1.  Sammanfattning

Ombudsmannen strävar efter att uppnå påtagliga förbättringar för klagande och allmänheten i EU:s förvaltning. När det gäller allmänhetens tillgång till EU-handlingar gör hon det genom att säkerställa ökad tillgång för de sökande, men också genom att hjälpa EU-förvaltningen att förbättra sin praxis, säkerställa större proaktiv öppenhet och vara fullt ansvarig inför allmänheten.

Antalet klagomål om allmänhetens tillgång har ökat avsevärt under de senaste åren: från i genomsnitt 45 klagomål per år under perioden 2014–2016 till i genomsnitt 83 klagomål per år under perioden 2017–2020 och 129 klagomål i genomsnitt under åren 2021–2023. Totalt sett har 26 % av alla undersökningar som ombudsmannen inlett under de senaste tre åren handlat om hur EU-institutionerna hanterat begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

Allmänhetens val att oftare vända sig till ombudsmannen för att söka upprättelse är en positiv utveckling. Detta kan bero på den ökade medvetenheten om ombudsmannens roll, på att sökande oftare stöter på problem med EU:s förvaltning, på ombudsmannens snabbare handläggning av ärenden på detta område eller på en kombination av dessa och andra faktorer.

Antalet klagomål har ökat, men ombudsmannens kontor fortsatte att hantera klagomål om allmänhetens tillgång mycket snabbare. Den genomsnittliga tiden för att nå ett resultat har varit stabil under de senaste tre åren, tre gånger snabbare än före införandet av det påskyndade förfarandet (under perioden 2021–2023: 83 arbetsdagar 2016: 255 arbetsdagar).

Ombudsmannens ingripande ledde till ett användbart resultat för klaganden i de flesta fall. De flesta undersökningar avslutades som avslutade (många efter det att institutionen dröjt med att fatta ett slutligt beslut om begäran) eller så lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning som godtogs av institutionen, vilket ledde till större tillgång för allmänheten.

Ombudsmannens kontor samrådde med enskilda personer och organisationer som lämnade in klagomål efter att ha haft svårt att få tillgång till EU-handlingar. De svarande var i allmänhet nöjda med erfarenheten och sade att det var troligt att de skulle vända sig till ombudsmannen nästa gång de är missnöjda med resultatet av en begäran om allmänhetens tillgång. De uppskattade särskilt att ombudsmannen gör en objektiv bedömning av institutionens ståndpunkt.

Utöver att dra slutsatser om enskilda klagomål tog ombudsmannen mellan 2021 och 2023 itu med strategiska och systemrelaterade frågor inom EU:s förvaltning. Detta arbete syftade till att säkerställa efterlevnaden av förordning (EG) nr 1049/2001 och principerna om god förvaltning genom att öka medvetenheten, ge vägledning och förbättra allmän praxis. Ombudsmannen konstaterade till exempel att de systematiska och betydande förseningarna i kommissionens behandling av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar utgör administrativa missförhållanden. Ombudsmannen bad kommissionen att åtgärda denna situation som en prioriterad fråga och hänsköt ärendet till Europaparlamentet. Byrån kommer att fortsätta att övervaka frågan, som verkar kvarstå enligt de berörda parter som rådfrågats och de senaste klagomålen.

Ombudsmannen har också gett vägledning till allmänheten och EU-institutionerna om rätten till tillgång till EU-handlingar. Materialet finns på ombudsmannens webbplats och innehåller en ”guide för frågor och svar” på alla EU-språk, en mer detaljerad resurs för experter och en kort vägledning för EU-förvaltningen om politik och praxis.

2. Översikt: Allmänhetens tillgång till handlingar och det påskyndade förfarandet

a. Den ekonomiska aktörens roll när det gäller allmänhetens tillgång till EU-handlingar

Allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som innehas av EU:s institutioner, organ och byråer fastställs i EU-fördragen och i stadgan om de grundläggande rättigheterna.[1] Den spelar en avgörande roll för att säkerställa att EU:s institutioner fungerar på ett öppet sätt och därigenom stärka legitimiteten för och allmänhetens förtroende för EU. De allmänna bestämmelser som ger verkan åt denna rättighet fastställs i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001).[2] Om en EU-institution vägrar att ge allmänheten tillgång till en viss handling finns det två möjligheter till prövning för dem som ansöker om tillgång. Sökande kan antingen väcka talan vid EU-domstolen eller vända sig till Europeiska ombudsmannen.

Personer som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar förlitar sig vanligtvis på ett snabbt utlämnande för att kunna använda handlingarna för det ändamål som de avsåg. De sökande förväntar sig därför att deras begäran om tillgång behandlas snabbt. Detta gäller särskilt för organisationer i det civila samhället, företag och medborgare som vill delta i EU:s beslutsprocess, och för journalister och forskare som kan vara angelägna om att granska EU:s förvaltning.

Om åtkomsten inte är snabb kan dokumenten förlora sin användbarhet. Europeiska ombudsmannen har konsekvent hävdat att fördröjd tillgång är nekad tillgång.

b. Hur den ekonomiska aktören hanterar ärenden som rör allmänhetens tillgång till EU-handlingar

Med utgångspunkt i den princip som ligger till grund för EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, nämligen att begäranden bör behandlas skyndsamt, har ombudsmannen konsekvent strävat efter att se till att hennes kontor hanterar sådana klagomål så snabbt som möjligt. Hon införde därför ett påskyndat förfarande för att hantera klagomål om allmänhetens tillgång. Efter en försöksperiod på fem månader inledde ombudsmannen formellt det så kallade snabbspårsförfarandet för klagomål om tillgång till handlingar i februari 2018.

Efter att ha mottagit ett klagomål om allmänhetens vägran att ge tillgång till handlingar registrerar ombudsmannen det och undersöker om en undersökning kan inledas. Detta beror på flera faktorer, bland annat om ett klagomål kan tas upp till prövning [3] eller om ombudsmannen finner skäl att inleda en undersökning ^[4].

Om det förefaller motiverat att inleda en utredning gör myndigheten också en första intern bedömning för att avgöra om klagomålet kan behandlas inom ramen för det påskyndade förfarandet. Detta är vanligtvis fallet när den berörda institutionens slutliga ståndpunkt är känd, det vill säga när det finns ett uttryckligt slutligt beslut om att vägra allmänheten tillgång (ett uttryckligt ”bekräftande beslut”). Det påskyndade förfarandet används normalt inte i fall där i) klaganden bestrider att det inte finns någon handling, ii) ytterligare förtydliganden behövs innan ombudsmannens undersökningsgrupp kan inspektera handlingarna i fråga eller iii) den berörda institutionen ännu inte har antagit sin slutliga ståndpunkt (där tidsfristen för det bekräftande svaret har löpt ut och det således finns ett implicit negativt beslut). Under alla omständigheter försöker ombudsmannen hantera alla klagomål om tillgång till handlingar så snabbt som möjligt.

Ärendet tilldelas sedan en utredare och ett formellt beslut om huruvida en utredning kan inledas fattas. Myndighetens mål för sådana ”beslut om tillåtlighet” är 30 kalenderdagar. Om ärendet behandlas enligt det påskyndade förfarandet är målet dock fem arbetsdagar från det att klagomålet registrerades.

Efter att ha inlett en utredning enligt Fast Track-förfarandet vidtar myndigheten ett antal utredningsåtgärder. Den inleds med en snabb granskning av handlingarna i fråga, med en begäran om svar från den berörda institutionen och, i vissa fall, ett möte. Ombudsmannen har ingått överenskommelser med EU-institutionerna som gör det möjligt för henne att snabbt få tillgång till handlingarna (inom fem arbetsdagar från det att undersökningen inleddes) och eventuella ytterligare kommentarer från institutionerna (inom 15 arbetsdagar).

Ombudsmannens undersökningsgrupp granskar sedan handlingarna i fråga och kan samråda ytterligare med EU-institutionen. Målet är att en ”bedömning” ska göras så snabbt som möjligt. Om ärendet behandlas enligt det påskyndade förfarandet är målet för slutförandet av bedömningen inom 40 arbetsdagar från det att klagomålet registrerades.

Bedömningen kan vara att det finns utrymme för en snabb lösning. I detta syfte kan ombudsmannen föreslå att institutionen lämnar ut (delar av) handlingarna.

Om ombudsmannen anser att EU-institutionen inte borde ha vägrat tillgång kan hon göra ett formellt konstaterande av administrativa missförhållanden och rekommendera att institutionen beviljar (ökad) tillgång till handlingarna i fråga.

Ombudsmannen kan också dra slutsatsen att EU-institutionens beslut att vägra tillgång var motiverat mot bakgrund av ett eller flera undantag [5] som föreskrivs i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar och avsluta ärendet med att konstatera att det inte förelåg några administrativa missförhållanden.

3. Resultatöversyn

Detta avsnitt innehåller statistik om hanteringen av alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar mellan den 1 januari 2021 och den 31 december 2023, inbegripet de som behandlas inom ramen för det påskyndade förfarandet.

En tidigare översyn av klagomålen om allmänhetens tillgång och tillämpningen av det påskyndade förfarandet för perioden 1 september 2017–31 augusti 2020 offentliggjordes i februari 2021 [6].

a. Antal klagomål

Mellan 2021 och 2023 mottog ombudsmannen 386 klagomål på området allmänhetens tillgång till handlingar. Detta motsvarar 16 % av alla klagomål inom mandatet under den perioden.

Antalet klagomål om allmänhetens tillgång har ökat avsevärt under de senaste åren: från i genomsnitt 45 klagomål per år under perioden 2014–2016 till i genomsnitt 83 klagomål per år under perioden 2017–2020 och 129 klagomål i genomsnitt under åren 2021–2023.

Tabellerna nedan visar den årliga fördelningen.

* FT-förfarande infört

b. Vilka institutioner berördes?

Merparten av de klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar som mottogs mellan 2021 och 2023 riktades mot Europeiska kommissionen, som är den största EU-institutionen och tar emot det överlägset högsta antalet begäranden om tillgång. De återstående klagomålen gällde ett stort antal andra EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer, särskilt Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) och Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA), samt Europeiska utrikestjänsten, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd.

*Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter, Europeiska unionens satellitcentrum, Europeiska unionens asylbyrå, Europeiska rådet, Europeiska bankmyndigheten, Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning, Europeiska regionkommittén, Europeiska genomförandeorganet för hälsofrågor och digitala frågor, Genomförandeorganet för Europeiska innovationsrådet samt för små och medelstora företag, Europeiska rekryteringsbyrån, Europeiska sjösäkerhetsbyrån, Europeiska genomförandeorganet för forskning, Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete, Gemensamma resolutionsnämnden.

c. Vilka är de klagande?

d. Antal förfrågningar

Mellan 2021 och 2023 inledde ombudsmannen undersökningar av 277 klagomål på området allmänhetens tillgång till handlingar.[7] Totalt sett gällde 26 % av alla undersökningar som ombudsmannen inledde mellan 2021 och 2023 hur EU-institutionerna hanterade begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

e. Genomsnittlig handläggningstid

Den genomsnittliga tid som krävs för att behandla klagomål om allmänhetens tillgång har minskat avsevärt under årens lopp. De tre viktigaste stegen i klagomålshanteringen har gått snabbare sedan det påskyndade förfarandet infördes: fatta beslut om tillåtlighet, anta en bedömning (relevant för utredningar) och avsluta ärendet.

Den genomsnittliga tiden för beslut om tillåtlighet för alla klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar är mer än tre gånger snabbare nu än innan det påskyndade förfarandet infördes (2023: 9 arbetsdagar, år 2016: 34 arbetsdagar).

Under perioden 2021–2023 var den genomsnittliga tiden från registrering till det slutliga avslutandet av ärendet för alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar 69 arbetsdagar. Tabellerna nedan visar den årliga fördelningen.

Detta diagram gäller alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar (otillåtliga, inga grunder, undersökningar).

För de klagomål som mottogs 2022 har alla utom ett avslutats, medan 116 klagomål som mottogs 2023 har avslutats (69 %). De återstående ärendena var fortfarande oavslutade vid tidpunkten för denna översyn.

Endast när det gäller undersökningarna delar ombudsmannen en bedömning med den berörda EU-institutionen när den har slutförts. Detta kan ske genom en preliminär bedömning, ett förslag till lösning, en rekommendation eller ett beslut om att avsluta ärendet. Den genomsnittliga tiden för att slutföra bedömningen var mer än tre gånger snabbare än tidigare (under perioden 2021–2023: 83 arbetsdagar 2016: 255 arbetsdagar).

För 2023 års undersökningar har bedömningen slutförts i 77 fall (66 %). Bedömningen i de återstående ärendena pågick fortfarande vid tidpunkten för denna översyn.

f. Snabbspårsförfrågningar

Mellan 2021 och 2023 behandlade ombudsmannen 70 klagomål inom ramen för det påskyndade förfarandet.[8] Medan antalet ärenden som rör allmänhetens tillgång till handlingar har ökat avsevärt minskade andelen påskyndade ärenden. Totalt sett betecknades 25 % av klagomålen om allmänhetens tillgång som snabbspår (jämfört med 47 % i den tidigare översynen, även om ombudsmannen vid den tidpunkten hade en bredare definition av snabbspårsärenden).

På grundval av stödkontorets erfarenhet av det påskyndade förfarandet och den översyn som genomfördes 2020 stod det klart att den berörda institutionens slutliga ståndpunkt måste vara känd för att ett ärende ska kunna handläggas på lämpligt sätt genom det påskyndade förfarandet. Det främsta skälet till detta är att ombudsmannen, som en prövningsmekanism, först och främst försöker kontrollera om ett beslut att vägra allmänheten tillgång var motiverat.

I många fall som ombudsmannen uppmärksammades på under perioden 2021–2023 hade den berörda institutionen dock ännu inte antagit något uttryckligt bekräftande beslut när klagomålet lämnades in. Vid inledandet av en undersökning kunde ombudsmannen således inte granska institutionens slutliga ståndpunkt vid sidan av de omtvistade handlingarna. Dessa fall kunde därför inte hanteras genom det påskyndade förfarandet. Detta var särskilt relevant för de ärenden som rör Europeiska kommissionen, som är de överlägset största som når ombudsmannen. Ombudsmannen har övervakat frågan om förseningar och genomfört en undersökning på eget initiativ som ledde till ett antal rekommendationer där kommissionen uppmanades att snarast ta itu med frågan (mer information nedan).

Ombudsmannen kunde uppfylla tillåtlighetsmålet, dvs. inleda en undersökning inom fem arbetsdagar, i de flesta fall. Under referensperioden tog det i genomsnitt fyra arbetsdagar att avgöra om ett klagomål kunde tas upp till prövning.

När det gäller bedömningen utfärdades ombudsmannens bedömning i 27 % av Fast Track-undersökningarna inom den vägledande tidsplanen på 40 arbetsdagar. I 47 % av alla undersökningar utfärdades bedömningen inom 60 arbetsdagar. Sammantaget var den genomsnittliga tiden för att ta ställning 83 arbetsdagar. Detta visar att det fortfarande är svårt att uppfylla tidsfristen på 40 arbetsdagar för Fast Track-klagomål.

De flesta undersökningar inom ramen för det påskyndade förfarandet avslutades utan att något administrativt missförhållande konstaterades eller avslutades efter ombudsmannens ingripande. I omkring 43 % av de Fast Track-undersökningar där bedömningen slutfördes vid tidpunkten för denna rapport lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning och/eller en rekommendation och/eller ett förslag till förbättringar (ytterligare uppgifter om resultatet finns nedan).

g. Resultat

Mellan 2021 och 2023 lämnade ombudsmannen rekommendationer i 11 fall, lösningsförslag i 33 fall och förslag till förbättringar [9] i 17 fall. När det gäller efterlevnaden godtogs rekommendationen i sex fall av institutionen, i fyra fall avvisades den och för en rekommendation har ett svar ännu inte mottagits. När det gäller lösningsförslagen uppnåddes en lösning i 17 fall, tio förslag avslogs och i sex fall hade ett svar ännu inte lämnats. När det gäller förbättringsförslagen godtogs elva, två avslogs och fyra har ännu inte besvarats.

h. Relevant arbete på området allmänhetens tillgång till handlingar

Utöver att dra slutsatser om enskilda klagomål strävade ombudsmannen mellan 2021 och 2023 också efter att ta itu med strategiska och systemrelaterade problem. Detta arbete syftade till att säkerställa efterlevnaden av förordning (EG) nr 1049/2001 och principerna om god förvaltning genom att öka medvetenheten, ge vägledning och förbättra allmän praxis. Följande avsnitt belyser några av de fall av allmän betydelse som ombudsmannen behandlade under denna period. Vissa av dessa grundade sig på ett klagomål. Vissa har öppnats av myndigheten på eget initiativ.

Ombudsmannen utfärdade praktiska rekommendationer om inspelning av text- och snabbmeddelanden och deras offentliggörande.

Ombudsmannen genomförde ett strategiskt initiativ om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar text- och snabbmeddelanden som skickas eller tas emot av anställda i deras yrkesutövning. Initiativet kom efter att hon mottagit klagomål om begäranden om allmänhetens tillgång till textmeddelanden.[10] På grundval av den information som samlats in identifierade ombudsmannen god praxis som kan vägleda EU-förvaltningen i hanteringen av denna fråga i framtiden. Ombudsmannen delade dessa ”praktiska rekommendationer” med alla EU:s institutioner, organ och byråer och offentliggjorde dem också på sin webbplats [11].

Ombudsmannen klargjorde att huruvida en handling registrerades i en institutions dokumenthanteringssystem är irrelevant i samband med begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

Ombudsmannen behandlade olika klagomål där Europeiska kommissionen hade underlåtit att på ett korrekt sätt söka efter specifika e-postmeddelanden eller textmeddelanden som respektive klagande begärde allmänhetens tillgång till. Kommissionen ansåg i dessa fall att endast handlingar som är registrerade i dess dokumenthanteringssystem utgör ”handlingar” i den mening som avses i förordning 1049/2001. Kommissionen registrerar dock endast sådana handlingar som den anser uppfyller dess registreringskriterier.

Ombudsmannen klargjorde att det för frågan om huruvida allmänheten kan få tillgång till en viss handling är irrelevant om denna handling har registrerats i institutionens dokumenthanteringssystem. Det viktiga är snarare dokumentets innehåll och huruvida det hänför sig till ”politik, verksamhet och beslut” som institutionen ansvarar för [12].

Förseningar i handläggningen av allmänhetens begäran om tillgång till handlingar från Europeiska kommissionen

Ett återkommande ämne som ombudsmannen uppmärksammades på var förseningar som EU-institutionerna ådragit sig i behandlingen av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar, särskilt från Europeiska kommissionens sida.

Klagomål till ombudsmannen tydde på att tidsfristerna för att svara på allmänhetens begäran om tillgång till handlingar ofta inte respekterades av kommissionen. Ombudsmannen inledde därför en undersökning på eget initiativ med kommissionen för att kontrollera om detta var en systemfråga. Undersökningen visade att kommissionen inte iakttar de föreskrivna tidsfristerna när den behandlar ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar i ett betydande antal fall. Dessutom var de förseningar som inträffade ganska betydande, särskilt i granskningsskedet (när det gällde ”bekräftande ansökningar”). Situationen försämrades under perioden 2021–2023, och allt fler ”försenade” ärenden nådde ombudsmannen [13].

Ombudsmannen konstaterade att de systematiska och betydande förseningarna i kommissionens behandling av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar utgör administrativa missförhållanden. Hon bad kommissionen att rätta till denna situation som en prioriterad fråga. Hon lämnade också in en särskild rapport till Europaparlamentet.[14] I mars 2024 röstade parlamentet med överväldigande stöd om en resolution till stöd för ombudsmannens slutsatser [15].

Ombudsmannens ingripande ledde till förbättringar av hur Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) hanterar begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar

Efter en undersökning av ombudsmannen gick Efsa med på att ändra sina regler och sin praxis för att säkerställa att ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar behandlas snabbare.

Ärendet gällde en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar om bly i ammunition. Efsa tog mer än sju månader på sig att behandla begäran och förlängde tidsfristen vid olika tillfällen. Klaganden kunde därför inte använda handlingarna när han eller hon förberedde ett bidrag till ett offentligt samråd som anordnades av en annan EU-byrå. Ombudsmannen konstaterade administrativa missförhållanden i detta fall och lämnade rekommendationer till Efsa.

Efsa reagerade positivt på ombudsmannens rekommendationer. Den reviderade sitt beslut om allmänhetens tillgång till handlingar och lovade att förbättra sin kommunikation med de sökande [16].

Ombudsmannen fann problem med Frontex praxis vid hanteringen av begäranden om tillgång som den anser vara oprecisa eller som rör många eller stora handlingar.

I detta fall ifrågasatte ombudsmannen Frontex praxis vid hanteringen av begäranden om tillgång som ombudsmannen inte anser vara tillräckligt tydliga eller som rör många eller stora handlingar. Om Frontex anser att en begäran är så komplicerad att den måste söka en ”vänlig lösning” med den person som begär tillgång, ”definierar” Frontex registreringen av begäran och förhindrar därmed att de lagstadgade tidsfristerna börjar löpa. Om Frontex anser att en registrerad begäran om tillgång vid en närmare titt är så otydlig att handlingen/handlingarna inte kan identifieras, anser byrån att den kan skjuta upp de lagstadgade tidsfristerna för att klargöra begärans omfattning.

Ombudsmannen ansåg att Frontex praxis utgör administrativa missförhållanden och rekommenderade att byrån skulle upphöra med dem. Eftersom Frontex inte godtog denna rekommendation vidhöll ombudsmannen slutsatsen att det förelåg administrativa missförhållanden. Hon instämde inte i Frontex ståndpunkt att dessa metoder gynnar de sökande. Tvärtom kan det inte vara fördelaktigt när ett unionsorgan ensidigt tillåter sig att skjuta upp eller skjuta upp de tillämpliga lagstadgade tidsfristerna [17].

Ombudsmannen bad Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) att ändra sin nuvarande praxis att köa begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar.

EMA införde viss praxis i sin hantering av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar för att hantera utmaningarna efter två aldrig tidigare skådade händelser, nämligen personalförlusten på grund av flytten från London till Amsterdam till följd av brexit och covid-19-pandemin. Dessa metoder är att i) EMA skjuter upp handläggningen av vissa ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar genom att placera dem i en kö i den ordning som EMA tar emot dem, ii) EMA begränsar både antalet handlingar som sökande kan söka per ansökan och antalet ansökningar som enskilda sökande kan ha i kön vid en viss tidpunkt.

När det gäller den första praxisen ansåg ombudsmannen att detta inte var god förvaltning och inte i linje med principen i förordning (EG) nr 1049/2001 om att ansökningar om tillgång till handlingar ska behandlas ”omgående”. När det gäller den andra metoden drog ombudsmannen slutsatsen att den utgjorde ett administrativt missförhållande, med tanke på vad som verkade vara godtyckliga inslag.

Vid tidpunkten för denna rapport väntade EMA:s svar på ombudsmannens slutsatser. EMA har dock redan meddelat att man vidtar åtgärder för att fasa ut den första metoden med ”kronologisk kö”.[18]

Ombudsmannen offentliggjorde allmänna riktlinjer om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar

Som framgår av denna rapport står klagomål om bristande insyn för den största andelen ärenden som handläggs av ombudsmannen. För att ge vägledning till allmänheten och EU-institutionerna har ombudsmannen utarbetat flera onlineresurser om rätt tillgång till EU-handlingar. Dessa omfattar en ”guide för frågor och svar” på alla EU-språk, en mer detaljerad resurs för experter och en kort vägledning för EU-förvaltningen om politik och praxis [19].

4.  Berörda parters synpunkter

I samband med översynen av ombudsmannens arbete med att hantera klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar samrådde ombudsmannen med flera berörda parter för att få återkoppling. Detta omfattade både klagande (från det civila samhället, den akademiska världen och medierna) och kommissionen, som är den viktigaste berörda institutionen.

a. Återkoppling

Övergripande erfarenhet

I allmänhet hade de tillfrågade positiva erfarenheter av ombudsmannen. De ansåg också att kommunikationen med ombudsmannens kontor var effektiv och hjälpsam och gjorde det möjligt för dem att följa processen.

Webbplats och klagomålsformulär

Respondenterna uppskattade de förbättringar som gjorts av ombudsmannens webbplats och möjligheten att övervaka hur deras klagomål fortskrider. De svarande uppgav också att de använder ombudsmannens webbplats för att söka efter tidigare ärenden. Många var ännu inte medvetna om att ombudsmannen också hade offentliggjort allmänna riktlinjer om rätten att få tillgång till handlingar.

Majoriteten ansåg att det var enkelt att lämna in ett klagomål.

Resultat

Klagomål till ombudsmannen på området allmänhetens tillgång till handlingar sågs som ett mindre riskfyllt och snabbare alternativ till rättstvister i domstol och kunde användas i fall där framgången var osäker. Detta ansågs särskilt vara fallet för klagande som inte hade ekonomiska medel för att väcka talan vid domstol.

För vissa svarande, även om resultatet inte var positivt när det gäller att få bredare tillgång, uppskattar de att ombudsmannen gör en objektiv bedömning av institutionens ståndpunkt. Vissa uppgav att när ombudsmannen avslutar sin undersökning med ett konstaterande av administrativa missförhållanden bekräftar detta att deras klagomål var motiverat.

För många svarande var det ett allvarligt problem med förseningar när det gällde att få tillgång till handlingar. När de klagande vänder sig till ombudsmannen har den berörda institutionen ofta redan drabbats av en betydande försening i handläggningen av deras begäran om tillgång. Även om större tillgång ges efter ombudsmannens ingripande kan den begärda handlingen vid den tidpunkten inte längre vara användbar. Vissa uppgav att de ibland återspeglar huruvida dokumentens relevans kommer att ha löpt ut i slutet av processen. Om så är fallet kan detta avskräcka dem från att lämna in ett klagomål i första hand. Andra kommer dock till ombudsmannen inte bara för att få tillgång, utan också för att signalera ett problem (t.ex. förseningar) och för att försöka förbättra förfarandena i framtiden.

Snabbspårsförfarande

Respondenterna var medvetna om Fast Track-förfarandet och uppskattade det snabba inledandet av förfrågningar och den rationaliserade processen. Men när en undersökning väl har inletts kan processen fortfarande ta lång tid. Vissa uppgiftslämnare noterade att ombudsmannen ofta beviljar institutionerna förlängningar av tidsfristerna även om det redan har förekommit förseningar. Om förseningar uppstod uppskattar de svarande att få uppdateringar så ofta som möjligt. Det rådde fortfarande viss osäkerhet om huruvida förfarandet är tillämpligt på alla klagomål om tillgång till handlingar.

Sannolikhet att komma tillbaka

Överlag uppgav de svarande att det är troligt att de kommer att kontakta ombudsmannen nästa gång de är missnöjda med resultatet av en begäran om allmänhetens tillgång.

Återkoppling från EU-kommissionen

Kommissionen påpekade för sin del att den under de senaste tre åren i allmänhet har hållit tidsfristerna för det påskyndade förfarandet i undersökningar som följde på kommissionens antagande av ett bekräftande beslut. I dessa fall har kommissionen kunnat förse ombudsmannen med de begärda handlingarna och svara på ombudsmannens frågor om kommissionens ståndpunkt enligt svaret på den bekräftande ansökan.

I de fall där ett uttryckligt bekräftande beslut ännu inte har antagits av kommissionen är översändandet av handlingar och svar till ombudsmannen mer komplicerat, eftersom handlingarna fortfarande håller på att bedömas av kommissionen och ståndpunkten kan riskera att bli ofullständig vid den tidpunkten. 

Faktorer som skulle kunna förbättras

Bland de faktorer som uppgiftslämnarna identifierade som områden där ombudsmannens hantering av ärenden som rör allmänhetens tillgång till handlingar kunde förbättras fanns följande:

• Små justeringar av formuläret för att lämna in klagomål till ombudsmannen, särskilt för att klargöra vilka bilagor som behövs.
• Mer informationsresurser med rättspraxis, vilket skulle bidra till att förbereda bekräftande ansökningar.
• större klarhet om när det påskyndade förfarandet tillämpas,
• Mer information om den förväntade tidsplanen för att slutföra en undersökning, till exempel vilka tidsfrister institutionerna i allmänhet har för att lämna svar till ombudsmannen.
• Eventuella möten eller telefonsamtal med klaganden för att höra deras sakargument muntligen.
• Uppmuntran från ombudsmannen till institutionerna att ha mer personliga kontakter med sökande så att allmänhetens begäranden om tillgång kan förtydligas.

b. Ta itu med förslag från den tidigare översynen

Ombudsmannen har också tagit upp förslag från berörda parter i samband med den tidigare översynen.

Ombudsmannen har förbättrat förfarandet för klagande att lämna in och hålla reda på klagomål. Klagande kan nu följa statusen för sitt klagomål på ombudsmannens webbplats. Detta inbegriper en detaljerad tidslinje som kan nås via en klagandes konto och en mindre detaljerad tidslinje som är offentligt synlig. Förbättringar planeras också för att förenkla klagomålsformuläret online.

Ombudsmannen har också utarbetat och offentliggjort vägledning om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar på sin webbplats.

5. Slutsats

Under de senaste åren har antalet klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar nästan fördubblats. Samtidigt har klagomålshanteringen på detta område effektiviserats efter införandet av det påskyndade förfarandet. Myndighetens ökade effektivitet är i allmänhet anmärkningsvärd när det gäller klagomål om allmänhetens tillgång.

Under perioden 2021–2023 var den genomsnittliga handläggningstiden för alla klagomål om allmänhetens tillgång, från registrering till avslutande av ärendet, 69 arbetsdagar. För förfrågningar om allmänhetens tillgång är den genomsnittliga tiden för att nå ett resultat 83 arbetsdagar.

Att följa tidsplanen på 40 arbetsdagar i Fast Track-ärenden har varit en utmaning. Teamet har förstärkts för att hjälpa till att hantera det mycket högre antalet ärenden om allmänhetens tillgång och, i förlängningen, hjälpa myndigheten att hålla denna tidsplan. Andra faktorer som gör det svårt att hålla denna tidsplan är att i vissa fall behöva vänta på svar från de berörda institutionerna.

Mer allmänt hade förseningar som andra institutioner stött på i hanteringen av ärenden om allmänhetens tillgång en spridningseffekt på ombudsmannens hantering av klagomål. För det första kunde ärendena inte handläggas enligt det påskyndade förfarandet. För det andra måste ombudsmannens undersökning förbli öppen tills svaret faktiskt lämnades. Ombudsmannen har försökt att föra processen framåt i så stor utsträckning som möjligt, särskilt genom att inspektera handlingar i avsaknad av en slutlig uttrycklig ståndpunkt från institutionen om utlämnandet, och därefter föreslå lösningar eller dela preliminära synpunkter.

Ombudsmannen är fast besluten att inte bara uppnå resultat i god tid, utan också att hitta den bästa möjliga lösningen för den klagande. Efter denna översyn kommer ombudsmannen att fortsätta att

• förbättra och uppdatera vägledningen om allmänhetens tillgång till handlingar på sin webbplats, eftersom den är ett värdefullt verktyg för klagande och medborgare i allmänhet. Hon kommer också att se till att vägledningen sprids ytterligare.
• fortsätta att upprätthålla en snabb handläggning av förfrågningar som rör allmänhetens tillgång till handlingar,
• fortsätta att förenkla hur allmänheten lämnar in klagomål till ombudsmannen (klagomålsformulär),
• se till att de klagande är välinformerade om omfattningen av och statusen för deras klagomål,
• fortsätta att samarbeta med institutionerna för att undvika förseningar i hanteringen av begäranden om allmänhetens tillgång, i linje med principen att ”försenad tillgång är nekad tillgång”,
• upprätthålla en öppen dialog om effektiva och ändamålsenliga arbetsmetoder med EU-institutionerna.

 

[1] Artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj och artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Förordning 1049/2001 är direkt tillämplig på Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Andra EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer tillämpar dock också förordningen eller har antagit beslut om hur de tillämpar den.

[3] För att klagomål ska kunna tas upp till prövning måste de uppfylla vissa villkor som anges i artikel 2 i ombudsmannens stadga. Dessa omfattar bland annat kravet på att lämna in en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar till respektive institution innan ett klagomål lämnas in.

[4] Artikel 3.4 i ombudsmannens genomförandebestämmelser. Ombudsmannen kan till exempel finna att det inte finns någon anledning att inleda en undersökning eftersom ett annat organ är bättre lämpat att behandla klagomålet.

[5] Enligt artikel 4 i förordning 1049/2001.

[6] Översyn av ombudsmannens påskyndade förfarande av den 24 februari 2021, finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] De återstående klagomålen var antingen otillåtliga eller så fann ombudsmannen inte tillräckliga skäl för att inleda en undersökning.

[8] De 70 undersökningar som behandlades inom ramen för det påskyndade spårningsförfarandet baserades på klagomål som mottogs mellan 2021 och 2023. Av de 70 undersökningarna pågick fortfarande åtta vid tidpunkten för utarbetandet av denna rapport.

[9] I det beslut som avslutar undersökningen kan ombudsmannen föreslå förbättringar när det gäller frågor som identifierats under undersökningens gång. 

[10] Mål 1219/2020/MIG om hur Europeiska rådet hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till mobiltelefonbaserade meddelanden som dess dåvarande ordförande påstås ha skickat till stats- och regeringscheferna: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 och ärende 1316/2021/MIG om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till textmeddelanden som utväxlats mellan kommissionens ordförande och verkställande direktören för ett läkemedelsföretag om inköp av ett covid-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] För mer information, se det strategiska initiativet SI/4/2021/MIG om hur EU:s institutioner, organ och byråer registrerar text- och snabbmeddelanden som skickas/tas emot av anställda i deras yrkesutövning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] För mer information, se ärende 1316/2021/MIG om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till textmeddelanden som utväxlats mellan kommissionens ordförande och verkställande direktören för ett läkemedelsföretag om inköp av ett covid-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, ärende 211/2022/TM om hur Europeiska kommissionen hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till e-postmeddelanden från sina företrädare i Grekland om migrationssituationen i två hotspots: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 och ärende 1378/2022/TM om hur Europeiska kommissionen hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som rör EU:s miljöstrategi och miljölagstiftning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Under 2021 inledde ombudsmannen 22 undersökningar om förseningar från kommissionens sida i hanteringen av begäranden om allmänhetens tillgång, under 2022, 35 undersökningar och framför allt under 2023 inledde ombudsmannen 75 sådana undersökningar.

[14] För mer information, se ärende OI/2/2022/OAM om den tid det tar för Europeiska kommissionen att behandla begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Europaparlamentets resolution av den 14 mars 2024 om den tid det tar för Europeiska kommissionen att behandla begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] För mer information, se ärende 2124/2021/MIG om hur Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som rör ett förslag om att begränsa bly i ammunition: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] För mer information, se ärende OI/4/2022/PB, om den tid det tar för Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) att behandla begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] För mer information, se ärende 2243/2022/SF om hur Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) hanterar begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar som rör ett stort antal handlingar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Se Allmänhetens tillgång till EU-handlingar och Europeiska ombudsmannens roll: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents (inte översatt till svenska).