приема потвърдително решение, с което отказва по-широк достъп до спорните документи. За да изясни позицията на Комисията в своето потвърдително решение, разследващият екип на Омбудсмана се срещна с представители на Комисията. Впоследствие жалбоподателят представи своите коментари относно предварителното становище на омбудсмана, потвърдителното решение на Комисията и доклада от заседанието.

По отношение на докладите от заседанията на ръководната група за ОПП (документи 1 и 2)

22. В своето потвърдително решение Комисията се позова на консултацията си с Кипър в началния етап [14] и потвърди становището си, че тъй като заключенията от заседанията на ръководната група за ОПП са изготвени и договорени съвместно с кипърските органи, те отчасти произхождат от Кипър и следователно Кипър е съавторът на докладите. Поради това Комисията извърши оценка prima facie на изключенията, на които се позовава Кипър.

23. След тази оценка Комисията приема, че докладите от срещите попадат в обхвата на изключението за защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност в тяхната цялост. В него се уточнява, че докладите от заседанията съдържат чувствителна информация относно уязвимите места (като центрове за приемане и задържане), непридружените ненавършили пълнолетие лица, участието на полицията и други национални органи в управлението на миграцията и разработването на проекти, финансирани от ЕС (като например възстановяването на първия приемен център в Пурнара).

24. Комисията изтъкна широкото право на преценка, с което разполагат институциите при прилагането на изключението, свързано с обществената сигурност [15]. Тя счете, че оповестяването „би засегнало защитата на обществената сигурност, като се има предвид, от една страна, положението, пред което е изправена Република Кипър при осигуряването на справедлива и ефикасна европейска система за убежище и миграция, и от друга страна, геополитическата ситуация“. Накрая, Комисията твърди, че оповестяването на докладите от заседанията би могло „да застраши взаимното доверие и сътрудничество между Комисията и нейните партньори, което е от съществено значение за съвместната работа по отношение на управлението на миграцията“.

25. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията поясниха, че Комисията не се е консултирала отново с Кипър на етапа на потвърждаване, тъй като няма съмнение относно позицията на Кипър във връзка с оповестяването на докладите от срещата.

26. Представителите на Комисията също така заявиха, че макар някои части от докладите от заседанията да се отнасят до информация, която е публично достъпна, самите доклади са много по-подробни. Представителите на Комисията дадоха примери в това отношение. Освен това представителите на Комисията заявиха, че докладите съдържат привилегирована информация, събрана от кипърските органи, информация въз основа на предишен поверителен обмен и обсъждания на варианти за решаване на определени въпроси. Тази информация не е обществено достояние. Следователно оповестяването на докладите от заседанията би засегнало взаимното доверие между Комисията и Кипър и готовността на държавата членка да споделя информация и да си сътрудничи с Комисията в бъдеще.

27. Освен това представителите на Комисията подчертаха специфичната роля на Комисията при мониторинга на спазването на правото на ЕС и управлението на средствата на ЕС. По-конкретно, опасенията, изразени на форум на високо равнище, като например ръководната група за ОПП, са предназначени да бъдат разгледани съвместно с кипърските органи, но не означават непременно, че Комисията е стигнала до заключението, че са налице системни проблеми. Оповестяването на част от информацията, съдържаща се в документите, обаче „може да доведе до риск тя да бъде извадена от контекста или да бъде изтълкувана погрешно, което може да доведе до недоразумения или до едностранно представяне на ситуацията“.

28. Представителите на Комисията предоставиха поверителни примери за части от докладите от заседанията, които Комисията счита за чувствителни с оглед на обществения интерес от защита на обществената сигурност.

29. Накрая, представителите на Комисията разграничиха докладите от заседанията от разглежданите документи по дело 724/2024/AML. За разлика от документите, разглеждани в последния случай, въпросните доклади от срещи отразяват обсъждания на високо равнище относно плана за действие, те са по-подробни и съдържат по-чувствителна информация.

По отношение на брифинга за заместник генералния директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“ (документ 3)

30. В своето потвърдително решение Комисията доразви позицията си в първоначалното си решение, че оповестяването на инструктажа ще се отрази отрицателно на способността на службите на Комисията да информират правилно висшето ръководство и ще доведе до липса на конструктивна вътрешна критика, което ще подкопае способността на Комисията да взема добре информирани решения [16]. Това също така ще направи служителите на Комисията по-колебливи да изразяват становищата си от страх от външен натиск и ще доведе до намеса и спекулации, като изложи вътрешните възгледи на Комисията по въпроси с висока политическа чувствителност. В тази връзка Комисията подчерта, че инструктажът не е нито решение с правно действие, нито основание за вземане на решения. По-скоро става въпрос за „обикновена административна бележка, съдържаща предварителни изявления и подлежаща на допълнителни корекции, ако това бъде счетено за необходимо в хода на процеса на вземане на решения“.

31. Комисията също така поясни, че ще бъдат засегнати както приключените, така и текущите процедури за вземане на решения [17]. По-конкретно, оповестяването на брифинга би разкрило предварителни мнения и варианти на политиката по отношение на текущите производства за установяване на нарушение [18] и две заявления за финансиране от ЕС: поканата за специфично действие по фонд „Убежище, миграция и интеграция“ за периода 2021—2027 г. за държавите членки, подложени на натиск — непридружени ненавършили пълнолетие лица (приключена); и специфичното действие „Електронни системи за наблюдение по външните морски граници“ (текущо).

32. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията поясниха, че брифингите се одобряват от висшите ръководители и от предвидения адресат. Те също така заявиха, че информацията, съдържаща се в брифинга, не следва да се оповестява публично без подходящия контекст, като се има предвид често чувствителният характер на тази информация, включително разсъждения, вътрешни оценки, предварителни правни позиции и варианти на политиката. Те уточниха, че оповестяването би засегнало политическите решения, свързани с работната група на ГД „Миграция и вътрешни работи“ за управление на миграцията с Кипър, в допълнение към решенията за финансиране от ЕС и висящите производства за установяване на нарушение. Например в контекста на производствата за установяване на неизпълнение на задължения конкретните оплаквания и междинната оценка на Комисията не са обществено достояние.

33. Въпреки че инструктажът съдържа някои общи елементи, представителите на Комисията заявиха, че Комисията е стигнала до заключението, че оповестяването само на няколко изречения би било безсмислено. Освен това те поясниха, че Комисията счита, че приложенията към инструктажа не попадат в обхвата на искането за достъп на жалбоподателя.

34. Накрая, Комисията счете аргументите на жалбоподателя в полза на по-висш обществен интерес от оповестяването за твърде общи по своя характер и постанови, че отказът на публичен достъп до инструктажа обслужва по-добре обществения интерес, тъй като защитава сътрудничеството ѝ с Кипър.

По отношение на експресния доклад относно посещението на заместник генералния директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“ (документ 4)

35. В своето потвърдително решение Комисията не е преразгледала първоначалното си решение за предоставяне на частичен достъп до експресния доклад. Както заявиха представителите на Комисията по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана, Комисията счете, че жалбоподателят не е оспорил нейната оценка на експресния доклад в своето потвърдително заявление. По-специално представителите на Комисията заявиха, че жалбоподателят не е изтъкнал никакви аргументи, обосноваващи по-широкото му разгласяване, за разлика от случая с другите разглеждани документи, във връзка с които те са представили подробни и съществени аргументи, за да оспорят първоначалната оценка на Комисията.

36. В коментарите си до омбудсмана жалбоподателят подчерта, че отказът на публичен достъп съгласно Регламент 1049/2001 не може да бъде обоснован с риск от неправилно тълкуване. По същия начин предоставянето на достъп не може да зависи от предполагаемото намерение или капацитет на заявителя. Освен това жалбоподателят заяви, че „неясните или спекулативни опасения относно дипломатическата чувствителност или бъдещото сътрудничество не могат да обосноват бланкетни откази, особено в контекста на финансираните от ЕС миграционни политики със сериозни последици за правата на човека“.

37. Що се отнася по-специално до инструктажа, жалбоподателят заяви, че фактът, че той е одобрен на високо равнище и че включва чувствителни разсъждения, оценки и варианти на политиката, е „точно това, което му придава значителна стойност от обществен интерес“. Разкриването му ще хвърли светлина върху начина, по който се оформя и договаря миграционната политика.

Оценка на омбудсмана

По отношение на докладите от заседанията на ръководната група за ОПП (документи 1 и 2)

38. Омбудсманът отбелязва, че в своето потвърдително решение Комисията вече не се позовава на изключението за защита на процеса на вземане на решения, за да откаже достъп до докладите от заседанията на ръководната група за ОПП. Следователно оценката на омбудсмана се ограничава до прилагането от страна на Комисията на изключението, свързано с обществената сигурност, по отношение на докладите от заседанията в тяхната цялост.

39. Институциите, органите, службите и агенциите на Съюза разполагат с широка свобода на преценка, когато определят дали оповестяването на даден документ би засегнало защитата на обществените интереси, изброени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001, сред които е и обществената сигурност [19]. В това си качество проверката на омбудсмана имаше за цел да прецени дали е налице явна грешка в преценката на Комисията в това отношение.

40. Съгласно член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 (във връзка с член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001) държава членка може да поиска от институция на ЕС да не оповестява документ, издаден от тази държава членка, без предварителното ѝ съгласие. В такъв случай съответната институция не е длъжна да извършва изчерпателна оценка на решението на държавата членка да възрази срещу оповестяването [20]. Вместо това тя трябва i) да провери дали държавата членка е посочила причини за неоповестяването в съответствие с изключенията, посочени в член 4 от Регламент 1049/2001, и ii) да прецени дали обясненията, дадени от държавата членка, ѝ изглеждат prima facie основателни [21].

41. Разглежданите доклади от срещите се изготвят и одобряват съвместно от Комисията и кипърските органи. Въз основа на това Комисията счете, че докладите „съвместно произхождат“ от тези национални органи и следователно са предмет на консултация в съответствие с член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Омбудсманът счита, че е било разумно Комисията да се консултира с кипърските органи относно искането за достъп.

42. В потвърдителното си решение Комисията уточни темите, обсъдени в ръководната група за ОПП. Тя заяви, че оповестяването на чувствителна информация по тези теми, както е отразено в докладите от заседанията, би изложило на риск усилията на Кипър да гарантира справедлива и ефикасна европейска система за убежище и миграция. Следователно обществената сигурност би била подкопана, като се има предвид и деликатната геополитическа ситуация. Освен това Комисията подчерта значението на взаимното доверие между Комисията и Кипър в управлението на миграцията.  

43. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана Комисията добави, че без такова доверие кипърските органи може да се колебаят повече да споделят (привилегирована) информация и да си сътрудничат с Комисията в бъдеще. Аналогично, опасенията, изразени в ръководната група за ОПП, следва да бъдат разгледани съвместно с кипърските органи. Комисията е обезпокоена, че оповестяването на част от информацията, съдържаща се в докладите от заседанията, ще бъде извадено от контекста или ще бъде изтълкувано погрешно. 

44. С оглед на допълнителните обяснения на Комисията Омбудсманът приема, че информацията, съдържаща се в докладите от заседанията, е различна по характер и е по-подробна от информацията по подобни теми, която е публично достъпна чрез плана за действие, меморандума за разбирателство или по друг начин. В същото време, въпреки че обсъжданията по теми като центровете за приемане и задържане, непридружените ненавършили пълнолетие лица и участието на полицията и други национални органи в управлението на миграцията биха могли да засегнат елементи, чието разкриване би представлявало риск за обществената сигурност, омбудсманът поддържа становището си, че отразяването на обсъжданията в докладите от заседанията не е подробно или конкретно през цялото време.

45. Освен това Омбудсманът отбелязва, че Комисията е наясно със защитата на взаимното доверие с Кипър. В миналото омбудсманът отхвърли общите позовавания на необходимостта от защита на взаимното доверие между органите на ЕС и държавите членки като причина за обосноваване на отказа на публичен достъп [22], като се позова на задължението за лоялно сътрудничество [23] и свързаната с него съдебна практика [24]. При конкретните обстоятелства по този случай обаче, по-специално факта, че кипърските органи са съавтори на поисканите доклади от заседания, които съдържат (привилегирована) информация, споделена от Кипър относно управлението на миграцията, омбудсманът няма да предприеме действия в тази насока, като се има предвид широката свобода на преценка, с която разполагат органите на ЕС, когато определят дали оповестяването на даден документ би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност.

46. Омбудсманът обаче изразява съжаление, че Комисията не се е консултирала отново с Кипър на етапа на потвърждаване. Консултацията с държавите членки по искания за публичен достъп в съответствие с член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 има за цел именно да ограничи риска от нарушаване на взаимното доверие. Като се има предвид съгласието на кипърските органи за широко оповестяване на свързани документи в контекста на проверката на омбудсмана по случай 724/2024/AML и като се има предвид изминалото време от консултацията им на първоначалния етап, консултацията с кипърските органи отново би показала ангажимента на Комисията за прозрачност в тази област.  

47. Накрая, както жалбоподателят правилно посочва, омбудсманът вече е призовал [25] Комисията да увеличи цялостната прозрачност на сътрудничеството си с гръцките органи в областта на управлението на миграцията. Същото се отнася и за сътрудничеството на Комисията с кипърските органи. Следва да се предвиди общественият интерес от сътрудничеството на Комисията с Кипър в тази област и следователно проактивното публикуване на подробни протоколи или резюмета от заседанията на ръководната група за ОПП би могло да бъде от полза.

По отношение на брифинга за заместник генералния директор на ГД „Миграция и вътрешни работи“ (документ 3)

48. В потвърдителното си решение Комисията потвърди, че се позовава на изключението за защита на текущ процес на вземане на решения, за да откаже достъп до инструктажа в неговата цялост. Освен това той твърди, че отказът на достъп е необходим, за да се защитят някои затворени процедури за вземане на решения. Комисията не е установила никакви приложения като допълнителни документи.

49. За да се позове на изключението за защита на текущ или затворен процес на вземане на решения, Комисията трябва да докаже, че има вероятност достъпът да причини конкретно и ефективно сериозна вреда на процеса на вземане на решения по разумно предвидим и нехипотетичен начин [26]. Омбудсманът многократно е постановявал [27], че позоваването на общ риск от „външен натиск“ само по себе си не може да оправдае неоповестяването.

50. Комисията заяви, че оповестяването на инструктажа би довело до такъв външен натиск и би породило риск от автоцензура. В резултат на това Комисията ще бъде лишена от конструктивна вътрешна критика и способността ѝ да взема добре информирани решения ще бъде засегната. Освен това инструктажът съдържа разсъждения, вътрешни оценки, предварителни правни позиции и варианти на политиката, които според Комисията не следва да се оповестяват публично без подходящия контекст, като се има предвид често чувствителният характер на тази информация. Следователно оповестяването на въпросния инструктаж би засегнало както приключените, така и текущите процедури за вземане на решения, свързани с финансирането и производствата за установяване на неизпълнение на задължения, както и други политически решения, свързани със сътрудничеството на ГД „Миграция и вътрешни работи“ с Кипър. 

51. Омбудсманът не вижда как елементите, на които се позовава Комисията в контекста на това искане за достъп, биха показали, че нейните процеси на вземане на решения биха били сериозно засегнати от оповестяването дори на части от инструктажа и следователно достъпът до инструктажа е трябвало да бъде отказан изцяло. Съдът на ЕС е постановил, че за да се приложи изключението по член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001, следва да се определи конкретен процес на вземане на решения [28] и че позоваването на вътрешния или подготвителния характер на даден документ не е достатъчно [29]. Освен това съгласно установената съдебна практика „свободата на изразяване на мнение на службите на Комисията не играе решаваща роля, тъй като определящият въпрос е дали опасенията на съответната институция са обективно обосновани“[30].

52. Омбудсманът счита, че би било оправдано да се редактират някои чувствителни части от инструктажа, включително конкретни оплаквания и междинната оценка на Комисията в контекста на текущите производства за установяване на нарушение [31]. Омбудсманът обаче отбелязва, че двете производства за установяване на неизпълнение на задължения, посочени от Комисията в нейното потвърдително решение, са били приключени малко преди приемането му.  

53. Освен това, въз основа на проверката на инструктажа, омбудсманът счита, че частичен достъп би бил възможен. Изглежда, че позицията на Комисията във връзка със спорния брифинг е принципна, а не се основава на конкретното съдържание на документа. Във всеки случай би било трудно да се приеме позиция, според която всеки инструктаж, написан от служител, следва да остане поверителен в своята цялост.

54. Освен това Комисията е трябвало да се ангажира допълнително със становището на жалбоподателя по отношение на наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването. Омбудсманът подчертава необходимостта да се гарантира прозрачност на решенията и дейностите на институциите на ЕС по отношение на спазването на основните права.

55. Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията не е предоставила по-широк достъп до информацията.

56. И накрая, омбудсманът вече сподели мнението си с Комисията, че приложенията към инструктажа (документ 3) могат да попаднат в обхвата на искането за достъп на жалбоподателя. По подобен начин омбудсманът счете, че е можело да бъде предоставен допълнителен достъп до експресния доклад (документ 4). Жалбоподателят не представи допълнителни коментари по нито един от двата въпроса. В бъдеще Омбудсманът вярва, че Комисията надлежно ще разгледа приложенията към исканите документи и ще ги идентифицира за потенциално оповестяване, когато те попадат в обхвата на искане за достъп. Омбудсманът насърчава Комисията винаги да отдава предпочитание на лесни за ползване от гражданите и ориентирани към обслужването четения на потвърдителните заявления.

57. С оглед на гореизложеното Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията не се е консултирала отново с кипърските органи относно евентуално частично оповестяване на докладите от заседанията на етапа на потвърждаване. Омбудсманът също така изразява съжаление, че Комисията не е предоставила по-широк достъп до инструктажа по време на своята проверка. Като се има предвид, че Комисията потвърди позицията си в потвърдителното решение и по време на срещата с разследващия екип на омбудсмана, омбудсманът счита, че разглеждането на въпроса в контекста на този случай няма да бъде полезно. Омбудсманът обаче очаква Комисията да вземе предвид нейната подробна оценка при разглеждането на бъдещи искания за публичен достъп до брифинги и доклади от заседания като разглежданите.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията не се е консултирала отново с кипърските органи относно евентуално частично оповестяване на докладите от заседанията на етапа на потвърждаване. Омбудсманът също така изразява съжаление, че Комисията не е предоставила по-широк достъп до инструктажа по време на своята проверка. Като се има предвид, че Комисията потвърди позицията си в потвърдителното решение и по време на срещата с разследващия екип на омбудсмана, омбудсманът счита, че разглеждането на въпроса в контекста на този случай няма да бъде полезно. Омбудсманът обаче очаква Комисията да вземе предвид нейната подробна оценка при разглеждането на бъдещи искания за публичен достъп до брифинги и доклади от заседания като разглежданите.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 18.12.2025 г.

 

[1] За повече информация вж.: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus_en.

[2] На разположение на адрес: https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-decision-implementation-eu-cyprus-action-plan-migration-management-annex-1_en. 

[3] За повече информация вж.: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus/upgrades-and-construction-reception-facilities_en .

[4] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] От 1 февруари 2023 г. до датата на искането (12 септември 2023 г.).

[6] Член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[7] Член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001.

[8] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[9] Решение по стратегическо проучване OI/3/2022/MHZ относно начина, по който Европейската комисия гарантира зачитането на основните права във финансираните от ЕС съоръжения за управление на миграцията в Гърция: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792.

[10] Дело 724/2024/AML относно отказа на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) да предостави публичен достъп до документи, свързани с условията на приемане в няколко кипърски центъра за управление на миграцията: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66245.

[11] Стратегическо проучване OI/2/2022/OAM относно времето, необходимо на Европейската комисия за разглеждане на искания за публичен достъп до документи: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.  

[12] Решение по стратегическо проучване OI/2/2022/OAM относно времето, необходимо на Европейската комисия за разглеждане на заявления за публичен достъп до документи: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321; Специален доклад до Европейския парламент в рамките на стратегическо проучване OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.

[13] Решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T-59/09, точки 63 и 65, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0059.

[14] В съответствие с член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент 1049/2001.

[15] Решение от 3 юли 2014 г., Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, точка 63, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12&language=EN.

[16] Позовавайки се на решение от 9 септември 2008 г., MyTravel/Комисия, T-403/05, точки 50—52, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-403/05; Решение от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T-18/15, точка 87, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15. 

[17] Член 4, параграф 3, първа и втора алинея от Регламент 1049/2001.

[18] INFR(2013)2252 - Неправилно прилагане от страна на Кипър на директиви 2003/9/ЕО (Условия за приемане) и 2005/85/ЕО (Процедури за предоставяне на убежище); и INFR(2014)2170 — Неправилно прилагане от страна на Кипър на директиви 2003/9/ЕО (Условия на приемане) и 2005/85/ЕО (Процедури за предоставяне на убежище) (задържане и ефективни правни средства за защита).

[19] Решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, точка 64, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[20] Решение от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C-135/11 P, точка 63, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/11%20P.

[21] Решение от 5 април 2017 г., Франция/Комисия, T-344/15, точка 54, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-344/15&jur=T; Решение от 8 февруари 2018 г., POA/Комисия, T-74/16, точка 57, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-74/16&language=EN.

[22] Вж. например Препоръка относно отказа на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) да предостави публичен достъп до две становища на своя служител по въпросите на основните права (дело 1497/2024/ACB), точки 32—33: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199964.

[23] Договорите за ЕС установяват това задължение за лоялно сътрудничество между институциите на ЕС и държавите членки в член 4, параграф 3 от ДЕС.

[24] Решение от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия, T‑371/20 и T‑554/20, точки 111—112, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=en.

[25] Първо предложение за подобрение в стратегическо проучване OI/3/2022/MHZ: „Работната група следва да повиши цялостната прозрачност на своите действия чрез: взаимодействие в по-редовен и структуриран формат с организациите на гражданското общество, присъстващи на място, и публикуване на протоколите от тези срещи; изискване управителният комитет между работната група и гръцките органи да провежда редовни заседания и да публикува подробни протоколи от тези заседания. Комисията следва да публикува документи, свързани с дейностите на работната група, на специалната си уебстраница, включително всички споразумения за отпускане на безвъзмездни средства, подписани с Гърция, относно MPRIC или резюмета на тези споразумения.“

[26] Решение на Общия съд от 7 юни 2011 г., Toland/Парламент, T-471/08, точки 71 и 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[27] Решение относно начина, по който Европейската инвестиционна банка оповестява екологична и социална информация за проектите преди вземането на решения за финансиране (2252/2022/OAM), точка 26, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Решение относно начина, по който Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) е разгледала искане за публичен достъп до документи относно наблюдението на социалните медии във връзка с миграционните маршрути (344/2023/PVV), точка 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720; Решение относно начина, по който Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия обработват исканията за публичен достъп до законодателни документи (OI/4/2023/MIK), точки 47—49, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[28] Решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France, C-726/22 P, точка 74: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P; Решение от 18 юни 2025 г., Zver/Комисия, T-235/24, точки 97—98: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[29] Решение по дело Zver/Комисия, посочено по-горе, точка 105.

[30] Решение от 18 декември 2008 г., Muñiz/Комисия, T-144/05, точки 89-91, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T; Решение от 20 септември 2016 г., PAN Europe/Комисия, T-51/15, точка 42, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN; Решение по дело Zver/Комисия, посочено по-горе (точка 107).

[31] Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.