Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е работил за четвъртия стълб („стълб IV“) на Временната административна мисия на ООН в Косово (UNMIK).

2. UNMIK е създадена с Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН от 10 юни 1999 г.[1]. Тя беше организирана в четири области на действие (стълбове), ръководени от различни международни експертни организации. На стълб IV беше възложено да осигури правната, институционалната и политическата рамка за икономическото възстановяване, възстановяване и развитие на Косово [2]. Той беше ръководен от заместник специалния представител на генералния секретар на Организацията на обединените нации (DSRSG), който беше назначен от последния и отговаряше за изпълнението на дейностите по стълба чрез управлението на оперативния му бюджет.

3. Както е предвидено в Регламент (ЕО) No 1080/2000 на Съвета [3] и впоследствие в Регламент (ЕО) No 1085/2006 на Съвета [4], стълб IV е бил изцяло финансиран от Европейската комисия, която е финансирала текущите му разходи между 1999 г. и 2008 г., включително ликвидацията му. Финансирането е предоставено чрез последователни споразумения за финансов принос.

4. През 2005 г. Комисията и DSRSG се споразумяха, че стълб IV е постигнал по-голямата част от целите си и поради това организираха ликвидацията му. През 2007 г. Комисията реши да прекрати финансирането си, а стълб IV започна да намалява дейностите си и да се подготвя за прехвърлянето им към косовските временни институции за самоуправление. Стълб IV в крайна сметка преустановява дейността си на 30 юни 2008 г.

5. С цел да се избегне преждевременното напускане на ключови служители в рамките на стълб IV и по този начин да се гарантира плавен преход, Комисията и ръководството на стълб IV се споразумяха за схема за задържане.

6. През ноември 2006 г. DSRSG прие решение („Правила за бонусите за задържане“), съгласно което служителите, чиито длъжности са били прекратени от стълба и на които не е била предложена алтернативна работа, ще получат бонус („бонус за задържане“). Бонусът е зависел от наличието на финансиране от Комисията. Освен това, за да отговарят на условията за получаване на бонус за задържане, членовете на персонала трябва да са били наети най-малко една година преди прекратяването на тяхната длъжност („критериите за допустимост“). През 2007 г. Комисията прие решение относно финансирането на четвъртия стълб на UNMIK [5] ("решението за финансиране"). Последният предвижда, че ще бъде предоставен бонус за задържане на служителите, които остават на длъжностите си, докато не бъдат помолени да напуснат.

7. Същата година органите на стълб IV решават да предоставят бонус за задържане на служители, които в края на 2007 г. вече са работили за стълба в продължение на най-малко една година (наричано по-нататък "обжалваното решение"). Като се има предвид, че жалбоподателят не е изпълнил това условие, тъй като е започнал работа за стълба на [...], той не е получил бонуса. Жалбоподателят се е обърнал към своята йерархия в Четвърти стълб и се е оплакал, че обжалваното решение е незаконосъобразно. Исканията му бяха отхвърлени.

8. На [...] жалбоподателят се обръща към Комисията и иска от нея да отмени обжалваното решение и да му предостави бонуса. В писмото си жалбоподателят твърди, че обжалваното решение е незаконосъобразно, тъй като, от една страна, то добавя ново правило към правилата относно бонусите за запазване, а именно, че критерият за едногодишен опит трябва да бъде изпълнен в края на 2007 г. Това също е в нарушение на трудовия му договор, в който се посочва, че той може да има право да получи бонус за задържане, ако отговаря на критериите за допустимост, посочени в Правилата за бонусите за задържане. От друга страна, бонусът е бил предоставен на някои служители, чиито длъжности не са били прекратени в края на 2007 г.

9. Комисията отговори на [...]. Тя информира жалбоподателя, че по никакъв начин не участва в управлението на стълб IV и че жалбоподателят е служител на ЮНМИК, който е подписал трудов договор с DSRSG. Поради това Комисията стигна до заключението, че не може да преразгледа оспорваното решение, взето от ръководството на стълб IV. Освен това Комисията посочи, че въпреки че решението за финансиране съдържа съгласието на Комисията за бонус за задържане, който да бъде предоставен от стълб IV, „то не съдържа и не може да съдържа разпоредби за прилагане или критерии за индивидуално предоставяне“, които трябва да бъдат определени от DSRSG.

10. Жалбоподателят не е удовлетворен от резултата от тези контакти и се обръща към омбудсмана.

Предмет на разследването

11. Омбудсманът започна проверка по следното твърдение:

Що се отнася до изплащането на бонуси за задържане, Комисията не е изпълнила задължението си да контролира използването на средствата от четвъртия стълб на UNMIK.

12. В допълнение към горното си твърдение жалбоподателят твърди, че Комисията следва да преразгледа обжалваното решение и да му предостави бонус за задържане. Като се има предвид обаче, че Комисията не е имала правомощието да преразгледа решение, взето от DSRSG, омбудсманът не е включил това твърдение в своята проверка [6]. Освен това омбудсманът информира жалбоподателя, че няма да заеме позиция по аргументите относно предполагаемото нарушение на трудовия му договор от страна на ръководството на стълб IV. Това се дължи на факта, че поведението на ръководството не е било в рамките на мандата на омбудсмана.

Проучването

13. Жалбоподателят се е обърнал към омбудсмана на 30 септември 2010 г. и впоследствие е попълнил жалбата си на 24 и 29 октомври 2010 г. Омбудсманът препрати жалбата до председателя на Европейската комисия на 29 ноември 2010 г.

14. На същата дата омбудсманът отправя запитване до председателя на Сметната палата на Европейския съюз дали тази институция е извършила одит на използването на средствата, предоставени на стълб IV в резултат на решението за финансиране. При утвърдителен отговор омбудсманът поиска резултатите от посочения одит. На 8 декември 2010 г. Сметната палата уведомява омбудсмана, че не е извършвала одитна дейност във връзка с използването на тези средства.

15. На 18 януари 2011 г. представителите на омбудсмана се запознаха с преписката на Комисията по жалбата и взеха копия от съответните документи. На 19 януари 2011 г. Комисията предостави пояснения по електронна поща относно някои документи, които бяха разгледани по време на проверката. На 4 февруари 2011 г. на жалбоподателя и на Комисията беше изпратен доклад от проверката.

16. На 11 март 2011 г. Комисията представи становището си по жалбата, което беше препратено на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. Жалбоподателят представи становището си на 30 април 2011 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдение, че Комисията не е упражнила надзор върху използването на средствата на ЕС за бонуса за задържане

Аргументи, представени на омбудсмана

17. В жалбата си жалбоподателят твърди, че небрежността на Комисията е позволила злоупотреба със средства на ЕС в нарушение на „основните принципи на правото на ЕС за справедливо третиране, добра администрация, добросъвестност в договорните отношения, правна сигурност, оправдани правни очаквания и т.н.“По този начин Комисията не е изпълнила задължението си за добро финансово управление. Според жалбоподателя Комисията е направила това, въпреки че i) четвъртият стълб е бил финансиран от Комисията, ii) важни разходи на посочения фонд е трябвало да бъдат одобрени от Комисията, iii) заплатата му е била преведена от белгийска сметка, за която се предполага, че е принадлежала на Комисията, и iv) на хартията, на която е отпечатан трудовият му договор, е било поставено логото на UNMIK и на ЕС.

18. В своите забележки Комисията заяви, че е изпълнила задълженията си и е осъществила подходящ надзор върху дейностите по стълб IV. Тя посочи, че съгласно споразумението за финансов принос [7] стълбът е докладвал на Европейския парламент и на Комисията. Неговите задължения включват, наред с другото [8], изпращане на тримесечни доклади до Комисията относно изпълнението на политиките и подробни доклади относно финансирането, разходите и развитието на персонала. Те са били предварително условие за изплащането на вноските по стълба. Всички тези доклади бяха одобрени от отговорния служител на Комисията, а отчетите на стълба бяха одитирани и от независим одитор, който издаде „становища без резерви“.

19. Освен тези официални проверки бюрото за връзка на Комисията с Косово и централата на Комисията поддържаха редовен контакт със стълб IV. Като цяло целостта на стълб IV по време на неговата мисия никога не е била поставяна под съмнение.

20. Освен това докладите по стълб IV не дават основания да се счита, че средствата, запазени за схемата за задържане, са били използвани за други цели. Комисията не счита, че общите условия за изплащане на бонуса, с които е запозната, са в нарушение на правото на Съюза. Следователно тя не е имала нито намерението, нито правомощието да оспорва индивидуални решения относно изплащането на бонуса. Що се отнася до конкретния случай на жалбоподателя, Комисията заяви, че след писмото му от [...] се е свързала с ръководството на стълб IV и е получила задоволителен отговор. В отговора се посочва, че е следвана правилната процедура и е потърсен подходящ правен съвет.

21. На последно място, Комисията отново заяви, че не е работодател на жалбоподателя, тъй като i) стълб IV не е действие на съвместно управление [9]; ii) Комисията не е имала връзка с изпълнителите по стълба [10], включително с неговите служители; и iii) Комисията беше освободена от всякакъв вид отговорност за действия по стълб IV [11]. Във всеки случай Комисията никога не е извършвала пряко плащане на жалбоподателя и стълб IV е бил задължен да използва логото на ЕС върху своите бланки, брошури, помещения и т.н.[12].

22. В своите коментари жалбоподателят заяви, че Комисията не противоречи на неговия аргумент, че бонусът за задържане е предоставен в нарушение на условията, установени в решението за финансиране. Освен това той твърди, че това е възможно, тъй като Комисията не е контролирала в достатъчна степен използването на средствата, заделени за бонуса за задържане. И накрая, жалбоподателят подчерта, че ЕС е финансирал стълб IV в неговата цялост, логото на ЕС се появява навсякъде и в трудовите договори стълб IV е описан като „стълб на ЕС“. Според него това е създало „основателни очаквания“за служителите на стълба, че ЕС ще гарантира спазването на общите принципи на правото на ЕС и основните права. Следователно Комисията следва да гарантира горепосоченото, а не „да се крие зад Организацията на обединените нации“.

Оценка на омбудсмана

23. Омбудсманът разбира, че жалбоподателят счита, че липсата на надзор от страна на Комисията върху използването на средствата на ЕС по стълб IV, което според него е в нарушение на решението за финансиране, е позволило на стълб IV да приеме обжалваното решение и да изплати произволно бонусите за задържане. Действително, съгласно раздел 6.1 (Одит и финансов контрол) от приложението към решението за финансиране „отчетите и операциите по всички действия, провеждани в рамките на програмата, подлежат на финансов надзор и контрол от страна на Комисията, включително Европейската служба за борба с измамите“. Омбудсманът започна настоящата проверка въз основа на горепосочената разпоредба, тъй като от кореспонденцията, разменена между жалбоподателя и Комисията преди жалбата, не беше ясно дали последната действително е изпълнила това задължение.

24. В становището си обаче Комисията е предоставила достатъчно обяснения, за да покаже, че действително е упражнявала надзор върху дейностите на стълба, и по-специално върху неговите разходи, както ex ante (тримесечните доклади са били предварително условие за по-нататъшни плащания), така и ex post (чрез независим одит, при който не са установени нередности). Освен това обясненията на Комисията относно контактите ѝ със стълб IV показват, че тя редовно е комуникирала със стълба по различни канали.

25. Следователно изглежда, че Комисията е изпълнила всички свои официални задължения за проверка по отношение на използването на предоставените ѝ средства от ЕС по стълба.

26. Що се отнася до конкретния въпрос за бонуса за задържане, омбудсманът посочва, че нито решението за финансиране, прието от Комисията, нито последващите споразумения за финансов принос са установили ясни условия за предоставяне на бонуса. Това може да е допринесло за мнението на жалбоподателя, че подробните правила, определени от ръководството на стълб IV, всъщност противоречат на решението.

27. От друга страна обаче, от документите, до които представителите на омбудсмана са имали достъп по време на проверката [13], става ясно, че както Комисията, така и органите по стълб IV считат, че последните разполагат с пълна свобода на преценка по този въпрос.

28. Това становище не може да бъде оспорено. Омбудсманът счита, че доколкото Комисията е изпълнила своите цели и е спазила принципите на правото на ЕС, тя би могла валидно да се въздържи от установяването на по-конкретни и подробни правила за отпускане на премията.

29. Премията е трябвало да бъде предоставена в контекста на много специфични и изключителни обстоятелства, а именно ликвидацията на стълб IV и последващото постепенно прехвърляне на неговите дейности на косовските органи. Както се посочва в решението за финансиране, беше особено трудно да се поддържа необходимият персонал до края на мисията по стълб IV. Това би могло да застраши постигането на целите на стълба. Освен това от документите, до които омбудсманът е имал достъп по време на проверката на досиетата на Комисията, изглежда, че бонусът за задържане не е бил замислен като общо възнаграждение за всички служители, които са останали на своите длъжности до края на мисията по стълб IV. Бонусът се прилага само за ключови служители.

30. Според омбудсмана не е разумно да се твърди, че Комисията е трябвало да установи по-подробни критерии за изплащането на бонуса за задържане. Във всеки случай ръководството по стълб IV е органът, който е в по-добра позиция да определи i) ключовите длъжности, които трябва да бъдат запазени до края на мисията, за да се гарантират нейните цели, ii) условията, които ключовият персонал трябва да изпълни, за да получи бонуса, и iii) кога следва да се извърши плащането на бонуса за задържане, за да се мотивира по подходящ начин този персонал да остане на служба до края на мисията. Тези решения са свързани не само с политиката по отношение на персонала, но и със сложни технически оценки и оценки на възможностите в определена политическа среда. Те също така изискват задълбочено познаване на теренните условия. Всички тези елементи очевидно са били на разположение на ръководството на стълб IV, а не на Комисията.

31. По този начин ръководството на стълб IV би могло законосъобразно да използва предоставената му свобода на преценка по отношение на бонуса за задържане, за да постигне целта, установена с решението за финансиране и предвидена от Комисията.

32. Освен това нищо в проверените документи не подсказва, както твърди жалбоподателят, че Комисията е трябвало да счете, че средствата са били използвани за други цели в нарушение на решението за финансиране.

33. И накрая, омбудсманът отбелязва, че Комисията очевидно е направила своя собствена оценка на това дали правилата относно бонуса за задържане, приети от стълб IV, са в съответствие с принципите на ЕС в случая на жалбоподателя. Въпреки че Комисията i) не можа да се намеси в решенията, взети от стълб IV, или да ги измени, след като бъдат приети, и ii) беше освободена от отговорност за договорни въпроси между стълб IV и неговите изпълнители (както Комисията заяви в становището си и доказа проверените документи), тя все пак се свърза с ръководството на стълб IV по отношение на опасенията, изразени от жалбоподателя. Комисията стигна до заключението, че ръководството на стълб IV е следвало правилните вътрешни процедури и е потърсило подходящ правен съвет по отношение на случая на жалбоподателя.

34. По време на проверката на досиетата на Комисията представителите на Омбудсмана можеха да проверят дали кореспонденцията между Комисията и стълб IV подкрепя горепосоченото заключение на Комисията.

35. Омбудсманът счита, че независимо от степента на свобода на преценка, оставена на партньорите на Комисията в рамките на финансовите отношения, би било добра практика Комисията да се свърже с тези партньори, за да провери конкретните обстоятелства по случая, за който е била уведомена, и по този начин да гарантира, че принципите на ЕС, като например принципите на прозрачност, равно третиране и недискриминация, се спазват изцяло.[14] Комисията е направила това в настоящия случай. Поради това омбудсманът не констатира случай на лошо администриране в това отношение.

36. Омбудсманът обаче посочва, че е малко вероятно служителите на стълб IV да знаят, че Комисията не носи отговорност за потенциални вреди, произтичащи от договорните им отношения със стълба [15]. От забележките на жалбоподателя Омбудсманът заключава, че в ситуации, в които Комисията изглежда на пръв поглед силно ангажирана, трети страни могат да считат, че са в непреки договорни отношения с ЕС и следователно са под негова защита. Това убеждение, макар и договорно необосновано, е доказателство за високата оценка и доверие, вдъхновени от ЕС, особено в трети държави. За да се избегне нарушаване на това доверие, Комисията би могла да обмисли да поиска от своите партньори да информират собствените си изпълнители, че Комисията не е страна по техния договор. В това отношение омбудсманът ще направи допълнителна забележка по-долу.

Б. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Омбудсманът не е установил случай на лошо администриране от страна на Комисията в този случай.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

За да се избегнат неверни впечатления относно естеството и степента на неговото участие в ситуации като описаната от жалбоподателя, Комисията би могла да обмисли да поиска от своите партньори да посочат ясно в контактите си с трети страни, че не е страна по тях и не може да бъде държана отговорна за договорни недостатъци.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 2 септември 2011 година.

[1] На разположение на адрес: http://www.nato.int/kosovo/docu/u990610a.htm

[2] Стълб IV се състои от няколко компонента: органа на централната банка, митническата служба на ЮНМИК, Службата по фискални въпроси и Доверителната агенция на Косово.

[3] Регламент (ЕО) No 1080/2000 на Съвета от 22 май 2000 г. относно подкрепата за Временната мисия на Организацията на обединените нации в Косово и Службата на върховния представител в Босна и Херцеговина. ОВ L 122, 2000 г., стр. 27.

[4] Регламент (ЕО) No 1085/2006 на Съвета от 17 юли 2006 г. за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ. ОВ L 210, 2006 г., стр. 82.

[5] Решение C(2007)2367 на Комисията от 31 май 2007 г. относно финансирането на четвъртия стълб от 1 юни 2007 г. до 31 януари 2008 г.

[6] В решението си по жалба 1256/2002/GG омбудсманът вече е заключил, че Комисията не е страна по трудови договори, подписани от UNMIK стълб IV и нейните служители. Решението е достъпно на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/1761/html.bookmark

[7] Споразумение за финансов принос 140/946 от 3 юли 2007 г., изменено на 19 септември и 31 октомври 2007 г.

[8] А именно шестмесечни доклади до Комисията и Европейския парламент.

[9] Както е установено в член 1, параграф 5 от специалните условия на споразумението за финансов принос.

[10] Член 1, параграф 3, точка 3 от общите и административните разпоредби на споразумението за финансов принос.

[11] Член 3 от Споразумението за финансов принос.

[12] Член 6 от общите условия на споразумението за финансов принос, съгласно който стълбът е длъжен да оповести публично, че е финансиран от ЕС. Това включваше използването на логото на ЕС върху неговите офис материали и друго оборудване.

[13] Тези документи са класифицирани от Комисията като поверителни. Следователно съгласно разпоредбите за прилагане на омбудсмана нито обществеността, нито жалбоподателят могат да имат достъп до тях.

[14] По аналогия член 43, параграф 6 от Правилата за прилагане, приложими към Финансовия регламент на ЕС, който предвижда, че „При изпълнението на проекти при съвместно управление международните организации спазват най-малко следните изисквания: а) процедурите за възлагане на обществени поръчки и за отпускане на безвъзмездни средства са в съответствие с принципите на прозрачност, пропорционалност, добро финансово управление, равно третиране и недискриминация, липса на конфликт на интереси и спазване на международно приетите стандарти.“Достъпно на адрес http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/regulations/syn_pub_rf_modex_en.pdf

[15] Точно такъв е случаят в настоящата жалба, както и в жалба 1256/2002/GG.