Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden, som är forskare vid ett finskt universitet, bad kommissionen att ge honom tillgång till yttrandena från kommissionens rättstjänst om kommissionens lagstiftningsakt om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet. Inledningsvis meddelade kommissionen honom att det inte fanns några skriftliga handlingar som var relevanta för hans begäran. Efter att ha fått en bättre förståelse för klagandens begäran identifierade kommissionen tio handlingar. De tio dokumenten beskrevs på följande sätt:

1) Meddelande från rättstjänsten till generaldirektören för GD JUST av den 18 april 2013: Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo). Artikel 86 i EUF-fördraget – Förfalskning av euron och tillämpningsområdet för artikel 86 i EUF-fördraget.

2) Meddelande från rättstjänsten till generaldirektören för GD JUST av den 29 maj 2013: Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo). artikel 86 i EUF-fördraget,

3) Kommissionens icke-officiella dokument av den 8 september 2014 om rättslig prövning till arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete: Förslag till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

4) Meddelande från rättstjänsten till Olafs generaldirektör ^[2] av den 25 juli 2016: Transfert d'une partie du staff de l’OLAF vers le Parquet européen (inte översatt till svenska),

5) Rättstjänstens svar av den 20 november 2013 på det påskyndade samrådet med GD Rättsliga frågor om utkastet till meddelande från kommissionen till de nationella parlamenten, Europaparlamentet och rådet om översynen av kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, i enlighet med protokoll nr 2.

6) Yttrande från rättstjänsten om konsekvenserna av LIBE-utskottets strategi för unionsdomstolarnas rättsliga prövning av beslut som fattats av Europeiska åklagarmyndighetens permanenta avdelningar.

7) Kommissionens icke-officiella dokument om Europeiska åklagarmyndigheten och icke-deltagande medlemsstater.

8) Kommissionens icke-officiella dokument om de europeiska delegerade åklagarnas ställning i utkastet till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

9) kommissionens icke-officiella dokument om Europeiska åklagarmyndighetens dataskyddssystem, och

10) Juridiska avdelningens dokument av den 19 november 2015 Eppo – Judicial review – Speaking notes for COPEN.

2. Kommissionen beviljade fullständig tillgång till dokument 3, som redan hade offentliggjorts av rådet. Den beviljade mycket omfattande tillgång till handlingarna 1 och 5 (från vilka den endast maskerade namnen på tjänstemännen på grundval av att ett utlämnande av namnen skulle strida mot dataskyddsreglerna). Kommissionen beviljade delvis tillgång till handling 10. Företaget hävdade att ett utlämnande av handlingarna 2, 4, 6, 7, 8 och 9 skulle i) undergräva skyddet för juridisk rådgivning och ii) allvarligt undergräva kommissionens beslutsförfarande.^[3] Företaget noterade att förhandlingarna i frågan fortfarande pågick.

3. Klaganden bestred vägran att lämna ut handlingarna 2, 4 och 6–10. Han hävdade att kommissionens argument inte uppfyllde kraven i förordningen om tillgång till handlingar (förordning 1049/2001, som det hänvisas till i fotnot 3), såsom den tolkats i rättspraxis från Europeiska unionens domstol.^[4] Han hävdade närmare bestämt att det fanns ett övervägande allmänintresse av utlämnande eftersom frågan om den europeiska åklagaren var så relevant för allmänheten. Han begärde därför att kommissionen skulle ge honom fullständig tillgång till handlingarna, med undantag för eventuella redigeringar som är nödvändiga för att skydda personuppgifter.

4. Som svar beviljade kommissionen ytterligare partiell tillgång till fyra av handlingarna (nämligen handlingarna 2, 4, 6 och 8) och till ytterligare en handling, som utarbetades efter kommissionens första svar till klaganden, nämligen

11) Det icke-officiella dokumentet av den 14 november 2016, med titeln Utkastet till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten och den grundläggande rätten till tillgång till handlingar.

Kommissionen fortsatte emellertid att vägra att ge tillgång till de övriga handlingarna.

5. Klaganden var inte nöjd med detta svar och klagade därför till ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande aspekter av klagomålet:

1) Kommissionen nekade felaktigt tillgång till rättstjänstens yttranden om Eppos lagstiftningsakt.

2) Kommissionens dokumenthanteringssystem är otillräckligt för att hantera ansökningar om tillgång till handlingar.

7. Ombudsmannens undersökningsgrupp genomförde en inspektion av kommissionens ärendeakt. Ombudsmannens rekommendation tar hänsyn till resultaten av inspektionen samt till parternas argument och synpunkter.

Vägran att ge tillgång till handlingarna

Argument som framförts till ombudsmannen

8. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade lämnat tillräckliga skäl för sitt beslut att inte bevilja tillgång till handlingarna. När det gäller undantaget för skydd av juridisk rådgivning sade han att den hade gjort ”enbart påståenden” om att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva skyddet av juridisk rådgivning, utan att gå in på några detaljer om hur detta skulle kunna ske. Detta trots att domstolen hade konstaterat att kommissionen i princip måste bevilja tillgång till rättsliga yttranden i lagstiftningsärenden, såvida inte yttrandena var ”särskilt känsliga” eller hade en ”särskilt vidsträckt räckvidd”. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade visat att så var fallet.  

9. Klaganden beaktade kommissionens argument att den inte kunde bevilja tillgång medan förhandlingarna fortfarande pågick, i syfte att skydda dessa förhandlingar, som ”är föråldrade och i grunden strider mot” förordning (EG) nr 1049/2001. Domstolen hade förklarat att genom att ge medborgarna tillgång till ”all information som utgör grunden för en lagstiftningsakt” bidrog man till att stärka demokratin. Klaganden hävdade att kommissionen var tvungen att bevisa att det fanns en verklig risk för att beslutsprocessen allvarligt undergrävdes för att vägra tillgång till en handling. Att hänvisa till en ”rädsla” för att förhandlingarna kan bli svårare var inte tillräckligt, sade han. Domstolen hade förklarat att institutionerna var tvungna att ta itu med alla yttre påtryckningar, snarare än att använda rädslan för att blockera tillgången till handlingar. Kommissionen hade inte framfört några ”faktiska argument” utöver de mycket allmänna argument som ”vederbörligen avvisats” i ett antal domstolsärenden.

10. Kommissionen hade besvarat klagandens begäran om översyn genom att bevilja partiell tillgång till ytterligare fem handlingar. Kommissionen vägrade emellertid att ge tillgång till tre handlingar i deras helhet. Det förklarade att förhandlingarna om dess förslag om Europeiska åklagarmyndigheten ”pågick fullt ut” och att många frågor fortfarande ”diskuterades”. Kommissionen har uppgett att den underlättar förhandlingarna, vilket kräver en känslig balans mellan institutionerna. De åsikter som uttrycktes i de handlingar som klaganden hade begärt tillgång till var fortfarande relevanta för dessa förhandlingar, och slutsatserna i dem delades ”inte nödvändigtvis” av de andra institutionerna. Kommissionen gjorde gällande att ett utlämnande av uppgifter således skulle kunna undergräva kommissionens ståndpunkt i förhandlingarna och med den den institutionella jämvikten, vilken enligt kommissionen är särskilt relevant i lagstiftningsärenden som kräver enhälliga beslut. Europeiska åklagarmyndighetens framtida uppgifter och det faktum att detta var en fråga om rättsligt samarbete innebar dessutom att frågan faktiskt hade en ”mycket känslig karaktär” och därmed uppfyllde de krav som anges i domstolens dom i målet Turco (som det hänvisas till i fotnot 4) som motiverade avslaget.

11. Kommissionen sade att detta var ännu mer fallet eftersom vissa av råden också var relevanta för andra lagstiftningsförslag på detta område och därför var ”särskilt omfattande”, den andra motiveringen för att inte lämna ut uppgifter som domstolen godtog i målet Turco. Slutligen hävdade kommissionen att en hänvisning till lagstiftningsaktens betydelse inte var tillräcklig för att fastställa ett övervägande allmänintresse. Rättspraxis krävde bevis för att öppenheten ”i någon mening var särskilt pressande”.^[5] Klaganden hade inte visat detta. Kommissionen ansåg snarare att den hade uppfyllt principen om öppenhet genom att bevilja partiell tillgång.

12. Kommissionen förklarade att man i dokument 2 övervägde möjliga rättsliga konsekvenser av att vissa medlemsstater beslutar att inte delta i Europeiska åklagarmyndigheten och hur reglerna om fördjupat samarbete ^[6] skulle tillämpas i ett sådant fall, medan man i dokument 4 klargjorde olika personalrelaterade aspekter i samband med inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Handlingarna 6–9 och 11 rör statusen för icke deltagande medlemsstater, statusen för delegerade åklagare, dataskyddssystemet för den framtida Europeiska åklagarmyndigheten och reglerna om tillgång till dess handlingar.

13. Kommissionen drog slutsatsen att fullständig tillgång till handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsprocessen. Detta berodde på att det skulle”avslöja preliminära rättsliga bedömningar av de politiska alternativ som för närvarande övervägs inom ramen för de pågående interinstitutionella diskussionerna” och på att de icke offentliggjorda delarna av dokumenten innehöll ”juridisk rådgivning som går utöver det aktuella lagstiftningsförfarandet”.  

14. Under inspektionsmötet hänvisade kommissionens företrädare till den nya karaktären hos förfarandet – som då hade övergått till ett fördjupat samarbete, efter ett rådsmöte där det konstaterades att det inte förelåg någon enhällighet om förslaget – för att hävda att den juridiska rådgivningen avseende relevanta förfarandefrågor måste skyddas.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

15. Genom förordning (EG) nr 1049/2001 ges medborgarna rätt att få tillgång till handlingar som finns hos institutionerna, såvida inte något av undantagen i den förordningen är tillämpligt. Presumtionen om allmänhetens tillgång till handlingar väger ännu tyngre när det gäller lagstiftningshandlingar ^[7], på grundval av principen att lagstiftningsprocessen bör ligga så nära medborgarna som möjligt, vilket kräver en hög grad av öppenhet. Detta innebär att när en institution hävdar att ett utlämnande av en lagstiftningshandling skulle skada ett skyddat intresse måste den uppfylla ett strängare kriterium för förekomsten av denna skada än vad den annars skulle göra. Vid behandlingen av detta klagomål har ombudsmannen därför tillämpat lämplig hög standard.

Undantaget för skydd av juridisk rådgivning när det gäller ”lagstiftningshandlingar”

16. Kommissionen kan vägra tillgång till handlingar som innehåller juridisk rådgivning om den kan visa att dess förmåga att få "uppriktig, objektiv och heltäckande rådgivning"^[8] löper verklig risk att undergrävas. När rättsutlåtandet avgavs inom ramen för ett lagstiftningsförfarande har domstolen krävt att kommissionen ska visa att den handling till vilken tillgång begärs är ”särskilt känslig” eller har ”en särskilt vidsträckt räckvidd som går utöver ramen för lagstiftningsförfarandet i fråga”.

17. Kommissionen tycks förstå att handlingar med en ”särskilt vidsträckt räckvidd som går utöver det aktuella lagstiftningsförfarandet” är handlingar som inte bara är relevanta för det specifika lagstiftningsförfarandet i fråga, utan potentiellt även för andra lagstiftningsförfaranden. Ombudsmannen håller inte med. Såsom framgår av det ovan anförda anser domstolen att juridisk rådgivning i lagstiftningsfrågor måste vara öppnare än juridisk rådgivning i administrativa frågor. Med tanke på detta är tanken att juridisk rådgivning som avser mer än en rättsakt bör omfattas av mindre öppenhet än om den endast avsåg en specifik rättsakt mycket meningslös. Om innehållet i de omtvistade handlingarna var så allmänt och vidsträckt att det var relevant för många lagstiftningsförfaranden, borde slutsatsen säkert bli att det finns ett ännu större behov av att lämna ut handlingarna i fråga. Kvalificeringen är därför endast meningsfull om den anses avse situationer där den juridiska rådgivningens tillämpningsområde är så brett att den även omfattar frågor som inte är av lagstiftningskaraktär, till exempel frågor som rör Europeiska åklagarmyndighetens dagliga funktion.

Undantaget för skydd av beslutsprocessen när det gäller ”lagstiftningshandlingar”

18. Reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar gör det möjligt att vägra tillgång om en handling rör en fråga där ett beslut fortfarande är anhängigt, där ett utlämnande allvarligt skulle kunna undergräva beslutsprocessen i fråga. I likhet med de andra undantagen från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar måste detta undantag tolkas och tillämpas strikt.^[9] Syftet att skydda beslutsprocessen från yttre påtryckningar kan utgöra en legitim grund för att begränsa tillgången. Det måste dock rimligen kunna förutses att det kommer att uppstå externa påtryckningar till följd av att handlingarna lämnas ut och att dessa påtryckningar är av sådan art och intensitet att de riskerar att allvarligt undergräva beslutsprocessen.^[10] Enbart det faktum att ett förfarande fortfarande pågår visar inte att ett utlämnande av handlingarna skulle ge upphov till sådana otillbörliga påtryckningar att det allvarligt undergräver beslutsprocessen ^[11].

19. Även om förekomsten av sådana yttre påtryckningar rimligen kunde förutses, skulle den institution som innehar handlingarna fortfarande vara skyldig att lämna ut dem om det fanns ett övervägande allmänintresse av att de lämnades ut.

20. Kommissionen meddelade klaganden att den inte kunde bevilja ytterligare tillgång till handlingarna eftersom detta skulle ”avslöja preliminära rättsliga bedömningar av de politiska alternativ som för närvarande övervägs inom ramen för de pågående interinstitutionella diskussionerna” och eftersom de innehöll ”juridisk rådgivning som går utöver ramen för lagstiftningsprocessen.

21. Efter att ha bedömt tillämpningen av undantagen från de undanhållna delarna av de begärda handlingarna drar ombudsmannen följande slutsatser.

Dokument 2 – Juridiska avdelningens meddelande om Europeiska åklagarmyndigheten och artikel 86 i EUF-fördraget

22. Kommissionen beviljade klaganden delvis tillgång till detta dokument genom att redigera allt innehåll från mitten av andra sidan och framåt. Den redigerade delen av dokumentet (de återstående fem sidorna) handlar om möjligheten att välja förfarandet för antagande av förslaget genom mekanismen för ”fördjupat samarbete”.

23. Detta dokument innehåller juridisk rådgivning i samband med ett lagstiftningsförfarande. Den behandlar allmänna procedurfrågor som kan uppstå i de (då ännu framtida) förhandlingarna i rådet om förslaget och i samband med (då hypotetiska) förhandlingar om ett ”fördjupat samarbete” mellan medlemsstaterna om ingen enhällighet kan nås i rådet om detta specifika förslag.

24. Ombudsmannen håller med om att denna juridiska rådgivning är särskilt känslig. Hon godtar kommissionens redigeringar som gjordes för att skydda juridiska avdelningens råd som är relevanta för kommissionens strategi i lagstiftningsförfarandet. Ett utlämnande vid den tidpunkten skulle ha riskerat att undergräva den institutionella balansen i ett sådant förfarande genom att begränsa kommissionens handlingsutrymme i frågan om huruvida och hur ”fördjupat samarbete” skulle användas. 

25. Ombudsmannen anser att kommissionens vägran att bevilja ytterligare partiell tillgång till denna handling var motiverad.

Dokument 4 – Meddelande från rättstjänsten om överföring av Olafs personal till Europeiska åklagarmyndigheten

26. Inspektionen av dokumentet visar att detta dokument, även om det rör inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten, inte på ett korrekt sätt kan beskrivas som ett ”lagstiftningsdokument”. Det är uppenbart att det rör sig om en rent administrativ fråga, nämligen överföring av personal till följd av utvecklingen av lagstiftningen. Följaktligen behöver detta dokument inte analyseras mot den särskilt höga standard som gäller för offentliggörande av ”lagstiftningshandlingar”.

27. Detta innebär inte att den automatiskt kan anses vara undantagen från principen om öppenhet.

28. Den fråga som denna juridiska rådgivning avser - frågan om huruvida och i så fall på vilka villkor en del av OLAF:s personal kan komma att överföras till det nya organet - är helt klart mycket känslig, särskilt för den berörda personalen. Med beaktande av detta anser ombudsmannen att kommissionen hade fog för att redigera punkterna 10–13 i dokumentet.

29. Ombudsmannen anser dock inte att punkterna 3–9 är särskilt känsliga. Dessa ger helt enkelt en översikt över den relevanta faktiska och rättsliga bakgrunden och bör offentliggöras.

Dokument 6 – Yttrande från rättstjänsten om konsekvenserna av LIBE-utskottets strategi för unionsdomstolarnas rättsliga prövning av beslut som fattats av Europeiska åklagarmyndighetens permanenta avdelningar

30. Kommissionen beviljade endast tillgång till de tre första inledande styckena i detta dokument som, som titeln anger, beaktar konsekvenserna av LIBE-utskottets ståndpunkt att alla beslut som fattas av Europeiska åklagarmyndighetens permanenta avdelningar bör bli föremål för rättslig prövning av EU-domstolarna i Luxemburg. Resten av dokumentet innehåller rättsliga överväganden om huruvida och hur en sådan situation skulle kunna undergräva effektiviteten i Europeiska åklagarmyndighetens dagliga verksamhet.

31. För det första kan dokumentet tydligt klassificeras som ett ”lagstiftningsdokument” i den mån de frågor som behandlas däri är relevanta för utarbetandet av lagstiftningen.

32. Dokumentet behandlar dock en känslig och omtvistad operativ fråga som påverkar Europeiska åklagarmyndighetens dagliga verksamhet. Det går utöver lagstiftningsärendets tillämpningsområde. Den högre grad av öppenhet som gäller för ett rent lagstiftningsdokument är därför inte tillämplig.

33. Ombudsmannen anser att det rimligen kan förutses att offentliggörandet av det icke-offentliggjorda innehållet skulle kunna undergräva Europeiska åklagarmyndighetens dagliga verksamhet.

34. Med beaktande av detta anser ombudsmannen att kommissionen hade fog för att vägra att lämna ut den juridiska rådgivningen i återstoden av dokumentet.

Dokument 7 – Kommissionens icke-officiella dokument om Europeiska åklagarmyndigheten och icke-deltagande medlemsstater

35. Kommissionen vägrade att ge tillgång till denna handling i dess helhet.

36. Ombudsmannen anser att detta dokument rör lagstiftningsprocessen eftersom det väger för- och nackdelarna med vissa lagstiftningsalternativ.

37. Efter att noggrant ha granskat dokumentet anser ombudsmannen att kommissionen gjorde fel när den vägrade att ge tillgång till den första sidan i detta tresidiga dokument. På första sidan anges bara olika frågor som uppstår på grund av att vissa medlemsstater kommer att delta i Europeiska åklagarmyndigheten och vissa inte.

38. Från och med den andra sidan handlar texten om juridisk rådgivning som väger för- och nackdelarna med vissa alternativ. Liksom i dokument 2 (se ovan) godtar ombudsmannen kommissionens redigeringar som gjordes för att skydda juridiska avdelningens råd. Rådgivningen i fråga var ”särskilt känslig” eftersom den rörde en fråga som vid den tidpunkten var föremål för känsliga förhandlingar. Ett utlämnande av de redigerade delarna vid den tidpunkten skulle ha riskerat att undergräva den institutionella balansen i ett sådant förfarande genom att begränsa kommissionens handlingsutrymme. 

39. Ombudsmannen rekommenderar därför kommissionen att offentliggöra dokumentets första sida.

Dokument 8 – Kommissionens icke-officiella dokument om de europeiska delegerade åklagarnas ställning

40. Detta dokument är en not om de europeiska delegerade åklagarnas ställning inom ramen för EU:s tjänsteföreskrifter. Det handlar särskilt om hur de europeiska delegerade åklagarna kommer att ha det oberoende som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter på ett korrekt sätt. Eftersom den juridiska rådgivningen rör lagstiftningens innehåll rör den lagstiftningsprocessen.

41. Ombudsmannen anser dock inte att handlingen uppfyller den höga nivå av ”särskild känslighet” som krävs för att motivera att den inte lämnas ut. Den anger endast tillämplig lag, utan att ge råd eller överväga alternativ. Den bör därför frisläppas.

Dokument 9 – Kommissionens icke-officiella dokument om Europeiska åklagarmyndighetens dataskyddssystem

42. Ingen tillgång gavs till detta tvåsidiga meddelande. Den innehåller juridisk rådgivning om olika alternativ som diskuteras, med hänvisning till rättsliga risker och politiska konsekvenser.

43. Ombudsmannen anser att det fanns vissa skäl att betrakta det som ”särskilt känsligt” vid tidpunkten för begäran. Vägran att ge allmänheten tillgång var därför inte orimlig vid den tidpunkten, även om senare utveckling i och med slutförandet av EU:s reviderade dataskyddsregler ^[12] mycket väl kan innebära att detta dokument inte längre behöver betraktas som känsligt. Ombudsmannen uppmanar därför kommissionen att överväga att frige den.

Dokument 10 – COPEN:s anföranden om rättslig prövning

44. Detta dokument innehåller bakgrundsinformation och juridiska avdelningens yttrande om rättslig prövning av Europeiska åklagarmyndighetens procedurbeslut. Allmänhetens tillgång till den nekades.

45. Ombudsmannen noterar att dokumentet enligt en fotnot i dokumentet distribuerades som ett ”icke-officiellt dokument”^[13], förmodligen till medlemmarna i arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete, det vill säga rådets arbetsgrupp för straffrättsligt samarbete. Detta innebär att den åtminstone delades med de experter från medlemsstaterna som utgör arbetsgruppen. Kommissionens argument att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva den institutionella jämvikten är därför inte tillämpligt på denna handling.

46. Även om det innehåller viss juridisk rådgivning anser ombudsmannen inte att hela dokumentet är särskilt känsligt. Hon har medgett att punkterna 15–22, i vilka de olika typer av beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som kan bli föremål för domstolsprövning diskuteras i detalj, har maskerats på lämpligt sätt, av samma skäl som tillämpas på den del av handling 6 som inte har lämnats ut.

Dokument 11 – Kommissionens icke-officiella dokument om tillgång till Europeiska åklagarmyndighetens handlingar

47. Kommissionen beviljade delvis tillgång till denna handling och redigerade endast punkterna 6–8 (avsnittet om den rättsliga grunden för ett system för tillgång till handlingar) samt punkterna 12 och 13 och en av de åtföljande fotnoterna, som fortsätter en diskussion i de föregående punkterna om den sannolika tillgången till en allmän presumtion om icke-utlämnande.

48. Ombudsmannen godtar inte att diskussionen om lämplig rättslig grund för ett system för tillgång till handlingar är särskilt känslig. När det gäller punkterna 12 och 13 godtar hon visserligen att den juridiska rådgivningen där är mer spekulativ, men hon anser inte att tröskeln för att neka allmänheten tillgång är uppfylld.

Övervägande allmänintresse

49. Det finns alltid ett starkt allmänintresse av att få tillgång till handlingar som rör antagandet av lagstiftningsakter, särskilt när det gäller nya och komplexa frågor. När ombudsmannen handlägger ett ärende om tillgång till handlingar måste han emellertid ta hänsyn till alla de överväganden som parterna har lagt fram. Hon måste också väga huruvida allmänintresset av utlämnande kan väga tyngre än de intressen som institutionen försöker skydda.

50. På grundval av sin undersökning av detta särskilda fall anser ombudsmannen att allmänintresset av ett fullständigt utlämnande av handlingarna 2 och 6 samt punkterna 10–13 i dokument 4, punkterna 5–13 i dokument 7, dokument 9 och punkterna 15–22 i handling 10 hade vid tidpunkten för begäran inte företräde framför det skydd för intressen som kommissionen hade begärt.

Slutsats

51. På grundval av ovanstående analys och en ingående granskning av innehållet i handlingarna drar ombudsmannen slutsatsen att kommissionen således gjorde fel när den nekade tillgång till stora delar av handlingarna, vilka den har fortsatt att undanhålla.

52. Ombudsmannen anser att kommissionen felaktigt har vägrat tillgång till punkterna 3–9 i dokument 4, första sidan i dokument 7, hela dokument 8, punkterna 1–14 och punkt 23 i dokument 10 samt hela dokument 11.

53. Hon lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga. Hon uppmanar också kommissionen att se över om det är nödvändigt och motiverat att fortsätta att hålla inne resten av de begärda handlingarna, särskilt dokument 9. Ombudsmannen noterar att förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten (2017/1939)^[14] har antagits och nu är i kraft, även om byrån ännu inte är fullt operativ. 

Identifiering av relevanta dokument

Argument som framförts till ombudsmannen

54. Klaganden hänvisade till bakgrunden till sin begäran om tillgång, där han först fick veta att det inte fanns några relevanta handlingar och sedan att det fanns tio. Slutligen identifierade kommissionens generalsekretariat ytterligare ett relevant dokument. Han bad ombudsmannen att undersöka kommissionens registerföring.

55. Under inspektionsmötet förklarade kommissionens personal hur kommissionen hanterade begäran.

56. Klaganden hade lämnat in en första begäran den 9 juni 2016. Juridiska avdelningen ansåg dock att det var för vagt för att kunna svara på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen kontaktade honom därför för att klargöra omfattningen av hans begäran, men klaganden svarade inte. Den ursprungliga begäran avslutades därför den 27 juli 2016, men kommissionen uppmanade klaganden att lämna in en ny begäran om han så önskade.

57. Han gjorde detta den 29 augusti 2016, men denna gång riktade han sin begäran till GD JUST, snarare än till kommissionens rättstjänst. GD Rättsliga frågor har dock involverat rättstjänsten i handläggningen av begäran om tillgång.

58. I denna begäran begärde klaganden tillgång till juridiska avdelningens ”yttranden” om ett lagstiftningsförslag. Han identifierade ”yttrandena” genom en länk till en post i Europaparlamentets lagstiftningsobservatorium (OEIL). Kommissionens företrädare förklarade för ombudsmannens undersökningsgrupp att hon med hjälp av denna länk identifierade ett relevant skriftligt förfarande och samråd mellan avdelningarna. Det fanns dock inga ”yttranden” från rättstjänsten i detta ärende. Det fanns bara en rapport från ett möte.

59. Detta var hennes skäl till att informellt informera klaganden den 19 september 2016 om att det endast hade hållits ett möte mellan de ansvariga avdelningarna och att det inte fanns något skriftligt yttrande från rättstjänsten om Europeiska åklagarmyndighetens lagstiftningsakt.

60. Därefter tog hon dock initiativ till att kontakta en kollega inom rättstjänsten som arbetade med Eppos ärende. Han förklarade att det i själva verket fanns två handlingar som rörde frågan om Europeiska åklagarmyndigheten och som formellt identifierades som yttranden från rättstjänsten. Dessutom ombeds kommissionens rättstjänst ofta, informellt, att ge juridisk rådgivning under diskussionerna om ett kommissionsförslag. De resulterande handlingarna är inte ”Rättstjänstens yttranden” i strikt bemärkelse, men de innehåller juridisk rådgivning och tjänstemannen ansåg därför att de kunde vara av intresse för sökanden. Han noterade dock att dokument som omfattas av denna breda och medborgarvänliga definition inte alltid är lätta att identifiera i systemet som rättsliga yttranden. Han påpekade också att det tog honom två dagar att upprätta den förteckning över handlingar som nämndes i svaret på den ursprungliga ansökan.  

Ombudsmannens bedömning

61. Ombudsmannen anser att de särskilda kommissionstjänstemän som behandlade denna begäran om tillgång till handlingar gjorde mycket lovvärda ansträngningar för att hjälpa klaganden att identifiera de relevanta handlingarna, inbegripet handlingar som inte formellt identifierades som ”yttranden från rättstjänsten”. Även om detta kan ha tagit lite tid att slutföra, kan detta förväntas i vissa komplexa filer där det kanske inte är enkelt för en sökande att identifiera exakt vilka handlingar han eller hon vill erhålla. Den omständigheten att kommissionen i sitt svar på hans begäran om omprövning, handling 11, som utarbetades efter kommissionens svar på klagandens ursprungliga begäran, klart motsvarade sökandens intressen och öppenheten i allmänhet.

62. Ombudsmannen anser därför att kommissionen vidtog nödvändiga åtgärder för att lösa denna aspekt av klagomålet.

Rekommendation

Ombudsmannen lämnar följande rekommendationer till kommissionen:

Kommissionen bör ge bredare tillgång till handlingarna, särskilt punkterna 3–9 i dokument 4, första sidan i dokument 7, hela dokument 8, punkterna 1–14 och punkt 23 i dokument 10 samt hela dokument 11.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om denna rekommendation.  I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 13 maj 2019. Det detaljerade utlåtandet kan bestå av ett godtagande av rekommendationen och en beskrivning av hur den har genomförts.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 13 februari 2019

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Olaf står för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, som utreder bedrägerier mot EU:s budget, korruption och allvarliga tjänstefel inom EU-institutionerna.

[3] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, EGT L 145, 2001, s. 43, finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] När det gäller skyddet av juridisk rådgivning hänvisade klaganden till den relevanta domen i mål C-39/05 P, Sverige och Turco mot rådet, ECLI:EU:C:2008:374, När det gäller den pågående beslutsprocessen åberopade klaganden även mål T-395/13, Miettinen/rådet, EU:T:201 5:648 och C-280/11, rådet/Access Info Europe, EU:C:20 13:671.

[5] Domstolens dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, mål C-127/13 P, ECLI:EU:C:2014:2250, punkt 128.

[6] Fördjupat samarbete är ett förfarande där minst nio EU-medlemsstater tillåts etablera avancerad integration eller samarbete på ett område inom EU:s strukturer, men utan att de andra medlemsstaterna involveras. Detta gör det möjligt för dem att röra sig i olika hastigheter och mot andra mål än de som ligger utanför de fördjupade samarbetsområdena. Förfarandet är utformat för att övervinna förlamning, där ett lagstiftningsförslag blockeras av en enskild stat eller en liten grupp stater som inte vill delta i initiativet. Den tillåter dock inte en utvidgning av befogenheterna utöver dem som är tillåtna enligt EU-fördragen.

Bemyndigande att gå vidare med det fördjupade samarbetet beviljas av rådet på förslag av kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande.

[7] Detta återspeglas i skäl 6 i förordningen, där det anges att ”större tillgång bör beviljas till handlingar i fall där institutionerna handlar i egenskap av lagstiftare”, och ligger även till grund för den ovannämnda Turco-domen, ECLI:EU:C:2008:374. 

[8] Detta är definitionen av skyddet för juridisk rådgivning i Turco-målet, som det hänvisas till i fotnot 4, ECLI:EU:C:2008:374, punkt 42.

[9] Se t.ex. domen Access Info Europe/rådet, T-233/09, ECLI:EU:T:2011:105, punkt 55, domstolens dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‐64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, punkt 66.

[10] Tribunalens dom av den 9 september 2014, MasterCard m.fl./kommissionen, T-516/11, ECLI:EU:T:2014:759, punkt 71.

[11] Domstolens dom av den 13 juli 2017, Saint Gobain Glass/kommissionen, C-60/15 P, ECLI:EU:C:2017:540, punkt 82.

[12] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 av den 23 oktober 2018 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om upphävande av förordning (EG) nr 45/2001 och beslut nr 1247/2002/EG (EUT L 295, 2018, s. 39). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725

[13] Ett icke-officiellt dokument är ett informellt dokument, vanligtvis utan uttrycklig tillskrivning eller formell ståndpunkt, som läggs fram i förhandlingar inom EU:s institutioner för att försöka testa parternas reaktion på möjliga lösningar på tvistefrågor.

[14] Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, EUT L 283, 31.10.2017, s. 1, tillgänglig här: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj