Bakgrunden till den egeninitiativa undersökningen

Inledande anmärkningar

1. Enligt fördraget om Europeiska unionen ska kommissionen säkerställa tillämpningen av fördragen och av de åtgärder som institutionerna antar i enlighet med dem. I denna roll kallas kommissionen ibland ”fördragens väktare”. Enligt artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kan kommissionen föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol om den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen. Om medlemsstaten underlåter att följa den efterföljande domen kan kommissionen på nytt väcka talan vid domstolen enligt artikel 260 i EUF-fördraget. Domstolen får förelägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller ett löpande vite.

2. Vem som helst kan lämna in ett klagomål till kommissionen om en medlemsstats överträdelse av unionsrätten. Kommissionen har själv vid flera tillfällen betonat att klagomål är ett viktigt sätt att identifiera överträdelser av unionsrätten.

3. Bruket att klaga till kommissionen erkänns inte formellt vare sig i fördragen eller i EU:s sekundärrätt. Även om enskilda kan väcka talan vid unionsdomstolarna mot kommissionens beslut att avslå klagomål i vissa konkurrensfrågor, förnekar fast rättspraxis klagande enligt artikel 258 i EUF-fördraget de processuella rättigheter som klagande åtnjuter i konkurrensförfaranden [1].

4. År 2002, efter ombudsmannens initiativ, gick kommissionen med på att anta en förfarandekodex för behandlingen av klagande och utfärdade sitt meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandenas ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (nedan kallat 2002 års meddelande)[2].

5. Meddelandet innehåller en rad viktiga garantier när det gäller kommissionens hantering av klagomål. Grundregeln är att all korrespondens som sannolikt kommer att undersökas som ett klagomål registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat [3] och sedan bekräftas [4]. Detta säkerställer att klagomålet behandlas i enlighet med kommissionens interna administrativa förfaranden för handläggning av överträdelseärenden.

6. I punkt 3 andra stycket (Inspelning av klagomål) i 2002 års meddelande föreskrivs sex undantag från ovannämnda grundregel. Korrespondens ska inte utredas som ett klagomål och ska inte registreras i det centrala registret över klagomål om

• Den är anonym, visar inte avsändarens adress eller visar en ofullständig adress.
• Den underlåter att uttryckligen eller underförstått hänvisa till en medlemsstat som kan tillskrivas åtgärder eller praxis som strider mot gemenskapsrätten.
• den kritiserar en privatpersons eller ett privatorgans handling eller underlåtenhet, såvida inte åtgärden eller klagomålet avslöjar offentliga myndigheters inblandning eller hävdar att de underlåtit att agera som svar på dessa handlingar eller denna underlåtenhet. I samtliga fall ska kommissionen kontrollera om korrespondensen avslöjar beteenden som strider mot konkurrensreglerna (artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget).
• den underlåter att framföra ett klagomål,
• Det innehåller ett klagomål om vilket kommissionen har intagit en tydlig, offentlig och konsekvent ståndpunkt, som ska meddelas den klagande.
• Den innehåller ett klagomål som uppenbart faller utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde.

7. Om korrespondens inte registreras som ett klagomål måste det vara av ett eller flera av ovanstående skäl och upphovsmannen måste informeras om skälet eller skälen [5].

Klagomål 517/2009/MHZ

8. Den 26 februari 2009 mottog ombudsmannen ett klagomål av den 16 februari 2009 från en spansk icke-statlig miljöorganisation mot kommissionen (klagomål 517/2009/MHZ).

9. Klaganden hävdade att i enlighet med 2002 års meddelande bör all korrespondens registreras som ett klagomål, såvida den inte uppfyller något av de krav som föreskrivs i detta avseende. Även om korrespondensen uppfyller dessa krav väljer kommissionen dock ut ärenden som ska registreras som klagomål utan att ange lämpliga skäl för detta.

10. Klaganden stödde detta argument på grundval av specifik korrespondens som den skickade till kommissionen, som inte registrerades som överträdelseklagomål. Eftersom kommissionen i sin skrivelse till klaganden av den 16 februari 2009, som under tiden skickades till klaganden, på ett korrekt sätt klargjorde varför vissa av klagandens skrivelser inte registrerades som överträdelseklagomål, ansåg ombudsmannen att det inte fanns tillräckliga skäl för att inleda en undersökning av denna särskilda aspekt av klagomål 517/2009/MHZ.

11. Ombudsmannen identifierade dock två principfrågor i kommissionens skrivelse av den 16 februari 2009, som gav upphov till allvarliga farhågor och som förtjänade ett klargörande i en undersökning på eget initiativ.

Skäl till undersökningen på eget initiativ

12. För det första angav kommissionen i sin ovannämnda skrivelse av den 16 februari 2009 att den strävar efter att prioritera de fall där dess ingripande framstår som mer nödvändigt och kan ha större inverkan.

13. Kommissionen erinrade om att enligt dess meddelande ”En Europeisk union som bygger på resultat – Tillämpning av gemenskapsrätten” bör de överträdelser prioriteras som innebär i) de största riskerna, ii) Utbredda konsekvenser för medborgare och företag. och iii) de mest ihållande överträdelserna, vilket bekräftats av revisionsrätten.

14. I detta avseende uppgav kommissionen att dess avdelningar identifierar de kategorier av ärenden som rör påstådda överträdelser av gemenskapens miljölagstiftning som förtjänar prioriterad behandling. Dessa kategorier specificeras i kommissionens meddelande om genomförande av EG:s miljölagstiftning. Kommissionen uppmanade klaganden att fokusera på ovanstående prioriteringar när den lämnade in klagomål till kommissionen.

15. Kommissionens ovannämnda uttalanden om att den väljer korrespondens som mottagits för att avgöra om den ska registreras som ett klagomål eller inte skulle kunna tyda på att prioriteringen inte bara gäller dess hantering av klagomål och överträdelser som sådana, utan även hanteringen av korrespondensen som ett kriterium för att den ska registreras som ett överträdelseklagomål.

16. Om detta verkligen vore kommissionens politik när det gäller registrering av klagomål, förefaller det inte vara förenligt med den processuella garanti som klagandena åtnjuter, såsom den definieras i 2002 års meddelande. Enligt meddelandet ska all korrespondens som sannolikt kommer att undersökas som ett klagomål registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat och sedan erkännas, såvida den inte uppfyller något av de sex undantag som anges i punkt 6 ovan. Förteckningen över dessa undantag är uttömmande och det finns ingen hänvisning till att korrespondens bör avse en viss typ av överträdelse för att kunna registreras som ett klagomål. Det förefaller dock som om kommissionen har infört ett sjunde villkor för registrering av korrespondens som ett klagomål genom att ange att det bör avse den kategori av överträdelser som finns med på kommissionens förteckning över prioriterade överträdelser.

17. För det andra hänvisade kommissionen i sin ovannämnda skrivelse av den 16 februari 2009 också till sin praxis att inte registrera korrespondens om tillgång till miljöinformation som ett klagomål om överträdelse, såvida inte klaganden redan har uttömt de mekanismer som inrättats för detta ändamål enligt nationell lagstiftning (efter genomförandet av direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation av den 28 januari 2003 [6]). Därigenom föreföll det som om kommissionen återigen, genom sedvanlig praxis, införde ett nytt villkor för registrering av korrespondens som klagomål, vilket inte fanns i 2002 års meddelande.

18. Ombudsmannen ansåg att kommissionen borde klargöra de ovannämnda aspekterna av sin politik när det gäller registrering av korrespondens som klagomål.

19. Artikel 228 i EUF-fördraget (f.d. artikel 195 i EG-fördraget) ger Europeiska ombudsmannen befogenhet att på eget initiativ undersöka eventuella fall av administrativa missförhållanden i unionsinstitutionernas, unionsorganens eller unionsbyråernas verksamhet. Ombudsmannen beslutade därför att inleda denna undersökning på eget initiativ för att ge kommissionen möjlighet att bättre förklara sin policy att i sitt centrala register för klagomål registrera korrespondens om överträdelser av EU:s miljölagstiftning.

Prövningens föremål

20. Ombudsmannen bad kommissionen att ta ställning till följande punkter.

21. Kommissionens uttalanden i skrivelsen av den 16 februari 2009 skulle kunna tyda på att kommissionen har infört två "nya" undantag från regeln att all korrespondens, som sannolikt kommer att undersökas som ett klagomål, registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat. Dessa villkor nämns inte i meddelandet från 2002. De består av fall där i) korrespondensen i fråga inte rör den kategori av överträdelser av gemenskapens miljölagstiftning som finns på kommissionens prioriteringslista, och ii) korrespondens som avser tillgång till miljöinformation, men klaganden har inte använt de befintliga mekanismer som inrättats för detta ändamål enligt nationell lagstiftning.

22. Även om kommissionen har ett obestridligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att ändra sitt eget meddelande om hur den hanterar klagomål och överträdelseförfaranden, och skulle kunna lägga till ovannämnda ”nya” undantag, kan medborgarna rimligen förvänta sig att alla tillämpliga undantag erkänns offentligt och att kommissionen kommer att tillämpa de regler som den själv har fastställt fram till dess att meddelandet ändras.

23. I detta avseende bad ombudsmannen kommissionen att klargöra om den verkligen tillämpar de ovannämnda ”nya” undantagen och, om så är fallet, om den anser att det är lämpligt att utvidga förteckningen över undantag i punkt 3 första stycket (Registrering av klagomål) i meddelandet, på grundval av vilken ”[c] eller svar ska inte kunna prövas som ett klagomål av kommissionen och ska därför inte registreras i det centrala registret över klagomål.”

24. Ombudsmannen föreslog också att kommissionen, som en del av sitt svar, skulle kunna inkludera ett flödesschema som visar hur korrespondens om att en medlemsstat inte följer gemenskapsrätten hanteras av dess avdelningar.

25. Ombudsmannen informerade klaganden i ärende 517/2009/MHZ om denna undersökning på eget initiativ. Han förklarade också att han skulle ge kommissionen tillfälle att yttra sig över kommissionens yttrande.

Frågeställningen

26. Den 23 september 2009 lämnade kommissionen ett yttrande som svar på ombudsmannens undersökning. Ombudsmannen vidarebefordrade detta yttrande till klaganden i ärende 517/2009/MHZ och uppmanade denne att inkomma med synpunkter om denne så önskade senast den 31 oktober 2009. Klaganden inkom med synpunkter den 11 februari 2010. Under tiden hade ombudsmannen den 22 januari 2010 uppmanat kommissionen att inkomma med ytterligare förklaringar senast den 31 mars 2010. Kommissionen svarade den 3 maj 2010. Dess svar vidarebefordrades till klaganden i ärende 517/2009/MHZ med en uppmaning att inkomma med synpunkter, om klaganden så önskade, senast den 30 juni 2010. Klaganden i ärende 517/2009/MHZ lämnade inga synpunkter.

Ombudsmannens analys och slutsatser

De argument som kommissionen framförde i sitt yttrande

27. Kommissionen uppgav att den inte hade infört två "nya" undantag från grundregeln om registrering av klagomål i sitt centrala register.

28. När det gäller”icke-prioriterade klagomål” erinrade kommissionen om att den i sitt meddelande från 2007 ”En europeisk union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten”[7] och i sitt meddelande från 2008 ”Genomförande av Europeiska gemenskapens miljölagstiftning”[8] klargjorde att ”prioritering” i förvaltningen av dess överträdelseverksamhet var mycket viktig.

29. I kommissionens meddelande ”En europeisk union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten” anges att en korrekt tillämpning av lagstiftningen kan förbättras genom att man prioriterar ärenden och att bättre resultat skulle uppnås för en viss resursfördelning. Å andra sidan anges det i samma meddelande att alla klagomål och överträdelser kommer att behandlas. Prioritering innebär att vissa fall kommer att behandlas av kommissionen mer omedelbart och mer intensivt än andra."Kommissionen hävdade att prioritering inte ska tolkas som kommissionens vägran att registrera eller behandla klagomål som inte betraktas som prioriterade. I detta avseende tillade kommissionen att en stor andel (cirka 40 %) av dess ärenden om miljööverträdelser omfattar ärenden som inte omfattas av prioriteringskriterierna. Dessutom betraktas de allra flesta miljöklagomål som behandlas inom ramen för EU Pilot-projektet [9] (mer än 100 ärenden) som "icke-prioriterade" klagomål.

30. I sina kontakter med klaganden i ärende 517/2009/MHZ angav kommissionen inte att den endast skulle registrera klagomål som motsvarade dess prioriteringar. Att uppmana icke-statliga organisationer att vara mer strategiska innebär inte en vägran att hantera icke-prioriterade klagomål. Klaganden föreföll ha missförstått kommissionens formulering. I sin ytterligare skrivelse, som under tiden skickades till klaganden (den 25 juni 2009), klargjorde kommissionen sin ståndpunkt.

31. När det gäller klagomål om tillgång till miljöinformation tolkade kommissionen sin ståndpunkt som att den omfattades av 2002 års meddelande, med undantag för underlåtenhet att ”ange ett klagomål”.

32. Den hävdade vidare att artikel 6 i direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, som upphäver rådets direktiv 90/313/EEG [10], föreskriver olika former av prövning på nationell nivå till förmån för dem som är missnöjda med ett officiellt svar på en begäran om miljöinformation. Den nationella översynsmekanismen anses därför vara en integrerad del av den berörda medlemsstatens hantering av begäran om information. Enligt kommissionen har gemenskapslagstiftaren tydligt avsett att en översynsprocess skall vara tillgänglig för dem som begär miljöinformation. Enligt kommissionen kommer en verklig överträdelse inte att utkristalliseras förrän översynsmekanismen har slutförts i frågan.

33. Kommissionen anser att isolerade enskilda problem som uppstår under den första etappen av en medlemsstats handläggning av en begäran om tillgång till information, och som inte är en följd av bristfällig lagstiftning, omfattas av undantaget för underlåtenhet att anmäla ett klagomål. Detta beror på att det fullständiga förfarande genom vilket en ståndpunkt i ärendet fastställs på nationell nivå ännu inte har slutförts:

"Om … gemenskapslagstiftning uttryckligen föreskriver en nationell möjlighet till prövning för att hantera klagomål om bristande respekt för rättigheter som ges enligt den lagstiftningen, är det lämpligt att anse att inget klagomål uppstår på gemenskapsnivå så länge de nationella möjligheterna till prövning inte har uttömts."

34. Om kommissionen undersöker ärenden som rör missnöje med specifika begäranden om tillgång till information innan bestämmelserna om överklagande har uttömts, riskerar detta enligt kommissionen att undergräva dessa bestämmelser genom att antyda att kommissionen själv kommer att fungera som en parallell eller alternativ översynsmekanism. Dessutom tillgodoses de enskilda intressena hos dem som ansöker om tillgång till miljöinformation bättre genom direkt talan enligt direktivet än genom överträdelseförfaranden som inleds av kommissionen. Kommissionen betonade i detta avseende att den inte är behörig att företräda medborgarnas eller den privata sektorns intressen inför nationella myndigheter.

35. Slutligen pekade kommissionen på ”en viktig praktisk aspekt”. Det årliga antalet ursprungliga begäranden om miljöinformation inom tillämpningsområdet för direktiv 2003/4/EG kommer sannolikt att uppgå till miljoner i hela EU. Kommissionen kan inte utreda och ompröva beslut om ett så stort antal ursprungliga ansökningar.

36. Kommissionen avslutade med att meddela att den införde ändringar i förfarandet för registrering av klagomål med verkan från och med den 28 september 2009. Syftet med dessa förändringar är att bättre tillgodose medborgarnas, det civila samhällets och näringslivets intressen.

37. Från och med den dagen kommer kommissionen att separat och tydligt registrera alla förfrågningar och klagomål om tillämpningen av gemenskapsrätten som antingen en förfrågan eller ett klagomål. Denna process kommer att ta hänsyn till om det finns några tydliga indikationer i korrespondensen om dess avsedda status. Om den ursprungliga korrespondensen inte är klar över ärendets avsedda status, men denna status bekräftas i ett senare skede, kommer registreringen av korrespondensen vid behov att anpassas. Kommissionen kommer att granska klagomålen utifrån deras innehåll och informera de berörda medborgarna om detta. Ärenden som innehåller klagomål kommer inte att avslutas förrän den klagande har möjlighet att svara på de förklaringar som ges för den planerade avslutningen av ärendet. Kontakter kan tas med de medlemsstater som deltar i pilotprogrammet eller med andra medlemsstater. Överträdelseförfaranden kan inledas, och alla åtgärder som vidtas med avseende på dem kommer att registreras i vederbörlig ordning.

38. Enligt kommissionen uppfyller denna metod för registrering av ärenden som rör tillämpningen av gemenskapsrätten till fullo kriterierna i 2002 års meddelande, samtidigt som den tillämpar ett mer omfattande registreringssystem än tidigare.

Den klagandes kommentar till kommissionens yttrande i ärende 517/2009/MHZ

39. Klaganden i ärende 517/2009/MHZ ansåg att många miljöklagomål inte registreras av kommissionen som sådana, inte på grund av att ett undantag från 2002 års meddelande är tillämpligt, utan på grund av att kommissionen inte förutser en prioriterad behandling av överträdelseärendet för sådana klagomål.

Ombudsmannens inledande bedömning som ledde till ytterligare undersökningar

39. Inledningsvis välkomnade ombudsmannen kommissionens beslut att ändra sitt förfarande för registrering av korrespondens om överträdelser av EU-lagstiftningen för att bättre tillgodose medborgarnas intressen.

40. På grundval av kommissionens yttrande [11] förstod han att korrespondenten från och med den 28 september 2009 själv avgör om hans eller hennes korrespondens bör registreras som ett klagomål eller inte. Detta tillvägagångssätt är avgjort medborgarvänligt.

41. Eftersom kommissionen också uppgav att kriterierna i 2002 års meddelande respekterades fullt ut förstod ombudsmannen vidare att kommissionen, oavsett korrespondentens beslut eller aviserade avsikt, fortfarande kontrollerar om de undantag som fastställs i 2002 års meddelande om principen om att registrera korrespondensen som ett klagomål är tillämpliga eller inte. Av detta följer att om korrespondensen omfattas av något av dessa undantag registreras den inte som ett klagomål, även om upphovsmannen har för avsikt att den ska betraktas som ett sådant.

42. Detta är också ett positivt tillvägagångssätt, eftersom god förvaltning inte nödvändigtvis kräver att registreringen av korrespondens nödvändigtvis måste vara ”mer omfattande”. God förvaltning innebär att registreringen inte bör vara godtycklig utan följa de regler som kommissionen själv fastställde i 2002 års meddelande. Ombudsmannen betonar i detta avseende att de enda särskilda förfaranderegler som medborgarna kan åberopa när det gäller kommissionens hantering av deras korrespondens om överträdelser av EU-rätten är de som kommissionen har åtagit sig att följa i 2002 års meddelande.

43. I detta avseende påpekade ombudsmannen att medborgarna har rätt att veta vilka administrativa åtgärder de kan förvänta sig i en viss situation. Detta är i linje med de väletablerade principerna i unionsrätten om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar. Därför bör kommissionen, om den beslutar att erbjuda medborgarna särskilda förfarandegarantier för att hantera deras korrespondens om överträdelser, respektera dem strikt, såvida den inte informerar medborgarna på annat sätt.

44. Ombudsmannen välkomnade kommissionens uttalande om att den inte införde några nya undantag från grundregeln i 2002 års meddelande om att all korrespondens som sannolikt kommer att undersökas som klagomål ska registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat och att endast de sex undantag som avses i punkt 3 första stycket (Registrering av klagomål) i 2002 års meddelande är bindande.

45. Ombudsmannen förstår utifrån kommissionens åsikt att ”prioritering” inte gäller registreringen av korrespondensen som ett klagomål, utan det efterföljande administrativa skedet, när klagomålet redan har registrerats och behandlats som ett sådant.

46. Enligt unionsdomstolarnas rättspraxis förfogar kommissionen över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta huruvida den ska vidta rättsliga åtgärder mot en medlemsstat för en påstådd överträdelse av unionsrätten [12]. I detta sammanhang bör kommissionen också ges befogenhet att i sina administrativa förfaranden besluta om vilken behandling av klagomål som ska prioriteras. Mot bakgrund av följande: i) På sidorna 11–12 i sitt meddelande Bättre övervakning av gemenskapsrättens tillämpning [13] ger kommissionen uttömmande förklaringar om de kriterier som den tillämpar för att avgöra vilka överträdelser som är så allvarliga att de förtjänar prioriterad behandling, och ii) i kommissionens meddelande En Europeisk union som bygger på resultat – Tillämpning av gemenskapsrätten föreskrivs att alla klagomål, oavsett om de är prioriterade eller inte, kommer att behandlas. Ombudsmannen instämmer i kommissionens förklaring om ”icke-prioriterade klagomål”.

47. Ombudsmannen noterar att klaganden i ärende 517/2009/MHZ är skeptisk till kommissionens förklaring. Ombudsmannen litar på att kommissionen genom sina egna åtgärder kommer att kunna övertyga de icke-statliga organisationerna om att deras klagomål kommer att registreras oberoende av den administrativa prioritet som kommer att ges frågan om klagomålet, så snart kommissionen börjar behandla det.

47. Ombudsmannen var dock bekymrad över en specifik aspekt av kommissionens förklaring om registrering av korrespondens om överträdelser som innebär tillgång till miljöinformation. Kommissionen har preciserat att den inte registrerar korrespondens avseende överträdelser avseende tillgång till miljöinformation som klagomål om den nationella prövningsmekanismen i fråga ännu inte har iakttagits. Enligt kommissionen utgör detta tillvägagångssätt inte något nytt undantag, utan omfattas snarare av det befintliga undantaget i meddelandet från 2002 ”underlåtenhet att fastställa ett klagomål”.

48. I detta avseende påpekade ombudsmannen för det första att kommissionen, efter att ha registrerat korrespondensen som ett klagomål, om den verkligen drar slutsatsen att dess deltagande inte är lämpligt, har olika alternativ för hur klagomålet ska hanteras.

49. För det andra är det ostridigt att de nationella domstolarna är gemenskapsrättens främsta väktare och att eventuella påstådda överträdelser kan hanteras ännu effektivare genom nationella rättsmedel än på unionsnivå. I sitt tidigare beslut om ett enskilt klagomål stödde ombudsmannen följaktligen kommissionens praxis att invänta resultatet av den relevanta pågående nationella domstolsprövningen innan den beslutade hur ett redan registrerat klagomål som omfattas av denna prövning ska hanteras [14].

50. Det finns dock en skillnad mellan: i) Beslut om att skjuta upp den administrativa handläggningen av ett klagomål om överträdelse till dess att den nationella domstolen/det behöriga nationella organet har avslutat sitt förfarande och beslutat i samma fråga. och ii) besluta att klagomålet inte bör godtas som sådant om domstolen/det behöriga nationella organet ännu inte har kontaktats, för att besluta i samma fråga.

51. När det gäller ii) är det värt att påminna om EG-domstolens tydliga formulering i dess klassiska dom i målet Van Gend en Loos [15]:

”Den omständigheten att fördraget ställer till kommissionens förfogande sätt att säkerställa att de skyldigheter som [medlemsstaterna] åläggs genom fördraget iakttas [utgör inte] hinder för möjligheten att i mål mellan enskilda vid en nationell domstol åberopa åsidosättanden av dessa skyldigheter.”

I samma dom slog domstolen även fast följande:

”Berörda personers vaksamhet för att skydda sina rättigheter [vid nationella domstolar] utgör en effektiv kontroll utöver den kontroll som enligt [de dåvarande] artiklarna 169 och 170 har anförtrotts kommissionens och medlemsstatens omsorg” (min kursivering).

I sin senare dom i målet Molkerei-Zentrale tillade EU-domstolen följande:

”Syftet med förfaranden [på nationell nivå] är att skydda enskildas rättigheter i ett visst fall, medan gemenskapsmyndigheternas ingripande syftar till en allmän och enhetlig efterlevnad av gemenskapsrätten.”[16]

52. Mot bakgrund av ovanstående är ombudsmannen inte övertygad av kommissionens åsikt att korrespondens om en överträdelse inte bör registreras som ett klagomål om en nationell domstol eller ett annat organ ännu inte har prövat samma fråga, och den relevanta lagstiftningen föreskriver prövning på nationell nivå i detta avseende.

53. Dessutom anser ombudsmannen att inget av de sex befintliga undantag som avses i punkt 3 första stycket (Recording of complaints) i 2002 års meddelande, i dess nuvarande lydelse, är tillämpligt på en situation där de nationella prövningsmöjligheterna inte har iakttagits, vid den tidpunkt då korrespondensen avseende den aktuella överträdelsen lämnas in.

54. Ombudsmannen kan inte instämma i kommissionens tolkning att en sådan situation omfattas av undantaget att korrespondens inte ska undersökas som ett klagomål och därför inte ska registreras i det centrala registret över klagomål, om denna korrespondens inte innehåller något klagomål. Om prövningen av en viss korrespondens gör det möjligt att dra slutsatsen att de frågor som den avser är eller kan bli föremål för nationell rättslig eller administrativ prövning, kan det inte rimligen anses att ett klagomål inte har angetts i denna korrespondens. Kommissionens tolkning av undantaget "den underlåter att framställa ett klagomål "skulle därför vara alltför bred och orimlig.

55. Ombudsmannen erinrar återigen, och analogt, om att enligt unionsdomstolarnas rättspraxis måste undantag och avvikelser tolkas restriktivt [17]. EG-domstolen har särskilt slagit fast att undantag ska tolkas på ett sådant sätt att deras räckvidd begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att skydda de intressen som dessa undantag gör det möjligt att skydda [18].

56. Genom meddelandet från 2002 och genom att anta sin "nya" strategi från och med den 28 september 2009 ville kommissionen bättre skydda medborgarnas intressen. Därför anser ombudsmannen att kommissionens grundregel är att all korrespondens som rör överträdelser ska registreras som ett klagomål. Mot bakgrund av sina slutsatser i punkterna 42 och 43 ovan anser ombudsmannen att den vida tolkningen av det befintliga undantaget att det ”inte innehåller något klagomål”, såsom kommissionen föreslår att det ska tillämpas, inte tjänar ett sådant syfte.

Ombudsmannens skrivelse till kommissionen av den 22 januari 2010

57. Innan ombudsmannen fattade det slutliga beslutet om sin undersökning på eget initiativ beslutade han att dela med sig av sin ovannämnda bedömning till kommissionen. I sin skrivelse till kommissionen uppmanade han institutionen att förklara om den skulle gå med på att ändra sin ovannämnda tolkning av det befintliga undantaget i 2002 års meddelande om "underlåtenhet att framföra klagomål". Om ovanstående tolkning tillämpas kan medborgarnas korrespondens om överträdelser avseende tillgång till miljöinformation, som ännu inte har underställts en nationell rättslig/administrativ prövning, inte registreras som ett klagomål, eftersom sådan korrespondens inte anses innehålla något klagomål.

57. Ombudsmannen påpekade också i sin skrivelse att han uppskattade den pågående och konstruktiva dialogen med kommissionen om registrering och hantering av inte bara miljöärenden utan alla klagomål och överträdelseärenden.

Kommissionens svar på ombudsmannens skrivelse av den 22 januari 2010

58. Kommissionen godtog ombudsmannens uppmaning att inskränka sin tolkning av det befintliga undantaget i 2002 års meddelande om att ”den inte anger något klagomål”. Den förklarade att den inte skulle använda detta som grund för att inte registrera framtida klagomål om tillgång till miljöinformation i sitt nya centrala CHAPS-register.

59. Om inte de relevanta nationella granskningsmekanismerna har uttömts anser kommissionen att det i allmänhet är olämpligt att behandla korrespondens om avslag på ansökningar om tillgång till miljöinformation i medlemsstaterna som ett klagomål som kräver att kommissionen kontaktar de nationella myndigheterna. Därför kommer kommissionen vid registreringen av klagomål i CHAPS att klargöra att ingen ytterligare undersökning kommer att genomföras om inte klaganden lägger fram bevis för att de nationella mekanismerna har uttömts.

60. Alternativt kan kommissionen vid en framtida tidpunkt besluta att vidta nödvändiga åtgärder för att ge operativ innebörd åt det undantag som gäller klagomål avseende vilka kommissionen hade antagit en tydlig, offentlig och konsekvent ståndpunkt, som ska meddelas den klagande.

61. Slutligen tog kommissionen tillfället i akt att klargöra EU Pilot-projektets allmänna roll [19]. Det betonade att syftet med EU Pilot inte är att kompensera för alltför många klagomål om kommissionens administrativa kapacitet att hantera dem. Syftet med EU Pilot är att organisera kommissionens arbete bättre när den svarar på klagomål om överträdelser. Kommissionen inledde EU Pilot för att stärka engagemanget, samarbetet och partnerskapet mellan kommissionen och medlemsstaterna i syfte att förbättra kvaliteten och hastigheten på svaren på förfrågningar och klagomål som rör tillämpningen av EU-lagstiftningen.

Ombudsmannens slutliga bedömning

62. Ombudsmannen välkomnar kommissionens samtycke till att inte tolka och generellt tillämpa det femte undantaget i punkt 3 i 2002 års meddelande, nämligen att medborgarnas korrespondens om överträdelser som innebär tillgång till miljöinformation, som ännu inte har lämnats in för rättslig/administrativ prövning på nationell nivå, inte innehåller något klagomål och därför inte kan registreras som klagomål. Ombudsmannen anser att det är rimligt att kommissionen, även om sådan korrespondens registreras som ett klagomål, normalt undersöker ärendet först när den nationella domstolen/det administrativa förfarandet har avslutats.

63. Ombudsmannen finner därför inte något administrativt missförhållande när det gäller kommissionens policy för registrering av klagomål.

Slutsatser

På grundval av sin undersökning av denna undersökning på eget initiativ avslutar ombudsmannen den med följande slutsats:

Ombudsmannen finner inte något administrativt missförhållande.

Kommissionens ordförande och klaganden i ärende 517/2009/MHZ kommer att informeras om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 3 september 2010

---

[1] Se förstainstansrättens beslut av den 17 juli 1998 i mål C-422/97, Sateba mot kommissionen (REG 1998, s. 4913), punkt 42, och förstainstansrättens dom av den 11 juli 2001 i mål T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen (REG 2001, s. II-3677), punkt 70.

[2] EGT C 244, 2002, s. 5.

[3] I punkt 3 första stycket (Inspelning av klagomål) i 2002 års meddelande föreskrivs följande: ”All korrespondens som kan komma att utredas som ett klagomål ska registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat.”

[4] I punkt 5 första stycket (mottagningsbevis) i 2002 års meddelande föreskrivs följande: "Korrespondens som registrerats som ett klagomål skall bekräftas … av generalsekretariatet inom en månad …"

[5] I punkt 5 fjärde stycket (mottagningsbevis) i meddelandet föreskrivs följande: ”Om kommissionens avdelningar beslutar att inte registrera korrespondensen som ett klagomål ska de underrätta upphovsmannen om detta genom ett vanligt brev med angivande av ett eller flera av de skäl som anges i punkt 3 andra stycket.” (min kursivering)

[6] EUT L 41, 2003, s. 26.

[7] KOM(2007) 502.

[8] KOM(2008) 773 slutlig.

[9] Enligt kommissionens webbplats har EU Pilot-projektet varit i drift sedan april 2008 i syfte att ge snabbare och fullständigare svar på frågor och lösningar på problem som uppstår vid tillämpningen av EU-lagstiftning – särskilt de som tas upp av medborgare eller företag – som kräver bekräftelse av den faktiska eller rättsliga situationen i en medlemsstat. När det gäller förfarandet anges följande på webbplatsen:

”Inom ramen för EU Pilot kommer din förfrågan eller ditt klagomål att granskas av kommissionens ansvariga avdelning och vidarebefordras till den berörda myndigheten i medlemsstaten med eventuella frågor eller uppgifter som identifierats av kommissionens avdelning. Du kommer att informeras skriftligen om att denna metod används för att behandla din korrespondens. En allmän tidsfrist på tio veckor har fastställts för att lämna in svar. Kommissionens avdelningar kommer att informera er om sin utvärdering"http://ec.europa.eu/community_law/infringements/application_monitoring_en.htm

[10] EUT L 41, 2003, s. 26.

[11] Uttalandena i yttrandet vidareutvecklades av kommissionens generalsekreterare i hennes skrivelse till ombudsmannen av den 6 november 2009.

Mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 46. Mål 247/87, Star Fruit mot kommissionen, REG 1989, s. 291. Mål 87/89, Société nationale interprofessionnelle de la tomate m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I 1981; Förstainstansrättens beslut i mål T-182/97, Ségaud mot kommissionen, REG 1998, s. II-271. Se även ombudsmannens beslut om klagomål 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN och 493/2000/ME, som finns på ombudsmannens webbplats (http://www.ombudsman.europa.eu).

[13] KOM(2002) 725 slutlig.

[14] Mål 822/2009/BU, punkt 34 (www.ombudsman.europa.eu)

Mål 26/62, Van Gend en Loos, Rec. 1963, s. 0003.

[16] Mål C-28/67 Molkerei-Zentrale Westfalen, REG 1968, s. 143, 154.

[17] Mål C-465/04, Hoyvem, REG 2006, s. I-2879, punkt 24. De förenade målen C-397/01, Pfeiffer, REG 2004, s. I-8835, punkt 52, och C-303/98, Simap, REG 2000, s. I-7963, punkterna 34 och 35.

[18] Mål 151/02, Landeshaupstadt Kiel, REG 2003, s. I-8389, punkt 89.

[19] Se fotnot 9 ovan.