Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet avser en estnisk bank (nedan kallad den estniska banken).

2. Den 21 maj 2013 lämnade en advokatbyrå som företräder klaganden (bland andra begärande parter) in en begäran till Europeiska bankmyndigheten (nedan kallad EBA) (nedan kallad begäran) om att i enlighet med artikel 17 i förordning (EU) nr 1093/2010[1] utreda den estniska finanstillsynsmyndigheten (nedan kallad den estniska myndigheten) med avseende på en påstådd överträdelse av EU-direktiv 2007/44/EG[2].

3. De begärande parterna hävdade att den estniska myndigheten inte gjorde en korrekt bedömning av lämpligheten i Bank X:s och dess moderbolag Y:s förvärv av majoriteten av aktierna i den estniska banken och inte övervakade förvärvet på ett tillfredsställande sätt. Detta ledde till att aktiekapitalet kontrollerades direkt av den förra och indirekt av den senare. I detta avseende ansåg de begärande parterna att den estniska bankens kunders insättningar och kapital inte är säkra och att den information som omfattas av banksekretessen inte är säker.

4. Den 23 maj 2013 bekräftade EBA mottagandet av begäran och åtog sig att undersöka frågan och informera de begärande om nästa steg i sinom tid. Mellan juni och december 2013 skedde en skriftväxling mellan EBA och de begärande parterna. EBA bekräftade konsekvent mottagandet av korrespondensen och kompletterande bevis. Vid varje tillfälle informerade EBA de begärande företagen om att de inom kort skulle informeras om utredningsprocessen och nästa steg (men inga skäl angavs för förseningen).

5. Den 15 januari 2014 informerade EBA advokatbyrån om att begäran ansågs tillåtlig i enlighet med EBA:s dåvarande interna processregler för utredning av överträdelser av unionsrätten[3].

6. Åtta månader senare hade EBA fortfarande inte beslutat om den hade för avsikt att undersöka den estniska myndigheten. Klaganden vände sig till Europeiska ombudsmannen.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet och identifierade följande påstående och krav:

1) EBA har underlåtit att behandla begäran på ett korrekt sätt,

2) EBA bör vidta åtgärder som svar på begäran och utan ytterligare dröjsmål informera den klagande om dessa åtgärder.

8. När ombudsmannen inledde undersökningen bad hon EBA att informera henne om de interna tidsfristerna för varje steg i förfarandet när den behandlar liknande begäranden enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 1093/2010.

9. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen EBA:s yttrande över klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på EBA:s yttrande. Vid genomförandet av undersökningen har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påstådd underlåtenhet att på ett korrekt sätt hantera begäran och den relaterade fordran

Argument som framförts till ombudsmannen

10. Klaganden hävdade att EBA inte hade agerat inom rimlig tid och inte hade motiverat förseningen. Begäran lämnades in i maj 2013 och det var inte förrän i januari 2014 som EBA beslutade om dess tillåtlighet. Fram till dagen för klagomålet till ombudsmannen (8 september 2014) hade EBA dessutom inte informerat klaganden om sitt beslut att inleda en undersökning till följd av begäran eller att avsluta begäran utan att inleda en undersökning.

11. Klaganden påpekade att EBA:s arbetsordning från 2012, som var tillämplig när begäran lämnades in, skiljer mellan tre faser i behandlingen av en begäran: i) beslutet om tillåtlighet, ii) beslutet om huruvida en undersökning ska inledas eller inte, och iii) undersökningen.

12. I denna arbetsordning föreskrivs inte någon tidsram inom vilken EBA bör fatta beslut i faserna i och ii. Följaktligen är de allmänna reglerna om skälig tid tillämpliga. Klaganden hävdade att tidsfristerna på åtta månader för att behandla begärans tillåtlighet och över åtta månader för att besluta om huruvida en undersökning ska inledas inte kan anses utgöra ”rimlig tid”. Detta gäller i ännu högre grad om man tar hänsyn till att båda dessa beslut är "avteknisk natur".

13. I sitt svar lämnade EBA detaljerad information om hur den hanterade begäran i kronologisk ordning, enligt följande:

• Den begäran som lämnades in den 21 maj 2013 kompletterades med flera ytterligare skrivelser av den 3 juni 2013 (med bifogade handlingar). 12 augusti 2013. 9 oktober 2013 och 27 november 2013 (med bifogade handlingar).
• EBA kontaktade den estniska myndigheten den 3 februari 2014 och bad om synpunkter på den påstådda överträdelsen av direktiv 2007/44. I sitt svar av den 24 februari 2014 uppgav den estniska myndigheten att ärendet hade behandlats ingående under tidigare år.
• Under tiden, den 17 februari 2014, informerade klaganden EBA om att dess preliminära bedömning hade läckt ut till pressen. Den 4 april 2014 informerade klaganden EBA om ett nationellt rättsligt beslut i samband med begäran. Som svar informerades klaganden om att en ”förundersökning” hade gjorts med den estniska myndigheten och att denna undersökning pågick.
• Den 11 april 2014 begärde EBA ytterligare upplysningar och styrkande handlingar från den estniska myndigheten.
• Den 29 april 2014 lämnade klaganden ytterligare information om den relevanta utvecklingen i Estland. EBA informerade därefter klaganden om att den på grund av ärendets komplexitet, de många handlingarna i ärendet, dess begränsade resurser och de nödvändiga översättningarna behövde mer tid för att bedöma begäran och besluta huruvida en utredning skulle inledas mot den estniska myndigheten enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 1093/2010.
• Den 3 juni 2014 lämnade den estniska myndigheten ytterligare ett svar (till vilket många dokument bifogades), som därefter bedömdes och analyserades av EBA.
• På dagen för svaret till ombudsmannen (den 19 december 2014) slutförde EBA sin bedömning. Den utfärdade ett beslut där den uttryckte sin avsikt att avsluta begäran och att inte inleda en utredning enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 1093/2010. Samma dag skickade kommissionen en skrivelse till klaganden om detta.

14. EBA noterade att den regelbundet hade korresponderat med klaganden. Den påpekade dock att den hade fått ”enmycket stor mängd komplex faktainformation som den var tvungen att beakta för att avgöra hur man skulle gå vidare”. Dessutom var EBA”under sommaren”tvungen att omfördela resurser till en komplex och brådskande utredning av Z:s nationella myndigheters underlåtenhet att göra skyddade insättningar tillgängliga för insättare. Med tanke på konsekvenserna för insättarna i de berörda Z-bankerna prioriterade EBA denna utredning, vilket ledde till oplanerade förseningar i hanteringen av pågående begäranden.

15. Som svar på ombudsmannens specifika begäran om information (punkt 8 ovan) noterade EBA att dess juridiska enhet nyligenhar inrättaten process för att spåra klagomål/begäranden med hjälp av ett särskilt projektförvaltningsverktyg. EBA förklarade att ”hanfastställer inledande tidsfrister för varje klagomål på grundval av ett omedelbart erkännande av klagomål, genomför en inledande granskning av klagomålet inom två veckor och, såvida inte denna analys leder till att begäran avslutas i det skedet, en mer fullständig analys ... inom ytterligare tre och en halv månad och informerar den begärande parten om EBA:s analys inom ytterligare en månad.”Dessa tidsfrister anpassas i enlighet med de inlämnade begärandenas art, särskilt deras komplexitet, i vilken utsträckning förfrågningar måste göras till behöriga myndigheter, svarens aktualitet och behovet av att prioritera begäranden framför det övriga arbete som utförs av den rättsliga enheten. I slutändan är syftet att ge den sökande en bedömning inom ett år efter mottagandet av begäran, samtidigt som han/hon hålls vederbörligen uppdaterad.

16. EBA bifogade till sitt svar en kopia av sin skrivelse till klaganden av den 19 december 2014. I den skrivelsen informerade kommissionen klaganden om att den ”harför avsikt att avsluta [begäran] och inte inleda en utredning enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 1093/2010”och lämnade en detaljerad motivering till sitt beslut. EBA drog slutsatsen att begäran borde avslutas eftersom klaganden inte hade lagt fram någon väsentlig bevisning som fick den att tro att ”överträdelsen,om och när den bevisas, skulle undergräva grunderna för rättsstatsprincipen, i avsaknad av systemkaraktär eller någon aspekt som innebär en kränkning av de mänskliga rättigheterna eller andra grundläggande friheter”. Kommissionen angav vidare att det inte fanns några bevis för att den estniska myndigheten hade underlåtit att fullgöra sitt tillsynsansvar. EBA konstaterade att den estniska myndigheten, efter att ha upptäckt X:s ekonomiskt svåra situation, agerade på ett sätt som verkar ha syftat till att säkerställa den estniska bankens sundhet. De aktuella ärendena gav dessutom upphov till betydande tvister vid de estniska förvaltningsdomstolarna och tvistemålsdomstolarna, vilka involverade den estniska myndigheten.

Klaganden uppmanades att inom fyra veckor inkommamed ”alla nya uppgifter av betydelse”som kunde motivera en ytterligare undersökning av ärendet. I annat fall skulle EBA definitivt avsluta klagandens begäran.

EBA bad klaganden om ursäkt för den tid det hade tagit att analysera begäran. Den förklarade att detta berodde på ”enkombination av den mycket stora arbetsbörda som begränsar de resurser som vi kan avsätta för att överväga sådana begäranden”och det behov som uppstod under sommaren av att prioritera andra begäranden om insättares bristande tillgång till sina insättningar i två Z-banker. Rådet förklarade att det kommeratt "sträva efter att se till att mer regelbundna uppdateringar ges om hur behandlingen av sådana ansökningar fortskrider i framtiden".

17. I sina synpunkter på EBA:s svar av den 27 februari 2015 ansåg klaganden att EBA borde ha beslutat att utreda den estniska myndighetens påstådda överträdelser av EU-lagstiftningen och inte avsluta begäran. Den 19 februari 2015 bekräftade en estnisk domstol i första instans att X hade gjort sig skyldig till allvarliga överträdelser av både estnisk rätt och EU-rätten. Denna dom gav upphov till tvivel om huruvida den estniska myndighetens inlagor till EBA var korrekta och bekräftade att X inte är en lämplig kontrollerande aktieägare i den estniska banken. Den 16 januari 2015 besvarade klaganden och andra begärande parter EBA:s skrivelse och vidarebefordrade den 27 februari en kopia av den estniska domstolens dom till EBA. Klaganden hävdade att hans klagomål till ombudsmannen under alla omständigheter inte syftade till att få ett beslut från ombudsmannen om huruvida begäran var välgrundad, utan om huruvida EBA hanterade begäran inom rimlig tid.

18. Klaganden höll med om att föremålet för begäran var komplext och att EBA behövde samla in bevis. Han ansåg dock att EBA inte hade hanterat frågan så effektivt som möjligt. När EBA beslutar om huruvida en utredning ska inledas (förfarandets andra fas) verkar myndigheten ha börjat fokusera på frågor som borde ha analyserats under den tredje fasen (utredningen). Den andra fasen borde inte ha inneburit en detaljerad utredning av de fakta som begäran grundades på, medan EBA:s skrivelse av den 19 december 2014 antyder att en sådan detaljerad utredning hade ägt rum. Enligt klaganden borde EBA i stället endast ha fastställt huruvida begäran uppfyllde kriterierna i bilaga 2 till arbetsordningen.

Ombudsmannens bedömning

19. Såsom klaganden med rätta har påpekat föreskriver EBA:s tidigare och nuvarande arbetsordning för utredning av överträdelser av unionsrätten inte några tidsfrister för EBA att fatta i) beslut om huruvida begäranden kan tas upp till prövning och ii) beslut om huruvida en utredning bör inledas. Principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet kräver dock att EBA agerar inom rimlig tid när den behandlar begäranden. Detta krav motsvarar en grundläggande processuell rättighet som fastställs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken ”varjepersons angelägenheter [ska] handläggas ... inom rimlig tid”.

20. Såsom unionsdomstolarna vid flera tillfällen har slagit fast bör bedömningen av huruvida fristen i fråga var rimlig göras mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet, såsom målets komplexitet, parternas uppträdande eller överordnade processuella frågor[5].

21. När det gäller beslutet om begärans tillåtlighet anser ombudsmannen att EBA inte kunde motivera varför det tog åtta månader att fatta sitt beslut. För det första, såsom klaganden med rätta har gjort gällande, är de kriterier för tillåtlighet som fastställs i artikel 2.5 och bilaga 1 i EBA:s arbetsordning från 2012, som är tillämpliga i förevarande fall, av teknisk karaktär och förefaller inte kräva flera månader för att behandlas[6]. Även om den ytterligare information som klaganden skickade till EBA den 3 juni, den 6 oktober och den 27 november 2013 faktiskt kunde ha varit relevant för bedömningen av huruvida undersökningen skulle inledas, var den utan tvekan irrelevant för beslutet om tillåtlighet mot bakgrund av de kriterier som anges i bilaga 1. Ombudsmannen noterar också att alla handlingar som klaganden bifogade sin korrespondens översattes till engelska.

22. Å andra sidan anser ombudsmannen att den tid det tog EBA att besluta om nästa steg i förfarandet, nämligen det preliminära fastställandet att begäran bör avslutas utan att en utredning inleds, är motiverad.

23. Ombudsmannen påpekar att både 2012 och 2014 års arbetsordning anger att detta steg är jämförbart med en utredning, om än av preliminär karaktär. Artikel 3 i 2012 års arbetsordning, som föreskriver möjligheten att kontakta den berörda behöriga myndigheten, har rubriken ”Inledande av utredningen”. Artikel 4 i 2014 års arbetsordning är ännu tydligare. Det ger möjlighet att kontakta den berörda behöriga myndigheten, den begärande myndigheten eller en juridisk eller fysisk person för information i samband med fastställandet av huruvida undersökningen bör inledas. Den har rubriken ”Inledandeutredning” [7]. I bilaga 2 görs dessutom åtskillnad mellan de positiva och negativa undersökningsfaktorer som måste fastställas innan beslut fattas om huruvida begäran bör avslutas eller en undersökning inledas. Dessa faktorers karaktär (särskilt positiva undersökningsfaktorer) kräver en grundlig bedömning av fakta, lagstiftning och den information som lämnats av den behöriga myndigheten och de begärande parterna[8].

24. Ombudsmannen noterar att EBA under elvamånadersperioden mellan den 15 januari 2014 (dagen för beslutet om tillåtlighet) och den 19 december 2014 (dagen för beslutet om att avsluta begäran utan att inleda en undersökning) två gånger bad den estniska myndigheten om förklaringar (den 3 februari och den 11 april) och hade flera utbyten med de begärande parterna. Ombudsmannen medger också att EBA var tvungen att analysera den estniska myndighetens svar, inhämta översättningar av de handlingar som myndigheten tillhandahöll och hantera komplexa och omfattande bevis. Genom att prioritera Z-akten framför begäran agerade EBA dessutom inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller organisationen av sitt interna arbete.

25. Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att även om EBA inte kunde motivera varför det tog åtta månader att fatta beslut om huruvida begäran kunde tas upp till prövning, kunde EBA ge en förklaring till att det tog elva månader (från och med dagen för beslutet om huruvida begäran kunde tas upp till prövning) att fatta sitt preliminära beslut om att begäran skulle avslutas utan att en utredning inleddes. Av detta skäl och även på grund av att EBA i sin skrivelse till klaganden av den 19 december 2014 i) bad om ursäkt för förseningen och ii) åtog sigatt ”säkerställa att mer regelbundna uppdateringar tillhandahålls om hur behandlingen av begäranden fortskrider i framtiden”,finner ombudsmannen inte något fall av administrativt missförhållande.

27. Slutligen noterar ombudsmannen med tillfredsställelse att EBA för närvarande tillämpar följande interna tidsfrister: högst fem månader från och med dagen för mottagandet av en begäran inom vilken beslut ska fattas om huruvida en begäran kan tas upp till prövning och högst ett år från och med dagen för mottagandet av en begäran inom vilken beslut ska fattas om huruvida en utredning ska inledas eller begäran ska avslutas.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Med tanke på att EBA har bett om ursäkt för den omotiverade försening som uppstod vid behandlingen av den klagandes begäran och åtagit sigatt ”säkerställa att mer regelbundna uppdateringar tillhandahålls om hur behandlingen av begäranden fortskrider i framtiden”,finner ombudsmannen inga administrativa missförhållanden i detta fall.

Klaganden och EBA kommer att informeras om detta beslut.

Ytterligare anmärkning

EBA skulle kunna överväga att formalisera de ursprungliga tidsfrister som fastställts genom EBA:s projektförvaltningsverktyg genom att ändra sitt beslut från 2014 om antagande av en arbetsordning för utredning av överträdelser av unionsrätten i enlighet med detta.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 6 juli 2015

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG (EUT L 331, 2010, s. 12).

I artikel 17, som har rubriken "Överträdelse av unionsrätten", föreskrivs följande:

"1. Om en behörig myndighet inte har tillämpat de akter som avses i artikel 1.2 eller har tillämpat dem på ett sätt som förefaller strida mot unionsrätten, ska myndigheten agera i enlighet med de befogenheter som anges i punkterna 2, 3 och 6 i den här artikeln.

2: På begäran av en eller flera behöriga myndigheter, Europaparlamentet, rådet, kommissionen eller bankintressentgruppen, eller på eget initiativ, och efter att ha underrättat den berörda behöriga myndigheten, får myndigheten utreda den påstådda överträdelsen av eller underlåtenheten att tillämpa unionsrätten.”

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/44/EG av den 5 september 2007 om ändring av rådets direktiv 92/49/EEG och direktiven 2002/83/EG, 2004/39/EG, 2005/68/EG och 2006/48/EG vad gäller förfaranderegler och utvärderingskriterier för bedömning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn (EUT L 247, 2007, s. 1).

[3] EBA:s beslut EBA/DC/2012/054 av den 5 juli 2012. Dessa regler ersattes den 14 juli 2014 av EBA:s beslut om antagande av en arbetsordning för utredning av överträdelser av unionsrätten (EBA/DC/2014/100). Innehållet i reglerna ändrades inte nämnvärt.

[4] Inget datum har angetts.

[5] de förenade målen T-431/10 och T-560/10, Nencini mot parlamentet, dom av den 4 juni 2013, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis, Dom av den 26 november 2013 i mål C-50/12 P, Kendrion mot kommissionen (ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 96.

[6] Artikel 2. 5 i 2012 års arbetsordning: ”Föratt en begäran ska kunna tas upp till prövning ska den avse tillämpningen av de akter som avses i artikel 1.2 i EBA-förordningen, inbegripet de tekniska standarder som fastställts i enlighet med artiklarna 10–15, särskilt en behörig myndighets underlåtenhet att säkerställa att finansinstitutet uppfyller kraven i dessa akter. En begäran ska inte vara tillåtlig om den omfattas av en kategori som anges i bilaga 1.”I bilaga 1 föreskrevs sex tydliga villkor för avvisning. Begäran anses otillåtlig om i) den är anonym, inte visar avsändarens adress eller visar en ofullständig adress, ii) inget klagomål anges, iii) klagomålet faller utanför förordningens tillämpningsområde, iv) Det finns inga uppgifter om en behörig myndighet som kan tillskrivas den påstådda överträdelsen av unionsrätten. v) Det gäller handlingar/försummelser från en privatperson eller ett privat organ. vi) klagomålet i allt väsentligt är detsamma som det som redan har behandlats av EBA.

[7] Enligt artikel 3.1 i 2012 års arbetsordning ska EBA:s ordförande vid behov uppmana den behöriga myndigheten att lämna information inom en viss tid. I artikel 4 i 2014 års arbetsordning, med rubriken ”Inledande utredning”, föreskrivs att ordföranden får uppmana den berörda behöriga myndigheten, den begärande myndigheten eller varje annan juridisk eller fysisk person att lämna information. I artikel 3.2 i 2012 års arbetsordning föreskrivs att ordföranden, efter att ha mottagit all nödvändig information, ska besluta huruvida en utredning ska inledas, med beaktande av den icke-uttömmande förteckningen över faktorer i bilaga 2.

[8] Bilaga 2 till 2012 års arbetsordning (bilaga 2 till 2014 års arbetsordning är nästan identisk) har följande lydelse:

”Positiva[undersöknings]faktorer: Den påstådda överträdelsen undergräver rättsstatens grundvalar (t.ex. systematiska överträdelser, kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller de grundläggande friheterna). Den påstådda överträdelsen avser en upprepad överträdelse ... Den påstådda överträdelsen kan ha en betydande, direkt inverkan på EBA:s mål när det gäller den inre marknadens funktion, Integritet och öppenhet. De finansiella marknadernas effektivitet och korrekta funktion. förebygga regelarbitrage och främja lika konkurrensvillkor, och förbättrat kundskydd.

Negativa [undersöknings]faktorer: Begäran är lämpligare att handläggas av en annan person eller ett annat organ ... Begäran är lämpligare att behandla på annat sätt (t.ex. genom sakkunnigbedömning eller medling). begäran framstår som oseriös eller förarglig.”