ЗАКЛЮЧИТЕЛНО

Проверка по собствена инициатива OI/6/2014/NF на Европейския омбудсман относно състава на експертните групи на Комисията

Становище на Комисията относно анализа и предложенията на Европейския омбудсман

I. Контекст

На 19 декември 2013 г. Европейският омбудсман приключи своята проверка по жалба 1682/2010/(ANA)BEH, подадена от Alter-EU срещу Комисията за лошо управление в областта на експертните групи.

На 12 май 2014 г. Европейският омбудсман информира Комисията за решението си да започне проверка по собствена инициатива относно състава на експертните групи на Комисията. Според Европейския омбудсман тази проверка по собствена инициатива има за цел да насърчи прозрачността и да подкрепи усилията за постигане на по-балансиран състав на експертните групи на Комисията.

На 27 януари 2015 г. Европейският омбудсман изпрати писмо до председателя на Комисията, за да съобщи i) обратната информация, която е получила във връзка с обществената консултация [1], проведена в контекста на горепосочената проверка, ii) предварителните си становища по съответните въпроси и iii) набор от предложения, на които омбудсманът прикани Комисията да отговори.

II. Общо предложение на омбудсмана

Европейският омбудсман предложи на Комисията да обмисли i) приемането на решение през 2015 г. за определяне на общата рамка за експертните групи и ii) преразглеждането на състава на експертните групи, които действат или са в застой, след като това решение бъде прието.

Становище на Комисията

Комисията подчертава, че е изцяло ангажирана с балансирано представителство на съответните области на експертен опит и области на интерес в експертните групи и с високи стандарти за откритост, етика и прозрачност по отношение на техния състав и работа.

От ноември 2010 г. насам е въведена обща рамка, уреждаща създаването и функционирането на експертните групи [2]. В решението си за приключване на проверката по гореспоменатата жалба 1682/2010 от декември 2013 г. Омбудсманът счита, че „Комисията разполага с подходящи правила, за да гарантира балансирано представителство на различните интереси в своите експертни групи“ (вж. точка 141 от решението на Омбудсмана).

Както беше посочено в предишната кореспонденция с Омбудсмана, Комисията счита, че съществуващите правила относно експертните групи осигуряват добре функционираща и съгласувана рамка. Комисията обаче може да се съгласи с няколко предложения, направени от омбудсмана, с цел подобряване на редица аспекти. Що се отнася до конкретния въпрос за състава на експертните групи, Комисията остава ангажирана с преодоляването на всеки предполагаем дисбаланс за всеки отделен случай, за да се отстранят евентуални несъответствия с оглед на конкретните обстоятелства.

С цел повишаване на прозрачността се предвижда до първото тримесечие на 2016 г. да започне да функционира преразгледан Регистър на експертните групи на Комисията и други подобни органи (наричан по-долу „Регистър на експертните групи“), в който, наред с другото, да бъдат включени редица предложения на Омбудсмана.

Моля, вижте по-долу становището на Комисията относно индивидуалните предложения на омбудсмана.

III. Индивидуални предложения на омбудсмана

А. (Правният) характер на хоризонталните правила и постигането на балансиран състав:

Според омбудсмана Комисията следва да приеме решение за определяне на рамката за експертните групи. Това решение на Комисията следва да изисква следното:

1. балансирано представителство на всички съответни интереси във всяка експертна група.

2. Индивидуално определение на „баланс“, което да бъде установено за всяка отделна експертна група.

3. Разпоредба, съдържаща общи критерии за разграничаване на икономическите и неикономическите интереси.

Становище на Комисията

Комисията не счита за целесъобразно да приема нова рамка за експертните групи, която да включва изискванията, предложени от омбудсмана в раздел А, поради изложените по-долу причини. Въпреки това, както е посочено по-горе, Комисията ще направи редица подобрения в различни области, които съответстват на някои от отделните предложения, представени от омбудсмана в раздели Б—Г.

Колегиумът прие Съобщение C(2010) 7649, заедно с приложените към него „Хоризонтални правила“ относно експертните групи, които предвиждат съществуващата рамка за експертните групи на Комисията. Следователно приемането на нова рамка чрез решение на Комисията, както беше предложено, няма да осигури реална добавена стойност, тъй като приложимите правила също са приети от колегиума.

Общата рамка за експертните групи е различна по своето естество от например решението на Комисията относно „групите за граждански диалог“, за които отговаря ГД „Земеделие и развитие на селските райони“. В първия случай Комисията е установила общи правила за създаването и функционирането на експертни групи, докато във втория случай Комисията е приела решение за създаване на редица специфични групи в областта на селското стопанство въз основа на общата рамка. През годините Комисията прие много други решения за създаване на експертни групи.

Важно е да се подчертае, че на първо място не се създават експертни групи, които да участват в дебат от общ характер със заинтересованите страни или общественото мнение. Основната функция на експертните групи е да предоставят на Комисията експертен опит на високо равнище по конкретни и често технически теми, които се различават в отделните групи. Както е посочено в „Хоризонталните правила“, съставът на експертните групи се определя на първо място от мандата и вида на необходимия експертен опит. Генералните дирекции трябва да могат да избират членове, които осигуряват реална добавена стойност във връзка с работата, която трябва да бъде извършена.

Правилата предвиждат, че при определянето на състава на експертните групи Комисията се стреми да гарантира, „доколкото е възможно“, балансирано представителство на съответните области на експертен опит и области на интерес. Тази формулировка отразява твърдия ангажимент на Комисията да се стреми към балансиран състав, но дава възможност за евентуални специфични обстоятелства и трудности, с които тя може да се сблъска на етапа на подбор. Съставът на експертните групи подлежи на висока степен на публична прозрачност чрез регистъра и това, заедно с допълнителните мерки за прозрачност, които Комисията възнамерява да предприеме, както е посочено по-долу, гарантира висока степен на контрол и отчетност по отношение на прилагането на практика от страна на Комисията на принципа на баланс.

Дали дадена група се ползва от „балансирано“ представителство не може да бъде аритметично упражнение по отношение на броя на експертите, присъстващи във всяка експертна група, както Омбудсманът призна при приключването на гореспоменатата жалба срещу Комисията. Съставът на експертната група може да се определя от различни фактори, някои от които не могат да бъдат предвидени предварително. Ето защо Комисията счита, че не следва да въвежда набор от доста строги определения за „баланс“ за всяка отделна група, ако в същото време не разполага с пълен контрол върху прилагането на това определение.

Първо, понякога различията в начина, по който са организирани организациите на работодателите и профсъюзите и/или организациите на гражданското общество, могат да повлияят на състава на експертните групи. Второ, бизнес общността не може да се счита за хомогенна група, споделяща едни и същи възгледи, тъй като в действителност те често имат доста различни интереси в различните сектори. Трето, нито качеството на кандидатурите, нито действителният интерес, проявен от съответните заинтересовани страни по време на процедурите за подбор, са предвидими и следователно не могат да бъдат взети предвид при теоретичното определение на понятието "баланс". Например опитът показва, че организациите на гражданското общество невинаги отговарят на публични покани за кандидатстване за членове на експертни групи, дори ако са широко рекламирани, и/или не приемат непременно преки покани от службите на Комисията за членове на експертни групи. В други случаи заявленията трябва да бъдат отхвърлени, тъй като не са подходящи по отношение на работата, която трябва да се извърши.

Ето защо определението за „баланс“ не може да се основава само на цифри и, както беше обяснено, всеки опит за изготвяне на такова определение за всяка експертна група въз основа на други критерии би бил изправен пред концептуални проблеми, би представлявал административна тежест и по-специално не би предоставил никакви гаранции за ефективност на практика, тъй като не е сигурно, че ако бъде въведено, това определение би имало реално въздействие върху състава на групата.

И накрая, както беше посочено в предишната кореспонденция с Омбудсмана, степента на цялостно участие на заинтересованите страни следва да се оценява в контекста на всички инициативи, предприети от Комисията, а не само въз основа на членството в експертни групи. Всъщност Комисията редовно разчита на други инструменти, допълващи работата на експертните групи, като например обществени консултации, семинари, проучвания и доклади или становища, предоставени от европейските агенции.

С оглед на гореизложеното Комисията е на мнение, че вместо да се приема определение за „баланс“ за всяка група, следва да се положат усилия, за да станат процесите на подбор по-прозрачни и приобщаващи. Това се извършва по два начина:

(1) чрез ясно очертаване в публични покани за кандидатстване на съответния експертен опит и представителството на интереси, търсени от комисията и нейните служби във връзка с работата, която трябва да бъде извършена; и

(2) чрез използване на такива покани за подбор на членове на експертни групи, различни от публични органи и представителни органи, създадени съгласно законодателството на Съюза, за консултации в конкретни области. Освен това, ако необходимият експертен опит може да бъде получен чрез непрекъснато отворена покана, може да не е необходима конкретна нова покана. За повече подробности вж. становището на Комисията в раздел Б.

4. Обяснете непоследователното третиране от страна на Комисията на COPA и COGECA по отношение на членството в експертни групи.

Становище на Комисията

Комисията посочва, че в Регистъра на експертните групи COPA/COGECA са се появили като отделни организации за всички експертни групи, поставени под отговорността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, в които са били членове, с изключение на една група ̶ — Управителния съвет на високо равнище за европейско партньорство за иновации (E02844) ̶, в която те погрешно са се появили като една-единствена организация. Междувременно тази експертна група беше закрита и заменена от подгрупа на новосъздадената Асамблея на мрежата за селските райони (E03277).

5. Да се информира омбудсманът дали е третирал по същия начин непоследователно други организации, назначени в експертни групи.

Становище на Комисията

Службите на Комисията ще преразгледат класификацията на членовете на експертните групи в Регистъра на експертните групи, за да се избегне непоследователно етикетиране на организациите. Това ще бъде част от цялостната дейност за подобряване на надеждността на данните в регистъра (вж. също становището на Комисията по раздел В1).

Б. Покани за представяне на кандидатури:

1. Публикуване на покана за представяне на кандидатури за всяка експертна група.

2. Създаване на единен портал за покани за представяне на кандидатури пред експертни групи.

3. Въвеждане на стандартен минимален срок от 6 седмици за всички покани за представяне на кандидатури.

Становище на Комисията

Съгласно съществуващите правила публичните покани за представяне на предложения се използват "доколкото това е разумно осъществимо", за да се изберат лица, които да бъдат назначени в лично качество ^[3], а не други видове членове. Когато поканата за представяне на кандидатури не е практически осъществима (например когато се изисква изключително специфичен технически експертен опит), изборът се прави въз основа на „обективно проверими критерии“, които след това са изрично посочени в регистъра на експертните групи за всяка група. На практика публичните покани за представяне на предложения все по-често се използват от генералните дирекции за подбор на лица, представляващи интереси, и/или организации. Комисията счита, че тази гъвкавост при подбора на членовете работи добре.

С цел процедурите за подбор да станат още по-прозрачни и приобщаващи, както предлага омбудсманът, по принцип бъдещият подбор на членовете на експертните групи се извършва чрез публични покани за представяне на кандидатури, освен когато членовете на експертните групи са публични органи, като например органи на държавите членки и на трети държави, международни организации, органи на Съюза и агенции на ЕС ̶, както и представителни органи, създадени със законодателството на Съюза за консултации в конкретни области [4].

За да се постигне баланс между прозрачността и административните ограничения, минималният срок за подаване на заявления ще бъде четири седмици, а не шест, както предлага омбудсманът. Колегиумът може да се отклони от тези разпоредби, когато това се счита за оправдано от първостепенни приоритети или условия за спешност. Ако необходимият експертен опит може да бъде получен чрез постоянна покана за представяне на предложения, например покана за представяне на предложения за експерти, отворена от 2013 г. до 2017 г. в областта на научните изследвания и иновациите (вж. приложение), може да не е необходима конкретна нова покана. Непрекъснато отворената покана осигурява обслужване на едно гише за потенциалните експерти, за да сигнализират за желанието си да участват в даден сектор. Тя се доказа като ефикасен и прозрачен механизъм за подбор на експерти и дава възможност за последователен подход във всички генерални дирекции, работещи в областта на научните изследвания и иновациите.

В края на август 2012 г. в Регистъра на експертните групи беше въведен раздел „Новини“, в който се предвижда, наред с другото, единна точка за достъп до информация за нови покани за представяне на кандидатури. Комисията би счела за непропорционално създаването, както беше предложено, на изцяло нов „единен портал“ за покани за представяне на кандидатури. Вместо това Комисията ще повиши видимостта на поканите за представяне на предложения в рамките на Регистъра на експертните групи, като създаде раздел, посветен изключително на тях. Този раздел ще включва, наред с другото, система за предупреждение по електронна поща за нови покани, както предлага Омбудсманът. Подобна система за предупреждение ще бъде предоставена на потребителите, които желаят да получават уведомления за промени, въведени в конкретни групи (членство, задачи и др.).

В. Връзка към Регистъра за прозрачност:

1. Използвайте категоризацията на Регистъра за прозрачност, за да категоризирате членовете в експертните групи на Комисията.

Становище на Комисията

Двата регистъра са много различни по естество и предназначение. Първо, Регистърът на експертните групи е единният портал, обединяващ цялата необходима информация за експертните групи на Комисията и други подобни субекти, докато Регистърът за прозрачност изброява организациите и самостоятелно заетите лица, извършващи дейности с цел оказване на влияние върху формулирането или прилагането на политиките на ЕС, т.е. дейности, които обикновено се наричат „лобиране“. Второ, експертните групи не са създадени, за да лобират пред Комисията, а за да ѝ предоставят съвети и експертен опит във връзка с конкретни задачи. Трето, членовете на експертните групи не са само организации и самостоятелно заети лица, представляващи общ интерес, споделян от заинтересованите страни, които могат да бъдат включени в Регистъра за прозрачност, но и правителствени органи на държавите членки — които са изрично изключени от Регистъра за прозрачност — и независими експерти, назначени в лично качество.

Комисията ще подобри наличността и надеждността на данните в регистъра на експертните групи, по-специално като направи видовете организации по-точни, също и за да се избегне непоследователно етикетиране на организациите; когато е целесъобразно, редица категории, които понастоящем се използват в Регистъра за прозрачност, могат да се използват в Регистъра на експертните групи.

2. Изискване за регистрация в Регистъра за прозрачност за назначаване в експертни групи

Становище на Комисията

За да се повиши прозрачността, Комисията е съгласна да изисква регистрация в Регистъра за прозрачност в случай на две категории членове на експертни групи: i) организации (членове от тип В [5]) и ii) самостоятелно заети лица, назначени в експертни групи като представители на общ интерес, споделян от заинтересованите страни (членове от тип Б). От настоящите членове на експертни групи, принадлежащи към тези категории, които все още не са се регистрирали в Регистъра за прозрачност, се изисква да направят това, за да продължат да участват в работата на въпросната група.

Вписването в Регистъра за прозрачност на самостоятелно заети лица поради тяхното единствено назначаване в дадена експертна група в лично качество (членове от тип А) би било неуместно, тъй като от тези експерти се изисква да действат независимо и в обществен интерес. Самостоятелно заетите лица обаче следва да се регистрират, ако са назначени като членове от тип Б в други експертни групи. Комисията ще предостави повече информация в Регистъра на експертните групи относно интересите, представлявани както от членове от тип Б, така и от членове от тип В. По-подробна информация за организациите и самостоятелно заетите лица, назначени в експертни групи като представители на общ интерес, може да бъде намерена в Регистъра за прозрачност.

Комисията счита, че задължителната регистрация на организациите, чиито общи интереси се представляват от членове от тип Б, би била неподходяща, тъй като тези експерти не представляват отделни заинтересовани страни.

3. Систематично проверявайте дали регистрантите се регистрират в правилния раздел на Регистъра за прозрачност. Това най-вероятно ще изисква увеличаване на ресурсите за съвместния секретариат на Регистъра за прозрачност.

Становище на Комисията

С новата версия на Регистъра за прозрачност, стартирана на 27.1.2015 г., Съвместният секретариат на Регистъра за прозрачност (ССРП) предприе допълнителни стъпки, за да гарантира, че регистрантите избират най-подходящите раздели и подраздели въз основа на своя профил. Това се улеснява чрез предоставянето на по-ясни насоки и по-лесен за ползване процес на регистрация и актуализиране, който включва практически съвети за потребителите. Освен това ССРП систематично проверява всички входящи нови регистрации и реагира, когато идентифицира регистрации, подадени в грешен раздел. Механизмът за сигнали и жалби, свързан с регистъра, позволява на всеки гражданин да представи на вниманието на ССРП въпроси, свързани с качеството на данните. Извършват се и проверки на качеството по собствена инициатива (около 900 през 2014 г.).

4. Свържете всеки член на експертна група с неговия профил в Регистъра за прозрачност.

Позиция на Комисията

За да се повиши прозрачността, Комисията ще свърже организациите, назначени като членове от тип В, и самостоятелно заетите лица, назначени като членове от тип Б на експертни групи, с техния профил в Регистъра за прозрачност.

5. Вж. раздел Г. по-долу за физически лица, които не са самостоятелно заети лица и които са назначени в експертни групи като отделни експерти в лично качество.

Позиция на Комисията

Вж. становището на Комисията в раздел Г.

Г. Политика относно конфликтите на интереси за отделни експерти, назначени в лично качество:

Комисията следва да преразгледа своята политика относно конфликтите на интереси и да предприеме следните мерки:

1. Внимателно оценявайте произхода на лицата с оглед откриване на действителни, потенциални или очевидни конфликти на интереси.

2. Гарантиране, че в експертна група няма да бъде назначено лице с действителен, потенциален или очевиден конфликт на интереси в лично качество.

3. Да обмислят, в ситуация на конфликт на интереси, възможността да назначат дадено лице като представител на общ интерес, споделян от заинтересованите страни, или да назначат неговата/нейната организация на принадлежност към експертната група.

4. Публикува достатъчно подробна автобиография на всеки експерт, назначен в лично качество, в регистъра на експертните групи.

5. Публикуване на декларация за интереси на всеки експерт, назначен в лично качество, в регистъра на експертните групи.

Становище на Комисията

Комисията подготвя нови разпоредби относно управлението на конфликти на интереси на лица, назначени като членове на експертни групи в лично качество, и допълва хоризонталните правила.

В тези разпоредби ще бъде уточнено значението на понятието „конфликт на интереси“ и ще бъде предвидена конкретна оценка на конфликта на интереси, която да се извършва от всички служби на Комисията. Те ще определят кога експерт, назначен в лично качество, трябва да попълни формуляр за декларация за интереси („формуляр DOI“), ще обяснят как службите на Комисията следва да оценят оповестената информация и ще очертаят действията, които трябва да бъдат предприети при установяване на конфликт на интереси. Комисията също така работи по стандартна декларация за интереси и документ с насоки за попълването на формулярите за ДИ въз основа на сравними системи, използвани в рамките на ЕС (децентрализирани агенции на ЕС), както и по насоки, разработени от Световната здравна организация и ОИСР. Както предлага омбудсманът, формулярите за ДИ се оповестяват публично в регистъра на експертните групи при спазване на съответните разпоредби за защита на данните.

Омбудсманът предложи декларациите за интереси да се подават ежегодно. Комисията счита, че от експертите следва да се изисква да информират компетентните служби на Комисията, ако има някаква промяна в предоставената преди това информация, като в този случай от тях ще се изисква незабавно да представят новопопълнен формуляр за ДИ, в който се описват съответните промени. Комисията счита, че това изискване е по-малко обременяващо за експертите и генералните дирекции, без да е по-малко ефективно.

На 12 февруари 2015 г. Комисията се консултира с Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД) относно новите разпоредби относно конфликта на интереси. На 20 април 2015 г. ЕНОЗД отговори, като представи редица препоръки по конкретни въпроси. Понастоящем Комисията извършва оценка на тези препоръки.

Д. Подобряване на наличността на данни в регистъра:

1. Преформулиране на раздела „Статистика“ в регистъра на експертните групи в съответствие с регистъра за прозрачност.

Становище на Комисията

Комисията не счита за целесъобразно да възпроизвежда категоризацията на Регистъра за прозрачност, за да категоризира членовете в експертни групи. Комисията обаче ще прецени дали техническите корекции са възможни и обосновани, като същевременно следва да се постигне баланс между съображенията за прозрачност и пропорционалност. По-специално Комисията ще прецени дали разделът „Статистика“ може да бъде преформулиран, за да се покаже допълнителна информация и да се предостави по-добра представа за състава на групата.

2. Публикуване на документи за работата на експертните групи и техните подгрупи по отношение на регистъра на експертните групи по систематичен и своевременен начин.

Публикуването следва да се извършва чрез качване на документите в регистъра на експертните групи, а не чрез хостването им на друг уебсайт, например на съответната генерална дирекция.

Становище на Комисията

Комисията се ангажира да гарантира, че съответните документи се публикуват систематично и своевременно. Комисията припомня, че изключения от публикуването са възможни, когато оповестяването на даден документ би засегнало защитата на обществен или частен интерес, както е определено в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 [6].

От съображения за пропорционалност Комисията счита, че настоящите разпоредби относно начина, по който съответните документи се оповестяват публично, следва да се запазят, тъй като гарантират достатъчна прозрачност относно дейностите на експертните групи.

3. Да публикува в регистъра на експертните групи достатъчно информация относно интереса, който даден експерт представлява като представител на общ интерес, споделян от заинтересованите страни.

Становище на Комисията

Това предложение е разгледано в становището на Комисията относно предложение В2.

4. Стремеж да се гарантира, че протоколите, които се изготвят за записване на заседанията на експертните групи и техните подгрупи, включително разискванията, са възможно най-подробни.

Становище на Комисията

По дефиниция работата, извършвана от експертните групи, е колективна, което много често води до решения, взети с консенсус, в дух на взаимно доверие. Експертите следва да могат да допринасят свободно за работата на групите, без риск от външен натиск; важно е разискванията да се провеждат поверително, когато е целесъобразно. Съществуващите договорености вече предвиждат известна гъвкавост: със съгласието на службите на Комисията групата може, с обикновено мнозинство на своите членове, да реши да открие разискванията си за обществеността.

За да се запази гладкото функциониране на експертните групи, Комисията е на мнение, че действащите разпоредби относно публикуването на протоколите позволяват на широката общественост да бъде адекватно информирана и поради това следва да бъдат запазени.

Приложение: Непрекъснато отворена покана в областта на научните изследвания и иновациите.

 

[1] Обществената консултация се проведе между средата на май и края на август 2014 г.

[2] Рамка за експертните групи на Комисията: Хоризонтални правила и публичен регистър“, вж. C(2010) 7649 окончателен.

[3] C(2010) 7649 окончателен, член 9, параграф 1.

[4] Такъв е случаят например с групата „Координационни заседания на консултативните съвети“, която се състои от консултативни съвети, създадени с Решение 2004/585 на Съвета. Консултативните съвети са организации, ръководени от заинтересованите страни, които предоставят на Комисията и държавите от ЕС препоръки по въпроси, свързани с управлението на рибарството. Ролята на консултативните съвети беше потвърдена и засилена при последната реформа на общата политика в областта на рибарството.

[5] Следва да се отбележи, че макар и класифицирани като членове от тип В, редица субекти, като например агенции на ЕС, органи на Съюза и международни организации, попадат извън обхвата на Регистъра за прозрачност.

[6] Тези изключения са предназначени за защита на обществената сигурност, военните въпроси, международните отношения, финансовата, паричната или икономическата политика, неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност, търговските интереси, съдебните производства и правните консултации, инспекциите/разследванията/одитите и процеса на вземане на решения на институцията.