Bakgrund [1]

1. Klagomålet gäller tillgång till handlingar som rör korrespondensen mellan Europeiska kommissionen, vissa EU-medlemsstater och Förenta staternas myndigheter om konsekvenserna av Förenta staternas Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA). Klagomålet ingavs av Sophie In't Veld, ledamot av Europaparlamentet.

2. FATCA undertecknades i amerikansk federal lag i mars 2010 [2]. Syftet med FATCA är att förhindra gränsöverskridande skatteundandragande av fysiska och juridiska personer som är amerikanska medborgare. FATCA kräver att finansinstitut utanför USA rapporterar till US Internal Revenue Service om sina kunder. På grund av farhågor om att FATCA sannolikt skulle skapa betydande svårigheter för EU:s finansinstitut på grund av de höga efterlevnadskostnaderna och risken för överträdelser av medlemsstaternas lagstiftning (särskilt om dataskydd) inledde kommissionen 2011 tillsammans med fem medlemsstater [3] en dialog med det amerikanska finansministeriet.

3. År 2012 lämnade klaganden in en ansökan till kommissionen i enlighet med förordning 1049/2001 [4] om allmänhetens tillgång till ”alla handlingar som kommissionen förfogar över och som rör korrespondensen och samtalen mellan kommissionen, de berörda EU-medlemsstaterna och de amerikanska myndigheterna om konsekvenserna av FATCA, särskilt ”regeringen till regeringen”-lösningar”.

4. Kommissionen identifierade 15 handlingar/uppsättningar av handlingar [5] och beviljade fullständig tillgång till handlingarna 4 och 5.

5. Efter klagandens ansökan om översyn (nedan kallad bekräftande ansökan) beslutade kommissionen den 28 augusti 2012 att ge partiell tillgång till handlingarna 1, 2, 3, 6, 7 a–c och 7 k, 8, 10 och 11 (kommissionens beslut av den 28 augusti 2012). Kommissionen vägrade att ge tillgång till handlingarna 7 d–j och l, 9, 12 och 13 i deras helhet [6].

6. När det gäller de e-postmeddelanden som identifierades under dokumentuppsättningarna 14 och 15 uppgav kommissionen att de uppgick till mer än tusen sidor och innehöll över 200 respektive 4 000 e-postmeddelanden. Kommissionen föreslog att man skulle söka en rättvis lösning i enlighet med artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 och bad klaganden att begränsa omfattningen av sin begäran [7]. I andra hand begärde kommissionen att klaganden skulle godta att handläggningen av hennes ansökan skulle ta längre tid och bestå i att flera på varandra följande omgångar handlingar skickades till henne, allteftersom analysen fortskred.

7. Efter klagandens vägran att begränsa omfattningen av sin begäran avseende dokumenten 14 och 15 hävdade kommissionen att en individuell bedömning av varje relevant e-postmeddelande, mot bakgrund av tribunalens dom i målet VKI [8], skulle medföra en mycket stor administrativ börda som skulle lamslå arbetet vid kommissionens berörda avdelning. Kommissionen ansåg att klagandens begäran var oproportionerlig och uppmanade henne än en gång att begränsa omfattningen av sin begäran.

8. Efter ett antal utbyten begärde klaganden den 13 juni 2013 att kommissionen skulle bevilja henne tillgång till dokumentuppsättningarna 14 och 15 före utgången av juni. Kommissionen föreslog, i enlighet med andan i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1049/2001, att ett möte skulle hållas mellan klaganden och de högre tjänstemännen vid GD Skatter och tullar som skulle kunna besvara klagandens frågor, ge bakgrund och en bättre inblick i ärendet så att hon kunde begränsa sin begäran. I andra hand föreslog kommissionen ett förfarande för att begränsa omfattningen av klagandens begäran och förskjuta granskningsförfarandet.

9. Den 19 juli 2013 vände sig klaganden, som var missnöjd med kommissionens förslag, till Europeiska ombudsmannen [9].

10. Den 13 augusti 2013 inledde ombudsmannen en undersökning av klagomålet och identifierade följande påståenden och påståenden:

1) Kommissionen har underlåtit att behandla klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar i enlighet med tillämpliga förfaranderegler.

Till stöd för sitt första påstående hävdade klaganden att kommissionen, när det gäller dokumentuppsättningarna 14 och 15, inte hade fattat något beslut om hennes ansökan om tillgång och därför hade överskridit de rimliga tidsfristerna för svar, vilket strider mot förordning 1049/2001 och artikel 17 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed (ECGAB).

2) I strid med de materiella bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001 har kommissionen underlåtit att ge allmänheten fullständig tillgång till de begärda handlingarna.

Klaganden hävdade att kommissionen inte hade motiverat tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen när det gäller dokumenten 1–3 och 6–13, i den mån dessa dokument eller delar av dem inte hade lämnats ut.

3) Kommissionen bör utan ytterligare dröjsmål undersöka klagandens begäran om tillgång till dokumentuppsättningarna 14 och 15.

4) Kommissionen bör ge allmänheten tillgång till de begärda handlingarna.

11. Under sin undersökning granskade ombudsmannen kommissionens relevanta handlingar i ärendet och skickade en rapport om inspektionen till kommissionen och till klaganden.

12. Den 3 december 2014 lämnade ombudsmannen rekommendationer till kommissionen. Den 19 december 2014 skrev kommissionen till klaganden och lämnade mer information om de e-postmeddelanden som omfattas av klagandens begäran om tillgång till dokumentuppsättningarna 14 och 15. Den 6 januari 2015 svarade klaganden att hennes ansökan om tillgång avsåg samtliga handlingar som omfattades av hennes ansökan.

13. Kommissionen skickade sitt svar på ombudsmannens rekommendationer den 12 juni 2015. Parallellt med detta skickade kommissionen den 19 maj 2015 och den 23 juli 2015 ytterligare svar till klaganden med kopia till ombudsmannen, med ytterligare utlämnande av handlingar. Ombudsmannen mottog synpunkter från klaganden den 23 juli 2015 och den 29 september 2015.

14. När ombudsmannen granskar (nedan) kommissionens svar på hennes rekommendationer innehåller ombudsmannen en kort sammanfattning av det resonemang som ledde fram till rekommendationerna, en sammanfattning av de argument som lagts fram för henne och därefter hennes slutliga bedömning.

Påstående om att kommissionen underlät att behandla klagandens begäran om allmänhetens tillgång till dokumentuppsättningarna 14 och 15 i enlighet med tillämpliga förfaranderegler och det relaterade påståendet

Ombudsmannens resonemang som ledde fram till den första rekommendationen

15. Förordning (EG) nr 1049/2001 innehåller särskilda regler för handläggning av ansökningar om tillgång till ett mycket stort antal handlingar. Dessa regler gör det möjligt för EU-institutionerna att i undantagsfall avvika från de normalt tillämpliga reglerna och föreskriver a) möjligheten att i enlighet med artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 ”informellt samråda med sökanden i syfte att finna en rättvis lösning” och b) möjligheten att i enlighet med artikel 8.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 förlänga den allmänt tillämpliga tidsfristen på 15 arbetsdagar för att besvara en bekräftande ansökan med ytterligare 15 arbetsdagar.

16. I detta fall avbröt kommissionen i själva verket tidsfristen för att besvara klagandens bekräftande ansökan avseende dokumentuppsättningarna 14 och 15 och ställde som villkor för detta svar att en rättvis lösning skulle hittas. Kommissionen kopplade därmed samman dessa två processuella möjligheter.

17. Ombudsmannen påpekade dock att kommissionen är skyldig att iaktta den strikta tidsfristen i artikel 8.2 i förordning 1049/2001 när den förhandlar med klaganden i syfte att finna en rättvis lösning i enlighet med artikel 6.3 [10].

18. I denna specifika fråga ansåg Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) att förordning (EG) nr 1049/2001 inte medger undantag från de tillämpliga tidsfristerna [11]. EU-domstolen ansåg att dessa tidsfrister är avgörande för genomförandet av förfarandet för tillgång till handlingar som innehas av institutionerna och att tidsfristerna syftar till att uppnå en snabb och enkel behandling av ansökningar om tillgång till handlingar [12]. Den möjlighet till en rättvis lösning som föreskrivs i artikel 6.3”kan därför endast avse innehållet i eller antalet begärda handlingar”[13].

19. EU-domstolen har också slagit fast följande: ”Det är riktigt ... att det följer av proportionalitetsprincipen att institutionerna, i särskilda fall där antalet handlingar som omfattas av ansökan om tillgång till handlingar eller antalet avsnitt som ska underkännas skulle medföra en olämplig administrativ börda, får väga den sökandes intresse mot den arbetsbörda som följer av behandlingen av ansökan om tillgång till handlingar för att skydda intresset av en god förvaltning ... Åberopandet av proportionalitetsprincipen kan emellertid inte göra det möjligt att ändra de tidsfrister som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 utan att skapa en situation av rättsosäkerhet”[14]. Ombudsmannen motiverade att domstolens betoning på behovet av rättssäkerhet i detta sammanhang syftar till att skydda de sökandes ställning, nämligen att deras rätt att väcka talan vid domstol eller lämna in ett klagomål till ombudsmannen inte kommer att äventyras av ett tillfälligt upphävande av den tidsfrist som anges i artikel 8.2 i förordning (EG) nr 1049/2001. Dessa korrigerande åtgärder får inte heller upphävas eller villkoras av kommissionens ansträngningar att finna en rättvis lösning. Detta var emellertid en följd av vad kommissionen felaktigt gjorde i förevarande fall.

20. När det gäller kommissionens förslag till en rättvis lösning i detta fall ansåg ombudsmannen att den information som den hade lämnat inte gav klaganden en tillräcklig förståelse av innehållet i de begärda handlingarna och därmed en verklig möjlighet att begränsa omfattningen av sin begäran [15].

21. På grundval av ovanstående ansåg ombudsmannen att kommissionen hade underlåtit att använda alla möjliga och rimliga medel för att förhandla fram en rättvis lösning med klaganden. Ombudsmannen ansåg att kommissionens förslag åtminstone borde ha innehållit en mycket mer detaljerad beskrivning av de (kategorier av) handlingar som omfattas av

Klagandens begäran, helst en innehållsförteckning, och helst länkar till kommissionens register över handlingar [1].

22. När det gäller förslaget om en stegvis granskning av de begärda handlingarna medgav ombudsmannen att kommissionen med rätta var oroad över den inverkan som en snabbare behandling av dokumentuppsättningarna 14 och 15 kan ha haft på behandlingen av de andra delarna av klagandens begäran samt på begäranden om tillgång från andra sökande. När kommissionen lägger fram ett förslag till en rättvis lösning kan den emellertid inte avstå från att gå vidare med en ansökan om tillgång enbart på grund av att sökanden inte samtycker till detta förslag.

23. Mot bakgrund av ovanstående undersökningsresultat drog ombudsmannen slutsatsen att kommissionen hade gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden genom att a) underlåta att lägga fram ett lämpligt/rimligt förslag till en rättvis lösning inom den relevanta tidsfristen och b) göra klagandens bekräftande ansökan beroende av att en rättvis lösning hittas.

24. Ombudsmannen ansåg att principerna om god förvaltning kräver att en EU-institution, för att stärka skyddet av medborgarnas grundläggande rätt till tillgång till handlingar, trots att den lagstadgade tidsfristen har löpt ut, fortfarande bör undersöka rimliga sätt att hitta en rättvis lösning tillsammans med sökanden. Om en rättvis lösning inte kunde hittas, även efter det att kommissionen gjort ytterligare ansträngningar, skulle den emellertid behöva göra en individuell prövning av de begärda handlingarna.

25. Ombudsmannen lämnade därför följande rekommendation i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga:

Kommissionen bör göra ett nytt försök till en rättvis lösning när det gäller klagandens begäran om tillgång till handlingarna 14 och 15. I samband med detta bör kommissionen ge klaganden tillräckligt detaljerade uppgifter, i enlighet med de riktlinjer som fastställts [i ombudsmannens analys], som skulle göra det möjligt för klaganden att begränsa omfattningen av sin begäran om hon så önskar. Ett sådant förslag bör läggas fram inom högst 15 arbetsdagar. Om detta förslag inte skulle godtas av klaganden bör kommissionen utan ytterligare dröjsmål gå vidare med bedömningen av de berörda handlingarna.”

Kommissionens svar

26. Som svar på ombudsmannens första rekommendation om dokumentuppsättningarna 14 och 15 gjorde kommissionen ett nytt försök att hitta en rättvis lösning genom att identifiera sex kategorier av handlingar som omfattas av begäran och uppmana klaganden att begränsa sin begäran. Klaganden godtog dock inte kommissionens förslag.

27. I sitt detaljerade yttrande angav kommissionen att den på ett uttömmande sätt hade kontrollerat mer än 5 000 e-postmeddelanden och konsoliderat dessa e-postmeddelanden genom att ta bort duplikaten. Kommissionen delade in dokumenten i två kategorier: dokument som innehöll viktig information om innehållet och dokument som inte innehöll det. Därefter gjorde kommissionen en bedömning av den första kategorin av handlingar.

28. Till följd av detta översände kommissionen den 19 maj 2015 en förteckning över de handlingar som omfattas av de två kategorier som anges ovan och gav klaganden fullständig eller partiell tillgång till 253 handlingar. Kommissionen uppgav att den arbetade aktivt för att slutföra bedömningen av alla relevanta handlingar och att ytterligare ett slutligt svar skulle följa.

29. Parallellt med bedömningen av sina egna handlingar samrådde kommissionen med mer än 25 tredje parter, däribland andra EU-institutioner, medlemsstater, tredjeländer, näringslivsorganisationer och andra privata parter för att inhämta deras synpunkter på ett eventuellt utlämnande av de handlingar som härrör från dem.

30. I sitt slutliga svar av den 23 juli 2015 informerade kommissionen klaganden om att den hade bedömt de återstående 85 handlingarna i den första kategorin. Svaren från upphovsmännen till handlingarna varierade från underlåtenhet att svara (Förenta staterna), till att tillåta olika nivåer av allmänhetens tillgång, till att vägra tillgång och till att hävda att handlingarna i fråga inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 1049/2001. Efter denna bedömning beviljade kommissionen fullständig tillgång (med förbehåll för redigering av personuppgifter) till 29 handlingar, partiell tillgång till 30 handlingar och vägrade att lämna ut 26 handlingar.

31. Det huvudsakliga skäl som kommissionen åberopade för att motivera sin vägran var undantaget avseende skyddet för internationella förbindelser (artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning 1049/2001). Efter en detaljerad analys av de handlingar eller delar av handlingar som eventuellt omfattades av detta undantag gjorde kommissionen gällande att den inte kunde avslöja förhandlingsparternas ståndpunkter, såsom Förenta staterna, unionens medlemsstater eller tredjeländer. Detta berodde på att kommissionen bedömde att det fanns en klar risk för att ett utlämnande av dessa handlingar skulle undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, inte bara inom ramen för genomförandet av FATCA, utan även med avseende på eventuella andra framtida bilaterala förhandlingar med Förenta staterna.

32. När det gäller undantaget avseende skyddet för affärsintressen (artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001) angav kommissionen att den hade samrått med den tredje part från vilken två handlingar härrörde och att denna tredje part hade samtyckt till ett omfattande utlämnande med vissa redigeringar. Dessutom samrådde kommissionen med en annan tredje part om den lobbystrategi som den senare tillämpade 2011 i förhållande till FATCA. Även om denna tredje part inte samtyckte till att handlingarna lämnades ut i sin helhet, gjorde kommissionen en bedömning och lämnade ut de handlingar som var föremål för maskering av personuppgifter.

33. I sina synpunkter betonade klaganden behovet av att säkerställa fullständig öppenhet och hävdade att kommissionen är alltför restriktiv när det gäller att lämna ut (delar av) handlingar. Klaganden uppgav att vissa handlingar kritiseras i en sådan utsträckning att det är omöjligt att kontrollera om sekretessen är motiverad. Klaganden hävdade dessutom att det faktum att Förenta staterna inte besvarade kommissionens samråd inte automatiskt borde leda till att kommissionen vägrar att lämna ut de amerikanska handlingarna.

Ombudsmannens bedömning

34. Ombudsmannen noterar med tillfredsställelse att kommissionen genomförde hennes rekommendation och gjorde ett nytt försök att komma fram till en rättvis lösning inom den angivna tidsramen. Trots att klaganden inte godtog den föreslagna lösningen finns det inget som tyder på att kommissionen inte visade verklig beslutsamhet att genomföra ombudsmannens rekommendation.

35. Därefter gjorde kommissionen en korrekt bedömning av de relevanta handlingarna, vilket ledde till att ett betydande antal handlingar lämnades ut på nytt.

36. I samband med detta är det uppmuntrande att notera att kommissionen följde förslaget i rapporten från ombudsmannens inspektion, där det påpekades att det fanns betydande överlappningar mellan e-postmeddelandena i fråga. Många av dessa e-postmeddelanden (och deras bilagor) kopierades inom ramen för de dokument som omfattas av begäran. Genom att identifiera överlappningarna gjorde kommissionen slutligen vad den faktiskt bad klaganden att göra, det vill säga att avsevärt minska antalet handlingar som omfattades av klagandens begäran utan att behöva begränsa begärans omfattning. Denna "rensning" gjorde det möjligt för kommissionen att göra en grundlig bedömning av de relevanta handlingarna och att så småningom lämna ut många av dem.

37. I detta avseende erkänner ombudsmannen de betydande ansträngningar som kommissionen har gjort för att godta och genomföra hennes rekommendation.

38. Klaganden hävdade dock att utlämnandet var a) alltför restriktivt och b) att kommissionen inte borde ha vägrat att lämna ut de handlingar som härrörde från Förenta staterna enbart på grund av att han inte besvarade kommissionens samråd.

39. När det gäller led a är det viktigt att klargöra att ombudsmannens undersökning är inriktad på de förfaranden som kommissionen tillämpar för att försöka hitta en rättvis lösning på den klagandes ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar. Eftersom ombudsmannen, såsom anges i inspektionsrapporten, endast erhöll ett urval av dokumentuppsättningarna 14 och 15, kan ombudsmannen inte bedöma huruvida kommissionens åberopande av de åberopade undantagen var motiverat. För att göra detta skulle det krävas ytterligare undersökningar och en detaljerad bedömning av en stor mängd enskilda handlingar.

40. När det gäller led b är det, på grundval av en noggrann läsning av kommissionens svar av den 23 juli 2015, uppenbart att Amerikas förenta staters underlåtenhet att svara på kommissionens samråd inte ”automatiskt” ledde till att kommissionen vägrade att ge tillgång till dessa handlingar, såsom klaganden föreslår. Kommissionen hänvisade i själva verket till uttalandet från de amerikanska myndigheterna under det samråd som föregick beslutet av den 28 augusti 2012.

, där de amerikanska myndigheterna tydligt hade vägrat att ge sitt samtycke till att handlingar som härrörde från dem lämnades ut. Denna vägran följdes emellertid av kommissionens egen bedömning, varefter den beslutade att vägra tillgång till handlingarna i fråga.

41. Mot bakgrund av dessa överväganden anser ombudsmannen att kommissionen godtog den första rekommendationen och vidtog lämpliga åtgärder för att genomföra den.

Påståendet att kommissionen, i strid med de materiella bestämmelserna i förordning 1049/2001, underlät att ge allmänheten fullständig tillgång till handlingarna 1, 2, 3 och 6–13 och det därmed sammanhängande yrkandet

Ombudsmannens resonemang som ledde fram till den andra rekommendationen

42. Kommissionen nekade tillgång, eller beviljade endast partiell tillgång, till dessa handlingar på grundval av undantaget avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001.

43. I sin rekommendation hänvisade ombudsmannen till relevant rättspraxis [1] och särskilt till det faktum att, såsom domstolen har slagit fast, den särskilt känsliga och väsentliga karaktären hos de intressen som skyddas genom artikel 4.1 a, i kombination med det faktum att tillgång måste vägras av institutionen om utlämnande av en handling skulle undergräva skyddet för ett av dessa intressen, kräver att stor försiktighet måste iakttas vid beslut i sådana fall. För domstolen innebär ett sådant beslut således ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Domstolen har därför slagit fast att prövningen av lagenligheten av institutionernas beslut att neka tillgång till handlingar med stöd av undantagen avseende det allmänna samhällsintresset i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 ska begränsas till en kontroll av att förfarandereglerna och motiveringsskyldigheten har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk [2].

44. Mot bakgrund av domstolens rättspraxis och efter att noggrant ha granskat de relevanta handlingarna drog ombudsmannen följande slutsatser.

45. När det gäller de handlingar som identifierats som dokument 7 d–7 j, 7 l och dokument 9 till vilka ingen tillgång gavs, och även när det gäller dokument 2, dokument 6 (från mitten av sidan 10 till sidan 13), dokument 7 a, 7 b, 7 c 7 l och dokument 10, till vilka partiell tillgång gavs, fann ombudsmannen att dessa handlingar innehöll känslig information om EU:s och dess medlemsstaters internationella förbindelser. Ombudsmannen konstaterade att kommissionen, vid den tidpunkt då den fattade beslut om klagandens bekräftande ansökan, inte gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den nekade tillgång till eller delar av dessa handlingar. Hon ansåg därför att kommissionens vägran att ge tillgång till dessa handlingar var motiverad i sak.

46. När det gäller de handlingar till vilka partiell tillgång gavs och som identifierades som dokument 1, dokument 3 och dokument 6 (endast när det gäller sidorna 9–mitten av sidan 10) ansåg ombudsmannen, på grundval av inspektionen av handlingar, att de strykningar som kommissionen gjort innehöll information som redan i stor utsträckning hade lämnats ut (t.ex. i dokument 4 eller de delar av dokument 2 som lämnats ut). Ombudsmannen fann därför att kommissionen inte hade lämnat tillräckliga förklaringar för att motivera dessa strykningar.

47. När det gäller de handlingar som identifierats som dokument 11 (partiell tillgång) och dokumenten 12 och 13 (ingen tillgång), som rör utbyten och arbetet i artikel 29-arbetsgruppen för uppgiftsskydd och som innehåller detaljerade synpunkter och argument om FATCA:s inverkan på medlemsstaternas dataskyddsregler, ansåg ombudsmannen, på grundval av sin inspektion av handlingar, att de omfattas av det allmänna tillämpningsområdet för undantaget avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Ombudsmannen ansåg dock att kommissionen inte på ett övertygande sätt hade förklarat hur ett utlämnande av dessa handlingar faktiskt skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Detta är särskilt fallet med tanke på att kommissionen i sitt beslut av den 28 augusti 2012 tillhandahöll en länk till en skrivelse som innehöll artikel 29-gruppens detaljerade ståndpunkt i frågan [3]. När det gäller handlingarna 12 och 13, till vilka tillgång nekades i sin helhet, hade kommissionen inte heller förklarat varför det inte var möjligt att åtminstone delvis få tillgång till dem. Mot bakgrund av detta ansåg ombudsmannen att kommissionen inte hade gett några övertygande förklaringar till hur ett utlämnande av dessa handlingar eller delar av dem allvarligt skulle kunna skada de intressen som skyddas av undantaget i fråga.

48. På grundval av ovanstående fann ombudsmannen att kommissionen inte hade gett lika bred tillgång till dokument 1, dokument 3 och dokument 6 (endast när det gäller sidorna 9–mitten av sidan 10) som den borde ha gjort. Kommissionen har inte heller på ett tillfredsställande sätt motiverat sin vägran att ge tillgång till dokument 11 (delvis tillgång) och dokumenten 12 och 13 (ingen tillgång). Detta utgjorde ett administrativt missförhållande.

49. För att avhjälpa det administrativa missförhållandet lämnade ombudsmannen följande rekommendation i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga:

”2) Kommissionen bör ompröva klagandens begäran om tillgång till de icke utlämnade handlingarna eller delar av dem när det gäller dokument 1, dokument 3, dokument 6 (endast när det gäller sidorna 9–mitten av sidan 10), dokument 11 och dokumenten 12 och 13.”

Kommissionens svar

50. Kommissionen angav att den, efter att ha gjort en ny prövning av handlingarna, kunde lämna ut handling nr 3 och de relevanta delarna av handling nr 6, eftersom de skäl som motiverade den ursprungliga vägran att lämna ut handlingarna inte längre var tillämpliga.

51. När det gäller dokumenten 11, 12 och 13 hävdade kommissionen att den endast hade deltagit i mötena i artikel 29-gruppen som observatör och att de protokoll som GD Skatter och tullar förde inte heller utgjorde ett officiellt protokoll från dessa möten, eftersom de inte hade skickats till deltagarna för kontroll. Dessutom kan det hända att de yttranden från de nationella företrädarna som uttrycks vid dessa möten inte överensstämmer med de berörda medlemsstaternas officiella ståndpunkt gentemot deras förhandlingspartner, Förenta staterna. På grund av den tid som har förflutit sedan diskussionerna ägde rum är risken för att utlämnandet kanske inte representerar en berörd medlemsstats ståndpunkt högre, eftersom det inte längre är möjligt att kontrollera protokollens riktighet med deltagarna. Kommissionen tillade att även om flera medlemsstater under tiden hade ingått FATCA-avtal med Förenta staterna fanns det några som inte hade gjort det. Även i det förstnämnda fallet är dock dataskyddsaspekterna i dessa avtal fortfarande kontroversiella och föremål för pågående interna diskussioner och tillsyn av de nationella dataskyddsmyndigheterna. Kommissionen hävdade dessutom att eftersom FATCA:s dataskyddsaspekter också är relevanta för OECD:s globala standard för automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton för skatteändamål, skulle ett offentliggörande av dessa tidiga överväganden kunna påverka de pågående förhandlingarna om genomförandet av OECD:s standard.

52. Mot denna bakgrund hävdade kommissionen att ett fullständigt utlämnande av dokumenten 11, 12 och 13 skulle undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och även skada det pågående arbetet i artikel 29-gruppen och att ett utlämnande av dem därför allvarligt skulle undergräva den pågående beslutsprocessen i denna expertgrupp.

53. Kommissionen förklarade dock att ovanstående överväganden inte gäller bakgrundsinformationen och den ståndpunkt som kommissionens företrädare uttryckte vid dessa möten eller punkten "Nästa steg" i slutet av protokollet, så länge de inte återspeglar medlemsstaternas ståndpunkt. Kommissionen noterade att utvecklingen sedan dess beslut av den 28 augusti 2012 om klagandens bekräftande ansökan gjorde det möjligt för den att bevilja bredare partiell tillgång till dokument 11 och partiell tillgång till dokumenten 12 och 13.

54. När det slutligen gäller handling 1 angav kommissionen att endast punkt 5 i denna handling omfattas av begäran. Kommissionen angav att den redan hade gett tillgång till första stycket och att de tre följande styckena utgjorde ett internt protokoll över de ståndpunkter som tre medlemsstater hade uttryckt vid detta möte. I likhet med sina argument avseende de nationella företrädarnas synpunkter vid mötet i artikel 29-gruppen uppgav kommissionen att de uttalanden som registrerats inte hade kontrollerats med deltagarna. Kommissionen uppgav att om de nationella företrädarnas uttalanden avslöjades skulle det avslöja de berörda medlemsstaternas tidiga förhandlingspositioner och undergräva den fortsatta dialogen mellan dessa medlemsstater och Förenta staterna om genomförandet av FATCA och ha en negativ inverkan på deras internationella förbindelser. Efter att ha konstaterat att klaganden kunde kontakta de enskilda medlemsstaterna om hon ville få mer information om de bilaterala förhandlingarna uppgav kommissionen att ett utlämnande av de relevanta punkterna skulle undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.

55. Kommissionen lämnade således ut de två sista styckena i dokument 1, i vilka kommissionens förslag och rådets ordförandeskaps reaktion återges.

56. I sina synpunkter hävdade klaganden att kommissionen är alltför restriktiv när det gäller utlämnande av handlingar.

Ombudsmannens bedömning efter den andra rekommendationen

57. Ombudsmannen noterar att kommissionen, till följd av hennes rekommendation, granskade handlingarna i fråga på nytt och beviljade tillgång till dokument 3 och dokument 6 (endast när det gäller sidorna 9–mitten av sidan 10) och bredare tillgång för allmänheten till dokument 1, dokument 11 och dokumenten 12 och 13. Kommissionen har dessutom lämnat mer detaljerade och övertygande förklaringar till sin vägran att ge tillgång till de övriga handlingarna i fråga. Ombudsmannen är, på grundval av sin granskning av handlingarna i fråga, övertygad om att kommissionens beslut om dessa handlingar, efter dess förnyade granskning, är motiverat.

58. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen godtog och genomförde den andra rekommendationen.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen har godtagit och genomfört ombudsmannens rekommendationer.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 31 mars 2016

[1] Mål T-301/10, Sophie in ’t Veld mot Europeiska kommissionen, ECLI:EU:T:2013:135, punkterna 108–109.

[2] Domen i det ovannämnda målet Sison mot rådet, punkt 34.

[3] http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/other-document/files/2012/20120621_letter_to_taxud_fatca_en.pdf

 

[1] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=search&language=en&CFID=5964662&CFTOKEN=7257d54c7c576cce-D3719996-95D0-B4B1-3D054B525C7BE537&jsessionid=960416548cb8ad57b00de64102a681418474TR. Ombudsmannen är väl medveten om att iakttagandet av skyldigheten att registrera handlingar i enlighet med artikel 11 i förordning (EG) nr 1049/2001 inte kan säkerställas genom en ansökan om tillgång till handlingar (domen i det ovannämnda målet Strack, punkt 44), men detta mål fungerar som ett exempel där det skulle ha varit till stor hjälp om kommissionen hade fört in dessa handlingar i det offentliga registret.

 

[1] I den förkortade version som tillhandahålls här sammanfattas bakgrunden, klagandens ursprungliga och bekräftande ansökningar, kommissionens svar och den skriftväxling som ledde till klagomålet till ombudsmannen. För ytterligare information, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till rekommendation som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/sv/58452/html.bookmark

[2] Mer information om FATCA finns på http://sv.wikipedia.org/wiki/Foreign_Account_Tax_Compliance_Act

[3] Följande EU-medlemsstater deltog i dessa diskussioner: Förenade kungariket, Frankrike, Tyskland, Italien och Spanien.

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[5] Dokument 1 (avsnitt 5 i sammanfattningen av mötet i gruppen för skattepolitik om FATCA den 19 januari 2011), dokument 2 (arbetsdokument för mötet i gruppen för skattepolitik – lägesrapport om FATCA), dokument 3 (avsnitt om FATCA i sammanfattningen av mötet i gruppen för skattepolitik den 6 februari 2012), dokument 4 (skrivelse från Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen till de amerikanska myndigheterna av den 24 mars 2011), dokument 5 (arbetsdokument för mötet i arbetsgrupp IV (direkt beskattning), dokument 6 (punkt 2 i sammanfattningen av mötet i arbetsgrupp IV med titeln FATCA: det senaste läget, inbegripet dataskyddsfrågor”), dokument 7 (protokoll från möten mellan kommissionen, medlemsstaterna, Förenta staternas finansministerium och OECD från den 3 mars 2011 till den 27 april 2012 – 12 dokument), dokument 8 (skrivelse från kommissionen till de amerikanska myndigheterna av den 15 juli 2011), dokument 9 (e-post från de amerikanska myndigheterna till kommissionen av den 24 september 2011 plus en bilaga), dokument 10 (skrivelse från kommissionen till de amerikanska myndigheterna av den 23 november 2011), dokument 11 (inofficiell TAXUD-rapport från FATCA-diskussionerna vid mötet i artikel 29-arbetsgruppen den 7 december 2011), dokument 12 (inofficiell TAXUD-rapport från FATCA-diskussionerna vid mötet i artikel 29-arbetsgruppen den 7 mars 2012), dokument 14 (e-postkorrespondens mellan kommissionen och medlemmarna i artikel 29-arbetsgruppen från december 2011 till april 2012 om yttrandet från artikel 29-arbetsgruppen om samspelet mellan bestämmelserna i FATCA-direktivet och direktiv 95/46), Dokument 15 (e-postkorrespondens mellan kommissionen, medlemsstaterna, det amerikanska finansministeriet och OECD från april 2011 till april 2012 om genomförandet av FATCA).

[6] Kommissionen åberopade följande undantag enligt artikel 4 i förordning 1049/2001:

"1. Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

a) Det allmänna samhällsintresset i fråga om

....

— internationella förbindelser,

— [unionens] eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik,

b) Den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.

...

3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution och som rör en fråga där institutionen inte har fattat något beslut, ska vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

[7] I artikel 6.3 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:

”Om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar, får den berörda institutionen informellt samråda med sökanden i syfte att finna en rättvis lösning.”

[8] Mål T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II-1121.

[9] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till rekommendation som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/sv/58452/html.bookmark.

[10] Ombudsmannen har konstaterat att underlåtenhet att iaktta de lagstadgade tidsfristerna för att behandla en begäran om tillgång till handlingar under omständigheterna i det fallet inte utgjorde ett administrativt missförhållande. I det fallet hade kommissionen tillhandahållit en fullständig och detaljerad förteckning över alla handlingar som omfattades av klagandens begäran, delat upp begäran i fyra omgångar, gett en detaljerad tidsplan för behandlingen av begäran och slutligen, efter klagandens vägran att samtycka till den föreslagna rättvisa lösningen, gjort en individuell bedömning av alla handlingar inom de gränser för tidsplanen som kommissionen själv hade fastställt. Se Europeiska ombudsmannens beslut om avslutande av undersökningen av klagomål 1869/2013/AN mot Europeiska kommissionen, punkterna 16–30, tillgängligt på http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/58251/html.bookmark.

[11] Mål T-392/07, Guido Strack mot Europeiska kommissionen, ECLI:EU:T:2013:8, punkterna 50–51, bekräftat efter överklagande i mål C-127/13 P, Guido Strack mot Europeiska kommissionen, dom av den 2 oktober 2014, ECLI:EU:C:2014:2250.

[12] Mål C-127/13 P, Guido Strack mot Europeiska kommissionen, punkt 25 och mål C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen, EU:C:2010:40, punkt 53.

[13] Mål C-127/13 P, Guido Strack mot Europeiska kommissionen, punkt 26.

[14] Mål C-127/13 P, Guido Strack mot Europeiska kommissionen, punkterna 27–8.

[15] Punkterna 45-50 i ombudsmannens rekommendationer.