Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden är en irländsk uppfödare av Irish Draught-hästar. År 2010 lämnade han in ett överträdelseklagomål mot Irland till Europeiska kommissionen. Det gällde det irländska systemet för inspektion och registrering av Irish Draught-hästar. Hans överträdelseklagomål avslutades den 28 november 2011 [1].

2. Den 15 december 2011 begärde klaganden i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 [2] tillgång till sitt klagomål om överträdelse och till kopior av kommissionens korrespondens med de irländska myndigheterna.

3. Den 19 januari 2012 beviljade kommissionen klaganden fullständig tillgång till sitt överträdelseklagomål. Den beviljade honom även tillgång till tre skrivelser som kommissionen hade skickat till de irländska myndigheterna inom ramen för det EU Pilot-ärende som hade inletts i samband med detta överträdelseklagomål. Kommissionen utelämnade emellertid personuppgifterna i dessa skrivelser ”i enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001”. Kommissionen informerade klaganden om att han kunde överklaga beslutet hos kommissionens generalsekreterare.

4. Kommissionen informerade också klaganden om att dess skrivelse av den 5 oktober 2011 till de irländska myndigheterna, som den delvis lämnade ut, innehöll en bilaga (nedan kallad bilagan) bestående av en skrivelse från en tredje part. Den förklarade att om klaganden önskar få tillgång till bilagan måste kommissionen samråda med den berörda tredje parten och därefter besluta om utlämnande av uppgifter.

5. Den 25 januari 2012 lämnade klaganden in en bekräftande ansökan till kommissionens generalsekretariat. Ett mottagningsbevis utfärdades dagen därpå.

6. I sin bekräftande ansökan begärde klaganden att kommissionen skulle ompröva sin ståndpunkt när det gäller att inte lämna ut personuppgifter. Dessutom bekräftade han att han önskade få tillgång till bilagan [3].

7. Den 16 februari 2012 skickade kommissionen ett svar till klaganden och angav att ”den ännu inte hade kunnat samla in alla de uppgifter som [den] behövde för att göra en fullständig analys av [begäran] för att kunna fatta ett slutligt beslut”. Kommissionen förlängde tidsfristen för sitt svar på den bekräftande ansökan med 15 arbetsdagar, till och med den 8 mars 2012.

8. Den 6 mars 2012 skickade kommissionen ett andra svar till klaganden. Den förklarade att utkastet till svar på hans bekräftande ansökan var färdigt och hade överlämnats till det interna godkännandeförfarandet, som kommissionen förväntade sig skulle slutföras "mycket snart", så att svaret på den bekräftande ansökan kunde skickas för undertecknande. Kommissionen bad om ursäkt för denna försening. Kommissionen fastställde inte någon ny tidsfrist för sitt svar.

9. Den 2 april 2012 besvarade kommissionen den bekräftande ansökan. Kommissionen informerade klaganden om att upphovsmannen till den hemliga bilagan hade samtyckt till att den lämnades ut. Kommissionen beviljade således klaganden delvis tillgång till denna bilaga och utelämnade de personuppgifter som den innehöll.

10. Kommissionen bekräftade dessutom sitt ursprungliga beslut att inte bevilja klaganden tillgång till personuppgifterna i de handlingar som ursprungligen lämnats ut. I detta avseende hänvisade kommissionen till förordningarna (EG) nr 1049/2001 och (EG) nr 45/2001 [4] och till EU-domstolens dom i målet Bavarian Lager [5] och noterade att klaganden inte hade angett några skäl till varför personuppgifterna skulle överföras till honom.

11. Klaganden vände sig till Europeiska ombudsmannen den 30 april 2012.

Föremålet för utredningen

12. Europeiska ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående och krav.

Påstående:

Vid behandlingen av klagandens begäran om tillgång till handlingar underlät kommissionen att

i) ta med bilagan bland de handlingar som ursprungligen lämnades ut,

ii) förklara varför den raderade personuppgifter som var kända för och till och med tillhandahölls av klaganden, inklusive hans egna personuppgifter, och

iii) behandla den klagandes bekräftande ansökan i enlighet med de förfaranden och tidsfrister som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001.

Påstående:

Kommissionen bör i) be den klagande om ursäkt för dessa brister och ii) antingen på ett tillfredsställande sätt förklara sin ståndpunkt när det gäller skyddet av personuppgifter i detta fall eller ge den klagande fullständig tillgång till de utlämnade handlingarna.

Utredningen

13. Ombudsmannen inledde sin undersökning den 5 juni 2012 genom att översända en kopia av klagomålet till Europeiska kommissionens ordförande med en uppmaning att avge ett yttrande om det.

14. Den 10 juli 2012 granskade ombudsmannen kommissionens handlingar i ärendet och tog kopior av relevanta handlingar. Den 20 september 2013 skickade ombudsmannen en kopia av inspektionsrapporten och av de icke-konfidentiella handlingar som inspekterats till kommissionen och klaganden. Ombudsmannen uppmanade klaganden att kommentera resultatet av inspektionen, om han så önskade.

15. Kommissionen avgav sitt yttrande den 4 oktober 2012. Yttrandet översändes till klaganden, som inkom med synpunkter på det den 31 december 2012, den 6 februari och den 11 mars 2013.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påstådd felaktig hantering av klagandens ansökan om tillgång till handlingar och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

16. I sin bekräftande ansökan av den 25 januari 2012 ansåg klaganden att det var ”sällsynt minst sagt” att kommissionen dolde namnen på tredje parter i de delvis utlämnade handlingarna. Han kände nämligen redan till innehållet i vissa av dessa handlingar, eftersom han hade kopierat korrespondensen och således var fullt medveten om de raderade personuppgifterna.

17. I sitt bekräftande beslut av den 2 april 2012 uppgav kommissionens generalsekretariat att de uppgifter som utelämnats i de delvis offentliggjorda handlingarna var namn på fysiska personer och hästar samt hästnummer. Kommissionen ansåg att dessa uppgifter utgör personuppgifter enligt definitionen i artikel 2 a i förordning (EG) nr 45/2001. Till och med hästnumren omfattas av denna kategori, eftersom varje person med kunskap om området genom dem kan identifiera hästen i fråga och därmed dess ägare.

18. Kommissionen ansåg inte att det fanns någon anledning som skulle motivera ett offentliggörande av sådana uppgifter i allmänhetens intresse, i den mening som avses i artikel 5 a i förordning 45/2001. Klaganden hade inte heller anfört några skäl. Det har således inte visats att det var nödvändigt att överföra uppgifterna till honom. Vad särskilt gäller personuppgifterna i bilagan nämnde kommissionen att den berörda fysiska personen hade konsulterats, men inte svarat.

19. Kommissionen vägrade således att lämna ut personuppgifterna i alla handlingar som lämnats till klaganden. Den informerade honom om att han kunde vända sig till Europeiska ombudsmannen eller EU-domstolen.

20. I sitt klagomål uppgav klaganden att han var förbryllad över att kommissionen insisterade på att radera personuppgifter om enskilda personer som hade avstått från sin rätt till sekretess inom ramen för det relevanta överträdelseförfarandet. Han uttryckte också sitt missnöje med förfarandets längd, som överskred de tidsfrister som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001.

21. I sitt yttrande angav kommissionen för det första att den inte tog initiativ till att samråda med upphovsmannen till bilagan vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan, eftersom den ansåg att bilagan inte omfattades av tillämpningsområdet för ansökan om tillgång till handlingar, som avsåg kommissionens handlingar. I sin bekräftande ansökan klargjorde klaganden att han önskade få tillgång till denna bilaga. Kommissionen agerade i enlighet med detta och överlämnade det till honom, efter att ha utelämnat personuppgifterna i det.

22. För det andra förklarade kommissionen att klagandens ansökan avsåg, å ena sidan, hans överträdelseklagomål och, å andra sidan, andra specifika handlingar som härrörde från kommissionen.

23. Kommissionen beviljade klaganden tillgång till en kopia av hans överträdelseklagomål i egenskap av upphovsman och utan att bedöma begäran enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Återstoden av klagandens ansökan rörande kommissionens handlingar bedömdes dock som om den hade lämnats in av någon annan medborgare. Kommissionen hävdade att klagandens ställning som klagande av överträdelser inte ger honom en privilegierad ställning enligt förordning (EG) nr 1049/2001. När en handling har lämnats ut enligt förordningen blir den dessutom tillgänglig för alla medborgare som begär det. Detta innebär att om sådana uppgifter lämnades ut till klaganden skulle varje medborgare som begär tillgång till samma handlingar i efterhand ha tillgång till de personuppgifter som kommissionen ville skydda genom redigering. Det faktum att klaganden kände till vissa av personuppgifterna i kommissionens handlingar var därför irrelevant i det aktuella sammanhanget.

24. För det tredje medgav kommissionen att den överskred tidsfristerna för att bedöma klagandens bekräftande ansökan. Denna försening berodde på behovet av att samråda med den berörda tredje parten. Samrådet tog längre tid än vanligt eftersom kommissionen, i avsaknad av en e-postadress, kontaktade personen i fråga via rekommenderat brev. Kommissionen var också tvungen att ge tillräckligt med tid för att få svar på samma sätt, utöver de fem arbetsdagar som skulle förflyta innan den kunde anse att den berörda personen inte hade svarat på samrådet. Kommissionen bad om ursäkt för att inte ha hållit de tillämpliga tidsfristerna.

25. I sina synpunkter uttryckte klaganden sitt missnöje med kommissionens ståndpunkt.

Ombudsmannens bedömning

26. När det gäller den första aspekten av påståendet instämmer ombudsmannen inte i kommissionens ståndpunkt att bilagan inte ingick i klagandens begäran av den 15 december 2011. I detta avseende påminner han om att den andra delen av klagandens ansökan avsåg ”kopior av [kommissionens] korrespondens med [de irländska myndigheterna]”. Utan tvekan utgjorde bilagan i fråga en integrerad del av kommissionens skrivelse till de irländska myndigheterna av den 5 oktober 2011. Kommissionens egentliga "skrivelse" till de irländska myndigheterna har följande lydelse: ”Bifogat finner Ni [bilagan]... som motbevisar de uttalanden och den analys ... som Ni har framfört till oss ... Det är svårt för ombudsmannen att se vilken mening kommissionens skrivelse till de irländska myndigheterna kunde ha haft om bilagan, som i själva verket utgjorde dess huvudsakliga innehåll, inte hade bifogats den.

27. Kommissionens ståndpunkt skulle för övrigt vara berättigad om bilagan hade ansetts utgöra ett dokument i sig. Men så var inte fallet. Påståendet i undersökningen ifrågasätter inte det faktum att kommissionen inte offentliggjorde den skrivelse som mottagits från en tredje part vid ett visst datum, om ett visst ämne, och som med all säkerhet finns registrerad i kommissionens relevanta akt. Påståendet avser skrivelsen i fråga i den mån och i den mån som den bifogades ett annat meddelande till vilket tillgång begärdes. Den blev således en del av detta meddelande och omfattades följaktligen av begäran.

28. Ombudsmannen anser därför att bilagan utgjorde en del av klagandens ansökan om tillgång till handlingar och att dess utlämnande borde ha bedömts i kommissionens ursprungliga svar på klagandens ansökan [6].

29. Med tanke på att effekterna av kommissionens tolkning, som ombudsmannen anser vara felaktig, i själva verket neutraliserades av utlämnandet av bilagan genom det bekräftande beslutet, anser ombudsmannen inte att det är nödvändigt att utfärda en kritisk anmärkning med avseende på denna aspekt. Han kommer dock att göra ytterligare en anmärkning nedan.

30. När det gäller den andra aspekten av påståendet påpekar ombudsmannen att det främsta skälet till att han tog med det i sin undersökning var att kommissionen i sitt bekräftande beslut inte reagerade på klagandens förståeliga förbryllelse över att uppgifter som han kände till hade utelämnats från de handlingar han mottog. I detta avseende erinrar ombudsmannen [7] om att det inte kan antas att alla medborgare har ingående kunskaper om förordning (EG) nr 1049/2001, om följderna av att en handling lämnas ut på grundval av den förordningen och dessutom om det subtila och inte alltid uppenbara förhållandet mellan förordning (EG) nr 1049/2001 och förordning (EG) nr 45/2001.

31. Ombudsmannen välkomnar därför kommissionens detaljerade förklaringar om denna aspekt av klagomålet. Han välkomnar också att kommissionen gjorde en riktig åtskillnad mellan i) klagandens begäran om tillgång till sina egna inlagor till kommissionen, som han nödvändigtvis måste få ta del av, och ii) hans begäran om tillgång till andra handlingar som tredje man hade lämnat in till kommissionen, även om dessa lämnades in inom ramen för hans klagomål eller med hans vetskap. Oavsett klagandens kännedom om de uppgifter som de innehåller, förblir dessa handlingar handlingar handlingar som inges av tredje man. Såsom domstolen har slagit fast i Bavarian Lager-domen måste, i den mån handlingar innehåller personuppgifter, utlämnandet av dem enligt förordning (EG) nr 1049/2001 ta hänsyn till bestämmelserna om skydd av personuppgifter i förordning (EG) nr 45/2001.

32. Kommissionens ståndpunkt är således rättsligt grundad och förklaringarna i dess yttrande är objektivt tillräckliga för att klaganden ska kunna förstå den skenbara paradoxen. När det särskilt gäller klagandens argument att personerna i fråga hade avstått från sin rätt till sekretess inom ramen för det relevanta överträdelseförfarandet erinrar ombudsmannen om att detta undantag endast görs för kommissionens kontakter med myndigheterna i den berörda medlemsstaten. Detta undantag är därför inte giltigt med avseende på utlämnande av personuppgifter till andra personer.

33. Det finns därför ingen anledning att göra ytterligare undersökningar av denna aspekt av klagomålet.

34. När det gäller den tredje aspekten av påståendet är det ombudsmannens ståndpunkt sedan länge att artikel 8.1 i förordning (EG) nr 1049/2001 föreskriver en skyldighet att behandla bekräftande ansökningar om tillgång till handlingar snabbt [8]. Tidsfristen på 15 arbetsdagar, som i allmänhet läggs till den tid som institutionen behöver för att besvara den ursprungliga ansökan, föreföll rimlig för lagstiftaren och måste därför respekteras. I de fall då denna tidsperiod inte är tillräcklig får dock institutionerna, i enlighet med artikel 8.2 i förordningen, förlänga denna tidsfrist med ytterligare 15 arbetsdagar, efter att vederbörligen ha motiverat denna förlängning. Sammanlagt får högst 30 arbetsdagar förflyta från det att en bekräftande ansökan registreras av institutionen till dess att ett svar skickas till den sökande.

35. I förevarande fall utnyttjade kommissionen den 16 februari 2012 sin befogenhet att förlänga fristen för att behandla den bekräftande ansökan. Kommissionen förklarade för klaganden att den ”ännu inte hade kunnat samla in alla de uppgifter som [den] behövde för att göra en fullständig analys av [begäran] för att kunna fatta ett slutligt beslut”.

36. Ombudsmannen konstaterar för det första att de skäl som kommissionen har angett inte verkar vara kopplade till de exempel som avses i artikel 8.2 i förordning 1049/2001 och som undantagsvis motiverar en förlängning av tidsfristen på 15 dagar, nämligen en ”ansökan som avser en mycket lång handling eller ett mycket stort antal handlingar”. Klagandens bekräftande ansökan gällde endast tre korta handlingar (i bästa fall fyra om bilagan betraktas som sådan), varav de flesta redan hade lämnats ut till klaganden. Den bekräftande ansökan avsåg nämligen endast bilagan och de utelämnade personuppgifterna i de återstående handlingarna.

37. Kommissionen bekräftade i sitt yttrande att förseningen berodde på att det var nödvändigt att konsultera bilagans upphovsman med avseende på de personuppgifter som fanns i bilagan och påpekade att konsultationen skulle genomföras med rekommenderat brev och således tog längre tid än väntat. Ombudsmannen skulle kunna vara mottaglig för ett sådant argument om det stöddes av bevis. Han kan dock inte låta bli att notera från den kronologi av händelser som beskrivs i kommissionens yttrande att kommissionen inte inledde samråden med författaren till bilagan förrän den 16 februari 2012, det vill säga när tidsfristen på 15 dagar för att besvara den bekräftande ansökan nästan hade löpt ut.

38. Kommissionen åsidosatte även de förfaranderegler som är tillämpliga på den enligt artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001 när den tillställde klaganden det andra depositionssvaret, genom vilket den förlängde tidsfristen för att svara en andra gång och inte heller gav klaganden ett beräknat datum för sitt beslut. Om en institution ställs inför ett objektivt behov av en längre tid för att behandla en ursprunglig ansökan, skulle det vara förenligt med principerna om god förvaltningssed om institutionen förklarade för en sökande varför detta behov uppstår och även gav sökanden viss information om hur lång tid det kommer att ta att behandla ... ansökan [9].

39. Kommissionens agerande som beskrivs i punkterna 37 och 38 är långt ifrån att anses vara omsorgsfullt och respektera klagandens processuella rättigheter enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Detta utgör objektivt sett ett administrativt missförhållande. I detta avseende kommer ombudsmannen att göra en kritisk anmärkning och ytterligare en anmärkning nedan.

B. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning och ytterligare anmärkningar:

Kommissionens agerande som beskrivs i punkterna 37 och 38 i detta beslut är långt ifrån att anses vara omsorgsfullt och respektera klagandens processuella rättigheter enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Detta utgör objektivt sett ett administrativt missförhållande.

Ytterligare anmärkningar

Ombudsmannen anser att en bilaga till en handling till vilken tillgång begärs inte är en separat handling, utan utgör en integrerad del av den handling till vilken den är bifogad. Bedömningen av om handlingen får lämnas ut eller inte bör således göras samtidigt med bedömningen av huvudhandlingen.

När bedömningen av en ansökan om tillgång till handlingar inbegriper samråd med den registrerade i enlighet med förordning (EG) nr 45/2001 bör kommissionen inleda ett sådant samråd så snart den konstaterar att det är nödvändigt, för att kunna iaktta de tidsfrister som anges i förordning (EG) nr 1049/2001.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 13 juni 2013

---

[1] Kommissionens handläggning av överträdelseärendet var föremål för ett annat klagomål till Europeiska ombudsmannen, nämligen klagomål 2359/2011/AN, som avslutades den 17 september 2012.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[3] I samma skrivelse lämnade klaganden också in en ny begäran om tillgång till vissa handlingar. Eftersom behandlingen av denna andra begäran inte ingick i ombudsmannens aktuella undersökning kommer detta beslut inte att hänvisa till den eller till skriftväxlingen mellan kommissionen och klaganden i fråga om den.

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1).

[5] Mål C-28/08 P, Europeiska kommissionen mot Bavarian Lager, REU 2010, s. I-06055.

[6] I detta avseende erinrar ombudsmannen om att han redan har ansett att det utgör god förvaltningssed för institutionerna att se till att deras beslut om ansökningar om tillgång (oavsett om de är ursprungliga eller bekräftande) innehåller handlingar som uppenbarligen omfattas av ansökan, även om sådana handlingar finns i tiden efter ansökan (beslutet om klagomål 672/2007(WP)PB, punkt 50, finns på http://www.ombudsman.europa.eu). Detta gäller i ännu högre grad för en handling som utgör en integrerad del av en annan och utan vilken den senare skulle vara meningslös.

[7] Se t.ex. ombudsmannens beslut om klagomål 1170/2009/KM, punkterna 57–59, som finns på http://www.ombudsman.europa.eu

[8] Se ombudsmannens beslut om klagomål 339/2011/AN, punkt 45, som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu

[9] Se ombudsmannens beslut om klagomål 1302/2009/TS, punkt 31, och 2073/2010/AN, punkt 34, som båda finns på http://www.ombudsman.europa.eu