1.  Sammanfattning

Ombudsmannen strävar efter att uppnå påtagliga förbättringar för klagande och allmänheten i EU:s förvaltning. När det gäller allmänhetens tillgång till EU-handlingar gör hon detta genom att säkerställa ökad tillgång för de sökande, men också genom att hjälpa EU-förvaltningen att förbättra sin praxis, säkerställa större proaktiv öppenhet och vara fullt ansvarig inför allmänheten.

Antalet klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar har ökat avsevärt under de senaste åren: från i genomsnitt 45 klagomål per år från 2014 till 2016, till i genomsnitt 83 klagomål per år under perioden 2017–2020, till 129 klagomål i genomsnitt under åren 2021–2023. Totalt sett gällde 26 % av alla undersökningar som ombudsmannen inlett under de senaste tre åren hur EU-institutionerna hanterade ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar.

Allmänhetens val att oftare vända sig till ombudsmannen för att söka upprättelse är en positiv utveckling. Detta kan bero på den ökade medvetenheten om ombudsmannens roll, på att sökande oftare stöter på problem med EU-förvaltningen, på att ombudsmannen handlägger ärenden snabbare på detta område eller på en kombination av dessa och andra faktorer.

Även om antalet klagomål har ökat fortsatte ombudsmannens kansli att hantera klagomål om allmänhetens tillgång mycket snabbare. Den genomsnittliga tiden för att nå ett resultat har varit stabil under de senaste tre åren, vilket är tre gånger snabbare än innan Fast Track-förfarandet infördes (under perioden 2021–2023: 83 arbetsdagar, under 2016: 255 arbetsdagar).

Ombudsmannens ingripande ledde till ett användbart resultat för klaganden i de flesta fall. De flesta undersökningar avslutades som avslutade (många efter det att institutionen dröjt med att fatta ett slutligt beslut om begäran) eller så lade ombudsmannen fram ett förslag till en lösning som godtogs av institutionen, vilket ledde till en bredare tillgång för allmänheten.

Ombudsmannen samrådde med enskilda personer och organisationer som lämnat in klagomål efter att ha haft svårt att få tillgång till EU-handlingar. De svarande var i allmänhet nöjda med erfarenheten och sade att det var troligt att de skulle kontakta ombudsmannen nästa gång de var missnöjda med resultatet av en begäran om allmänhetens tillgång. De uppskattade särskilt att ombudsmannen gör en objektiv bedömning av institutionens ståndpunkt.

Utöver att dra slutsatser om enskilda klagomål tog ombudsmannen mellan 2021 och 2023 itu med strategiska och systemrelaterade frågor inom EU:s förvaltning. Detta arbete syftade till att säkerställa efterlevnaden av förordning (EG) nr 1049/2001 och principerna om god förvaltning genom att öka medvetenheten, ge vägledning och förbättra allmän praxis. Ombudsmannen konstaterade till exempel att de systematiska och betydande förseningarna i kommissionens behandling av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar utgör administrativa missförhållanden. Ombudsmannen uppmanade kommissionen att prioritera att rätta till denna situation och tog upp frågan med Europaparlamentet. Myndigheten kommer att fortsätta att övervaka frågan, som verkar kvarstå enligt de berörda parter som rådfrågats och de senaste klagomålen.

Ombudsmannen har också gett allmänheten och EU-institutionerna vägledning om rätten till tillgång till EU-handlingar. Materialet finns på ombudsmannens webbplats och innehåller en vägledning om frågor och svar på alla EU-språk, en mer detaljerad resurs för experter och en kort vägledning för EU:s förvaltning om politik och praxis.

2. Översikt: Allmänhetens tillgång till handlingar och snabbspårsförfarandet

a. Den ekonomiska aktörens roll när det gäller allmänhetens tillgång till EU-handlingar

Allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som finns hos EU:s institutioner, organ och byråer fastställs i EU-fördragen och stadgan om de grundläggande rättigheterna.[1] Den spelar en avgörande roll för att se till att EU:s institutioner fungerar på ett öppet sätt och därigenom stärker legitimiteten för och allmänhetens förtroende för EU. De allmänna bestämmelser som ger verkan åt denna rätt fastställs i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001).[2] Om en EU-institution vägrar att ge allmänheten tillgång till en viss handling finns det två möjligheter till prövning för dem som ansöker om tillgång. Sökande kan antingen väcka talan vid EU-domstolen eller vända sig till Europeiska ombudsmannen.

Personer som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar förlitar sig vanligtvis på ett snabbt utlämnande för att kunna använda handlingarna för det ändamål som de avsåg. De sökande förväntar sig därför att deras begäran om tillgång behandlas snabbt. Detta gäller särskilt för organisationer i det civila samhället, företag och medborgare som vill delta i EU:s beslutsprocess, och för journalister och forskare som kan vara angelägna om att granska EU:s förvaltning.

Om åtkomsten inte är snabb kan dokumenten förlora sin användbarhet. Europeiska ombudsmannen har konsekvent hävdat att försenad tillgång är nekad tillgång.

b. Hur den ekonomiska aktören hanterar ärenden som rör allmänhetens tillgång till EU-handlingar

Ombudsmannen har, med utgångspunkt i den princip som ligger till grund för EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, nämligen att begäranden bör behandlas skyndsamt, konsekvent strävat efter att se till att hennes kansli behandlar sådana klagomål så snabbt som möjligt. Hon införde därför ett påskyndat förfarande för att hantera klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar. Efter en försöksperiod på fem månader inledde ombudsmannen formellt ett snabbspårsförfarande för klagomål om tillgång till handlingar i februari 2018.

Efter att ha mottagit ett klagomål om vägran att ge allmänheten tillgång till handlingar registrerar ombudsmannen klagomålet och undersöker om en undersökning kan inledas. Detta beror på flera faktorer, bland annat om ett klagomål kan tas upp till prövning [3] eller om ombudsmannen finner skäl att inleda en undersökning ^[4].

Om det förefaller befogat att inleda en utredning gör myndigheten också en första intern bedömning för att avgöra om klagomålet kan handläggas enligt snabbspårsförfarandet. Detta är vanligtvis fallet när den berörda institutionens slutliga ståndpunkt är känd, det vill säga när det finns ett uttryckligt slutligt beslut om att vägra allmänheten tillgång (ett uttryckligt ”bekräftande beslut”). Snabbspårsförfarandet används normalt inte i fall där i) klaganden bestrider att det inte finns någon handling, ii) ytterligare förtydliganden behövs innan ombudsmannens undersökningsgrupp kan inspektera handlingarna i fråga eller iii) den berörda institutionen ännu inte har antagit sin slutliga ståndpunkt (när tidsfristen för det bekräftande svaret har löpt ut och det därmed föreligger ett underförstått negativt beslut). Under alla omständigheter försöker ombudsmannen behandla alla klagomål om tillgång till handlingar så snabbt som möjligt.

Ärendet tilldelas sedan en utredare och ett formellt beslut om huruvida en utredning kan inledas fattas. Myndighetens mål för sådana ”avvisningsbeslut” är 30 kalenderdagar. Om ärendet behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet är målet dock fem arbetsdagar från det att klagomålet registrerades.

Efter att ha inlett en utredning enligt snabbspårsförfarandet vidtar myndigheten ett antal utredningsåtgärder. Den inleds med en snabb granskning av handlingarna i fråga, med en begäran om svar från den berörda institutionen och, i vissa fall, ett möte. Ombudsmannen har kommit överens med EU-institutionerna om att ge henne snabb tillgång till handlingarna (inom fem arbetsdagar efter det att undersökningen inleddes) och till eventuella ytterligare kommentarer från institutionerna (inom 15 arbetsdagar).

Ombudsmannens undersökningsgrupp granskar sedan handlingarna i fråga och kan samråda ytterligare med EU-institutionen. Målet är att en ”bedömning” ska göras så snabbt som möjligt. Om ärendet behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet är målet för att slutföra bedömningen inom 40 arbetsdagar från det att klagomålet registrerades.

Bedömningen kan vara att det finns utrymme för en snabb lösning. I detta syfte kan ombudsmannen föreslå att institutionen lämnar ut (delar av) handlingarna.

Om ombudsmannen anser att EU-institutionen inte borde ha vägrat tillgång kan hon göra ett formellt konstaterande av administrativa missförhållanden och rekommendera att institutionen beviljar (ökad) tillgång till handlingarna i fråga.

Ombudsmannen skulle också kunna dra slutsatsen att EU-institutionens beslut att vägra tillgång var motiverat med tanke på ett eller flera undantag [5] som föreskrivs i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar och avsluta ärendet med att konstatera att det inte förekommit några administrativa missförhållanden.

3. Resultatöversyn

Detta avsnitt innehåller statistik om hanteringen av alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar mellan den 1 januari 2021 och den 31 december 2023, inbegripet de som behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet.

En tidigare översyn av klagomålen om allmänhetens tillgång till handlingar och tillämpningen av Fast-Track-förfarandet för perioden 1 september 2017–31 augusti 2020 offentliggjordes i februari 2021.[6]

a. Antal klagomål

Mellan 2021 och 2023 mottog ombudsmannen 386 klagomål på området allmänhetens tillgång till handlingar. Detta motsvarar 16 % av alla klagomål inom ramen för mandatet under den perioden.

Antalet klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar har ökat avsevärt under de senaste åren: från i genomsnitt 45 klagomål per år från 2014 till 2016, till i genomsnitt 83 klagomål per år under perioden 2017–2020, till 129 klagomål i genomsnitt under åren 2021–2023.

Tabellerna nedan visar den årliga fördelningen.

*FT-förfarandet har införts

b. Vilka institutioner berörs?

Majoriteten av de klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar som mottogs mellan 2021 och 2023 riktades mot Europeiska kommissionen, som är den största EU-institutionen och tar emot det överlägset största antalet begäranden om tillgång. De återstående klagomålen gällde ett stort antal andra EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer, särskilt Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) och Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA), samt Europeiska utrikestjänsten, Europaparlamentet och rådet.

*Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter, Europeiska unionens satellitcentrum, Europeiska unionens asylbyrå, Europeiska rådet, Europeiska bankmyndigheten, Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning, Europeiska regionkommittén, Europeiska genomförandeorganet för hälsofrågor och digitala frågor, Genomförandeorganet för Europeiska innovationsrådet samt för små och medelstora företag, Europeiska rekryteringsbyrån, Europeiska sjösäkerhetsbyrån, Europeiska genomförandeorganet för forskning, Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete, Gemensamma resolutionsnämnden.

c. Vilka är de klagande?

d. Antal förfrågningar

Mellan 2021 och 2023 inledde ombudsmannen undersökningar av 277 klagomål på området allmänhetens tillgång till handlingar [7] Totalt 26 % av alla undersökningar som ombudsmannen inledde mellan 2021 och 2023 gällde hur EU-institutionerna hanterade begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

e. Genomsnittlig handläggningstid

Den genomsnittliga tid som krävs för att behandla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar har minskat avsevärt under årens lopp. De tre viktigaste stegen i klagomålshanteringen är snabbare sedan Fast Track-förfarandet infördes: att fatta beslut om tillåtlighet, anta en bedömning (relevant för undersökningar) och avsluta ärendet.

Den genomsnittliga tiden för beslut om tillåtlighet för alla klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar är mer än tre gånger snabbare nu än innan snabbspårsförfarandet infördes (2023: 9 arbetsdagar, 2016: 34 arbetsdagar).

Under perioden 2021–2023 var den genomsnittliga tiden från registrering till det slutliga avslutandet av ärendet för alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar 69 arbetsdagar. Tabellerna nedan visar den årliga fördelningen.

Detta diagram gäller alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar (otillåtliga, utan skäl, förfrågningar).

För de klagomål som mottogs 2022 har alla utom ett avslutats, medan 116 för de klagomål som mottogs 2023 har avslutats (69 %). De återstående ärendena var fortfarande oavslutade vid tidpunkten för denna översyn.

När det gäller undersökningarna delar ombudsmannen den med den berörda EU-institutionen så snart en bedömning har slutförts. Detta kan ske genom en preliminär bedömning, ett förslag till lösning, en rekommendation eller ett beslut om att avsluta ärendet. Den genomsnittliga tiden för att slutföra bedömningen var mer än tre gånger snabbare än tidigare (under perioden 2021–2023: 83 arbetsdagar, under 2016: 255 arbetsdagar).

För 2023 års undersökningar har bedömningen slutförts i 77 fall (66 %). Bedömningen i de återstående ärendena pågick fortfarande vid tidpunkten för denna översyn.

f. Snabbspårsförfrågningar

Mellan 2021 och 2023 behandlade ombudsmannen 70 klagomål inom ramen för snabbspårsförfarandet.[8] Även om antalet ärenden som rör allmänhetens tillgång till handlingar har ökat avsevärt minskade andelen snabbspårsärenden. Totalt sett klassificerades 25 % av klagomålen om allmänhetens tillgång som snabbspår (jämfört med 47 % i den tidigare översynen, även om ombudsmannen vid den tidpunkten hade en bredare definition av snabbspårsärenden).

På grundval av myndighetens erfarenhet av Fast-Track-förfarandet och den översyn som genomfördes 2020 stod det klart att den berörda institutionens slutliga ståndpunkt måste vara känd för att kunna hantera ett ärende på ett adekvat sätt genom Fast-Track-förfarandet. Det främsta skälet till detta är att ombudsmannen, som en prövningsmekanism, först och främst försöker kontrollera om ett beslut att vägra allmänheten tillgång var motiverat.

I många fall som ombudsmannen uppmärksammats på under perioden 2021–2023 hade den berörda institutionen dock ännu inte antagit något uttryckligt bekräftande beslut när klagomålet lämnades in. Ombudsmannen kunde således inte, när den inledde en undersökning, granska institutionens slutliga ståndpunkt tillsammans med de omtvistade handlingarna. Dessa ärenden kunde därför inte handläggas genom snabbspårsförfarandet. Detta var särskilt relevant för de ärenden som rör Europeiska kommissionen, som är det överlägset talrikaste som når ombudsmannen. Ombudsmannen har övervakat frågan om förseningar och genomfört en undersökning på eget initiativ som ledde till ett antal rekommendationer där kommissionen uppmanades att skyndsamt ta itu med frågan (mer information nedan).

Ombudsmannen kunde uppfylla tillåtlighetsmålet, dvs. att inleda en undersökning inom fem arbetsdagar, i de flesta fall. Under referensperioden tog det i genomsnitt fyra arbetsdagar att avgöra om ett klagomål kunde tas upp till prövning.

När det gäller bedömningen utfärdades ombudsmannens bedömning inom den vägledande tidsfristen på 40 arbetsdagar i 27 % av snabbspårsundersökningarna. I 47 % av alla undersökningar gjordes bedömningen inom 60 arbetsdagar. Den genomsnittliga tiden för att ta ställning var 83 arbetsdagar. Detta visar att det fortfarande är svårt att uppfylla tidsfristen på 40 arbetsdagar för Fast-Track-klagomål.

De flesta undersökningar inom ramen för snabbspårsförfarandet avslutades utan att några administrativa missförhållanden konstaterades eller avgjordes efter ombudsmannens ingripande. I omkring 43 % av de snabbspårsundersökningar där bedömningen slutfördes vid tidpunkten för denna rapport lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning och/eller en rekommendation och/eller ett förslag till förbättring (ytterligare uppgifter om resultatet finns nedan).

g. Resultat

Mellan 2021 och 2023 lämnade ombudsmannen rekommendationer i 11 fall, förslag till lösningar i 33 fall och förslag till förbättringar [9] i 17 fall. När det gäller efterlevnad godtog institutionen rekommendationen i sex fall, den avvisades i fyra fall och för en rekommendation har inget svar ännu mottagits. När det gäller lösningsförslagen uppnåddes en lösning i 17 fall, 10 förslag avslogs och i sex fall var ett svar ännu inte avgjort. När det gäller förslagen till förbättringar godtogs elva, två avslogs och fyra har ännu inte besvarats.

h. Relevant arbete på området allmänhetens tillgång till handlingar

Förutom att dra slutsatser om enskilda klagomål strävade ombudsmannen mellan 2021 och 2023 också efter att ta itu med strategiska och systemrelaterade frågor. Detta arbete syftade till att säkerställa efterlevnaden av förordning (EG) nr 1049/2001 och principerna om god förvaltning genom att öka medvetenheten, ge vägledning och förbättra allmän praxis. I följande avsnitt understryks några av de ärenden av allmänt intresse som ombudsmannen behandlade under denna period. En del av dessa grundades på ett klagomål, medan andra inleddes av byrån på eget initiativ.

Ombudsmannen utfärdade praktiska rekommendationer om registrering av textmeddelanden och snabbmeddelanden och utlämnande av dem.

Ombudsmannen genomförde ett strategiskt initiativ om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar textmeddelanden och snabbmeddelanden som skickas/tas emot av anställda i deras yrkesutövning. Initiativet kom efter att hon mottagit klagomål i samband med begäranden om allmänhetens tillgång till textmeddelanden.[10] På grundval av den information som samlats in identifierade ombudsmannen god praxis som kan vägleda EU-förvaltningen i hanteringen av denna fråga i framtiden. Ombudsmannen delade dessa ”praktiska rekommendationer” med alla EU:s institutioner, organ och byråer och offentliggjorde dem också på sin webbplats [11].

Ombudsmannen klargjorde att huruvida en handling registrerades i en institutions dokumenthanteringssystem är irrelevant i samband med begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

Ombudsmannen behandlade olika klagomål där Europeiska kommissionen hade underlåtit att på ett korrekt sätt söka efter specifika e-postmeddelanden eller textmeddelanden som respektive klagande sökte allmänhetens tillgång till. Kommissionen ansåg i dessa fall att endast handlingar som är registrerade i dess dokumenthanteringssystem utgör ”handlingar” i den mening som avses i förordning 1049/2001. Kommissionen registrerar dock endast sådana handlingar som den anser uppfyller dess registreringskriterier.

Ombudsmannen klargjorde att det för frågan om allmänhetens tillgång till en viss handling är irrelevant om handlingen har registrerats i institutionens dokumenthanteringssystem. Det viktiga är snarare dokumentets innehåll och huruvida det rör sig om ”politik, verksamhet och beslut” som institutionen ansvarar för [12].

Förseningar i behandlingen av allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar från Europeiska kommissionen

Ett återkommande ämne som ombudsmannen uppmärksammades på var EU-institutionernas förseningar i behandlingen av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar, särskilt från Europeiska kommissionen.

Klagomål till ombudsmannen tydde på att tidsfristerna för att besvara allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar ofta inte respekterades av kommissionen. Ombudsmannen inledde därför en undersökning på eget initiativ med kommissionen för att kontrollera om detta var en systemfråga. Utredningen visade att kommissionen inte följer de föreskrivna tidsfristerna när den behandlar ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar i ett betydande antal fall. Dessutom var de förseningar som uppstod ganska betydande, särskilt i omprövningsskedet (när det gällde ”bekräftande ansökningar”). Situationen försämrades under perioden 2021–2023, och fler och fler ”förseningsärenden” nådde ombudsmannen [13].

Ombudsmannen konstaterade att de systematiska och betydande förseningarna i kommissionens behandling av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar utgör administrativa missförhållanden. Hon uppmanade kommissionen att prioritera en korrigering av denna situation. Hon lade också fram en särskild rapport för Europaparlamentet.[14] I mars 2024 röstade parlamentet med överväldigande stöd om en resolution till stöd för ombudsmannens slutsatser [15].

Ombudsmannens ingripande ledde till förbättringar av hur Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) hanterar begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

Efter en undersökning av ombudsmannen gick Efsa med på att ändra sina regler och sin praxis för att se till att allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar behandlas snabbare.

Ärendet gällde en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar om bly i ammunition. Efsa tog mer än sju månader på sig att behandla begäran och förlängde tidsfristen vid olika tillfällen. Klaganden kunde därför inte använda handlingarna när han förberedde ett bidrag till ett offentligt samråd som anordnades av en annan EU-byrå. Ombudsmannen konstaterade administrativa missförhållanden i detta fall och lämnade rekommendationer till Efsa.

Efsa reagerade positivt på ombudsmannens rekommendationer. Den reviderade sitt beslut om allmänhetens tillgång till handlingar och lovade att förbättra sin kommunikation med de sökande [16].

Ombudsmannen fann problem med Frontex praxis när det gäller att hantera ansökningar om tillgång som den anser vara inexakta eller som rör många eller stora handlingar.

I detta fall ifrågasatte ombudsmannen Frontex praxis när det gäller ansökningar om tillgång som den inte anser vara tillräckligt tydliga eller som rör många eller stora handlingar. Om Frontex finner att en begäran är så komplicerad att den måste söka en ”vänlig lösning” med den person som begär tillgång, skjuter byrån upp registreringen av begäran och förhindrar därmed att de lagstadgade tidsfristerna börjar löpa. Om Frontex vid en närmare granskning finner att en registrerad begäran om tillgång är så oprecis att handlingen/handlingarna inte kan identifieras, anser Frontex att den kan upphäva de lagstadgade tidsfristerna för att klargöra begärans omfattning.

Ombudsmannen ansåg att Frontex praxis utgör administrativa missförhållanden och rekommenderade att byrån skulle upphöra med dem. Eftersom Frontex inte godtog denna rekommendation vidhöll ombudsmannen konstaterandet om administrativa missförhållanden. Hon instämde inte i Frontex ståndpunkt att dessa metoder är till nytta för de sökande. Tvärtom kan det inte vara fördelaktigt när ett EU-organ ensidigt tillåter sig att skjuta upp eller skjuta upp de tillämpliga lagstadgade tidsfristerna [17].

Ombudsmannen bad Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) att ändra sin nuvarande praxis att köa ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar.

EMA införde vissa metoder i sin hantering av allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar för att hantera utmaningarna efter två exempellösa händelser, nämligen personalförlusten på grund av flytten från London till Amsterdam efter brexit och covid-19-pandemin. Dessa metoder är att i) EMA skjuter upp hanteringen av vissa ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar genom att placera dem i en kö i den ordning som EMA tar emot dem, ii) EMA begränsar både antalet handlingar som sökande kan begära per begäran och antalet begäranden som enskilda sökande kan ha i kön vid en viss tidpunkt.

När det gäller den första praxisen ansåg ombudsmannen att detta inte var en god förvaltning och inte var i linje med principen i förordning (EG) nr 1049/2001 om att ansökningar om tillgång till handlingar ska handläggas ”omedelbart”. När det gäller det andra förfarandet drog ombudsmannen slutsatsen att det utgjorde administrativa missförhållanden, med tanke på vad som föreföll vara godtyckliga inslag.

Vid tidpunkten för denna rapport pågick EMA:s svar på ombudsmannens slutsatser. EMA har dock redan signalerat att den vidtog åtgärder för att fasa ut den första metoden med ”kronologisk kö”[18].

Ombudsmannen offentliggjorde allmänna riktlinjer om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar

Som framgår av denna rapport står klagomål om bristande öppenhet för den största andelen av de ärenden som ombudsmannen handlägger. För att ge vägledning till allmänheten och EU-institutionerna har ombudsmannen utarbetat flera onlineresurser om rätt tillgång till EU-handlingar. Dessa omfattar en vägledning om frågor och svar på alla EU-språk, en mer detaljerad resurs för experter och en kort vägledning för EU:s förvaltning om politik och praxis [19].

4.  Synpunkter från berörda parter

I samband med översynen av ombudsmannens arbete med att hantera klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar samrådde ombudsmannen med flera berörda parter för att få återkoppling. Detta omfattade både klagande (från det civila samhället, den akademiska världen och medierna) och kommissionen, som var den viktigaste berörda institutionen.

a. Återkoppling

Övergripande erfarenhet

I allmänhet hade de tillfrågade en positiv erfarenhet av ombudsmannen. De ansåg också att kommunikationen med ombudsmannens kansli var effektiv och hjälpsam och gjorde det möjligt för dem att följa processen.

Webbplats och klagomålsformulär

De svarande uppskattade de förbättringar som gjorts av ombudsmannens webbplats och möjligheten att övervaka hur deras klagomål fortskrider. Respondenterna uppgav också att de använder ombudsmannens webbplats för att söka efter tidigare fall. Många var ännu inte medvetna om att ombudsmannen också hade offentliggjort allmänna riktlinjer om rätten att få tillgång till handlingar.

Majoriteten ansåg att det var enkelt att lämna in ett klagomål.

Resultat

Klagomål till ombudsmannen på området allmänhetens tillgång till handlingar sågs som ett mindre riskfyllt och snabbare alternativ till rättstvister i domstol och kunde användas i mål där framgången var osäker. Detta ansågs särskilt vara fallet för klagande som inte hade ekonomiska medel för att väcka talan vid domstol.

För vissa svarande, även om resultatet inte var positivt när det gäller att få bredare tillgång, uppskattar de att ombudsmannen gör en objektiv bedömning av institutionens ståndpunkt. Vissa uppgav att när ombudsmannen avslutar sin undersökning med ett konstaterande av administrativa missförhållanden bekräftar detta att deras klagomål var motiverat.

För många svarande var det ett allvarligt problem med förseningar i mottagandet av handlingar. När de klagande vänder sig till ombudsmannen har den berörda institutionen ofta redan drabbats av betydande förseningar i handläggningen av deras begäran om tillgång. Även om en bredare tillgång erhålls efter ombudsmannens ingripande skulle den begärda handlingen vid den tidpunkten kanske inte längre vara användbar. Vissa uppgav att de ibland återspeglar huruvida handlingarnas relevans kommer att ha löpt ut i slutet av processen. Om ja, kan detta avskräcka dem från att lämna in ett klagomål i första hand. Andra vänder sig dock inte bara till ombudsmannen för att få tillgång, utan också för att signalera en fråga (t.ex. förseningar) och för att försöka förbättra förfarandena för framtiden.

Snabbspårsförfarande

De svarande var medvetna om snabbspårsförfarandet och uppskattade det snabba inledandet av förfrågningar och den rationaliserade processen. Men när en förfrågan har öppnats kan processen fortfarande vara lång. Vissa uppgiftslämnare noterade att ombudsmannen ofta beviljar institutionerna förlängningar av tidsfrister även om det redan har förekommit förseningar. Om förseningar uppstår uppskattar de svarande att få uppdateringar så ofta som möjligt. Det rådde fortfarande viss osäkerhet om huruvida förfarandet gäller alla klagomål om tillgång till handlingar.

Sannolikhet att komma tillbaka

På det hela taget sade de svarande att det är troligt att de kommer att kontakta ombudsmannen nästa gång de är missnöjda med resultatet av en begäran om allmänhetens tillgång.

Återkoppling från EU-kommissionen

Kommissionen påpekade för sin del att den under de senaste tre åren i allmänhet har iakttagit tidsfristerna för Fast Track-förfarandet i undersökningar som följde på kommissionens antagande av ett bekräftande beslut. I dessa fall har kommissionen kunnat förse ombudsmannen med de begärda handlingarna och svara på ombudsmannens frågor om kommissionens ståndpunkt i enlighet med svaret på den bekräftande ansökan.

I de fall där ett uttryckligt bekräftande beslut ännu inte har antagits av kommissionen är översändandet av handlingar och svar till ombudsmannen mer komplicerat, eftersom handlingarna fortfarande håller på att bedömas av kommissionen och ståndpunkten riskerar att vara ofullständig vid den tidpunkten. 

Faktorer som skulle kunna förbättras

Bland de faktorer som uppgiftslämnarna identifierade som områden där ombudsmannens hantering av ärenden om allmänhetens tillgång till handlingar kunde förbättras fanns följande:

• Små justeringar av formuläret för att lämna in klagomål till ombudsmannen, särskilt för att klargöra vilka bilagor som behövs.
• Mer information om rättspraxis, vilket skulle bidra till att förbereda bekräftande ansökningar.
• Mer klarhet om när förfarandet med snabbspår tillämpas.
• Mer information om den förväntade tidsplanen för att slutföra en undersökning, till exempel vilka tidsfrister som i allmänhet gäller för institutionernas svar till ombudsmannen.
• Eventuella möten eller telefonsamtal med klaganden för att höra deras sakargument muntligen.
• uppmuntran från ombudsmannen till institutionerna att ha mer personliga kontakter med sökande så att begäranden om allmänhetens tillgång kan klargöras.

b. Ta itu med förslag från den tidigare översynen

Ombudsmannen har också tagit upp förslag från berörda parter i samband med den tidigare översynen.

Ombudsmannen har förbättrat förfarandet för klagande att lämna in och hålla reda på klagomål. Klagande kan nu spåra statusen för sitt klagomål på ombudsmannens webbplats. Detta inbegriper en detaljerad tidslinje som kan nås via en klagandes konto och en mindre detaljerad tidslinje som är offentligt synlig. Förbättringar planeras också för att förenkla onlineformuläret för klagomål.

Ombudsmannen har också utarbetat och på sin webbplats offentliggjort vägledning om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar.

5. Slutsats

Under de senaste åren har antalet klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar nästan fördubblats. Samtidigt har klagomålshanteringen på detta område rationaliserats efter införandet av snabbspårsförfarandet. Byråns ökade effektivitet är i allmänhet anmärkningsvärd när det gäller klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar.

Under 2021–2023 var den genomsnittliga handläggningstiden för alla klagomål om allmänhetens tillgång, från registrering till dess att ärendet avslutades, 69 arbetsdagar. För förfrågningar om allmänhetens tillgång är den genomsnittliga tiden för att nå ett resultat 83 arbetsdagar.

Att hålla fast vid tidslinjen på 40 arbetsdagar i Fast-Track-ärenden har varit en utmaning. Teamet har förstärkts för att hjälpa till att hantera det mycket större antalet offentliga ärenden och, i förlängningen, hjälpa kontoret att uppfylla denna tidsplan. Andra faktorer som gör det svårt att hålla denna tidsplan är behovet av att i vissa fall invänta svar från de berörda institutionerna.

Mer allmänt hade förseningar som andra institutioner stött på i hanteringen av ärenden om allmänhetens tillgång en spridningseffekt på ombudsmannens hantering av klagomål. För det första kunde ärendena inte handläggas inom ramen för snabbspårsförfarandet. För det andra måste ombudsmannens undersökning förbli öppen tills svaret faktiskt lämnades. Ombudsmannen har försökt att i möjligaste mån föra processen framåt, särskilt genom att inspektera handlingar i avsaknad av en slutlig uttrycklig ståndpunkt från institutionen om utlämnandet, och därefter föreslå lösningar eller dela preliminära åsikter.

Ombudsmannen är fast besluten att inte bara producera resultat i god tid, utan också att hitta den bästa möjliga lösningen för den klagande. Efter denna översyn kommer ombudsmannen att fortsätta att

• förbättra och uppdatera vägledningen om allmänhetens tillgång till handlingar på sin webbplats, eftersom detta är ett värdefullt verktyg för klagande och medborgare i allmänhet. Hon kommer också att se till att vägledningen sprids ytterligare.
• fortsätta att upprätthålla en snabb hantering av förfrågningar som rör allmänhetens tillgång till handlingar,
• fortsätta att förenkla hur allmänheten lämnar in klagomål till ombudsmannen (klagomålsformulär),
• Se till att de klagande är välinformerade om omfattningen av och statusen för deras klagomål.
• fortsätta att samarbeta med institutionerna för att undvika förseningar i hanteringen av begäranden om allmänhetens tillgång, i linje med principen att ”försenad tillgång är nekad tillgång”,
• upprätthålla en öppen dialog om effektiva och ändamålsenliga arbetsmetoder med EU-institutionerna.

 

[1] Artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj och artikel 42 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Förordning (EG) nr 1049/2001 är direkt tillämplig på Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Andra EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer tillämpar dock också förordningen eller har antagit beslut om hur de ska tillämpa den.

[3] För att ett klagomål ska kunna tas upp till prövning måste det uppfylla vissa villkor i artikel 2 i ombudsmannens stadga. Dessa omfattar bland annat kravet att lämna in en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar till respektive institution innan ett klagomål lämnas in.

[4] Artikel 3.4 i ombudsmannens genomförandebestämmelser. Ombudsmannen kan till exempel anse att det inte finns någon grund för att inleda en undersökning eftersom ett annat organ är bättre lämpat att behandla klagomålet.

[5] Enligt artikel 4 i förordning 1049/2001.

[6] Översyn av ombudsmannens snabbspårsförfarande av den 24 februari 2021, finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] De återstående klagomålen var antingen otillåtliga eller så fann ombudsmannen inte tillräckliga skäl för att inleda en undersökning.

[8] De 70 undersökningar som behandlades inom ramen för snabbspårsförfarandet baserades på klagomål som mottogs från 2021 till 2023. Av de 70 undersökningarna pågick fortfarande åtta vid tidpunkten för utarbetandet av denna rapport.

[9] I det beslut som avslutar undersökningen kan ombudsmannen föreslå förbättringar i frågor som identifierats under undersökningens gång. 

[10] Ärende 1219/2020/MIG om hur Europeiska rådet hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till mobiltelefonbaserade meddelanden som dess dåvarande ordförande förmodligen skickat till stats- och regeringscheferna: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 och ärende 1316/2021/MIG om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till textmeddelanden som utväxlats mellan kommissionens ordförande och verkställande direktören för ett läkemedelsföretag om inköp av ett covid-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] För mer information, se det strategiska initiativet SI/4/2021/MIG om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar text- och snabbmeddelanden som skickas/mottas av anställda i deras yrkesutövning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] För mer information, se ärende 1316/2021/MIG om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till textmeddelanden som utväxlats mellan kommissionens ordförande och verkställande direktören för ett läkemedelsföretag om inköp av ett covid-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, ärende 211/2022/TM om hur Europeiska kommissionen hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till e-postmeddelanden från sina företrädare i Grekland om migrationssituationen på två hotspots: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 och ärende 1378/2022/TM om hur Europeiska kommissionen hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som rör EU:s miljöstrategi och miljölagstiftning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Under 2021 inledde ombudsmannen 22 undersökningar om kommissionens förseningar i hanteringen av begäranden om allmänhetens tillgång, under 2022 35 undersökningar och framför allt under 2023 har ombudsmannen inlett 75 sådana undersökningar.

[14] För mer information, se ärende OI/2/2022/OAM om den tid det tar för Europeiska kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Europaparlamentets resolution av den 14 mars 2024 om den tid det tar för Europeiska kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] För mer information, se ärende 2124/2021/MIG om hur Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som rör ett förslag om att begränsa bly i ammunition: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] För mer information, se ärende OI/4/2022/PB, om den tid det tar för Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] För mer information, se ärende 2243/2022/SF om hur Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) hanterar ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar som rör ett stort antal handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Se Allmänhetens tillgång till EU-handlingar och Europeiska ombudsmannens roll: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.