Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet, som lämnats in av en icke-statlig organisation baserad i ett tredjeland och dess verkställande direktör (nedan kallade klagandena), gäller en extern utredning som utförts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) om påstått bedrägeri från den icke-statliga organisationens och dess verkställande direktörs sida.

2. Under 1998 och 2001 undertecknade de klagande två avtal med kommissionen om genomförande av två EU-projekt. Efter att ha fått information från en uppgiftslämnare inledde Olaf den 16 augusti 2006 en utredning om påstådd dubbelfinansiering av projekten, påstådd penningtvätt och påstådd förskingring av medel från de klagandes sida. Inom ramen för sin utredning genomförde Olaf den 6 och 7 februari 2008 en kontroll på plats i den icke-statliga organisationens lokaler i land X.

3. Den 29 oktober 2008 avslutade Olaf sin utredning. Den översände sina slutsatser till kommissionens behöriga avdelningar och till de rättsliga myndigheterna i land X.

4. I april 2009 utfärdade kommissionen ett betalningskrav för hela det belopp som den hade betalat för ett av de två projekten, med motiveringen att de projektrevisionsrapporter som klagandena hade lämnat in för att styrka utgifterna inom ramen för projektet hade förfalskats. Klagandena bestred inte betalningsföreläggandet.

5. Den 21 januari 2010 ansökte klagandena hos Olaf om tillgång till utredningens slutrapport.

6. Den 24 februari 2010 informerade Olaf de klagande om att den hade behandlat deras begäran om tillgång enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (nedan kallad förordning 1049/2001)[2]. Olaf avslog deras begäran med motiveringen att handlingen omfattades av fyra undantag: i) skydd av enskilda personers privatliv och integritet, ii) skydd av affärsintressen, iii) Skyddet av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. och iv) skyddet av kommissionens beslutsprocess innan ett beslut har fattats. Olaf informerade också de klagande om att de kunde lämna in en bekräftande ansökan mot Olafs beslut att inte lämna ut rapporten.

7. Genom en skrivelse av den 10 mars 2010 uppmanade klagandena Olaf att ompröva sitt beslut att inte lämna ut rapporten.

8. Den 15 juni 2010 bekräftade Olaf sitt beslut att inte lämna ut den begärda handlingen.

9. Under tiden vände sig klagandena till Europeiska ombudsmannen med ett antal påståenden om hur Olaf hade genomfört sin utredning och vägrat att lämna ut sin slutliga ärenderapport. Ombudsmannen förklarade klagomålet otillåtligt på grundval av artikel 228 i EUF-fördraget, eftersom det inte hade lämnats in av godkända klagande. Mot bakgrund av allvaret i de frågor som togs upp inledde ombudsmannen dock en undersökning på eget initiativ av ärendet.

Föremålet för utredningen

10. Utredningen på eget initiativ omfattar följande påståenden och påståenden:

Anklagelser:

(1) Olaf bröt mot sekretessen och respekterade inte tystnadsplikten genom att lämna ut information om de klagande till de nationella myndigheterna i land X, till medierna och till andra olämpliga mottagare.

(2) Olaf har felaktigt underlåtit att ge klagandena tillgång till sin slutrapport.

(3) Olaf respekterade inte klagandenas oskuldspresumtion, rätten till försvar och principen om rättvisa i sin utredning.

Fordringar:

(1) Olaf bör be de klagande om ursäkt.

(2) Olaf bör ge de klagande tillgång till de begärda handlingarna.

(3) Olaf bör ge ekonomisk ersättning till de klagande för den skada som orsakats.

Utredningen

11. Den 22 juni 2010 inledde ombudsmannen en undersökning och bad Olaf att avge ett yttrande om de påståenden och påståenden som anges ovan.

12. Den 22 september 2010 mottog ombudsmannen Olafs yttrande, som han vidarebefordrade till de klagande med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Ombudsmannen mottog klagandenas synpunkter den 29 oktober 2010.

13. Den 25 och 26 juni 2011 genomförde ombudsmannen en inspektion av Olafs akt i detta ärende. Inspektionen ägde rum i Olafs lokaler i Bryssel. Den 5 september 2011 översände ombudsmannen en kopia av sin rapport om inspektionen till Olaf och klagandena. Den 23 september 2011 mottog ombudsmannen synpunkter från de klagande på ovannämnda rapport.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

14. Detta utkast till rekommendation behandlar endast påståendet om vägran att ge tillgång till slutrapporten. Mot bakgrund av Olafs svar på detta utkast till rekommendation och klagandens synpunkter kommer ombudsmannen i ett senare skede av sin undersökning att behandla de argument som framförts av klagandena och Olaf i samband med de två andra påståendena och påståendena.

A. Påstådd omotiverad vägran att lämna ut den begärda handlingen och tillhörande fordran

Argument som framförts till ombudsmannen

15. I sitt yttrande angav Olaf att tillgång till slutrapporten om ärendet skulle nekas av de skäl som Olaf redan hade angett i sin skrivelse till klagandena av den 15 juni 2010. Olaf förklarade för de klagande att deras ansökningar om tillgång till handlingar hade behandlats enligt förordning (EU) nr 1049/2011, eftersom de berörda parterna inte har någon särskild rätt till direkt tillgång till Olafs utredningsakt. Kommissionen tillade att de berörda parterna har rätt till tillgång på samma villkor som alla andra fysiska eller juridiska personer [3] och att Olaf, när den behandlar begäranden om tillgång till handlingar, måste ta hänsyn till att alla handlingar som Olaf lämnar ut skulle bli offentliga. Därefter bekräftade Olaf sitt beslut att inte lämna ut den begärda handlingen. Kommissionen förklarade att den slutliga ärenderapporten omfattades av fyra undantag som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001.

16. För det första åberopade Olaf undantaget avseende syftet med inspektioner, utredningar och revisioner enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen. Olaf uppgav särskilt att den begärda handlingen innehåller Olafs slutsatser om Olafs utredningsverksamhet, eventuell bristfällig förvaltning av EU-medel och förfalskning av handlingar. Den ansåg att ett utlämnande av handlingen skulle äventyra resultatet av olika uppföljningsförfaranden, eftersom de relevanta uppgifterna hade översänts till kommissionen och de rättsliga myndigheterna i land X. Dessutom skulle utlämnandet av uppgifter avslöja vilken typ av bevis som hade samlats in från olika källor. I detta avseende hänvisade Olaf till domen i målet Franchet och Byk, där domstolen ansåg att utlämnande av handlingar som skulle kunna utgöra bevisning i nationella domstolsförfaranden skulle kunna äventyra de nationella myndigheternas effektiva användning av denna bevisning [4].

17. För det andra hänvisade Olaf till skyddet av kommissionens beslutsförfarande i en fråga där beslutet ännu inte har antagits (artikel 4.3 första stycket). Enligt Olaf skulle ett utlämnande av den begärda handlingen kunna äventyra resultatet av det pågående återkravsförfarandet genom att utsätta kommissionen och dess avdelningar för eventuell extern inblandning och därmed hindra kommissionen från att anta ett slutligt beslut som är fritt från extern påverkan.

18. För det tredje åberopade Olaf skyddet för enskildas privatliv och integritet (artikel 4.1 b). Företaget hävdade att den begärda handlingen innehåller personuppgifter om enskilda personer, såsom tjänstemän vid de nationella myndigheterna, samt anställda vid privata företag och icke-statliga organisationer, vars utlämnande skulle påverka deras integritet.

19. För det fjärde åberopade Olaf undantaget avseende skyddet för affärsintressen (artikel 4.2 första strecksatsen). Den uppgav att den begärda handlingen innehåller information som skulle skada rättsliga enheters anseende innan ett slutligt beslut fattas av nationella myndigheter.

20. Slutligen noterade Olaf att de ovannämnda undantagen omfattade handlingarna i en sådan utsträckning att resten av texten skulle ha förlorat sitt innehåll och därför skulle ha varit meningslös. Kommissionen drog därför slutsatsen att partiell tillgång inte var möjlig.

21. Klagandena uppgav att Olaf inte hade visat hur de undantag som den hade åberopat var tillämpliga på den begärda handlingen. När det gäller det första undantaget hävdade de att Olaf inte visade hur utlämnandet av slutrapporten skulle hindra slutförandet av inspektioner, utredningar eller revisioner, eftersom det var uppenbart att det inte fanns några pågående utredningar. De uppgav att det framgick av de uppgifter som Olaf hade lämnat att utredningarna hade slutförts och att kommissionen hade inlett ett återkravsförfarande.

22. När det gäller det andra undantaget hävdade klagandena att Olaf endast hävdade att ett utlämnande av slutrapporten skulle äventyra resultatet av de förfaranden som inletts av Europeiska kommissionen, dock utan att ange vilken typ av extern inblandning Olaf hänvisade till. Enligt deras uppfattning var det inte klart hur ett utlämnande av slutrapporten skulle leda till inblandning, eftersom kommissionen redan hade inlett ett återkravsförfarande.

23. När det gäller det tredje och det fjärde undantaget noterade klagandena att fysiska och juridiska personers intressen kunde skyddas genom att helt enkelt ta bort deras namn. De ansåg att Olaf inte på ett tillfredsställande sätt motiverade varför den inte kunde förse dem med en redigerad version av den begärda handlingen.

Ombudsmannens bedömning

24. Inledningsvis noterar ombudsmannen att han i detta särskilda fall inte kommer att ta ställning till Olafs ståndpunkt att de berörda parterna inte har någon särskild rätt till direkt tillgång till Olafs utredningsakt. Han kommer därför inte att undersöka om Olaf borde ha bedömt de klagandes begäran enligt en annan rättslig ram. Han kommer endast att undersöka om Olaf har tillämpat förordning (EG) nr 1049/2001 korrekt.

25. Förordning 1049/2001 återspeglar avsikten att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. För att säkerställa att detta mål uppnås ger det allmänheten rätt till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna inom alla Europeiska unionens verksamhetsområden. Denna rätt är föremål för vissa undantag som grundar sig på behovet av att skydda fastställda objektiva allmänna och privata intressen. Allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar stärker EU-institutionernas demokratiska karaktär [5].

26. Enligt unionsdomstolarnas fasta rättspraxis ska undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar tolkas och tillämpas restriktivt för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till handlingar som innehas av institutionerna [6]. Dessutom måste den prövning som krävs för att behandla en ansökan om tillgång till handlingar vara av specifik karaktär. För det första är enbart det faktum att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte tillräckligt för att motivera tillämpningen av detta undantag [7]. I princip kan tillämpningen av ett undantag endast motiveras om institutionen tidigare har fastställt att tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det skyddade intresset. Dessutom måste risken för att det skyddade intresset skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk [8]. Granskningen av ovanstående faktorer måste framgå av motiveringen i beslutet [9].

27. I det aktuella fallet måste ombudsmannen undersöka om Olaf hade rätt att vägra tillgång till den slutliga ärenderapporten. För att motivera sitt beslut att inte ge klagandena tillgång till den begärda handlingen anförde Olaf fyra skäl. Av de skäl som förklaras i detalj i följande punkter anser ombudsmannen att två av grunderna inte åberopas på ett giltigt sätt, medan de återstående två skulle kunna motivera ett partiellt utlämnande.

a) Skydd av syftet med utredningar

28. Ombudsmannen noterar att enligt rättspraxis är det berörda undantaget, som syftar till att skydda ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”, endast tillämpligt om ett utlämnande av den begärda handlingen a) kan äventyra fullgörandet av denna verksamhet eller b) kan äventyra inspektioner eller utredningar som genomförs under en rimlig period på grundval av innehållet [10]. Med andra ord kan undantaget för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner i princip inte åberopas med giltig verkan när i) utredningen i huvudsak har avslutats (t.ex. genom utfärdandet av en ”slutrapport”) och ii) de olika myndigheterna (på EU-nivå och/eller nationell nivå) endast håller på att besluta om uppföljningsåtgärder [11].

29. I förevarande fall avslutade Olaf sin utredning i oktober 2008 genom att utarbeta en slutrapport och översända relevanta uppgifter till kommissionen och de rättsliga myndigheterna i land X. Vid den tidpunkt då klagandena begärde tillgång till handlingarna pågick således inte längre någon utredning från Olafs sida i ärendet. Det återstår att se om andra eller ytterligare undersökningar genomfördes, vilkas slutförande skulle ha äventyrats om den handling som klagandena begärt i förevarande fall hade lämnats ut. I detta avseende noterar ombudsmannen att Olaf överlämnade sin rapport till både kommissionen och de rättsliga myndigheterna i land X. Han bör därför undersöka om utlämnandet av den begärda handlingen kunde ha äventyrat dessa myndigheters pågående utredningar.

30. När det gäller kommissionen noterar ombudsmannen att när klagandena begärde tillgång till slutrapporten i januari 2010 hade kommissionen redan beslutat att inleda återkravsförfaranden. I synnerhet hade kommissionen redan utfärdat ett betalningskrav i mars 2009, vars lagenlighet aldrig ifrågasattes av klagandena. Det är således uppenbart att alla ytterligare undersökningar som kommissionen kunde ha genomfört på grundval av slutrapporten borde ha slutförts innan den utfärdade sitt betalningskrav.

31. När det gäller förekomsten av pågående utredningar i land X noterar ombudsmannen att Olaf inte hänvisade till några särskilda utredningar eller rättsliga förfaranden som pågick vid tidpunkten för dess beslut och som kunde ha utgjort en uppföljning av dess slutliga ärenderapport. Den angav endast att ett offentliggörande av rapporten inte skulle göra det möjligt för de rättsliga myndigheterna i land X att besluta om uppföljningen. Denna förklaring är emellertid ganska vag och abstrakt och ger inte tillräckligt konkret information om huruvida relevanta utredningar faktiskt har genomförts på nationell nivå och huruvida utlämnandet av den begärda handlingen konkret och faktiskt skulle kunna undergräva dessa utredningar.

32. Ombudsmannen betonar vidare att en viktig faktor som enligt rättspraxis ska beaktas i samband med uppföljning eller ytterligare utredningar, inspektioner och revisioner är huruvida denna verksamhet utförs ”inom rimlig tid [12]”. I domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk slog domstolen fast följande: ”Att tillåta att de olika handlingar som rör inspektioner, utredningar eller revisioner omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 fram till dess att beslut har fattats om de uppföljningsåtgärder som ska vidtas skulle göra tillgången till IAS-handlingar beroende av en osäker, framtida och eventuellt avlägsen händelse, beroende på de olika myndigheternas snabbhet och omsorg”[13].

33. I förevarande fall framgår det inte av de uppgifter som lämnats till ombudsmannen att myndigheterna i land X, som sedan oktober 2008 har tillgång till den slutliga ärenderapporten, har vidtagit någon form av uppföljning i syfte att ytterligare utreda ärendet eller inleda rättsliga förfaranden. Ombudsmannen anser att den begärda handlingen inte kan omfattas av det åberopade undantaget på obestämd tid, under vilken Olaf endast antar att de nationella myndigheterna kan komma att vidta uppföljningsåtgärder [14]. Ombudsmannen anser att om Olaf ville tillämpa artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001 på en begäran om allmänhetens tillgång som gjordes 2010, nästan två år efter det att Olaf hade skickat sin slutliga ärenderapport till land X, borde Olaf ha frågat land X för att avgöra om en nationell utredning pågick eller sannolikt skulle inledas. OLAF har inte gjort detta. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen inte att Olafs förklaringar är övertygande.

b) Skydd av kommissionens beslutsprocess

34. När det gäller det andra undantaget som Olaf åberopar anser ombudsmannen att Olafs förklaringar är vaga och abstrakta, eftersom de inte ger tillräckligt konkret information om hur utlämnandet av handlingen allvarligt skulle kunna undergräva kommissionens beslutsprocess. Under alla omständigheter hade, såsom ombudsmannen redan har påpekat, kommissionens beslutsförfarande avseende beslutet att återkräva det belopp som utbetalats till klagandena avslutats när begäran om allmänhetens tillgång gjordes (kommissionen hade i detta skede redan beslutat att utfärda betalningskrav). Även om det är riktigt att kommissionen under återkravsförfarandet kunde besluta att avstå från återkrav eller ändra det belopp som ska återkrävas, avser en sådan åtgärd snarare verkställandet och genomförandet av betalningsföreläggandet och utgör inte en del av beslutsprocessen avseende Olafs slutrapport om ärendet [15]. Ombudsmannen kan inte se vilka andra uppföljningsåtgärder kommissionen skulle kunna besluta att vidta i samband med Olafs slutliga ärenderapport. Han anser därför inte att OLAF:s förklaring om skyddet av kommissionens beslutsförfarande är övertygande.

c) Skydd av personuppgifter

och

d) Skydd av affärsintressen

35. Olaf hävdade att utlämnandet av slutrapporten om ärendet skulle kunna påverka integriteten för enskilda personer vars personuppgifter finns i den samt rättsliga enheters anseende innan ett slutligt beslut fattas av nationella myndigheter.

36. Ombudsmannen anser att OLAF:s förklaring i detta avseende inte i sig är övertygande. På grundval av resultaten av ombudsmannens inspektion av Olafs ärendeakt är det uppenbart att dessa risker föreligger i förevarande fall, särskilt när det gäller identiteten på den uppgiftslämnare vars uppgifter föranledde Olaf att utreda ärendet. Ombudsmannen anser därför att Olaf hade rätt att åberopa undantaget i artikel 4.1 b för att motivera sin vägran att bevilja tillgång till de delar av handlingen som skulle ha gjort det möjligt att identifiera uppgiftslämnaren. Detsamma gäller den eventuella skadan för de berörda personernas och rättssubjektens anseende. I samband med utredningar av ekonomiska oegentligheter förefaller detta övervägande i princip vara giltigt.

37. Ombudsmannen kan emellertid inte bortse från att de berörda intressena skulle kunna skyddas, även vid partiellt utlämnande, genom att helt enkelt utelämna namnen på de berörda fysiska och juridiska personerna. I detta avseende noterar ombudsmannen att klagandena i sina synpunkter hänvisade till möjligheten att få en redigerad version av den begärda handlingen. Ombudsmannen kan därför inte godta Olafs åsikt att partiell tillgång inte var möjlig.

38. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att Olaf inte på ett tillfredsställande sätt besvarade klagandenas begäran om tillgång till slutrapporten om ärendet och att detta utgjorde ett administrativt missförhållande. Han lägger därför fram ett motsvarande förslag till rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

B. Förslaget till rekommendation

På grundval av sina undersökningar lägger ombudsmannen fram följande förslag till rekommendation till Olaf:

Olaf bör ange och motivera sina skäl för att vägra att ge partiell tillgång till den slutliga ärenderapporten. Om det inte finns några sådana skäl bör Olaf överväga möjligheten att ge partiell tillgång till den begärda handlingen genom att stryka namnen på de berörda personerna och rättsliga enheterna.

Olaf och de klagande kommer att informeras om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska Olaf skicka ett detaljerat yttrande senast den 31 juli 2013. Det detaljerade yttrandet skulle kunna bestå av ett godtagande av förslaget till rekommendation och en beskrivning av hur det har genomförts.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 5 april 2013

 

---

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[3] I detta avseende hänvisade Olaf till mål T-48/05, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2008, s. II-01585, punkterna 255–258.

[4] De förenade målen T-391/03 och T-70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II-2023, punkterna 121–125.

[5] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 2914/2009/DK mot Europeiska läkemedelsmyndigheten, punkt 26.

[6] mål C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, s. I-11389, punkt 66, de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 36, och domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 84.

[7] Mål T-20/99, Denkavit Nederland mot kommissionen, REG 2000, s. II-3011, punkt 45.

[8] Mål T-211/00, Kuijer mot rådet, REG 2002, s. II-485, punkt 56.

[9] Mål T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II-1121, punkt 69, och de ovannämnda förenade målen T-391/03 och T-70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 115.

[10] Mål T-471/08, Toland mot parlamentet, REU 2011, s. II-2717, punkterna 45–58.

[11] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 943/2007/PB mot Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, punkt 27.

[12] Domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 113.

[13] Domen i det ovannämnda målet Idem, punkt 111.

[14] Se även förstainstansrättens dom av den 12 december 2000 i mål T-123/99, JT’s Corporation mot kommissionen (REG 2000, s. II-3269), punkt 50.

[15] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 876/2011/RT mot Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, punkt 56.