Страсбург, 20 декември 2006 г.

Уважаеми проф. Н.,

На 1 април 2003 г. сте подали жалба до Европейския омбудсман в качеството си на законен представител на италианското дружество M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. („M.P.M.“) относно обработването от страна на Европейската комисия на заявление за достъп до документи.

На 28 април 2003 г. препратих жалбата до председателя на Комисията. Комисията изпрати становището си на 24 юни 2003 г. Препратих Ви го с покана за представяне на коментари, която Вие изпратихте на 29 юли 2003 г. Вие изпратихте допълнителна кореспонденция на 30 октомври 2003 г. и на 11 май 2004 г.

На 27 февруари и на 23 юли 2004 г. Ви изпратих писма, в които Ви информирах за сроковете, в които ще Ви съобщя действията, които ще предприема във връзка с Вашия случай. На 28 октомври 2004 г. обаче трябваше да Ви уведомя, че ще бъде необходимо допълнително време за разглеждане на Вашата жалба и че ще Ви съобщя действията, които ще предприема до края на декември 2004 г. На 4 ноември 2004 г. Вие потвърдихте получаването на писмото ми от 28 октомври 2004 г.

След като разгледах становището на Комисията и Вашите забележки, сметнах за необходимо да проведа допълнителни разследвания. Поради това на 8 декември 2004 г. изпратих писмо до Комисията с искане за допълнителна информация и Ви информирах за това. С писмо от 5 януари 2005 г. Вие потвърдихте получаването на моето писмо от 8 декември 2004 г. . Комисията ми изпрати италианския превод на отговора си на 15 февруари 2005 г., а на 2 март 2005 г. Ви го препратих с покана за представяне на становища, която Вие ми изпратихте на 24 март 2005 г.

На 16 ноември 2005 г. изпратих проектопрепоръка до Комисията и поисках от институцията да ми предостави своето подробно становище по проектопрепоръката до края на февруари 2006 г. На същата дата Ви информирах за това и Ви препратих за сведение копие от проектопрепоръката. На 5 декември 2005 г. Ви препратих превод на моята проектопрепоръка на италиански език.

На 7 март 2006 г. Комисията ми написа писмо, в което заяви, че вследствие на моя проект на препоръка Комисията е установила контакти с италианските органи, за да получи информация по случая. Следователно Комисията ще трябва да допълни отговора си до 30 април 2006 г.

С писмо от 15 март 2006 г. уведомих Комисията, че съм решил да се съглася с искането ѝ и че новият срок за отговор е 30 април 2006 г., както беше поискано. На 4 април 2006 г. Ви информирах за това.

На 12 май 2006 г. Комисията изпрати ново писмо, с което информира моя секретариат за закъснения при предаването на становището си в 22 случая, в които крайният срок за отговор беше 30 април 2006 г. Твоят случай беше сред тях.

На 22 май 2006 г. отговорих на Комисията. В писмото си изразих съжаление, че за 19 случая (сред които и настоящия) от общо 22 случая, за които отговорите на Комисията бяха забавени, институцията не е спазила крайния срок или не е отправила своевременно и обосновано искане за удължаване на срока.

На 20 юни 2006 г. получих превода на италиански език на подробното становище на Комисията към моята проектопрепоръка, която Ви препратих на 6 юли 2006 г. с покана за представяне на забележки, която Вие ми изпратихте на 30 август 2006 г.

Пиша Ви сега, за да Ви информирам за резултатите от направените запитвания. Извинявам се за времето, необходимо за приключване на настоящото разследване.

Жалбата

Обща информация

На 31 януари 2002 г.(1) Съвместният изследователски център на Европейската комисия (JRC) обяви тръжна процедура за малки и средни строителни работи, преструктуриране и поддръжка на различни сгради и дренажни системи в обекта на JRC в Испра.

Един от клиентите на жалбоподателя (2) — италианското дружество M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. („M.P.M.“), което е създало консорциум с три други дружества („консорциумът“), е участвал в поканата за представяне на оферти. Този консорциум обаче не е избран.

В жалба, подадена до омбудсмана на 25 юли 2002 г. (1368/2002/IP), жалбоподателят твърди, че липсва прозрачност в тръжната процедура и че JRC системно не отговаря на неговата кореспонденция от 17 юни 2002 г. нататък. Освен това жалбоподателят твърди, че в съответствие с правилата, уреждащи търга, поръчката е трябвало да бъде възложена на M.P.M.

На 30 август 2002 г. омбудсманът уведомява Комисията за жалбата и приканва институцията да представи становище до края на ноември 2002 г. Комисията представя становището си на 12 ноември 2002 г. Това становище беше препратено на жалбоподателя, който изпрати своите забележки на 31 декември 2002 г.

От становището на жалбоподателя става ясно, че на 12 ноември 2002 г. M.P.M. е отнесъл спора си с Комисията до италианския административен съд на Ломбардия.

Въз основа на тази информация омбудсманът реши да приключи случая в съответствие с член 2, параграф 7 от Устава на омбудсмана (3). В становището си от 31 декември 2002 г. жалбоподателят обаче е повдигнал ново твърдение относно начина, по който Комисията е разгледала заявление за достъп до документи, подадено от него на 31 юли 2002 г. Тъй като това твърдение не е част от първоначалната жалба, омбудсманът информира жалбоподателя, че няма да го разгледа в решението си по случай 1368/2002/IP. Освен това той информира жалбоподателя, че е свободен да подаде нова жалба по този въпрос, ако желае.

Жалба 617/2003/IP

На 1 април 2003 г. жалбоподателят подава нова жалба до омбудсмана, която е регистрирана под номер 617/2003/IP.

Според жалбоподателя съответните факти, на които се основава тази нова жалба, са следните:

На 31 юли 2002 г. жалбоподателят поиска от Комисията да му предостави достъп до документите относно процедурата, свързана с поканата за участие в търг за строителство на малки и средни сгради, предложения за преструктуриране и дейности по поддръжка на различни сгради и дренажни системи в обекта на JRC в Испра, обявена от Комисията на 31 януари 2002 г. На 28 август 2002 г. Комисията му предоставя достъп до някои от поисканите от него документи. Тя обаче отказва да предостави на жалбоподателя достъп до документите относно офертите, направени от дружества, различни от M.P.M., които са участвали в търга. Комисията основава отказа си на аргумента, че тези документи попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (4), който предвижда, че „институциите отказват достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на търговските интереси на физическо или юридическо лице (…)“.

На 6 септември 2002 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление до генералния секретар на Комисията за пълен достъп до исканите документи. В потвърдителното си заявление жалбоподателят посочва следното:

и) Заявлението за достъп до документи е подадено след приключване на процедурата. Директива 93/37/ЕИО от 14 юни 1993 г.[5], изменена с Директива 97/52/ЕИО [6] относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, постановява, че поверителността на офертите се запазва до тяхното оценяване. Според жалбоподателя обаче не е имало правна разпоредба, че тази поверителност следва да бъде запазена след приключването на съответната процедура. Освен това в съответствие с член 4, параграф 7 от Регламент 1049/2001 изключенията от общия принцип за достъп до документи се прилагат само за периода, през който защитата е обоснована въз основа на съдържанието на документа.

ii) Както е предвидено в член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001, в случай на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да прецени дали е приложимо изключение, освен ако не е ясно, че документът се оповестява или не.

iii) M.P.M. е имал особен интерес да получи достъп до съответните документи, тъй като е бил един от участниците в процедурата за възлагане на обществена поръчка и тъй като е бил от значение за правото му на защита.

С писмо от 13 ноември 2002 г. Комисията отхвърли потвърдителното заявление на жалбоподателя.

В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че: i) при разглеждането на потвърдителното му заявление Комисията не спази крайния срок, предвиден в Регламент 1049/2001, и ii) решението на Комисията да не му предостави пълен достъп до исканите документи беше несправедливо и недостатъчно мотивирано.

Жалбоподателят заяви, че Комисията следва да преразгледа позицията си и да му предостави пълен достъп до исканите документи.

Задачата

Становище на Комисията

В становището си по жалбата Комисията посочва следното:

На 31 юли 2002 г. жалбоподателят, в качеството си на законен представител на M.P.M, участвал в обявената от JRC процедура за възлагане на обществена поръчка, подава заявление за достъп до документи.

На 5 август 2002 г. JRC иска от жалбоподателя да уточни искането си, което според JRC е формулирано широко. Жалбоподателят отговори на 6 август 2002 г. Той уточни документите, до които е поискал достъп, и подчерта, че искането му се основава и на италианския закон относно правата на гражданите на информация, за да се защитят правата им по отношение на администрацията.

На 28 август 2002 г. JRC отговори на жалбоподателя. JRC предостави на жалбоподателя пълния доклад на техническите служби на JRC до Консултативния комитет за обществени поръчки и договори и приложенията към него. Тази документация включваше:

• протокол от техническа среща, проведена с представители на дружествата оференти;
• списък на участниците в търга;
• доклада на комисията за подбор;
• доклада на комисията за оценка;
• становището на Консултативния комитет за обществени поръчки и договори; и
• проекта на договор.

Достъпът до предложенията, направени от дружествата оференти, обаче е бил отказан на жалбоподателя, тъй като според JRC оповестяването на информацията, съдържаща се в тези предложения, би засегнало защитата на търговските интереси на оферентите.

На 6 септември 2002 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление до генералния секретар на Комисията и иска достъп до документите, до които JRC му е отказал достъп на 28 август 2002 г. Жалбоподателят заяви, че искането му се основава и на италианското законодателство и че M.P.M има привилегировано право на достъп до тези документи, тъй като те ще бъдат от значение за неговата защита в рамките на съдебно производство пред административния съд на Ломбардия. Жалбоподателят също така счита, че JRC е трябвало да се консултира с другите участващи дружества, преди да реши, че оповестяването на документите, поискани от жалбоподателя, би засегнало техните търговски интереси.

След това Комисията се консултира с участващите дружества и въз основа на тази консултация стигна до заключението, че оповестяването на техните становища би засегнало техните търговски интереси.

Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че Комисията не е отговорила на потвърдителното му твърдение в срока, предвиден в член 8 от Регламент 1049/2001, институцията призна, че отговорът ѝ действително е бил забавен. Потвърдителното заявление за достъп до документи е получено по факс на 6 септември 2002 г. Въпреки това, с оглед на времето, необходимо за провеждане на консултации с дружествата, засегнати от искането, Комисията реши да удължи с 15 работни дни срока, необходим за предоставяне на отговор на жалбоподателя. Жалбоподателят е бил съответно уведомен с писмо от 26 септември 2002 г. Следователно крайният срок за отговор беше 18 октомври 2002 г. Отговорът обаче е изпратен на жалбоподателя на 13 ноември 2002 г., т.е. 17 работни дни по-късно. Комисията изрази съжаление за забавянето, настъпило в този случай, и обясни, че то се дължи на времето, необходимо за процеса на консултации. Това забавяне обаче не е засегнало правата на жалбоподателя с оглед на факта, че съгласно член 8 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 липсата на отговор в определения срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да сезира Първоинстанционния съд или да подаде жалба до омбудсмана.

Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че решението да не му се предостави пълен достъп до всички поискани документи е несправедливо и недостатъчно мотивирано, италианското законодателство, посочено от жалбоподателя в неговата жалба, не се прилага за документи, държани от Комисията. Приложимото законодателство в този случай е Регламент 1049/2001, който не предоставя конкретни права на достъп на заинтересованите страни. Съгласно член 6, параграф 1 от Регламента заявителят не е длъжен да мотивира искането си. Следователно решението за предоставяне или отказ на достъп до поисканите документи не може да се основава на конкретните интереси на заявителя. Когато даден документ е оповестен съгласно Регламент 1049/2001, той става публичен и е достъпен за всеки друг заявител.

Изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент No 1049/2001, защитава търговските интереси на физическо или юридическо лице. Документацията, предоставена от дружествата, които са участвали в съответната покана за участие в търг, е съдържала поверителна търговска информация и разкриването на такава информация е щяло да засегне неблагоприятно техните търговски интереси. Интересът на клиента на жалбоподателя да получи достъп до тези документи е частен интерес и не може да бъде изтъкван като по-висш обществен интерес. При вземането на решение по искането на жалбоподателя Комисията трябваше да намери справедлив баланс между, от една страна, законния интерес на клиента на жалбоподателя да разбере причините за възлагане на поръчката на друго дружество и, от друга страна, законните очаквания на дружествата оференти, че информацията, предоставена за целите на търга, ще бъде обработена правилно. Комисията счете, че JRC е предоставил на жалбоподателя цялата съответна документация, обясняваща следваната процедура, критериите за оценка на офертите, оценката на предложението и окончателното заключение на консултативния комитет.

Освен това, в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001, в случай на документ на трета страна, трябваше да се проведе консултация с автора на документа относно оповестяването на неговия документ, „освен ако не е ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен“. При разглеждането на първоначалното заявление, подадено от жалбоподателя, JRC не се е консултирал с дружествата, които са автори на исканите документи, тъй като е счел, че е приложимо изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламента. Въпреки това, когато жалбоподателят е подал потвърдително заявление, такава консултация е била проведена, за да се направи нова оценка, за да се установи дали оповестяването на исканите документи би накърнило търговските интереси на съответните предприятия.

Накрая Комисията припомни, че клиентът на жалбоподателя, M.P.M., не е бил избран, тъй като не е отговарял на един от критериите за подбор, обявени в поканата за участие в търг. Следователно съдържанието на документацията, представена от другите дружества, не би било от значение в това отношение.

Забележки на жалбоподателя

В становището си жалбоподателят посочва, че Комисията е дала становището си на английски, а не на италиански език, който е избраният от него език, в съответствие с член 21 от Договора за ЕО. Поради това той е трябвало да преведе становището на Комисията на италиански език за своя клиент M.P.M., от чието име се е оплакал на омбудсмана.

Освен това жалбоподателят отбеляза факта, че Комисията е признала, че отговорът на потвърдителното му заявление е бил забавен. Той обаче посочва, че Комисията го е уведомила за невъзможността си да отговори в определения срок едва когато този срок вече е изтекъл, и не посочва причините за това забавяне. Това противоречи на член 8, параграф 2 от Регламент 1049/2001, който предвижда, че „(…)[с]рокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с 15 работни дни, при условие че заявителят е уведомен предварително и че са посочени подробни мотиви“. Освен това жалбоподателят заяви, че е получил отговора на Комисията едва на 27 ноември 2002 г. Противно на изтъкнатото от Комисията в нейното становище, неговият клиент, M.P.M., е претърпял вреди поради липсата на отговор от страна на Комисията в определения срок, тъй като не е бил запознат със съответните елементи, които е можело да бъдат взети предвид при започване на съдебно производство пред административния съд в Италия, за който крайният срок е бил 12 ноември 2002 г. Жалбоподателят също така счита, че Комисията неправилно е потвърдила, че това забавяне на отговора не засяга правата на неговия клиент.

Що се отнася до твърдението относно решението на Комисията по неговото заявление за достъп до документи, жалбоподателят заяви, че Комисията поддържа същата позиция, която е заела в писмото си от 13 ноември 2002 г. Според жалбоподателя Комисията не е посочила причините, поради които оповестяването на исканите документи би могло да накърни търговските интереси на дружествата оференти, като се има предвид, че тръжната процедура вече е била проведена. Жалбоподателят твърди, че такава вреда би могла да бъде възможна по време на съответната процедура, но не и след нейното приключване. Жалбоподателят също така посочи, че счетоводният баланс на дружество, който е сред документите, до които Комисията е отказала достъп, е публичен документ в Италия. Поради това жалбоподателят е на мнение, че отказът на достъп до публичен документ представлява противоречие от страна на Комисията. Освен това той счита, че с оглед на естеството на исканите документи не е необходима консултация от страна на Комисията с третите страни, които са ги изготвили.

Накрая жалбоподателят поиска от омбудсмана да използва всички инструменти, предвидени в неговия статут и в разпоредбите за прилагане в случаи на лошо управление.

Допълнителни запитвания
Искане за допълнителна информация

Омбудсманът счита, че за да продължи разследването си по настоящата жалба, е необходимо да поиска допълнителна информация от Комисията. Поради това на 8 декември 2004 г. той изпрати писмо до Комисията, с което поиска от институцията да коментира забележките на жалбоподателя, и по-специално аргумента на жалбоподателя, че някои от документите (или части от тях), до които той е поискал да му бъде предоставен достъп, са публични документи в Италия и че в резултат на това е противоречиво Комисията да отказва публичен достъп до публичен документ.

Отговор на Комисията

В своя отговор Комисията заяви, че в съответствие с италианското законодателство повечето дружества трябва да депозират своите баланси в търговския регистър (Registro delle Imprese) и че всяко лице може да поиска достъп до тези баланси от всяка търговска камара в Италия, независимо от мястото на регистрация на дружеството. Следователно всяко заинтересовано лице може лесно да получи цялата информация относно счетоводните баланси на дадено дружество от своята местна търговска камара.

Според Комисията такива баланси вероятно са били включени в документацията, представена от дружествата оференти. Комисията обаче не беше в състояние да определи кои документи са били или е трябвало да бъдат депозирани в Търговския регистър. За институцията не е било възможно да направи разграничение между документите, до които обществеността може да има достъп чрез търговските камари, и тези, които не могат да бъдат оповестени поради необходимостта от защита на търговските интереси на дружествата оференти.

Комисията счете, че е приложила правилно Регламент 1049/2001, като е счела, че съответните документи попадат в обхвата на съответното изключение (7).

Забележки на жалбоподателя

В становището си относно отговора на Комисията жалбоподателят изрази становището, че Комисията по същество е потвърдила неговата позиция. Освен това той счита, че позицията, приета от Комисията по отношение на искането му за достъп до съответните документи, не може да бъде приета. Според жалбоподателя аргументът на Комисията, че тя не е била в състояние да направи разграничение между документите, до които обществеността може да има достъп чрез търговските камари, и тези, които не могат да бъдат оповестени, е неприемлив, освен ако не се приеме, че от Комисията не се очаква да познава националното право, приложимо в държавите членки. Според жалбоподателя Комисията е разполагала с всички възможности по отношение на човешките ресурси и структурите, за да получи съответната информация във връзка със заявленията за достъп до документи.

Що се отнася до предполагаемото неспазване от страна на Комисията на крайния срок, предвиден в Регламент 1049/2001, при разглеждането на неговото потвърдително заявление, жалбоподателят отбеляза, че институцията не е направила допълнителни коментари.

Жалбоподателят поддържа жалбата си и настоява омбудсманът да използва всички инструменти, предвидени в неговия статут и в разпоредбите за прилагане относно случаи на лошо управление.

ПРОЕКТ НА ПРЕПОРЪКА НА ОМБУДСМАН

Проектопрепоръката

На 16 ноември 2005 г. омбудсманът отправи следната проектопрепоръка към Комисията в съответствие с член 3, параграф 6 от своя статут:

Комисията следва да преразгледа решението си от 13 ноември 2002 г. относно потвърдителното заявление на жалбоподателя за достъп и да предостави достъп до тези документи или части от тях, които не са обхванати от изключението, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001, или да предостави достатъчно подробни обяснения, за да покаже, че някои или всички тези документи или части от тях са обхванати от посоченото изключение.

Настоящият проект на препоръка се основава на следните съображения.

1. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че решението на Комисията да откаже пълен достъп до исканите документи е несправедливо, омбудсманът отбелязва, че несправедливостта, за която твърди жалбоподателят, изглежда се състои в неправилното му тълкуване на Регламент 1049/2001, който урежда публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.

Освен това омбудсманът отбелязва, че според него Комисията е заявила, че приложимото законодателство в настоящия случай е Регламент 1049/2001 и че италианското законодателство, на което жалбоподателят се е позовал в заявлението си за достъп до документи и в жалбата си до омбудсмана, не е релевантно и следователно не може да бъде взето предвид. В своите забележки жалбоподателят не е направил коментари по изявлението на Комисията по този въпрос. Позицията на Комисията изглежда правилна.

Следователно при тези обстоятелства проверката на омбудсмана се ограничава до проверка дали е спазен Регламент 1049/2001.

2. Целта на Регламент 1049/2001 е да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документи и да установи общите принципи и ограничения за този достъп в съответствие с член 255, параграф 2 от Договора за ЕО. Регламент 1049/2001 обаче съдържа някои изключения, които съгласно постоянната практика на съдилищата на Общността трябва да се тълкуват и прилагат ограничително, така че да не се възпрепятства прилагането на общия принцип за предоставяне на обществеността на възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от Комисията (8).

Едно от тези изключения е предвидено в член 4, параграф 2, първо тире, който предвижда, че „институциите отказват достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на търговските интереси на физическо или юридическо лице (…)“.

3. Що се отнася до процедурните аспекти на обработката от страна на Комисията на неговото потвърдително заявление, омбудсманът счита, че решението на Комисията да се консултира с третите страни, които са автори на тези документи, за да разсее всякакви съмнения относно естеството на съответните документи и да проучи възможността за предоставяне на по-широк достъп от предоставения на първоначалния етап, не е в противоречие с Регламент 1049/2001. Поради това омбудсманът счита, че не е налице лошо администриране от страна на Комисията по отношение на този аспект на случая. Освен това той отбелязва, че самият жалбоподател в потвърдителното си заявление изглежда предлага Комисията да се консултира със съответните трети страни, за да прецени дали в настоящия случай е приложимо изключение.

4. По отношение на твърдението на жалбоподателя, че при разглеждането на потвърдителното му заявление Комисията не е спазила срока, предвиден в Регламент (ЕО) No 1049/2001, омбудсманът е счел, че е настъпило значително забавяне и че поради това Комисията не е предприела действия в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Това е случай на лошо управление.

5. Що се отнася до съществото на спора, документите, до които Комисията отказва да предостави достъп, по същество се състоят от офертите на дружествата, различни от M.P.M., които са участвали в съответната процедура за възлагане на обществена поръчка. С оглед на тяхното естество може основателно да се приеме, че тези документи съдържат информация (като например посочените цени), чието оповестяване би могло да засегне търговските интереси на съответните дружества. Поради това омбудсманът счита, че становището на Комисията, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001, приложено в настоящия случай, по принцип е правилно.

6. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че търговските интереси на другите дружества биха могли да бъдат засегнати от оповестяването само по време на съответната процедура, но не и след нейното приключване, омбудсманът счита, че с оглед на информацията, съдържаща се в тези документи, не изглежда неразумно да се приеме, че рискът от накърняване на търговските интереси на дружествата, които са участвали в процедура за възлагане на обществена поръчка, би могъл да продължи да съществува дори след приключването на тръжната процедура.

Уместно е да се отбележи, че настоящото твърдение се отнася до решението на Комисията от 13 ноември 2002 г. да отхвърли потвърдителното заявление на жалбоподателя за достъп до документи относно съответната оферта. Следователно проверката на омбудсмана трябва да се съсредоточи върху проверката дали това решение е правилно. Изглежда обаче, че тръжната процедура е приключила едва на 17 юли 2002 г., т.е. по-малко от четири месеца преди Комисията да приеме решението си. Следователно времето, изминало от решението от юли 2002 г., е без значение, за да се определи дали е налице лошо управление по отношение на решението на Комисията от 13 ноември 2002 г.

7. Що се отнася до изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001, трябва да се отбележи, че в съответствие със същия член на заявителя трябва да се предостави достъп до документи дори когато съответното изключение се прилага, ако по-висш обществен интерес диктува оповестяването.

Както омбудсманът вече е постановил в предишни решения, от структурата и формулировката на съответната разпоредба следва, че наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването обикновено трябва да бъде установено от лицето, което иска достъп(9). В настоящия случай омбудсманът счита, че жалбоподателят не е доказал наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи.

Омбудсманът отбелязва, че в своето потвърдително заявление за достъп жалбоподателят твърди, че неговото дружество има специален интерес да получи достъп до съответните документи поради факта, че е участвало в търга и че достъпът до тези документи е от значение за правото му на защита. Във всеки случай обаче такъв интерес (ако бъде установен) не би представлявал обществен интерес, който би могъл да има предимство пред изключението, предвидено в член 4, параграф 2 от Регламент No 1049/2001.

8. Освен това омбудсманът би искал да подчертае, че както правилно е посочено от Комисията, Регламент 1049/2001 не предоставя конкретни права на достъп на заинтересованите страни. Следователно причините, поради които се иска достъп, не са от значение съгласно Регламент No 1049/2001 и тогава искането за достъп не зависи от наличието на конкретен или законен интерес от страна на заявителя.

Поради тази причина омбудсманът счита, че аргументът на Комисията, че съдържанието на документацията, представена от другите дружества, които са участвали в същата покана за участие в търг като M.P.M, не е от значение за клиента на жалбоподателя, следователно не е от значение за настоящия случай.

9. Омбудсманът припомня обаче, че член 4, параграф 6 от Регламент 1049/2001 предвижда, че „ако само части от искания документ са обхванати от някое от изключенията, посочени в параграф 1 или 2, останалата част от документа се оповестява“.

В отговора си на потвърдителното заявление на жалбоподателя Комисията заяви, че частичен достъп не е възможен, тъй като съответните документи са изцяло обхванати от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

10. Въпреки това в отговора си на писмото на омбудсмана от 8 декември 2004 г. Комисията призна, че счетоводните баланси, достъпни за обществеността съгласно италианското законодателство, вероятно са били включени в документацията, представена от дружествата оференти. Поради това омбудсманът счита, че по отношение на тези документи не е имало причини да се откаже достъп на жалбоподателя.

11. Омбудсманът взема под внимание становището на Комисията, че тя не е била в състояние да направи разграничение между документите, до които обществеността би могла да получи достъп чрез търговските камари, и тези, които не могат да бъдат оповестени поради необходимостта от защита на търговските интереси на дружествата оференти.

Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент No 1049/2001 обаче позволява на Комисията да откаже достъп само до тези документи, чието оповестяване би засегнало защитата на търговските интереси на съответното физическо или юридическо лице. Следователно тежестта на доказване очевидно пада върху Комисията. Следователно достъп трябва да бъде предоставен, когато Комисията не може да докаже, че посоченото изключение се прилага. Освен това следва да се отбележи, че Комисията имаше възможност да се обърне към дружествата, които са представили съответните документи, или към италианските органи, ако счете, че се нуждае от допълнителни разяснения в това отношение, за да разгледа искането на жалбоподателя за достъп.

12. Що се отнася до възможността за предоставяне на достъп до части от съответните документи, различни от достъпа до счетоводните баланси, които могат да бъдат достъпни за обществеността съгласно италианското право, Комисията само посочва, че частичен достъп не е възможен, тъй като поисканите от жалбоподателя документи съдържат информация, засягаща търговски интереси, и поради това следва да бъдат обхванати от изключението, предвидено в член 4, параграф 2. Принципите на добра администрация обаче изискват решението с неблагоприятни последици да бъде достатъчно подробно мотивирано, за да даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото решение и на компетентните органи да упражнят своя контрол.

В настоящия случай омбудсманът отбелязва, че Комисията се е ограничила да посочи, че не може да бъде предоставен частичен достъп, без да предостави информация дали съответното изключение, на което се прави позоваване, обхваща всяка част от поисканите документи.

13. Въз основа на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е разгледала правилно заявлението за достъп до документи, подадено от жалбоподателя. Това заключение се основава на съображенията, че, първо, самата Комисия е приела, че някои от документите, с които разполага, биха могли да бъдат документи, които съгласно италианското право са публични, и че следователно отказът за предоставяне на достъп до такива документи не изглежда обоснован; и че, от друга страна, Комисията не е мотивирала надлежно отказа си да предостави частичен достъп до други части от съответните документи.

Омбудсманът разбира, че разглеждането на всички поискани документи на индивидуална основа с цел да се установи кои от тях могат да бъдат оповестени, може да представлява сериозна административна тежест за Комисията. Комисията обаче не е доказала, че това разглеждане би представлявало непропорционална административна тежест в настоящия случай. Следва също така да се отбележи, че член 6, параграф 3 от Регламент 1049/2001 предвижда, че в случай на заявление, отнасящо се до много дълги документи или до много голям брой документи, институцията може да се консултира неофициално със заявителя с цел намиране на справедливо решение.

Подробно становище на Комисията

В своето подробно становище Комисията заяви, че е преразгледала заявлението на жалбоподателя за достъп до документи по отношение на i) достъпа до счетоводните баланси на дружествата оференти, тъй като тези документи са публични съгласно италианското законодателство, и ii) частичния достъп до другите документи, съдържащи се в изявленията на дружествата оференти.

Що се отнася до достъпа до счетоводните баланси, Комисията подчерта, че нейното досие относно съответната покана за участие в търг, в която е участвал клиентът на жалбоподателя, съдържа счетоводни баланси на дружествата оференти за 1999 г., 2000 г. и 2001 г. Освен това той съдържаше копия от удостоверенията за регистрация в търговския регистър (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura — CCIAA-) и от удостоверенията за системата за качество.

Тъй като всеки гражданин има възможност да получи счетоводните баланси от всяка търговска камара в Италия, Комисията се съгласи, че тези документи са, в съответствие с италианското законодателство, официални документи. Те обаче не са достъпни за обществеността безплатно и търговските камари начисляват такси, когато доставят тези документи. Въпросните документи могат да бъдат закупени и чрез определени уебсайтове като „www.infoaffari.com“ или „www.infocomas.it“. Що се отнася до сертификатите за системата за качество, те могат да бъдат намерени безплатно на уебсайта на SINCERT, т.е. базата данни на италианския орган, който се занимава със сертифицирането и акредитацията на дружества в Италия.

Съгласно съображение 15 от Регламент No 1049/2001 той няма нито за цел, нито за резултат изменение на националното законодателство относно достъпа до документи. Следователно според Комисията би било неуместно и в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка тя да предоставя на обществеността безплатни копия от счетоводните баланси в нарушение на националните правила, установяващи условия за получаване на едни и същи документи.

Поради това Комисията предложи като справедливо решение да се даде възможност на жалбоподателя да направи справка със съответните счетоводни баланси и сертификати на дружествата оференти в помещенията на JRC в Испра. В случай че желае да получи копия от тези документи, той може лесно да направи това, като се свърже с компетентната търговска камара или като се консултира със съответните уебсайтове.

Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп до другите документи, съдържащи се в офертите на тръжните дружества, Комисията заяви, че тези документи се състоят почти изцяло от информация относно дружествата. Разглеждането на тази документация страница по страница и извличането на ограничени фрагменти от нея биха създали напълно непропорционална административна тежест. Комисията счита, че общественият интерес от получаване на достъп до откъслечни части от документа не обосновава прекомерната административна работа, която би била необходима за такова упражняване. Освен това Комисията припомни, че Първоинстанционният съд е установил, че в определени случаи институциите биха могли да претеглят интереса на обществеността от частичен достъп до исканите документи спрямо тежестта на последващата работа и че те имат право да откажат такъв частичен достъп, когато разглеждането на въпросните документи показва, че частичният достъп би бил безсмислен, докато тежестта на необходимата работа би била непропорционална (10).

Забележки на жалбоподателя относно подробното становище на Комисията

В своите забележки относно подробното становище на Комисията жалбоподателят отбеляза, че Комисията не е направила коментари относно заключението, до което омбудсманът е достигнал в своя проект на препоръка относно твърдението му, че Комисията не е разгледала потвърдителното заявление на жалбоподателя в предвидения срок.

Що се отнася до коментарите на Комисията относно съществения аспект на искането му за достъп до документи, жалбоподателят подчерта, че едва в подробното си становище относно проектопрепоръката на омбудсмана Комисията е признала за първи път и почти четири години след съответното искане, че някои от поисканите документи действително са публични документи. Очевидно е, че отказът на Комисията да оповести документи като счетоводните баланси на дружествата, участвали в същата процедура за възлагане на обществена поръчка, в която е участвал неговият клиент, е необоснован. Освен това жалбоподателят отбеляза, че в подробното си становище Комисията вече е предложила да му позволи да направи справка със съответните документи в помещенията на JRC в Испра и че се е позовала на съображение 15 от Регламент 1049/2001, за да обоснове непредоставянето на документите директно на него. Тъй като в Италия националните органи начисляват такси за предоставяне на копия на документи като поисканите от жалбоподателя, според Комисията би било неподходящо и в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка тя да предоставя безплатни копия на съответните документи. Според жалбоподателя Комисията погрешно се е позовала на принципа на лоялно сътрудничество. В съответствие с член 10 от Регламент 1049/2001, в който се описва как може да бъде предоставен достъп до документи след подаване на заявление, „(...) [Разходите за изготвяне и изпращане на копия могат да бъдат за сметка на заявителя. Тази такса не надвишава действителните разходи за изготвяне и изпращане на копия. Консултациите на място, копията от по-малко от 20 страници формат А4 и прекият достъп в електронна форма или чрез регистъра са безплатни (...)“. Следователно жалбоподателят не е могъл да разбере как принципът, на който се позовава Комисията, е от значение в контекста на настоящия случай. Освен това той подчертава, че Комисията никога не е разглеждала възможността да му наложи такса за достъп до исканите документи. Що се отнася до предложението на Комисията да му се даде възможност да направи справка със съответните документи в помещенията на СИЦ в Испра, жалбоподателят е на мнение, че предоставеният отговор не е нито подходящ, нито достоен за институция като Комисията. Освен това той счита за неприемливо, че почти четири години след първоначалното му заявление за достъп до документи Комисията е предложила нещо, което самият той вече е предложил в писмото си от 6 август 2002 г., като е заявил, че ще бъде готов да извърши справка със съответните документи в помещенията на Комисията.

Що се отнася до позицията на Комисията относно възможността за предоставяне на частичен достъп, жалбоподателят счита, че тя е неоснователна и че Комисията все още не е успяла да докаже, че разглеждането на всеки от документите, до които се отнася заявлението му за достъп, би представлявало непропорционална административна тежест. Омбудсманът също така отбеляза, че въз основа на член 6, параграф 3 от Регламент 1049/2001 в случай на заявление, отнасящо се до много дълги документи или до много голям брой документи, институцията може да се консултира неофициално със заявителя с цел намиране на справедливо решение. От подробното ѝ становище обаче става ясно, че Комисията не е взела предвид тази възможност. Комисията нито е предоставила информация относно предполагаемата непропорционална административна тежест за разглеждането на всички съответни документи (т.е. Комисията е трябвало поне да посочи колко документа е трябвало да бъдат анализирани и колко обемисти са те), нито му е предоставила информация, както е предвидено в Регламент 1049/2001 и предложено от омбудсмана в неговия проект на препоръка.

Жалбоподателят изрази надежда, че омбудсманът ще приеме неговите оплаквания и ще предприеме подходящи действия за коригиране на лошото управление от страна на Комисията.

РЕШЕНИЕТО

1 Предварителни бележки

1.1 Европейският омбудсман отбелязва, че в своите забележки по становището на Комисията жалбоподателят е заявил, че Европейската комисия е дала становището си на английски, а не на италиански език, който е избраният от него език. Поради това той е трябвало да преведе становището на Комисията на италиански език за своя клиент, италианското дружество M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. („M.P.M.“), от чието име е подал жалба до омбудсмана.

1.2 В тази връзка омбудсманът би искал да поясни, че като обща процедура Комисията му изпраща становищата си на английски или френски език, последвани от превод на становището на езика на жалбата.

1.3 Сигурно е, че становището на Комисията е трябвало да бъде изпратено на жалбоподателя в италианската му версия. Следователно изглежда, че текстът на становището на английски език му е изпратен по погрешка. С оглед на факта, че в своите забележки жалбоподателят е подчертал, че вече е предоставил на M.P.M превод на становището на Комисията, омбудсманът е приел, че вече не е заинтересован от получаването на италианския превод на становището на Комисията. Омбудсманът се извинява на жалбоподателя за грешката, допусната при предаването на становището на Комисията.

2 Решение на Комисията относно искането на жалбоподателя за достъп до документи и искането на жалбоподателя

2.1 M.P.M. е създал консорциум с три други дружества и е участвал в тръжна процедура, обявена на 31 януари 2002 г. от Съвместния изследователски център (JRC) на Комисията за малки и средни строителни работи, преструктуриране и поддръжка на различни сгради и дренажни системи в обекта на JRC в Испра. Офертата на консорциума не е избрана.

На 31 юли 2002 г. жалбоподателят, който подава жалба от името на M.P.M., подава заявление за достъп до документи. Както първоначалното му заявление, така и потвърдителното му заявление (подадено на 6 септември 2002 г.) бяха отхвърлени от Комисията въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (11).

В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че решението на Комисията да не му предостави пълен достъп до исканите документи е несправедливо и недостатъчно мотивирано. Той заяви, че Комисията следва да преразгледа позицията си и да му предостави пълен достъп до исканите документи.

2.2 В становището си Комисията посочва, че приложимото законодателство в настоящия случай е Регламент 1049/2001 и че италианското законодателство, на което жалбоподателят се е позовал в заявлението си за достъп до документи и в жалбата си до омбудсмана, не е релевантно и следователно не може да бъде взето предвид.

Освен това той приема, че документацията, предоставена от предприятията, участвали в съответната процедура за възлагане на обществена поръчка, съдържа поверителна търговска информация и че оповестяването на такава информация би засегнало търговските им интереси. Интересът на клиента на жалбоподателя да получи достъп до тези документи е частен интерес и не може да бъде изтъкван като по-висш обществен интерес. При вземането на решение по искането на жалбоподателя Комисията трябваше да намери справедлив баланс между, от една страна, законния интерес на клиента на жалбоподателя да разбере причините за възлагане на поръчката на друго дружество и, от друга страна, законните очаквания на дружествата оференти, че информацията, предоставена за целите на търга, ще бъде обработена правилно. Комисията счете, че JRC е предоставил на жалбоподателя цялата съответна документация, обясняваща следваната процедура, критериите за оценка на офертите, оценката на предложението и окончателното заключение на консултативния комитет.

Освен това, в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001, в случай на документ на трета страна, трябваше да се проведе консултация с автора на документа относно оповестяването на неговия документ, „освен ако не е ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен“. При разглеждането на първоначалното заявление, подадено от жалбоподателя, JRC не се е консултирал с дружествата, които са автори на исканите документи, тъй като е счел, че е приложимо изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламента. Въпреки това, когато жалбоподателят е подал потвърдително заявление, такава консултация е била проведена, за да се направи нова оценка, за да се установи дали оповестяването на исканите документи би накърнило търговските интереси на съответните предприятия.

2.3 На 16 ноември 2005 г., след като разгледа информацията, предоставена му от Комисията в становището ѝ от 24 юни 2003 г. и в отговора на искането му за допълнителна информация, омбудсманът отправи проектопрепоръка до Комисията в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман.

В проектопрепоръката си омбудсманът подчерта, че Комисията следва или да преразгледа решението си от 13 ноември 2002 г. относно потвърдителното заявление на жалбоподателя за достъп и да предостави достъп до онези документи или части от тях, които не са обхванати от изключението, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001, или да предостави достатъчно подробни обяснения, за да покаже, че някои или всички тези документи или части от тях са обхванати от посоченото изключение.

2.4 В своето подробно становище Комисията заяви, че е преразгледала заявлението на жалбоподателя за достъп до документи, както е поискано от омбудсмана.

Комисията подчерта, че досието ѝ относно съответната покана за участие в търг, в която е участвал клиентът на жалбоподателя, съдържа счетоводни баланси на тръжните дружества за 1999 г., 2000 г. и 2001 г. Освен това той съдържаше копия от удостоверенията за регистрация в търговския регистър (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura — CCIAA-) и от удостоверенията за системата за качество.

Тъй като всеки гражданин има възможност да получи счетоводните баланси от всяка търговска камара в Италия, Комисията се съгласи, че тези документи са, в съответствие с италианското законодателство, официални документи. Въпреки това, тъй като те не са достъпни за обществеността безплатно в Италия, Комисията счете, че предоставянето на жалбоподателя на безплатни копия от съответните документи би било неподходящо и в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка. Комисията основава съображенията си на съображение 15 от Регламент 1049/2001, съгласно което регламентът няма нито за предмет, нито за последица изменението на националното законодателство относно достъпа до документи.

Поради това Комисията предложи като справедливо решение да се даде възможност на жалбоподателя да направи справка със съответните счетоводни баланси и сертификати на дружествата оференти в помещенията на JRC в Испра. В случай че той желае да получи копия от тези документи, Комисията заяви, че той може лесно да направи това, като се свърже с компетентната търговска камара или като направи справка в съответните уебсайтове.

Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп до другите документи, съдържащи се в офертите на тръжните дружества, Комисията заяви, че тези документи се състоят почти изцяло от информация за дружествата. Разглеждането на тази документация страница по страница и извличането на ограничени фрагменти от нея биха създали напълно непропорционална административна тежест. Комисията счита, че общественият интерес от получаване на достъп до откъслечни части от документа не обосновава прекомерната административна работа, която би била необходима за такова упражняване.

2.5 В своите забележки относно подробното становище на Комисията жалбоподателят подчертава, че едва в подробното си становище относно проектопрепоръката на омбудсмана Комисията е признала за първи път и почти четири години след съответното искане, че някои от поисканите документи действително са публични документи. Следователно отказът на Комисията да оповести документи като счетоводните баланси на дружествата, участвали в същата процедура за възлагане на обществена поръчка, в която е участвал неговият клиент, изглежда необоснован. Освен това жалбоподателят отбеляза, че в подробното си становище Комисията вече е предложила да му позволи да направи справка със съответните документи в помещенията на JRC в Испра и че се е позовала на съображение 15 от Регламент 1049/2001 за това, че не му е предоставила документите пряко. Според жалбоподателя Комисията погрешно се е позовала на принципа на лоялно сътрудничество.

В съответствие с член 10 от Регламент 1049/2001 „(...) [Разходите за изготвяне и изпращане на копия могат да бъдат за сметка на заявителя. Тази такса не надвишава действителните разходи за изготвяне и изпращане на копия. Консултациите на място, копията от по-малко от 20 страници формат А4 и прекият достъп в електронна форма или чрез регистъра са безплатни (...)“. Комисията обаче никога не е разглеждала възможността за налагане на такса за предоставяне на достъп до исканите документи.

Що се отнася до предложението на Комисията да му се даде възможност да направи справка със съответните документи в помещенията на СИЦ в Испра, жалбоподателят е на мнение, че предоставеният отговор не е нито подходящ, нито достоен за институция като Комисията. Освен това той счита за неприемливо, че почти четири години след първоначалното му заявление за достъп до документи Комисията е предложила нещо, което самият той вече е предложил в писмото си от 6 август 2002 г., като е заявил, че ще бъде готов да извърши справка със съответните документи в помещенията на Комисията.

Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп, жалбоподателят счита, че Комисията все още не е успяла да докаже, че разглеждането на всеки от документите, до които се отнася заявлението му за достъп, би представлявало непропорционална административна тежест. Омбудсманът също така отбеляза, че въз основа на член 6, параграф 3 от Регламент 1049/2001 в случай на заявление, отнасящо се до много дълги документи или до много голям брой документи, институцията може да се консултира неофициално със заявителя с цел намиране на справедливо решение. От подробното ѝ становище обаче става ясно, че Комисията не е взела предвид тази възможност. Комисията нито е предоставила информация относно предполагаемата непропорционална административна тежест за разглеждането на всички съответни документи (т.е. Комисията е трябвало поне да посочи колко документа е трябвало да бъдат анализирани и колко обемисти са те), нито му е предоставила информация, както е предвидено в Регламент 1049/2001 и предложено от омбудсмана в неговия проект на препоръка.

2.6 Омбудсманът припомня, че оперативната част на неговата проектопрепоръка беше, че Комисията следва или да преразгледа решението си от 13 ноември 2002 г. относно потвърдителното заявление на жалбоподателя за достъп и да предостави достъп до тези документи или части от тях, които не са обхванати от изключението, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001, или да предостави достатъчно подробни обяснения, за да покаже, че някои или всички тези документи или части от тях са обхванати от посоченото изключение.

2.7 От подробното становище на Комисията става ясно, че Комисията е преразгледала искането на жалбоподателя за достъп до документи и е признала, че определен брой от поисканите документи са публично достъпни в Италия и че следователно не са налице основателни причини за отказ на достъп до тях. Омбудсманът отбелязва обаче, че въпреки това институцията не е предоставила на жалбоподателя достъп до тези документи, а му е предложила да му позволи да направи справка със съответните документи в помещенията на Съвместния изследователски център в Испра. Освен това се оказва, че Комисията е отказала и частичен достъп до другите документи, съдържащи се в офертите на дружествата оференти.

С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е изпълнила неговия проект на препоръка.

2.8 Принципите на добра администрация изискват институцията да представи основателни причини за отказ на достъп до документи въз основа на Регламент 1049/2001.

С оглед на факта, че Комисията не е предоставила достъп до някои от документите, поискани от жалбоподателя, въпреки че е приела, че те са публични документи, е необходимо да се разгледат причините, посочени от Комисията, за да обоснове позицията си.

2.9 Омбудсманът отбелязва, че Комисията е заявила, че тъй като достъпът до тези документи не е безплатен в Италия, безвъзмездното предоставяне на тези документи на жалбоподателя би било неподходящо и в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка. В това отношение Комисията се позова на съображение 15 от Регламент 1049/2001, съгласно което Регламент 1049/2001 няма нито за предмет, нито за резултат изменението на националното законодателство относно достъпа до документи.

В съответствие с установената съдебна практика на съдилищата на Общността във връзка с разпоредбите на предходното законодателство, изключенията от публичния достъп до документи трябва да се тълкуват и прилагат ограничително, така че да не се възпрепятства прилагането на общия принцип за предоставяне на обществеността на възможно най-широк достъп до документи (12).

В настоящия случай омбудсманът отбелязва, че за да обоснове отказа си да предостави достъп до документите, чийто публичен характер е признал, Комисията не се е позовала на нито едно от изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001, а се е позовала на съображение от посочения регламент.

2.10 Принципът на лоялно сътрудничество, на който се позовава Комисията, действително е принцип на правото на Общността, както е предвидено в член 5 от Договора за ЕО и на който многократно се позовават съдилищата на Общността (13). Омбудсманът обаче не споделя становището на Комисията, че тъй като предоставянето на съответните документи не е безплатно в Италия, принципът на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка би бил нарушен, ако тези документи бъдат предоставени на жалбоподателя. Този принцип, посочен в съображение 15 от Регламент 1049/2001, е в основата на член 4, параграф 5 и член 5 от посочения регламент, съгласно които „[д]ържава членка може да поиска от институцията да не оповестява документ, издаден от тази държава членка, без предварителното ѝ съгласие“ и „[к]огато държава членка получи искане за документ, който е нейно притежание и е издаден от институция, освен ако не е ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен, държавата членка се консултира със съответната институция, за да вземе решение, което не застрашава постигането на целите на настоящия регламент“. Омбудсманът отбелязва, че целта на тези разпоредби е да се избегне заобикаляне на материалноправните норми относно достъпа до документи съответно на равнището на Европейския съюз и на равнището на държавите членки. С други думи, целта на тези разпоредби е да се избегне възможността документ, издаден от държава членка, достъпът до който не е възможен съгласно националното право, да може да бъде получен чрез искане за достъп, подадено на равнището на Европейския съюз. Няма обаче разпоредба, която да задължава Европейския съюз да отказва достъп до документи само защото оповестяването на тези документи в дадена държава членка не е безплатно. Ясно е, че всяко такова изключение освен това ще трябва да бъде посочено в самия Регламент 1049/2001. Такова изключение обаче не може да бъде намерено в Регламент 1049/2001. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е представила основателни причини за отказа си да предостави достъп до документите, поискани от жалбоподателя.

Освен това не е задължително достъпът, предоставен в съответствие с Регламент 1049/2001, да бъде безплатен. Както е предвидено в член 10 от посочения регламент, при предоставяне на достъп до документи „(...) разходите за изготвяне и изпращане на копия могат да бъдат за сметка на заявителя“. Ако Комисията счете това за целесъобразно, тя би могла да фактурира на жалбоподателя цената за изготвяне и изпращане на съответните документи.

2.11 Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп до разглежданите документи, Комисията твърди, че като се позовава на изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001 в своя проект за препоръка, омбудсманът е приел, че Комисията има право да откаже достъп до тези документи, чието оповестяване би засегнало защитата на търговските интереси на съответното физическо или юридическо лице. Тъй като по този начин тежестта на доказване очевидно пада върху Комисията, от това следва, че достъпът трябва да бъде предоставен, когато Комисията не може да докаже, че посоченото изключение се прилага.

2.12 Омбудсманът отбелязва, че в своето подробно становище Комисията е заявила, че разглеждането на документацията страница по страница и извличането на ограничени фрагменти от нея биха създали напълно непропорционална административна тежест. Комисията счита, че общественият интерес от получаване на достъп до откъслечни части от документа не оправдава прекомерната административна работа, която подобна дейност би породила. В подкрепа на позицията си Комисията припомня, че Първоинстанционният съд е установил, че в определени случаи институциите биха могли да претеглят интереса на обществеността от частичен достъп до исканите документи с тежестта на така причинената работа и че те имат право да откажат такъв частичен достъп, когато разглеждането на въпросните документи показва, че частичният достъп би бил безсмислен, докато тежестта на необходимата работа би била непропорционална(14).

Омбудсманът е наясно с факта, че както правилно отбелязва Комисията, Първоинстанционният съд е постановил, че ако предоставянето на частичен достъп изисква непропорционална работа за съответната институция, тя има право да откаже такъв частичен достъп.

Омбудсманът обаче отбелязва, че по дело T-2/03 (15) Съдът също така е постановил, че когато липсата на конкретна и индивидуална проверка на въпросните документи се основава на прилагането на принципа на пропорционалност, трябва да се провери дали въз основа на този принцип е допустимо принципът да не се прилага при конкретна и индивидуална проверка на въпросния документ. Според Съда „принципът на пропорционалност изисква мерките, приети от институциите, да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на преследваните цели; когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваната цел. (...). Следователно отказът на институция да разгледа конкретно и индивидуално документите, предмет на заявление за достъп, по принцип представлява явно нарушение на принципа на пропорционалност. (...). Когато искането се отнася до много голям брой документи, правото на институцията да търси справедливо решение заедно със заявителя съгласно член 6, параграф 3 от Регламент 1049/2001 отразява възможността да се вземе предвид, макар и по особено ограничен начин, необходимостта, когато е уместно, да се съчетаят интересите на заявителя с тези на добрата администрация“ (точки 99—101).

Освен това Съдът подчертава, че „конкретното, индивидуално разглеждане на документите, посочени в заявление за достъп съгласно Регламент 1049/2001, е едно от основните задължения на институцията в отговор на такова заявление“ (параграф 104) и че „по принцип не е уместно да се взема предвид обемът на работата, свързана с упражняването на правото на достъп на заявителя“ (параграф 108). Според Съда „размерът на работата, свързана с разглеждането на заявление за достъп, зависи не само от броя на документите, посочени в заявлението, и техния обем, но и от тяхното естество. Следователно необходимостта да се извърши конкретна и индивидуална проверка на много голям брой документи сама по себе си не дава никаква представа за обема на работата, свързана с обработването на заявление за достъп (...)“ (точка 111). „Накрая, когато институцията е представила доказателство за неразумността на административната тежест, произтичаща от конкретното и индивидуално разглеждане на документите, посочени в искането, тя е длъжна да се консултира със заявителя, за да (...) прецени конкретно дали и как може да приеме мярка, която е по-малко обременяваща от конкретното и индивидуално разглеждане на документите“ (точка 114).

2.14 Омбудсманът отбелязва, че в настоящия случай Комисията не е доказала, че е извършила индивидуална проверка на всички съответни документи, като е посочила например броя на анализираните документи или тяхната дължина. Освен това изглежда, че Комисията не се е възползвала от възможността, предвидена в член 6, параграф 3 от Регламент 1049/2001, независимо от съответното предложение, направено от омбудсмана в проектопрепоръката му. Съгласно тази разпоредба „[в] случай на заявление, отнасящо се до много голям документ или до много голям брой документи, съответната институция може да се консултира неофициално със заявителя с оглед на намирането на справедливо решение“. Оказва се обаче, че Комисията е отказала да предостави частичен достъп, без да даде каквото и да било съответно обяснение в подробното си становище.

Поради това омбудсманът счита, че като се е ограничила до твърдението, че разглеждането страница по страница на документите, поискани от жалбоподателя, и извличането на ограничени фрагменти от тях биха създали напълно непропорционална административна тежест, Комисията не е представила достатъчни и убедителни причини за отказа на частичен достъп до документите, поискани от жалбоподателя.

2.15 Въз основа на гореизложеното изглежда, че е налице лошо администриране от страна на Комисията по отношение на този аспект на случая.

3 Твърди се, че Комисията не е разгледала потвърдителното заявление на жалбоподателя в предвидения срок

3.1 На 31 юли 2002 г. жалбоподателят иска от Комисията да му предостави достъп до документите относно процедурата за възлагане на обществена поръчка, в която е участвало италианското дружество M.P.M., от чието име жалбоподателят е подал жалба.

Комисията му предоставя достъп до някои от документите, които е поискал. Тя обаче отказва да предостави на жалбоподателя достъп до документите относно офертите, направени от дружествата, различни от M.P.M., които са участвали в търга, включително дружеството, на което е възложена поръчката. След това жалбоподателят подаде потвърдително заявление. В отговора си от 13 ноември 2002 г. Комисията поддържа позицията си.

В жалбата си жалбоподателят твърди, че при разглеждането на потвърдителното му заявление Комисията не е спазила срока, предвиден в Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (16) ("Регламент 1049/2001").

3.2 В становището си Комисията е съгласна, че отговорът ѝ е бил забавен. Потвърдителното заявление за достъп до документи е получено по факс на 6 септември 2002 г. Въпреки това, с оглед на времето, необходимо за провеждане на консултации с дружествата, засегнати от искането, Комисията реши да удължи с 15 работни дни срока, необходим за предоставяне на отговор на жалбоподателя. Жалбоподателят е бил съответно уведомен с писмо от 26 септември 2002 г. Следователно според Комисията крайният срок за отговор бил 18 октомври 2002 г. Отговорът обаче е изпратен на жалбоподателя на 13 ноември 2002 г., т.е. 17 работни дни по-късно. Комисията изрази съжаление за забавянето, настъпило в този случай, и обясни, че то се дължи на продължителността на процеса на консултации.

Комисията счете, че това забавяне не е засегнало правата на клиента на жалбоподателя с оглед на факта, че както е установено в член 8 от Регламент 1049/2001, липсата на отговор в определения срок трябва да се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да заведе дело пред Първоинстанционния съд или да подаде жалба до омбудсмана.

3.3 В становището си жалбоподателят посочва, че Комисията го е информирала, че не може да отговори в рамките на срока, едва след като този срок вече е изтекъл, и че не е посочила причините за това забавяне. Това противоречи на член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) No 1049/2001, който предвижда, че „срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с 15 работни дни, при условие че заявителят е уведомен предварително и са изложени подробни мотиви“.

3.4 Принципите на добра администрация изискват институциите да разглеждат исканията на гражданите бързо и в съответствие с приложимите правила.

3.5 Както вече беше посочено в предишни решения (17), омбудсманът счита, че правилото, че липсата на отговор на потвърдително заявление представлява отрицателно решение, има за цел да защити засегнатото лице от по-нататъшно забавяне, в случай че органът не предприеме действия в рамките на срока, предвиден в Регламент 1049/2001. Омбудсманът обаче счита, че принципите на добра администрация изискват институциите да отговарят на исканията, отправени от гражданите, и да мотивират своите решения. Горепосоченото правило не дава право на органа да се отклони от задължението си да следва принципите на добро административно поведение (18).

3.6 Освен това Омбудсманът счита, че макар липсата на отговор на потвърдително заявление да не възпрепятства заявителя да започне съдебно производство или да продължи разглеждането на заявлението си пред Омбудсмана, в такъв случай жалбоподателят не би могъл да знае на какви причини по същество се основава отказът за предоставяне или отказът на достъп. Следователно липсата на отговор на потвърдително заявление би могла да накърни способността на заявителя да продължи делото си.

3.7 Поради това Омбудсманът счита, че по принцип непредоставянето от страна на институция на мотивиран отговор на потвърдително заявление в срок от 15 работни дни представлява случай на лошо администриране.

3.8 В настоящия случай на 6 септември 2002 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп до документи. С оглед на времето, необходимо за консултации с фирмите, засегнати от искането, Комисията реши да удължи крайния срок за предоставяне на отговор на жалбоподателя и информира жалбоподателя с писмо от 26 септември 2002 г. Следователно според Комисията крайният срок за отговор бил 18 октомври 2002 г.

3.9 Както обаче Комисията признава в становището си, отговорът на потвърдителното заявление на жалбоподателя му е изпратен на 13 ноември 2002 г., т.е. 17 работни дни след изтичането на крайния срок 18 октомври 2002 г.

3.10 С оглед на гореизложеното изглежда, че е настъпило значително забавяне, когато Комисията е разгледала потвърдителното искане на жалбоподателя, и че по този начин Комисията не е предприела действия в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Това представлява случай на лошо управление.

3.11 Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че когато Комисията го е уведомила, че не може да отговори в определения срок, този срок вече е изтекъл, омбудсманът отбелязва, че Комисията не е разгледала този аспект на случая нито в становището си, нито в отговора си на искането на омбудсмана за допълнителна информация. С оглед на формулировката на писмата, изпратени до Комисията от омбудсмана при започване на настоящата проверка и при искане на допълнителна информация, изглежда възможно Комисията да не е разбрала, че следва да отговори и на този въпрос.

Въпреки това, с оглед на факта, че във всеки случай е имало значително забавяне по отношение на разглеждането от страна на Комисията на потвърдителното заявление на жалбоподателя, омбудсманът не счита, че има основания да продължи разследването си по отношение на този аспект на случая.

3.12 В своя проект на препоръка до Комисията омбудсманът е информирал институцията за заключението, до което е стигнал по този аспект на случая. Той обаче отбелязва, че в подробното си становище Комисията не е коментирала този въпрос. Поради това е целесъобразно да се направи критична забележка в това отношение.

4 Заключение

4.1 Въз основа на подробното становище на Комисията омбудсманът счита, че Комисията не се е съобразила с неговия проект на препоръка.

Освен това той счита, че е необходимо да се направят следните критични забележки:

(1) Принципите на добра администрация изискват институцията да представи основателни причини за отказ на достъп до документи въз основа на Регламент 1049/2001.

Комисията прие, че някои от документите, поискани от жалбоподателя, са публични документи съгласно италианското законодателство. Комисията обаче счете, че тъй като достъпът до тези документи не е безплатен в Италия, предоставянето на тези документи безплатно на жалбоподателя би било неподходящо и в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество между институцията и съответната държава членка. Принципът на лоялно сътрудничество е припомнен в съображение 15 от Регламент 1049/2001 и е в основата на член 4, параграф 5 и член 5 от посочения регламент.

Целта на тези разпоредби е да се избегне заобикалянето на материалноправните норми относно достъпа до документи съответно на равнището на Европейския съюз и на равнището на държавите членки. С други думи, целта на тези разпоредби е да се избегне възможността документ, произхождащ от държава членка, достъпът до който не е възможен съгласно националното право, да може да бъде получен чрез искане за достъп, отправено на равнището на Европейския съюз. Няма обаче разпоредба, която да задължава Европейския съюз да отказва достъп до документи само защото оповестяването на тези документи в дадена държава членка не е безплатно. Ясно е, че всяко такова изключение освен това ще трябва да бъде посочено в самия Регламент 1049/2001. Такова изключение обаче не може да бъде намерено в Регламент 1049/2001. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че Комисията не е представила основателни причини за отказа си да предостави достъп до документите, поискани от жалбоподателя.

Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп, Комисията припомня, че Първоинстанционният съд е установил, че в определени случаи институциите биха могли да претеглят интереса на обществеността от частичен достъп до исканите документи с тежестта на така причинената работа и че те имат право да откажат такъв частичен достъп, когато разглеждането на въпросните документи показва, че частичният достъп би бил безсмислен, докато тежестта на необходимата работа би била непропорционална. Омбудсманът признава този принцип. Той обаче отбелязва, че Съдът е обвързал този принцип с конкретна и индивидуална проверка на въпросните документи. Изглежда обаче, че в настоящия случай не е извършена такава конкретна и индивидуална проверка.

При тези обстоятелства омбудсманът счита, че като се е ограничила до това да потвърди, че разглеждането страница по страница на документите, поискани от жалбоподателя, и че извличането на ограничени фрагменти от тях би създало напълно непропорционална административна тежест, Комисията не е представила достатъчни и убедителни причини за отказ на частичен достъп до документите, поискани от жалбоподателя.

Следователно начинът, по който Комисията разглежда по същество заявлението на жалбоподателя за достъп до документи, представлява случай на лошо администриране.

(2) Принципите на добра администрация изискват институциите да разглеждат исканията на гражданите бързо и в съответствие с приложимите правила. В настоящия случай изглежда, че е настъпило значително забавяне, когато Комисията е разгледала потвърдителното искане на жалбоподателя, и че по този начин Комисията не е предприела действия в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент 1049/2001. Това представлява случай на лошо управление.

4.2 Член 3, параграф 7 от Устава на Европейския омбудсман предвижда, че след като е изготвил проектопрепоръка и след като е получил подробното становище на съответната институция или орган, омбудсманът изпраща доклад до Европейския парламент и до съответната институция или орган.

4.3 В годишния си доклад за 1998 г. омбудсманът посочва, че възможността той да представи специален доклад пред Парламента е от неоценима стойност за неговата работа. Той добави, че поради това специалните доклади не следва да се представят твърде често, а само във връзка с важни въпроси, по които Парламентът е бил в състояние да предприеме действия, за да съдейства на омбудсмана (19). Годишният доклад за 1998 г. беше представен на Парламента и одобрен от него.

4.4 Омбудсманът отбелязва, че настоящият случай се отнася до разглеждането от страна на Комисията на заявление за достъп до документи, свързани с конкретна покана за участие в търг, публикувана от JRC през януари 2002 г. Освен това той счита, че не е ясно какви действия би могъл да предприеме Парламентът, за да подпомогне омбудсмана и жалбоподателя в настоящия случай. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че в настоящия случай не е целесъобразно да се представя специален доклад на Парламента.

4.5 Въпреки това, в допълнение към изпращането му на Комисията, омбудсманът ще включи и резюме на настоящото решение в годишния си доклад за 2006 г., който ще бъде представен на Парламента. По този начин омбудсманът приключва случая.

4.6 Председателят на Комисията и членът на Комисията, отговарящ за науката и научните изследвания, също ще бъдат информирани за това решение.

Искрено ваш,

 

П. Никифорос Диамандурос

---

(1) ОВ S 22 от 31.1.2002 г.

(2) Жалбоподателят е италиански адвокат.

(3) Член 2, параграф 7 от Статута на омбудсмана гласи следното: „Когато омбудсманът, поради висящо или приключило съдебно производство във връзка с изложените факти, трябва да обяви жалбата за недопустима или да прекрати разглеждането ѝ, резултатът от всички разследвания, които е провел до този момент, се подава окончателно.“

(4) ОВ L 145, 2001 г., стр. 43.

(5) ОВ L 199, 1993 г., стр. 54.

(6) ОВ L 328, 1997 г., стр. 1.

(7) Член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001.

(8) Дело T-309/97 Bavarian Lager Company Ltd срещу Комисията [1999] ECR II-3217, параграф 39.

(9) Вж. решения на Европейския омбудсман 412/2003/GG и 2403/2003/MF, достъпни на уебсайта на омбудсмана (http://www.ombudsman.europa.eu).

(10) Вж. дело T-14/18 Hautala срещу Съвета [1999] ECR II-2489 и дело T-204/99 Mattila срещу Съвета и Комисията [2001] ECR II-2265.

(11) ОВ L 145, 2001 г., стр. 43.

(12) Дело T-309/97 Bavarian Lager Company срещу Комисията [1999] ECR II-3217 параграф 39.

(13) Вж. дело C-374/89 Комисията срещу Кралство Белгия [1991] ECR I-367, параграф 12-15, и дело C-512/99 Федерална република Германия срещу Комисията [2003] ECR I-845, параграф 63.

(14) Дело T-14/98 Hautala срещу Съвета [1999] ECR II-2489, параграф 67.

(15) Дело T-2/03 Verein für Konsumenteninformation срещу Комисията, решение от 13 април 2005 г., все още непубликувано.

(16) ОВ L 145, 2001 г., стр. 43.

(17) Омбудсманът зае подобна позиция по дело 322/2003/IP. Текстът на настоящото решение може да бъде намерен на уебсайта на омбудсмана (http://www.ombudsman.europa.eu).

(18) Омбудсманът зае подобна позиция по дела 1479/99/(OV)MM и 729/2000/OV относно липсата на отговор на жалба, подадена съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица. Текстовете на тези решения могат да бъдат намерени на уебсайта на омбудсмана (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Годишен доклад за 1998 г., стр. 27-28.