Bakgrunden till påståendet

Bakgrund

1. Klaganden är ett tyskt företag som är verksamt inom bearbetning av spilloljor. Den process som klaganden använder leder till produktion av ”Fluxöl” (”fluxolja”). Enligt den klagande hade Tyskland subventionerat förbränning av spilloljor (som bränsle för uppvärmning) åtminstone sedan 1993. Klaganden ansåg att detta stod i fullständig strid med artikel 3.1 i direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor [1] (nedan kallat direktiv 75/439), ändrat genom direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 [2] (nedan kallat direktiv 87/101), där det föreskrivs att "[n]är tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar så tillåter skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering". I artikel 1 i direktiv 75/439 definieras regenerering som "varje process genom vilken basoljor kan framställas genom raffinering av spilloljor, särskilt genom avlägsnande av föroreningar, oxidationsprodukter och tillsatser som ingår i sådana oljor".

2. Efter att utan framgång ha vänt sig till den tyska förbundsregeringen ingav klaganden ett klagomål till kommissionen. Kommissionen inledde ett överträdelseförfarande, vilket ledde till att domstolen fällde en dom till förmån för kommissionen [3] En av de grunder som domstolen grundade sina slutsatser på var följande:

”46 På samma sätt har Förbundsrepubliken Tyskland valt att fortsätta att undanta oljor som används som bränsle för uppvärmning från punktskatt på mineraloljor och på så sätt uppmuntra förbränning av sådana oljor, vilket strider mot det mål som eftersträvas med direktiv 75/439 i dess ändrade lydelse, trots att uppbörden av skatt på dessa oljor föreskrivs inom den allmänna ramen för direktiv 92/81 och principen om införande av en särskild skatt även är tillåten enligt artikel 15 i direktiv 75/439 i dess ändrade lydelse.

47 Det skall i detta avseende preciseras att möjligheten att fortsätta att tillämpa ett undantag från punktskatt på spilloljor avsedda för förbränning, vilket godkändes genom rådets beslut av den 30 juni 1997, inte utgör hinder för att beakta de skatteåtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland hade kunnat vidta för att uppfylla sin skyldighet att genomföra artikel 3.1 i direktiv 75/439 i ändrad lydelse."

3. Enligt klaganden var Tyskland först ovilligt att följa denna dom. Först efter det att klaganden på nytt vänt sig till kommissionen, som hade vidtagit åtgärder för att tillämpa förfarandet i artikel 260 i EUF-fördraget [4] (f.d. artikel 228 i EG-fördraget), som ger möjlighet till vite, gick Tyskland med på att ändra sin lagstiftning. Enligt klaganden definieras termen "regenerering" i de ändrade tyska reglerna för att utesluta (eller göra det möjligt att utesluta) processer som leder till produktion av flussolja. Klaganden anser att denna åtgärd vidtogs avsiktligt i syfte att bestraffa den.

Klagomål 1272/2004/GG

4. Den 5 maj 2004 vände sig klaganden till Europeiska ombudsmannen (klagomål 1272/2004/GG). Sökanden gjorde gällande att kommissionen hade underlåtit att verkställa gemenskapsrätten och domar som meddelats på grundval av gemenskapsrätten.

5. I sitt yttrande ansåg kommissionen att den metod som klaganden använde inte utgjorde ”bearbetning av spilloljor genom regenerering”. Kommissionen påpekade emellertid att den tyska regeringen vid ett möte mellan sina avdelningar och företrädare för den tyska regeringen i september 2003 hade medgett att det, med tanke på att det saknades tillförlitlig statistik, faktiskt fanns problem på detta område och att en undersökning i syfte att undersöka frågan hade beställts. Kommissionen hävdade att resultaten av denna undersökning, som förväntades i slutet av 2004, borde inväntas innan ett beslut skulle fattas om överträdelseförfarandena.

6. Mot bakgrund av de omständigheter som kommissionen nämnde, särskilt det faktum att Tyskland verkade ha medgett att dess statistik om icke-regenererade spilloljor var otillförlitlig, ansåg ombudsmannen att kommissionens tillvägagångssätt var rimligt. Den 24 november 2004 avslutade ombudsmannen därför sin undersökning och konstaterade att det inte förelåg något administrativt missförhållande. Ombudsmannen noterade dock att detta beslut inte gällde frågan om huruvida den metod som klaganden använde var förenlig med direktivet. Han noterade vidare att klaganden kunde lämna in ett nytt klagomål i ett framtida skede om den anser att kommissionen, efter att ha mottagit resultaten av ovannämnda studie, inte fullföljde ärendet med vederbörlig omsorg.

Klagomål 3534/2004/GG

7. I en skrivelse av den 30 november 2004 bad klaganden ombudsmannen att fortsätta sin undersökning eller, om detta inte skulle vara möjligt, betrakta sin skrivelse som ett nytt klagomål. Klaganden påpekade att ovannämnda undersökning skulle vara klar tidigast i september 2005. Den hävdade i huvudsak att både kommissionen och Tyskland "spelade för tiden".

8. Eftersom den gamla undersökningen redan hade avslutats registrerades klagandens ytterligare skrivelse som ett nytt klagomål (klagomål 3534/2004/GG). Ombudsmannen ansåg att ett återupptagande av en undersökning som nyligen hade avslutats endast skulle vara motiverat om det fanns några nya fakta som kunde påverka hans analys. Klaganden hade dock inte lagt fram någon bevisning för att fastställa att den relevanta studien verkligen var försenad och att kommissionen hade underlåtit att driva frågan på ett lämpligt sätt. Ombudsmannen informerade därför klaganden om sin åsikt att det inte fanns tillräckliga skäl för att återuppta undersökningen. Klaganden uppmärksammades dock på möjligheten att förnya sitt klagomål, förutsatt att tillräcklig bevisning lades fram.

Klagomål 146/2005/GG

9. Den 10 januari 2005 lade klaganden fram ytterligare bevisning till stöd för sitt ärende. Efter att ha granskat denna bevisning beslutade ombudsmannen att betrakta klagandens skrivelse som ett nytt klagomål (klagomål 146/2005/GG) och att inleda en undersökning av detta klagomål. Denna undersökning ledde ombudsmannen till slutsatsen att kommissionen inte hade agerat med den omsorg som krävdes i det aktuella fallet. Den 15 juni 2005 skickade ombudsmannen därför ett förslag till rekommendation till kommissionen, där kommissionen uppmanades att behandla överträdelseklagomålet så snabbt och omsorgsfullt som möjligt.

10. I november 2005 informerade kommissionen ombudsmannen om att den hade för avsikt att avslå klagandens klagomål om överträdelse. Den 22 december 2005 avslog kommissionen klagomålet om överträdelse. Ombudsmannen fick kännedom om detta nya faktum först när han mottog en skrivelse från klaganden den 17 maj 2006. I denna skrivelse hävdade klaganden att kommissionens beslut var felaktigt. Mot bakgrund av dessa omständigheter ansåg ombudsmannen att det bästa sättet att gå vidare var att avsluta sin undersökning av klagomål 146/2005/GG och att inleda en ny undersökning av innehållet i kommissionens ståndpunkt.

11. Den klagandes skrivelse av den 17 maj 2006 registrerades därför som ett nytt klagomål (1528/2006/GG).

Prövningens föremål

12. I sitt klagomål hänvisade klaganden till skrivelser som den hade skickat till ombudsmannen den 27 och 31 maj och den 9 juni 2005, i vilka följande argument framfördes:

i) I de bestämmelser som Tyskland antog 1987 för att genomföra direktiv 75/439 hade produktionen av "fluxolja" uttryckligen betraktats som "regenerering" i den mening som avses i direktivet, och kommissionen hade godtagit detta.

ii) Den ändring av den tyska lagstiftningen som hade genomförts efter domstolens dom i mål C-102/97 hade syftat till att bestraffa klaganden.[5] Kommissionen hade godkänt de nya tyska reglerna och därmed godtagit att en medlemsstat hade rätt att tillämpa sanktioner när en klagande utnyttjade sin rätt att klaga till kommissionen mot den medlemsstaten.

iii) Tyskland fortsatte att överträda direktiv 75/439. Under en sjuårsperiod subventionerades förbränningen av spilloljor av Tyskland till ett belopp av 52,5 miljoner euro. Under samma period uppgick den fond som inrättats för att genomföra direktiv 75/439 endast till cirka 10,2 miljoner euro. Dessutom fanns det ingen laglig rätt till en sådan subvention, vilket endast förutsågs vid förluster.

iv) Grunden för undersökningen, enligt vilken ökningen av produktionen av basoljor var avsedd att visa att Tyskland hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att spilloljor i första hand behandlades genom regenerering, var bristfällig.

v) Kommissionen hade avslutat alla överträdelseförfaranden mot medlemsstater som ännu inte hade genomfört direktiv 75/439.

13. Klaganden framförde således i huvudsak följande påståenden:

1. Kommissionens beslut att avslå klagomålet om överträdelse var felaktigt.
2. Kommissionen hade tillåtit en medlemsstat att bestraffa en klagande som hade utnyttjat sin rätt att lämna in klagomål till kommissionen om denna medlemsstat.

14. Under ombudsmannens undersökning informerade klaganden ombudsmannen om ytterligare två överträdelseklagomål som den hade lämnat in till kommissionen. I den första av dessa klagomål hänvisade klaganden till domstolens dom i mål C-240/01 [6], i vilken domstolen slog fast att Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor [7], ändrat genom rådets direktiv 94/74/EG av den 22 december 1994 [8], eftersom landet inte hade infört punktskatter på alla mineraloljor som är avsedda att användas som bränsle för uppvärmning, inbegripet spilloljor som används för förbränning vid framställning av cement och krita. Klagomålet skickades till kommissionens generaldirektorat för skatter och tullar den 19 mars 2007. I sitt andra klagomål, som skickades till GD Konkurrens den 8 januari 2008, hävdade klaganden att Tyskland hade snedvridit konkurrensen genom att olagligen bevilja stöd till förbränning av spilloljor, vilket stred mot artikel 11 i EUF-fördraget (f.d. artikel 6 i EG-fördraget) och mot domstolens dom i mål C-102/97.

15. När det gäller det första av dessa klagomål informerade ombudsmannen i sin skrivelse av den 2 juli 2007 kommissionen och klaganden om att kommissionen fortfarande var tvungen att behandla detta nya överträdelseklagomål och att det därför inte skulle beaktas i den aktuella undersökningen. Samma överväganden gäller för det andra överträdelseklagomålet, som ingavs den 8 januari 2008, vars innehåll därför inte kommer att utvärderas i detta beslut.

16. I sina synpunkter på kommissionens svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information föreföll klaganden ta upp ytterligare två frågor som inte hade tagits med i ombudsmannens undersökning. För det första ifrågasatte den huruvida de faktiska uppgifter som kommissionen hade hänvisat till som grund för sitt beslut i klagandens fall var tillförlitliga och opartiska. Parlamentet undrade också om kommissionen hade försökt få ytterligare information från andra källor. För det andra hänvisade klaganden till de tyska riktlinjerna för stöd till bearbetning av spillolja till basolja (nedan kallade riktlinjerna), som enligt kommissionen utgjorde en central åtgärd som Tyskland vidtog för att följa domstolens dom. Kommissionen påpekade i detta avseende att dessa riktlinjer nu hade löpt ut och att det därför inte längre fanns någon giltig genomförandelagstiftning för prioriteringen av regenerering av spilloljor i Tyskland. Ombudsmannen beslutade att inte gå vidare med dessa frågor inom ramen för den aktuella undersökningen, eftersom detta oundvikligen skulle ha försenat hans beslut om klagandens ursprungliga påståenden. I sitt förslag till rekommendation informerade ombudsmannen dock klaganden om att det stod denne fritt att lämna in ett nytt klagomål till honom om dessa frågor efter att först ha vänt sig till kommissionen på lämpligt sätt.

17. Dessutom förefaller det lämpligt att påpeka att klaganden den 17 september 2009 lämnade in ett nytt klagomål till ombudsmannen mot kommissionen (klagomål 2392/2009/GG). I det fallet hävdade klaganden att GD Miljö inte hade tagit upp vissa frågor som den hade tagit upp, felaktigt anklagade klaganden för att ha gjort osanna uttalanden och lämnat information som inte var korrekt. Detta nya klagomål kommer att behandlas separat.

Frågeställningen

18. Klaganden lämnade in sitt klagomål den 17 maj 2006.

19. Den 9 juni 2006 bad ombudsmannen kommissionen om ett yttrande över klagomålet. Kommissionen avgav sitt yttrande den 17 oktober 2006.

20. Den 14 november 2006 vidarebefordrade ombudsmannen yttrandet till klaganden och uppmanade denne att inkomma med sina synpunkter senast den 31 december 2006. På klagandens begäran förlängdes denna tidsfrist till den 31 januari 2007.

21. Den 16 februari 2007 mottog ombudsmannen klagandens synpunkter. Ytterligare synpunkter inkom den 20 mars och den 14 juni 2007. Efter att noggrant ha granskat kommissionens yttrande och klagandens synpunkter drog ombudsmannen slutsatsen att han behövde ytterligare information för att hantera detta ärende. Därför uppmanade ombudsmannen den 2 juli 2007 kommissionen att besvara ett antal frågor.

22. Den 12 september 2007 skickade kommissionen sitt svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information. Den 21 december 2007 och den 8 januari 2008 inkom klaganden med sina synpunkter.

23. Den 11 juli 2008 lämnade ombudsmannen ett förslag till rekommendation till kommissionen och uppmanade kommissionen att lägga fram sitt detaljerade yttrande senast den 31 oktober 2008.

24. Den 15 december 2008 överlämnade kommissionen sitt detaljerade yttrande om förslaget till rekommendation. Både det engelska originalet av detta yttrande och den tyska översättningen översändes till klaganden för synpunkter. Den 4 februari 2009 informerade klaganden ombudsmannen om att den tyska versionen av det detaljerade yttrandet innehöll ett översättningsfel. Kommissionens generalsekretariat medgav senare att ett misstag verkligen hade begåtts och bad ombudsmannen att framföra sina ursäkter och korrigera misstaget till den klagande [9] Ombudsmannen efterkom denna begäran.

25. Den 26 juni 2009 inkom klaganden med sina synpunkter på kommissionens detaljerade yttrande. Ytterligare synpunkter översändes den 10 och 12 augusti 2009.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

26. Den 19 november 2008 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv (nedan kallat direktiv 2008/98)[10]. Från och med den 12 december 2010 kommer detta direktiv att upphäva direktiv 75/439.[11] Det förefaller dock lämpligt att notera att förevarande mål rör frågan om huruvida kommissionen på ett korrekt sätt hanterade det överträdelseklagomål i vilket klaganden hävdade att Tyskland inte hade följt artikel 3.1 i direktiv 75/439, som då var tillämplig lag. Den omständigheten att direktiv 75/439 upphör att gälla från och med den 12 december 2010 är således inte direkt relevant för ombudsmannens bedömning i förevarande fall.

27. I sitt detaljerade yttrande över ombudsmannens förslag till rekommendation föreslog kommissionen att den lämpligaste åtgärden för ett antal frågor som tagits upp av klaganden skulle vara att inleda rättsliga förfaranden i den relevanta jurisdiktionen för att pröva klagandens synpunkter på tillämplig lag. I detta sammanhang föreslog kommissionen att det inte var dess eller ombudsmannens uppgift att duplicera de nationella domstolarnas roll. Kommissionen tillade att klaganden inledde domstolsförfaranden i Tyskland mellan 2003 och 2007 och att den utan framgång hade uttömt alla nationella rättsmedel.

28. Ombudsmannen noterar att kommissionen inte bestrider att detta klagomål kan tas upp till prövning. Det förefaller dock lämpligt att påpeka att det i artikel 1.3 i ombudsmannens stadga föreskrivs att ombudsmannen inte får ingripa i mål vid domstol eller ifrågasätta huruvida ett domstolsavgörande är välgrundat. På samma sätt krävs det enligt artikel 2.7 i ombudsmannens stadga att ombudsmannen ska förklara ett klagomål otillåtligt eller avsluta sin undersökning av ett klagomål om ett rättsligt förfarande inleds rörande de sakförhållanden som har lagts fram i klagomålet till ombudsmannen. Ombudsmannens undersökning av detta ärende gäller dock kommissionens hantering av den klagandes överträdelseklagomål. Enligt ombudsmannen är det uppenbart att detta inte är en fråga som skulle kunna prövas av tyska domstolar.

29. Ombudsmannen anser vidare att det är lämpligt att ta upp kommissionens uttalande (som gjordes i dess yttrande, i dess svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information och i dess detaljerade yttrande om förslaget till rekommendation) att dess tolkning av gemenskapsrätten, när den agerade som fördragens väktare i överträdelseärenden, var en fråga som endast kunde granskas av domstolen och som låg utanför begreppet administrativa missförhållanden. Ombudsmannen anser att det är lämpligt att påminna om att enligt den definition som godkänts av Europaparlamentet uppstår ”all administration när ett offentligt organ underlåter att agera i enlighet med en regel eller princip som är bindande för det”.[12] I alla samhällen som styrs av rättsstatsprincipen är den offentliga förvaltningen skyldig att följa lagen. Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att frågan om huruvida kommissionen har tolkat och följt gemenskapsrätten korrekt vid handläggningen av ett överträdelseärende är en fråga som han kan undersöka när han kontrollerar om det har förekommit administrativa missförhållanden. Ombudsmannen anser dock att det är lämpligt att tillägga att han ständigt har betonat att EG-domstolen är den högsta instansen vid tolkningen av gemenskapsrätten.

A. Påstående om att kommissionen felaktigt avvisade klagandens överträdelseklagomål

Argument som framförts till ombudsmannen

30. I sin skrivelse av den 28 oktober 2005, i vilken kommissionen informerade klaganden om att dess överträdelseklagomål skulle avslutas, drog kommissionen slutsatsen att Tyskland nu föreföll ha uppfyllt sin skyldighet att prioritera regenerering av spillolja, som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 75/439, och att befrielsen från punktskatter för spillolja som används för förbränning var godtagbar. Det fanns således inte tillräckliga indikationer på att gemenskapsrätten hade åsidosatts. I sitt klagomål till ombudsmannen och i sina synpunkter hänvisade klaganden till ett antal argument för varför den ansåg att kommissionens beslut var felaktigt. Dessa argument kan sammanfattas under följande rubriker: i) kommissionens ståndpunkt när det gäller definitionen av produktion av flussolja som "regenerering", ii) Tysklands påstådda fortsatta överträdelse av direktiv 75/439, särskilt när det gäller de ekonomiska fördelarna med förbränning av spillolja i motsats till subventioner för regenerering av spillolja. iii) giltigheten av en undersökning som beställts av Tyskland, och iv) kommissionens hantering av andra pågående överträdelseförfaranden på detta område.

31. Vad gäller det första argumentet gjorde klaganden gällande att produktionen av flussolja i de bestämmelser som Tyskland antog 1987 för att genomföra direktiv 75/439 uttryckligen betraktades som regenerering i den mening som avses i direktivet och att kommissionen godtog detta.

32. Kommissionen hävdade att definitionen av termen "regenerering" i artikel 1 i direktiv 75/439, som var "varje process genom vilken basoljor kan framställas genom raffinering av spilloljor, särskilt genom avlägsnande av föroreningar, oxidationsprodukter och tillsatser i sådana oljor", hade införts genom direktiv 87/101. Produktionen av flussoljor avlägsnade inte föroreningarna från spilloljorna och flussoljorna kunde inte heller betraktas som basoljor. Denna term begränsades till de oljor som utgjorde grunden för produktionen av smörjmedel. Kommissionen betonade att den aldrig uttryckligen hade godtagit den tidigare tyska lagstiftningen som inkluderade produktion av flussolja i definitionen av regenerering, och klaganden hade inte lagt fram någon bevisning till stöd för denna uppfattning.

33. Klaganden instämde inte i kommissionens uppfattning. Företaget hävdade att kommissionen sedan länge hade en sakkunskap som visade att flussolja var en produkt som utvunnits genom regenerering av spilloljor. Uttrycket "basolja" kunde endast tolkas som att det betecknar en "basolja" från vilken alla föroreningar som kunde hindra dess potentiella återanvändning hade avlägsnats. Definitionen av termen regenerering i direktiv 87/101 hänvisade inte till termen smörjmedel. I sin dom i mål C-102/97 konstaterade domstolen att kommissionen hade underrättats om de relevanta bestämmelserna. Vid den tidpunkten hade kommissionen inga invändningar mot att flussoljor togs med i definitionen av "basoljor". Därför kan en tystnad på över tio år mycket väl betraktas som ett underförstått godkännande.

34. Ombudsmannen konstaterade att kommissionen hade inlett ett överträdelseförfarande avseende Tysklands bristande efterlevnad av artikel 3.1 i direktiv 75/439, vilket ledde till domen i mål C-102/97. Han ansåg att det därför förefaller logiskt att anta att kommissionen kände till innehållet i de då gällande tyska bestämmelserna, enligt vilka produktionen av flussolja ansågs utgöra en regenerering av spilloljor. Kommissionen ansåg i sitt yttrande att produktionen av flussolja inte omfattades av direktivets definition av regenerering. Han bad därför kommissionen att förklara varför denna fråga inte togs upp i det ovannämnda överträdelseförfarandet mot Tyskland eller, om kommissionen vid den tidpunkten borde ha antagit att produktionen av flussolja från spilloljor utgjorde regenerering, när och varför den ändrade sin ståndpunkt.

35. Kommissionen har i sin replik preciserat att frågan huruvida omvandlingen av spillolja till flussolja som kan betecknas som regenerering av spillolja inte har varit föremål för ett fördragsbrottsförfarande mot Tyskland, det vill säga huruvida Tyskland har uppfyllt sin skyldighet enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439. Av detta skäl behandlades inte denna fråga i domstolens dom. Följaktligen var det inte en fråga som skulle behandlas i enlighet med artikel 266 i EUF-fördraget (f.d. artikel 233 i EG-fördraget) vid verkställandet av domstolens dom. Kommissionen betonade att den i samband med överträdelseförfarandet inte hade någon anledning att kommentera definitionen av termen "regenerering" i de tidigare tyska reglerna om spilloljor. Dess tystnad om dessa regler kunde därför inte tolkas som en bekräftelse.

36. Klaganden framförde inga nya synpunkter på detta svar.

37. När det gäller det andra argumentet hävdade klaganden att Tyskland under en sjuårsperiod subventionerade förbränningen av spilloljor till ett belopp av 52,5 miljoner euro. Under samma period uppgick den fond som inrättats för att genomföra direktiv 75/439 endast till cirka 10,2 miljoner euro. Dessutom fanns det ingen laglig rätt till en sådan subvention, vilket endast förutsågs vid förluster.

38. Kommissionen har gjort gällande att medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439 är skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, men att det ankommer på medlemsstaterna att vidta åtgärder som är effektiva i detta avseende. Riktlinjerna godtogs av kommissionen som en sådan genomförandeåtgärd. De gynnade investeringar i raffineringsanläggningar. Om riktlinjerna inte hade trätt i kraft skulle investeringsprojekten med största sannolikhet antingen ha skjutits upp, genomförts i mindre skala eller till och med inte genomförts alls. I Tyskland var användningen av spilloljor som bränsle undantagen från beskattning enligt de regler som antagits för att genomföra gemenskapslagstiftningen om beskattning av energiprodukter och elektricitet. Andra användningsområden, särskilt materialåtervinning, var dock också undantagna från sådan beskattning enligt denna lagstiftning. Såvitt kommissionen känner till var insatsvarorna till anläggningar som återvinner spilloljor inte skattepliktiga i Tyskland. Samma sak gäller för utgående basolja och flussolja. Den direkta jämförelsen mellan skattebefrielsen och de subventioner som beviljats genom de tyska riktlinjerna gav därför en vinklad syn på bedömningen av de åtgärder som Tyskland vidtagit. Inte ens en jämförelse av alla skattebefrielser och subventioner för olika typer av återvinning av spilloljor skulle heller besvara frågan om regenerering hade prioriterats. Andra faktorer, bland annat kostnaderna och intäkterna för en regenereringsanläggning och marknaden för spilloljor, behövde analyseras. Enligt en undersökning som utarbetats av de tyska myndigheterna hade mängden smörjmedel som framställts av spilloljor ökat avsevärt, även om den totala mängden spilloljor hade minskat under samma period. Mängden spilloljor som förbränns i cementugnar och kalkstensanläggningar har också minskat.

39. Kommissionen angav att de faktorer som ledde till den ökade regenereringskapaciteten och mängden regenererad olja var komplexa. Det är uppenbart att prisboomen på råoljemarknaden hade påverkat utvecklingen av sektorn för omhändertagande av spilloljor och skulle fortsätta att göra det. Det var därför oklart exakt i vilken utsträckning de åtgärder som Tyskland vidtagit bidrog till den positiva utvecklingen. Eftersom mängden regenererad olja hade ökat dramatiskt drogs emellertid slutsatsen att Tyskland hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering.

40. I sina synpunkter hävdade klaganden att de tyska åtgärderna för att främja regenerering inte var tillräckliga eftersom de var långt ifrån de åtgärder som främjade förbränning av spilloljor. Det var oklart varför kommissionen undvek att undersöka om regenerering eller förbränning prioriterades. En sådan prövning krävde endast en enkel beräkning: År 2005 uppgick subventionerna för förbränning av spilloljor (som betalades ut även när det berörda företaget gick med vinst) till 9 094 680 euro, medan subventionerna för regenerering (som betalades ut först vid förluster) uppgick till 1 096 000 euro. Det var vilseledande att använda ökningen av produktionen av smörjmedel som bevis för att de tyska reglerna hade bidragit till att säkerställa prioriteringen av regenerering. Denna ökning berodde enbart på prisökningen.

41. Som svar på ombudsmannens begäran om mer detaljerade svar på de olika aspekterna av klagandens argument upprepade kommissionen sin åsikt att den inverkan som skattebefrielsen skulle kunna ha på regenereringen av spilloljor uppvägdes av andra åtgärder som Tyskland hade vidtagit för att genomföra artikel 3.1 i direktiv 75/439, särskilt dess riktlinjer. Den ovannämnda åtgärden gynnade investeringar i raffineringsanläggningar och underlättade därmed på lång sikt en betydande utvidgning och modernisering av regenereringsanläggningarna för spilloljor. Därför hade Tyskland uppfyllt sin skyldighet. Kommissionen hävdade att den inte kunde kontrollera de siffror som klaganden åberopat i detta avseende. Enligt dessa siffror regenererades dock 300 000 ton av en total volym på 400 000 ton spillolja 2005. Detta tenderade att bekräfta att Tyskland hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla sin skyldighet att prioritera regenerering av spilloljor.

42. När det gäller kontrasten mellan ekonomiska fördelar för förbränning av spilloljor och subventioner för regenerering av dessa, påpekade kommissionen att spilloljor som används för regenerering, såvitt den kände till, inte omfattades av den energiskatt från vilken spilloljor som skulle förbrännas var undantagna. Det var därför en partisk uppfattning om situationen i Tyskland om, å ena sidan, befrielsen från energiskatten räknades som ett offentligt stöd för förbränning av oljor, men, å andra sidan, det inte beaktades att regenerering av spilloljor inte heller omfattades av energiskatten. Kommissionen betonade dessutom att det eventuella beviljandet av fördelar till en grupp av aktörer inte var den enda avgörande faktorn vid bedömningen av huruvida Tyskland uppfyllde sina skyldigheter. Det var viktigare att Tyskland, enligt de uppgifter som landet hade tillgång till, genom det ekonomiska stöd som tillhandahölls enligt riktlinjerna hade lyckats uppnå en situation där regenerering av spilloljor faktiskt prioriterades. På grundval av dessa uppgifter var Tyskland en av de medlemsstater som hade de högsta nivåerna av regenerering av spillolja. När det gäller klagandens påstående att fördelen för aktörer som förbränner spilloljor till och med beviljades när vinster gjordes, medan subventionen för regenerering av spilloljor endast beviljades när förluster uppstod, uppgav kommissionen att det i de tyska riktlinjerna föreskrevs att vissa projekt skulle vara berättigade till ekonomiskt stöd och att vissa förluster till följd av regenerering av spilloljor skulle kompenseras. Deras syfte var att främja införandet av effektiva, energibesparande metoder för produktion av basoljor av hög kvalitet.

43. Som svar på detta svar hävdade klaganden att kommissionen nu hade intagit en ståndpunkt som var helt motsatt den som kommissionsledamot Margot Wallström uttryckte i en skrivelse till klaganden från februari 2002. I denna skrivelse hade hon påpekat att Tyskland tekniskt sett hade genomfört regenereringsprioriteringen, men hade därefter kritiserat befrielsen från punktskatter för spilloljor som används för förbränning som oförenlig med den relevanta gemenskapslagstiftningen. Enligt klaganden tog kommissionen nu inte hänsyn till att energiskatten var en konsumtionsskatt, som endast togs ut vid konsumtion. När spillolja regenererades användes den således för att skapa nya produkter som då omfattades av skatten. Klaganden uppgav att företaget för år 2006 hade betalat 282 105,99 euro i energiskatt. Förenklat måste operatörer av regenereringsanläggningar under en sjuårsperiod betala 49 miljoner euro i skatt, nästan fem gånger det planerade bidraget för samma period, som uppgick till 10 miljoner euro. Kommissionens svar visade därför att dess upphovsman inte kände till den tyska energiskatten. Dess resonemang innebar att både EU-domstolen och kommissionsledamot Margot Wallström anklagades för en förvrängd verklighetsuppfattning.

44. Klaganden hävdade att Tyskland inte hade vidtagit några andra åtgärder för att fullgöra sin skyldighet som enligt kommissionen uppvägde denna situation. Dessutom var kommissionens uppfattning att de tyska riktlinjerna gynnade investeringar partisk. Om det inte hade varit för oljeprisexplosionen skulle regenereringsindustrin aldrig ha gjort några ansträngningar enbart på grundval av subventionsutbetalningarna. Dessutom var det felaktigt att utifrån procentandelen regenererad spillolja dra slutsatsen att regenerering hade prioriterats. Om Tyskland hade den högsta andelen regenererade spilloljor berodde detta förvisso inte på statliga subventioner, utan på att aktörerna hade trott på den tyska regeringens löften om att återvinning skulle gynnas av samma konkurrensvillkor som förbränning. Dessa löften hade aldrig hållits. Operatörerna hade också förlitat sig på sin rätt enligt direktiv 75/439 och på kommissionens roll på området. Klaganden hävdade att om den högsta europeiska domstolen ansåg att den skattebefriade förbränningen av spillolja stred mot direktiv 75/439, var kommissionen tvungen att se till att denna försummelse stoppades.

45. När det gäller det tredje argumentet hävdade klaganden att grunden för en undersökning, enligt vilken ökningen av produktionen av basoljor var avsedd att visa att Tyskland hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att spilloljor prioriterades genom regenerering, var felaktig.

46. Kommissionen uppgav att denna studie hade beställts av det behöriga tyska ministeriet på eget initiativ. Något sådant krav föreskrevs inte i gemenskapsrätten. Klaganden hade inte lagt fram några bevis för varför undersökningsresultaten var bristfälliga. Klaganden hade inte heller lagt fram alternativa uppgifter om massflödet av spilloljor i Tyskland.

47. I sina synpunkter hävdade klaganden att studien inte var verklighet, eftersom omkring 100 000 ton spilloljor 2006 måste importeras till Tyskland för att hålla den regenererande industrin flytande, medan ungefär samma mängd förbrändes av cement- och kritaindustrin. Dessutom var resultaten inte tillförlitliga, eftersom hela kritsektorn hade vägrat att lämna sifferuppgifter.

48. När det gäller det fjärde argumentet hävdade klaganden att kommissionen hade avslutat alla överträdelseförfaranden mot medlemsstater som ännu inte hade genomfört direktiv 75/439. I sitt yttrande förklarade kommissionen att den hittills inte hade avslutat detta förfarande utan skjutit upp sitt beslut. Detta uppskov berodde på vetenskapliga belägg som tydde på att det inte längre kunde motiveras av miljöskäl att prioritera regenerering av spilloljor. Bevis för detta hade lagts fram i en konsekvensbedömning som genomfördes av kommissionen. Följaktligen fastställdes upphävandet av regenereringsprioriteringen i kommissionens förslag till direktiv om avfall.

49. I sitt yttrande betonade klaganden att direktiv 75/439 och domstolens dom i mål C-102/97 fortfarande var i kraft, trots de nya konstateranden som kommissionen åberopat. Kommissionen kunde inte bortse från gällande lagstiftning. I själva verket hoppades och förväntade sig kommissionen att dess ståndpunkt någon gång i framtiden skulle omfattas av den då gällande lagen. Ett sådant tillvägagångssätt var oacceptabelt.

Ombudsmannens bedömning som ledde fram till ett förslag till rekommendation [13]

i) När det gäller klagandens första argument om definitionen av produktion av flussolja som regenerering

50. Ombudsmannen ansåg att det mot bakgrund av det överträdelseförfarande som inletts mot Tyskland kunde antas att kommissionen kände till innehållet i de då gällande tyska bestämmelserna. Om kommissionen redan då ansåg att produktionen av flussoljor inte utgjorde en regenerering av spilloljor, skulle det ha varit god förvaltningssed för kommissionen att underrätta de tyska myndigheterna om detta. Ombudsmannen ansåg emellertid också att klaganden inte hade visat att den specifika frågan om flussolja hade behandlats eller borde ha behandlats inom ramen för överträdelseförfarandet för att avgöra om Tyskland överträdde artikel 3.1 i direktiv 75/439. I sin dom i mål C-102/97 kommenterade domstolen inte heller denna fråga. Ombudsmannen ansåg att detta tydde på att frågan inte var väsentlig för att avgöra om Tyskland hade brutit mot direktivet eller inte.

51. Mot denna bakgrund ansåg ombudsmannen att klaganden inte hade visat att kommissionen godtog klassificeringen av flussolja i den tidigare tyska lagstiftningen eller att dess tystnad i frågan kunde tolkas som ett sådant godtagande. Klagandens första argument kunde därför inte godtas.

52. När det gäller den materiella frågan om huruvida produktionen av flussolja bör betraktas som regenerering noterade ombudsmannen att begreppet regenerering i artikel 3.1 i direktiv 75/439 definieras som att det leder till produktion av basoljor. Kommissionen och klaganden var dock inte överens om en definition av begreppet "basoljor" och direktivet innehåller ingen definition av detta begrepp. Ombudsmannen kunde således inte bilda sig en uppfattning om huruvida produktionen av flussoljor skulle anses som regenerering i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 75/439, eftersom han saknade den tekniska sakkunskap som krävdes för att själv avgöra vad som skulle förstås med begreppet. Ombudsmannen ansåg emellertid också att svaret på denna fråga, mot bakgrund av hans slutsatser beträffande klagandens andra argument, inte föreföll vara avgörande för resultatet av hans bedömning av detta klagomål.

ii) Vad gäller klagandens tredje argument om giltigheten av en undersökning som beställts av Tyskland

53. Ombudsmannen ansåg att om, som klaganden hade hävdat, en hel sektor vägrade att tillhandahålla siffror för studien, skulle dess (det vill säga studiens) förmåga att producera betydande resultat verkligen vara begränsad. När det gäller kommissionens argument att det enligt gemenskapsrätten inte var nödvändigt att utarbeta en sådan studie som den i fråga och att det behöriga tyska ministeriet hade beställt den på eget initiativ, påpekade ombudsmannen att kommissionen ändå föreföll ha grundat sin bedömning på uppgifterna i studien. I sin skrivelse till klaganden av den 28 oktober 2005 bemötte kommissionen klagandens påståenden ”på grundval av utvärderingen av denna studie och de slutsatser som kan dras av den”[14]. Under alla omständigheter hade kommissionen inte hänvisat till någon annan information från de tyska myndigheterna som den kunde ha grundat sin bedömning på.

54. Ombudsmannen hade i det skedet inte sett studien och kunde inte bedöma om en hel sektor verkligen vägrade att lämna sifferuppgifter för studien och om dess grund därför var felaktig. Han ansåg dock att även om klagandens farhågor i samband med undersökningen skulle visa sig vara ogrundade, skulle detta inte påverka hans slutsats när det gäller klagandens andra argument nedan. Ombudsmannen ansåg därför att han inte behövde gå vidare med denna fråga.

iii) Klagandens fjärde argument avseende kommissionens hantering av andra pågående överträdelseförfaranden

55. Ombudsmannen erinrade om att kommissionen, såsom han redan påpekat i en särskild rapport till Europaparlamentet [15], inte respekterade principerna om god förvaltning om den, i stället för att inleda överträdelseförfaranden eller avslå ett klagomål, helt enkelt avstod från att vidta åtgärder. I det ärende som var aktuellt i denna rapport fann ombudsmannen att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning vid handläggningen av klagomål om överträdelser inte kunde motivera att den inte fattade något beslut.

56. Ombudsmannen ansåg dock också att det inte kunde uteslutas att det kunde finnas rimliga skäl för kommissionen att avstå från att vidta åtgärder. I förevarande fall hade kommissionen hänvisat till nya vetenskapliga rön som tydde på att prioriteringen av regenerering av spilloljor inte längre kunde motiveras av miljöskäl. Ombudsmannen kunde inte bedöma vilken typ av bevisning det rörde sig om. Han ansåg emellertid att svaret på frågan huruvida det förelåg en överträdelse av gemenskapsrätten inte kunde vara beroende av nya omständigheter som gav upphov till tvivel om huruvida den befintliga lagstiftningen var motiverad, utan endast av innehållet i den lagstiftning som var i kraft vid den aktuella tidpunkten.

57. Ombudsmannen hyste därför vissa tvivel om huruvida kommissionen skulle ha rätt att skjuta upp sitt beslut i ett överträdelseärende på grund av att den åberopade detta. Han ansåg att han, för att kunna dra en slutlig slutsats om denna aspekt av klagomålet, skulle ha behövt undersöka de enskilda överträdelseförfarandena närmare. Han ansåg dock att han, mot bakgrund av sina slutsatser beträffande klagandens andra argument nedan, inte behövde gå vidare med denna fråga.

iv) Vad gäller klagandens andra argument avseende Tysklands påstådda fortsatta överträdelse av direktiv 75/439

58. Ombudsmannen noterade att direktiv 75/439, enligt de ändringar av EU-lagstiftningen som då gjordes i planeringsskedet, skulle upphävas och att den EU-omfattande prioriteringen för regenerering av spillolja också skulle upphöra.[16] Han noterade också att dessa ändringar ännu inte hade antagits och att det inte var klart när de skulle antas. Direktiv 75/439 var klart i kraft vid den tidpunkt då kommissionen fattade sitt beslut om klagandens överträdelseklagomål och fortsatte att vara i kraft vid den tidpunkt då ombudsmannens förslag till rekommendation lades fram. Kommissionen grundade inte heller sitt beslut i klagandens fall på den förestående ändringen, som i vilket fall som helst skulle ha varit oacceptabel (se ovan punkt 56), utan på konstaterandet att det inte förelåg någon överträdelse av gemenskapsrätten. Ombudsmannen ansåg därför att den planerade ändringen under alla omständigheter inte påverkade hans bedömning av denna aspekt av det aktuella ärendet.

59. När det gäller den påstådda obalansen mellan skattebefrielsen å ena sidan och subventionen för regenerering å andra sidan, ansåg ombudsmannen, på grundval av de uppgifter som lämnats till honom, att han inte var i stånd att exakt fastställa den jämförbara ekonomiska situationen för aktörer som använder spillolja för förbränning, det vill säga som bränsle för uppvärmning, och för aktörer som återvinner spillolja.

60. I domarna i målen C-102/97 och C-240/01 fann domstolen emellertid att skattebefrielsen för spillolja som används för förbränning stred mot gemenskapsrätten. Genomförandet av den sistnämnda domen, som rörde unionens skattelagstiftning, var föremål för ett nytt klagomål som klaganden ingav till kommissionen. Såsom nämns i punkterna 14 och 15 låg denna fråga utanför ramen för denna undersökning och beaktades inte i denna undersökning.

61. När det gäller respekten för EU:s miljölagstiftning noterade ombudsmannen emellertid att domstolen i sin dom i mål C-102/97 mycket tydligt angav att skattebefrielsen ”strider mot det mål som eftersträvas med direktiv 75/439”[17]. På grundval av detta uttalande fann ombudsmannen det svårt att se hur Tyskland skulle kunna fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet så länge landet fortsatte att bevilja skattebefrielse. Kommissionen bestred inte att Tyskland fortsatte att bevilja undantaget. Kommissionen har emellertid inte behandlat frågan hur den under dessa omständigheter, och mot bakgrund av domstolens dom i mål C-102/97, skulle kunna dra slutsatsen att direktiv 75/439 inte har överträtts.

62. På grundval av ovanstående ansåg ombudsmannen att kommissionen inte hade lämnat någon tillfredsställande förklaring för att visa att dess åsikt att Tyskland nu korrekt har genomfört direktiv 75/439 var korrekt. Detta utgjorde ett administrativt missförhållande.

B. Påstått godtagande av en medlemsstats bestraffning av en klagande

Argument som framförts till ombudsmannen

63. Klaganden ansåg att den ändring av den tyska lagstiftningen som antogs efter domstolens dom i mål C-102/97 hade till syfte att bestraffa den. Sökanden gjorde gällande att kommissionen hade godkänt de nya tyska bestämmelserna och således medgett att en medlemsstat hade rätt att tillämpa sanktioner när en klagande utnyttjade sin rätt att inge klagomål till kommissionen mot denna medlemsstat.

64. I sitt yttrande hävdade kommissionen att den hade bedömt huruvida den tyska förordningen om spilloljor, som antogs 2002, var förenlig med direktiv 75/439 och med domstolens dom i mål C-102/97. Dess slutsats hade varit att de tyska bestämmelserna överensstämde med både direktivet och domen. Det fanns inget i de tyska bestämmelserna som tydde på att klaganden eventuellt skulle diskrimineras eller straffas. Uteslutandet av flussoljor från definitionen av termen "regenerering" i den tyska lagstiftningen, vilket föreföll vara det argument på vilket klaganden konstruerade påståendet om dess påstådda bestraffning, överensstämde helt med direktiv 75/439.

65. I sina synpunkter hävdade klaganden att kommissionen var medveten om att dess plötsliga ändring av ställning skulle få allvarliga konsekvenser för klaganden. Kommissionen hade dock inte gjort något för att minimera dessa effekter genom en övergångsordning. Den tyska regeringen avslog dess begäran om införande av en övergångsperiod, trots att den visste att det krävdes minst tio år för att ändra produktionen och införa nya produkter på marknaden. Kommissionen godtog detta tillvägagångssätt, vars effekter liknade en expropriation. Både kommissionen och Tyskland visste att endast klaganden hade specialiserat sig uteslutande på produktion av flussoljor.

Ombudsmannens bedömning

66. Ombudsmannen noterade att han förstod att klaganden var djupt oroad över dess framtida verksamhet, med tanke på att den nya tyska lagstiftningen inte längre erkände dess produktion som en regenerering av spilloljor och med beaktande av att ingen övergångsperiod planerades. Såsom påpekats i punkt 50 ovan ansåg ombudsmannen emellertid att klaganden inte hade visat att kommissionen hade godtagit klassificeringen av flussolja i den tidigare tyska lagstiftningen eller att dess tystnad i frågan kunde tolkas som ett sådant godtagande. Han ansåg därför att klaganden inte hade styrkt sin åsikt att kommissionen kunde hållas ansvarig för att ha godtagit det som klaganden uppfattade som straff av Tyskland. Ombudsmannen fann således inga administrativa missförhållanden när det gäller klagandens andra påstående.

C. Ombudsmannens förslag till rekommendation

67. Mot bakgrund av ovanstående lämnade ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga:

Kommissionen bör göra en ny bedömning av klagandens överträdelseklagomål mot bakgrund av ombudsmannens överväganden, särskilt de som anges i punkterna 59-62 ovan.

D. De argument som framfördes till ombudsmannen efter hans förslag till rekommendation

Kommissionens detaljerade yttrande

68. I sitt detaljerade yttrande noterade kommissionen att ombudsmannens förslag till rekommendation byggde på antagandet att den inte hade lämnat en tillfredsställande förklaring till varför den ansåg att Tyskland hade genomfört domen i mål C-102/97 korrekt. Kommissionen hävdade att detta antagande var ogrundat.

69. Kommissionen förklarade att den inte delade uppfattningen att domen i mål C-102/97 och artikel 3.1 i direktiv 75/439 förpliktade Tyskland att avskaffa skattebefrielsen för förbränning av spilloljor. Den påpekade att ombudsmannens slutsatser i förslaget till rekommendation kan ha grundats på flera missförstånd om omfattningen av skyldigheten att prioritera regenerering av spillolja.

Artikel 3.1 i direktiv 75/439

70. Kommissionen har påpekat att det i artikel 3.1 i direktiv 75/439 föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att eftersträva ett visst mål, utan att det preciseras vilka åtgärder medlemsstaterna ska vidta. Den gav dem således ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gällde att besluta hur regenerering av spillolja skulle prioriteras. Den relevanta bestämmelsen medförde inte heller någon skyldighet för medlemsstaterna att ta ut punktskatt på spilloljor som används för förbränning, och inte heller någon skyldighet för dem att undanta spilloljor som används för regenerering från punktskatt, även om detta säkerligen utgjorde en potentiell åtgärd för att prioritera regenerering. Enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439 krävs endast att medlemsstaterna, när tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar så tillåter, vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att prioritera regenerering av spillolja.

Domstolens dom i mål C-102/97

71. Kommissionen noterade att domstolen i mål C-102/97 fastslog att Tyskland hade underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering, trots att tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar gjorde det möjligt för … att göra detta. Domstolen grundade sin dom på det faktum att Tyskland inte hade vidtagit någon särskild åtgärd för att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering.[18] Kommissionen noterade vidare att domstolen i detta sammanhang också nämnde avskaffandet av en kompensationsbetalning för att uppmuntra regenerering och den fortsatta befrielsen från punktskatt för spilloljor som används för förbränning, som relevanta faktorer som ledde till slutsatsen att Tyskland inte hade prioriterat regenerering av spilloljor [19]. Den påpekade att domstolen hade slagit fast att"det [inte] ankommer på domstolen att fastställa vilka åtgärder en medlemsstat borde ha vidtagit för att genomföra artikel 3.1 i direktiv 75/439 …"[20], men noterade att Tyskland inte hade vidtagit någon sådan åtgärd [21]. Domstolen klargjorde också att de ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” som nämns i artikel 3.1 i direktivet skulle tolkas som ”ett uttryck för proportionalitetsprincipen”[22] och att medlemsstaterna följaktligen ”är skyldiga att vidta åtgärder som är lämpliga och proportionerliga i förhållande till målet att prioritera behandling av spilloljor”[23].

72. Kommissionen har betonat att domstolen inte har slagit fast att Tyskland har åsidosatt direktiv 75/439 genom att undanta spilloljor från punktskatt. Kommissionen underströk att denna skattebefrielse endast var en av flera faktorer som domstolen beaktade vid sin bedömning av Tysklands efterlevnad av artikel 3.1 i direktiv 75/439. Kommissionen angav dessutom att medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439 var skyldiga att prioritera regenerering i mycket allmänna ordalag utan att ange vilka åtgärder som skulle vidtas. Den ansåg därför att ombudsmannens åsikt i sitt förslag till rekommendation att ”domstolen fann att skattebefrielsen för spillolja som används för förbränning stred mot gemenskapsrätten” inte kunde motiveras med hänvisning till domen i mål C-102/97.

De tyska genomförandeåtgärderna efter domen i mål C-102/97

73. Kommissionen ansåg att Tyskland hade genomfört domen på ett korrekt sätt, eftersom landet hade ändrat den tyska förordningen om spillolja och investerat i bättre regenerering av spillolja i enlighet med riktlinjerna.

74. Kommissionen angav att Tyskland hade ändrat punkt 2 i förordningen om spillolja i enlighet med ordalydelsen i artikel 3.1 i direktiv 75/439. På grundval av den information som kommissionen har tillgång till verkställde de behöriga myndigheterna de ändrade bestämmelserna genom att utvärdera den dokumentation som uppsamlare av spillolja måste tillhandahålla enligt den ändrade förordningen om spillolja. Kommissionen noterade också att enligt den tyska lagen om miljövänligt bortskaffande av avfall [24] har myndigheterna rätt att besluta om åtgärder som är nödvändiga för att genomföra punkt 2 i förordningen om spillolja. Kommissionen kontrollerade dessutom att alla tyska delstater i sin administrativa praxis hade antagit en tolkning som ger regenerering av spilloljor praktisk verkan. Kommissionen ansåg därför att Tyskland inte bara hade antagit lagstiftning som prioriterade regenerering av spillolja, utan också hade inrättat en lämplig och proportionell administrativ ram för dess genomförande.

Vad gäller riktlinjerna

75. Kommissionen påpekade att riktlinjerna utgjorde en rättslig grund för att under en sjuårsperiod (2001–2007) bevilja totalt 10,2 miljoner euro i statligt stöd till företag som regenererar spilloljor. Syftet med det ekonomiska stödet var att förbättra regenereringsförfarandenas marknadspenetration för att främja en effektiv och energibesparande produktion av basoljor. Tyskland ansåg att bidrag var en lämplig och proportionerlig åtgärd på grund av den redan höga andelen regenererade spilloljor. Tyskland ansåg vidare att beviljandet av investeringsstöd var tillräckligt och tillräckligt, eftersom ytterligare åtgärder enligt Tyskland skulle ha inneburit en risk för snedvridning av en överlag välfungerande marknad för uppsamling och omhändertagande av spilloljor. Tyskland hänvisade dessutom till en undersökning från 2000 [25] som bekräftade att Tyskland redan 1999 var en av de medlemsstater som hade de största mängderna basoljor som regenererats från spilloljor. Enligt kommissionen ansåg Tyskland att investeringsbidragen i tillräcklig utsträckning stärkte konkurrenskraften för företag som varaktigt regenererar spilloljor och att det därför inte krävdes några ytterligare åtgärder för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439.

Beskattning av spilloljor

76. Tyskland påpekade att de investeringsbidrag som landet beviljade inte var avsedda att uppväga skattebefrielsen för förbränning av spilloljor. Den noterade att spilloljor som används för både regenerering och förbränning var befriade från punktskatt. Dessutom hade Tyskland hävdat att endast en liten del av den utgående regenereringen var skattepliktig. Kommissionen anförde att Tyskland betonade att skattebefrielsen för förbränning av spilloljor följaktligen inte medförde någon förmånsbehandling av förbränning i förhållande till regenerering av spilloljor.

När det gäller studien

77. Kommissionen betonade att den i sin skrivelse av den 28 oktober 2005 inte behandlade klagandens påståenden enbart på grundval av utvärderingen av studien och de slutsatser som kunde dras av den. Enligt kommissionen hade skrivelsen således (felaktigt) citerats för att felaktigt antyda att den enbart grundade sin bedömning på den tyska studien. Kommissionen påpekade att den inte bara hade upprepat de viktigaste resultaten av studien, utan att den noggrant hade bedömt dem. Enligt kommissionen bekräftade innehållet i skrivelsen av den 28 oktober 2005 [26] att dess bedömning hade gått längre än undersökningen och beaktat andra relevanta faktorer såsom utvecklingen av råoljepriserna, utvecklingen av volymerna av regenererad spillolja och regenereringskapaciteten i Tyskland.

78. När det gäller ombudsmannens kommentar att om en hel sektor vägrade att tillhandahålla siffror för studien, som klaganden hävdade, skulle studiens förmåga att ge betydande resultat verkligen vara begränsad, påpekade kommissionen att studien nämner att resultaten kontrollerades i expertdiskussioner med relevanta berörda parter inom industrin och deras medlemmar. I undersökningen angavs vidare att ”alla kända användare av produkter som omfattas av anmälningsplikt och som under 2003 bedrev normal verksamhet lämnade uppgifter om volymerna av godtagna fuktighetsfaktorer för spilloljor och frisläppta produkttyper och volymer. 13 av de 16 anläggningar för bortskaffande som kontaktades per brev lämnade uppgifter och 3 vägrade att samarbeta. … 8 av 10 företag som samlar in spilloljor har lämnat information om de insamlade volymerna." Mot bakgrund av denna information uppgav kommissionen att den inte förstod hur tvivel om studiens tillförlitlighet kunde grundas på att berörda parter inte deltog. Kommissionen anser att ombudsmannens farhågor verkade grunda sig på klagandens ogrundade påståenden och vara av mer hypotetisk karaktär.

Ytterligare uppgifter om regenerering av spilloljor i Tyskland

79. Kommissionen uppmärksammade ombudsmannen på statistiken från det tyska federala miljöministeriet om utvecklingen av användningen av spilloljor, som offentliggjordes på Internet: [27]

År	Insamlade kvantiteter (i Tyskland)	Förnyelse	Förbränning
2001	473 000 ton	315 000 ton (67 %)	158 000 ton (33 %)
2002	485 000 ton	320 000 ton (66 %)	165 000 ton (34 %)
2003	467 000 ton	355 000 ton (76 %)	112 000 ton (24 %)
2004	463 000 ton	334 000 ton (72 %)	129 000 ton (28 %)
2005	462 000 ton	356 000 ton (77 %)	106 000 ton (23 %)
2006	486 000 ton	376 000 ton (77 %)	110 000 ton (23 %)

Kommissionen påpekade vidare att de spilloljor som användes för förbränning omfattade spilloljor som inte var lämpliga för regenerering. Andelen spilloljor som regenereras skulle vara ännu högre om endast de kvantiteter som lämpar sig för regenerering beaktades. Kommissionen tillade att de uppgifter som lämnats av klaganden inte gav anledning att ifrågasätta riktigheten i det tyska ministeriets uppgifter.

Slutsats

80. Mot bakgrund av ovanstående ansåg kommissionen att Tyskland hade genomfört domen i mål C-102/97 på ett korrekt sätt, eftersom landet hade vidtagit de lagstiftningsåtgärder som krävdes för att uppfylla skyldigheten att prioritera regenerering. Genom att bevilja subventioner till företag som regenererar spilloljor vidtog kommissionen lämpliga och nödvändiga åtgärder för att uppfylla skyldigheten i artikel 3.1 i direktiv 75/439. Procentsatserna för utvecklingen av regenerering under åren bekräftade denna bedömning. Kommissionen ansåg inte att Tyskland var tvunget att avskaffa skattebefrielsen för förbränning av spilloljor, eftersom domstolen i sin dom i mål C-102/97 inte slog fast att skattebefrielsen stred mot gemenskapsrätten. Enligt kommissionen uppvägdes skattebefrielsen för förbränning av spillolja av de rättsliga, administrativa och finansiella åtgärder som Tyskland vidtagit på det berörda området. De faktauppgifter som kommissionen har tillgång till bekräftar att Tyskland har vidtagit effektiva åtgärder för att följa domstolens dom och artikel 3.1 i direktiv 75/439.

81. Mot bakgrund av ovanstående ansåg kommissionen, efter att ha gjort en ny bedömning av ärendet och noggrant övervägt ombudsmannens förslag till rekommendation, att det inte hade förekommit några administrativa missförhållanden från dess sida. I sitt yttrande föreföll ombudsmannens slutsatser grunda sig på en tolkning av domstolens dom som inte på ett korrekt sätt återspeglade den relevanta gemenskapsrätten och de faktiska omständigheterna i ärendet. För fullständighetens skull tillade den att en ny bedömning av klagomålet om överträdelse endast kunde leda till ett resultat, nämligen beslutet att avsluta ärendet. Kommissionen gjorde vidare gällande att den, på grundval av den dåvarande rättsliga situationen, hade rätt att beakta att Europaparlamentet den 17 juni 2008 hade antagit en resolution i vilken det godkände rådets gemensamma ståndpunkt vad gäller det som senare blev direktiv 2008/98. Kommissionen anser att man inte rimligen kan förvänta sig att regenereringsprioriteringen verkställs förrän övergångsperiodens allra sista dag. Kommissionen påpekade att det, med tanke på lagstiftarens negativa inställning till artikel 3.1 i direktiv 75/439, inte skulle ha varit meningsfullt att anslå mer av sina begränsade resurser till genomförandet av den artikeln.

82. Kommissionen tillade att avslutandet av överträdelseförfarandet mot Tyskland, efter en ny bedömning på grundval av den nuvarande rättsliga status quo, var det uppenbara resultatet av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har i överträdelseförfaranden. Enligt kommissionen respekterade ombudsmannen inte detta utrymme för skönsmässig bedömning på ett tillfredsställande sätt.

Klagandens synpunkter på kommissionens detaljerade yttrande

83. I sina synpunkter noterade klaganden att den kände till kommissionens argument från sina egna diskussioner med de tyska ministerierna. Klaganden tillade att en inspektion av den relevanta korrespondensen mellan kommissionen och Tyskland skulle vara värdefull och avslöjande.

84. Klaganden hävdade att även tio år efter domen i mål C-102/97 1999 fortsatte kommissionen att tolerera att den inte genomfördes. Enligt klaganden fortsatte Tyskland att bortse från tillämplig lag. Trots att domstolen bekräftade att klagandens överträdelseklagomål var välgrundat, vidtogs ingen effektiv åtgärd för att säkerställa prioritet för regenerering av spilloljor i Tyskland.

85. Klaganden uppgav att domstolen i sin dom i mål C-102/97 med rätta hade fördömt befrielsen från punktskatt på förbränning av spillolja. Rådet noterade att kommissionen i sitt detaljerade yttrande medgav att denna fråga var en viktig faktor i revisionsrättens resonemang. Klaganden underströk att den själv hade framfört detta argument och att kommissionen ansåg att det var tillräckligt trovärdigt för att använda det i domstolsförfarandet. Klaganden undrade vad som låg bakom kommissionens ändrade ståndpunkt, vilket stod i kontrast till de argument som den själv hade lagt fram inför domstolen.

86. Klaganden lämnade in ett intyg utfärdat av de tyska myndigheterna för att bevisa att företaget betalade 301,254 euro i energiskatt 2008 för de biprodukter som det producerade. Enligt klagandens uppskattningar skulle hela sektorn för regenerering av spillolja behöva betala 2 miljoner euro i punktskatter för vad som påstås vara ”en liten del av deras produktion”. Klaganden medgav att spillolja, som insatsvara, inte omfattades av punktskatt när det gäller dess användning för både regenerering och förbränning. Den underströk emellertid att undantaget från punktskatt för spilloljor som används vid förbränning inte var förenligt med syftet med artikel 3.1 i direktiv 75/439, det vill säga att prioritera regenerering.

87. Klaganden upprepade att riktlinjerna inte kunde betraktas som en effektiv åtgärd för att genomföra prioriteringen för regenerering av spillolja, eftersom i) det statliga stöd som de förutsåg var begränsat och villkorat, ii) det inte fanns någon laglig rätt till dessa subventioner, iii) De var endast tillgängliga om en förlust uppstod. och iv) de var under alla omständigheter inte tillämpliga på import av spillolja. Av de 10,2 miljoner euro som var tillgängliga för bidrag betalades dessutom endast cirka 5 miljoner euro (49 %) ut. Enligt kommissionen utgjorde riktlinjerna ett misslyckande, vilket endast ledde till oväntade vinster eftersom de begränsade subventioner som förutsågs i riktlinjerna inte påverkade företagens affärsbeslut, som snarare drevs på av höjda priser på mineraloljor.

88. Med hänsyn till att det stöd som beviljades regenereringsföretagen mellan 2001 och 2007 uppgick till cirka 5 miljoner euro, medan skattebefrielsen för förbränningssektorn var värd minst 64 miljoner euro, ansåg klaganden att dessa siffror oundvikligen besvarade frågan huruvida regenerering prioriterades i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 75/439. Klaganden påpekade att det var ostridigt att medlemsstaterna hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder för att uppfylla den skyldighet som anges i den artikeln. Kommissionen gjorde emellertid gällande att de, i strid med syftet med direktiv 75/439, inte kunde stödja förbränning av spilloljor utan att åtminstone föreskriva en lämplig kompensationsåtgärd.

89. Å andra sidan skulle beskattningen av spilloljor som används för förbränning lätt kunna säkerställas. Enligt rådets direktiv 2003/96/EG [28] (nedan kallat direktiv 2003/96) var medlemsstaterna inte skyldiga att föreskriva ett undantag från punktskatt för sådana produkter.

90. Klaganden uppgav att ombudsmannen i huvudsak uppmanade kommissionen att kommentera skatteaspekterna av förbränning av spillolja. Kommissionen svarade med dåligt underbyggda argument som inte kunde betraktas som förtydliganden. Sedan år 1986 har spillolja, i strid med syftet med direktiv 75/439, skattefritt förbrännts i den tyska cementindustrins ugnar i genomsnitt 150 000 ton per år. Med tanke på ett realistiskt punktskattebelopp på 70 euro per ton uppgick detta till en "skattegåva" på 10 miljoner euro per år.

91. Valet av åtgärder för att uppnå ett effektivt införlivande av ett direktiv överläts faktiskt på medlemsstaterna. Effektiva åtgärder var dock nödvändiga. Även den tyska statistiken över spilloljor visade att cement- och kritanläggningarna förbrände 150 000 ton spillolja, som kunde ha regenererats.

92. Spilloljor som kunde ha regenererats förbrändes. En undersökning av tillstånden för den tyska cement- och kritindustrin skulle ha visat att endast spilloljor som lämpar sig för regenerering kunde användas där. Detta visade tydligt att de åtgärder som Tyskland vidtagit inte hade någon verkan.

93. När det gäller kommissionens förklaringar till domen i mål C-102/97 ansåg klaganden att den hade gjort en felaktig tolkning av punkt 42, eftersom det i den punkten och i den föregående punkten tydligt hänvisades till att ge regenereringsprioriteringen praktisk verkan och inte till att det mål som skulle uppnås var proportionerligt.

94. När det gäller undersökningen påpekade klaganden att kommissionen, trots domstolens otvetydiga dom, gick med på att se över ärendet på grundval av en tvivelaktig tysk studie. Studien försenades med föga övertygande motiveringar, vilket kommissionen ansåg. Detta ledde till två års försening. Klaganden lade fram ett utdrag ur studien där det angavs att det inte var möjligt att direkt fastställa flödena av spillolja i deponeringssystemen i Tyskland. Klaganden påpekade att undersökningen, som fanns tillgänglig på Internet, inte tog hänsyn till förbrukningen av spillolja inom stålindustrin. Det uppskattades att stålindustrin hade förbrännt 100 000 ton spillolja 2007 och upp till 150 000 ton 2008. Klaganden bifogade ett svar från den federala miljömyndigheten (Bundesumweltamt) som bekräftade att den inte hade tillgång till uppgifterna om förbrukningen av spillolja för stålindustrin, eftersom denna hade vägrat att samarbeta. Klaganden kritiserade att studien bestod av prognoser och uppskattningar och att mängden företag som omhändertog och samlade in spillolja inte återspeglade de verkliga siffrorna, eftersom de inte kunde fastställas fullt ut.

95. Med hänvisning till kommissionens meddelande om direktiv 2003/96 [29] hävdade klaganden att kommissionen tidigare hade kämpat för att upphäva åtgärder såsom skattebefrielsen för spillolja som används för förbränning. Klaganden ansåg att kommissionens ändrade ståndpunkt var oväntad. Klaganden gjorde dessutom gällande att kommissionen medvetet bortsåg från skäl 6 i direktiv 2003/96 som, med beaktande av domen i mål C-102/97 och avfallshierarkin i direktiv 2008/98, krävde beskattning av spillolja som används för förbränning eller en likvärdig åtgärd, men under inga omständigheter tillät medlemsstaterna att införa hinder för materialåtervinning.

96. Klaganden medgav att direktiv 2008/98 upphävde direktiv 75/439 från och med den 12 december 2010, men påpekade att det sistnämnda direktivet fortfarande var tillämplig lag fram till detta datum. Den noterade att den var förbryllad över huruvida kommissionen kunde anse sig vara en väktare av gemenskapsrätten, med tanke på att den uppgav att en lag som skulle upphöra att gälla om två år kunde ignoreras. Klaganden påpekade dessutom att prioriteringen av materialåtervinning bibehölls i direktiv 2008/98.

E. Ombudsmannens bedömning efter hans förslag till rekommendation

Inledande anmärkningar

97. I sitt yttrande över kommissionens detaljerade yttrande anförde klaganden ett antal argument avseende direktiv 2003/96. Detta direktiv gäller beskattning av energiprodukter och elektricitet. Som nämnts ovan (se punkterna 14 och 15) behandlas inte frågor som rör EU:s skatteregler i denna utredning.

98. Klaganden hävdade dessutom att kommissionens svar liknade de svar som den hade fått från den tyska regeringen. Klaganden föreslog därför att en granskning av kommissionens ärendehandlingar avseende kommissionens utbyte med den tyska regeringen skulle kunna ge användbara resultat. Ombudsmannen anser att den information som redan lämnats till honom är tillräcklig för att han ska kunna handlägga detta ärende. Det är därför inte nödvändigt att ta del av handlingarna i målet. Om klaganden, genom att göra ovanstående anmärkningar, avsåg att föreslå att kommissionen tillät Tyskland att utöva otillbörligt inflytande på handläggningen av det aktuella överträdelseklagomålet, kunde den inge ett klagomål om detta till ombudsmannen, efter att först ha vänt sig till kommissionen på lämpligt sätt. Om klaganden önskar ta del av kommunikationen mellan kommissionen och Tyskland står det dessutom kommissionen fritt att begära tillgång till dessa handlingar i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 [30] och vid behov inge ett nytt klagomål till ombudsmannen.

99. I sitt förslag till rekommendation ansåg ombudsmannen att det inte fanns något behov av ytterligare undersökningar när det gäller klagandens första, tredje och fjärde argument. Både kommissionen och klaganden har därefter framfört ytterligare synpunkter på dessa argument. Efter att ha granskat dessa inlagor anser ombudsmannen att hans tidigare slutsatser om det första och det fjärde argumentet kan vidhållas. Eftersom båda parter har lagt fram detaljerade inlagor om den studie [31] som beställts av den tyska regeringen och eftersom ombudsmannen under tiden har erhållit en kopia av denna studie, är det emellertid lämpligt att kommentera de argument som klaganden och kommissionen har framfört i detta avseende.

I sak

Argumentet att grunden för den undersökning som kommissionen har åberopat var felaktig (det tredje argumentet)

100. Kommissionen föreslog att ombudsmannen skulle felcitera sin skrivelse av den 28 oktober 2005 för att ge intryck av att den enbart hade grundat sin bedömning på studien. I detta sammanhang påpekade kommissionen att den bedömning som den hade gjort i denna skrivelse grundade sig på mer omfattande kriterier. För att undvika missförstånd vill ombudsmannen betona att han inte föreslog, eller har för avsikt att föreslå, att kommissionen endast grundade sig på resultaten av studien i nämnda skrivelse. Faktum kvarstår emellertid att kommissionen i nämnda skrivelse två gånger uttryckligen hänvisade till resultaten av denna studie till stöd för sin bedömning, utan att ange några andra specifika källor på vilka dess slutsatser kunde ha grundats.

101. Kommissionen påpekade med rätta att uppgifterna om kritindustrin, i motsats till vad klaganden hävdar, ingick i undersökningen. Klaganden har dock rätt när den hävdar att det framgår av undersökningen att stålindustrin vägrade att samarbeta och att enskilda stålverk inte lämnade sina uppgifter om den mängd spillolja som förbränts. Ombudsmannen noterar vidare att detta faktum inte kunde ha undgått kommissionens uppmärksamhet, eftersom det tydligt angavs i samma avsnitt som kommissionen citerade i sitt detaljerade yttrande (se punkt 78 ovan).[32] Han noterar också att studien inte innehåller uppskattningar av de mängder spillolja som används av stålindustrin eller uppgifter om dess inverkan på marknaden för spillolja i Tyskland.

102. I studien anges att det inte var möjligt att direkt fastställa spilloljeflödena på grundval av de tyska statistiska uppgifterna om avfall. Forskarna förlitade sig därför på statistiska uppgifter baserade på försäljning av smörjmedel, import av spilloljor och användning av produkter som omfattas av anmälningsplikt, på vilka de tillämpade vissa korrigeringsfaktorer för att komma fram till uppskattade potentiella mängder spillolja.[33] Klaganden kritiserade detta tillvägagångssätt som baserat på uppskattningar och prognoser men inte på verkliga siffror.

103. Ombudsmannen har inget mandat att bedöma den metod som används i detta avseende. Dessutom har han inte den tekniska expertis som krävs för att göra detta. Ombudsmannen anser dock att det är lämpligt att påminna om att han i sitt förslag till rekommendation ansåg att om en hel sektor vägrade att lämna sina siffror för studien skulle dess (det vill säga studiens) förmåga att ge betydande resultat verkligen vara begränsad. I sitt detaljerade yttrande hävdade kommissionen att ombudsmannens farhågor om undersökningens tillförlitlighet baserades på vad den ansåg vara klagandens ”ogrundade påståenden” och föreföll vara av ”hypotetisk karaktär”.

104. Med tanke på att en hel industrisektor vägrade att lämna uppgifter om de mängder spilloljor som användes, och att studien inte undersöker sektorns inverkan på marknaden för spilloljor, är ombudsmannen inte övertygad om att studiens tillförlitlighet är bortom allt tvivel. Eftersom denna fråga under alla omständigheter inte påverkar hans slutsats nedan om vad som måste anses vara kärnan i förevarande mål, är det inte nödvändigt att undersöka klagandens tredje argument ytterligare.

Argumentet att Tyskland fortsatte att åsidosätta direktiv 75/439 genom att bevilja företag som förbränner spilloljor skattebefrielse (andra argumentet)

105. I sitt förslag till rekommendation betonade ombudsmannen särskilt domstolens uttalande att skattebefrielsen stred mot syftet med direktiv 75/439. Mot bakgrund av detta bad ombudsmannen kommissionen att ompröva klagandens ärende.

106. I sitt detaljerade yttrande betonade kommissionen de åtgärder som Tyskland hade vidtagit för att genomföra artikel 3.1 i direktiv 75/439. I detta sammanhang lade rådet särskild vikt vid den administrativa verkställighetsmekanism som inrättats och antagandet av riktlinjer som utgjorde en rättslig grund för fördelningen av finansiellt stöd till regenereringssektorn. Kommissionen påpekade också att Tyskland hade en av de högsta nivåerna av regenerering av spillolja bland EU:s medlemsstater. Den har även med rätta påpekat att domstolen i sin dom i mål C-102/97 inte slog fast att Tyskland, för att på ett korrekt sätt genomföra direktiv 75/439, var skyldigt att vidta en särskild åtgärd, såsom att avskaffa den skattebefrielse som beviljats företag som använder spillolja för bränsleändamål.

107. Till stöd för sin uppfattning att Tyskland hade vidtagit lämpliga åtgärder för att prioritera regenerering av spilloljor stödde sig kommissionen på resultaten av den studie som beställts av Tyskland och på statistik över regenerering och förbränning av spilloljor i Tyskland som offentliggjorts på det tyska miljöministeriets webbplats. Enligt denna statistik kunde en betydande utveckling av nivåerna för regenerering av spillolja observeras för perioden 2001–2006. Ombudsmannen anser att det är lämpligt att påminna om att Tyskland 2003 medgav att dess statistik om icke-regenererade spilloljor inte var tillförlitlig. Kommissionen beställde därför den undersökning som är föremål för klagandens tredje argument.[34] Detta ger i sig upphov till vissa tvivel om tillförlitligheten hos den statistik som avser perioden före 2003. Det verkar dock inte finnas något behov av att närmare undersöka i vilken utsträckning resultaten av studien och av nämnda statistik kan anses ge tillförlitlig information. Ombudsmannen noterar att klaganden inte tycks bestrida det faktum att Tyskland verkar ha uppnått mycket positiva resultat när det gäller regenerering av spilloljor, vare sig jämfört med andra medlemsstater eller i absoluta tal.

108. Ombudsmannen har vidare medgett att det varken ankommer på honom eller på domstolen att avgöra vilka konkreta åtgärder en medlemsstat borde ha vidtagit för att korrekt genomföra artikel 3.1 i direktiv 75/439. Den fråga som skall undersökas här är emellertid inte vilka positiva åtgärder Tyskland borde ha vidtagit. Den avgörande frågan här är i själva verket huruvida Tyskland respekterade artikel 3.1 i direktiv 75/439 och dess underliggande mål under den tid då skattebefrielsen beviljades för spillolja som används som bränsle för uppvärmning.

109. När det gäller denna centrala fråga är det inte nödvändigt att göra en ingående undersökning av de olika och olikartade siffror som parterna har lagt fram för att bedöma de ekonomiska fördelar som denna skattebefrielse gav de företag som förbränner spilloljor och hur dessa fördelar jämfört med eventuella fördelar för företag som regenererar spilloljor. Det som är relevant att notera är att den energiskattebefrielse som tillämpades på spilloljor för användning som bränsle tydligt skapade ett starkt incitament att använda dessa produkter för detta ändamål, snarare än att regenerera dem.

110. I sitt detaljerade yttrande hävdade kommissionen att de mängder spilloljor som omfattades av denna skattebefrielse och som användes för förbränning i de flesta fall var olämpliga för regenerering. Detta argument stöds inte av någon konkret bevisning. Kommissionen har inte heller gjort gällande att skattebefrielsen endast var tillämplig på spilloljor som var olämpliga för regenerering. Mot denna bakgrund är ombudsmannen inte övertygad om att endast spilloljor som är olämpliga för regenerering förbränns.

111. Kommissionen har med rätta påpekat att domstolen i sin dom i mål C-102/97 inte slog fast att den tyska skattebefrielsen för användning av spilloljor stred mot direktiv 75/439. Ombudsmannen kan emellertid inte annat än erinra om att domstolen klart och otvetydigt slog fast att skattebefrielsen stred mot andan i artikel 3.1 i direktiv 75/439 och det mål som denna bestämmelse var avsedd att uppnå. Det bör i detta sammanhang noteras att kommissionen själv, i sina inlagor till domstolen i mål C-102/97, motsatte sig denna skattebefrielse och hävdade att dess avskaffande skulle kunna främja regenerering [35]. Det bör vidare noteras att kommissionsledamot Margot Wallström i sin skrivelse till klaganden av den 5 februari 2002 ansåg att medan Tyskland formellt hade prioriterat regenerering stred skattebefrielsen för förbränning av spilloljor mot den relevanta lagstiftningen.

112. Kommissionen förefaller i själva verket hävda att de positiva åtgärder som Tyskland har vidtagit, när det gäller att säkerställa den prioritering av regenerering som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 75/439, uppväger det incitament att använda spilloljor för andra ändamål som skapats genom skattebefrielsen. Ombudsmannen noterar emellertid att det relevanta test som skall tillämpas här följer av artikel 3.1 i direktiv 75/439, i vilken det föreskrivs att regenerering av spilloljor skall prioriteras "i detta fall tillåter tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar". Kommissionen har dock inte hävdat att det fanns några sådana begränsningar som skulle ha tvingat Tyskland att behålla nämnda skattebefrielse. Det framgår nämligen av kommissionens yttranden i mål C-102/97 att det inte förelåg några sådana begränsningar. Enligt sammanfattningen av dessa argument i domstolens dom påpekade kommissionen "att de [tyska myndigheternas] ovilja att ta ut punktskatt på spilloljor som används för förbränning är resultatet av en politisk dom och inte en organisatorisk begränsning i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 75/439 i dess ändrade lydelse."[36] För att undvika eventuella missförstånd vill ombudsmannen inte påstå att Tyskland inte hade rätt att ge stöd till cement-, krita- eller andra relevanta industrier som använder spilloljor som bränsle. Det förefaller dock uppenbart att sådant statligt stöd kunde ha beviljats på andra sätt och utan att det inkräktade på målet att prioritera regenerering av spilloljor.

113. Ombudsmannen kan därför endast upprepa sin slutsats att kommissionens uppfattning att Tyskland har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktiv 75/439, trots att landet har behållit nämnda skattebefrielse, inte är övertygande.

114. Kommissionen har även hänvisat till det utrymme för skönsmässig bedömning som den har i ett fördragsbrottsförfarande för att motivera sitt beslut. Ombudsmannen vill betona att han till fullo respekterar detta utrymme för skönsmässig bedömning.

115. Han noterar dock att det enda skäl som kommissionen har lagt fram i detta sammanhang för att förklara hur den använde sitt utrymme för skönsmässig bedömning gällde det förestående ersättandet av direktiv 75/439 med direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Som nämnts ovan kommer det sistnämnda direktivet att ersätta direktiv 75/439 från och med den 12 december 2010. I detta sammanhang ansåg kommissionen att den inte kunde vara skyldig att verkställa den prioritering av regenerering som föreskrivs i direktiv 75/439 förrän vid utgången av den frist som föreskrevs för införlivandet av direktiv 2008/98 med nationell rätt.

116. Ombudsmannen godtar att kommissionen legitimt kan besluta att inte längre ingripa mot överträdelser av unionsrätten när en lagändring som skulle avlägsna grunden för kommissionens invändningar är nära förestående. I ett sådant fall bör kommissionen dock tydligt och otvetydigt ange att detta är skälet till att den avslutar överträdelseförfarandet. I förevarande fall har kommissionen emellertid inte använt sig av denna motivering när den tillkännagav sitt beslut att avslå klagomålet och att avsluta ärendet. Kommissionen drog snarare slutsatsen att det inte förelåg någon överträdelse, eftersom den ansåg att Tyskland hade införlivat direktiv 75/439 på ett korrekt sätt. Ombudsmannen anser därför att kommissionen nu inte kan åberopa den ändring av lagstiftningen som skett under tiden för att motivera sitt beslut att avslå klagandens överträdelseklagomål, eftersom den inte åberopade detta skäl när beslutet antogs.

117. När det gäller innehållet i detta argument bör det noteras att detta påstående avser handläggningen av ett överträdelseklagomål som ingavs redan 2002. När kommissionen underrättade klaganden om att den hade för avsikt att avslå klagomålet, det vill säga i november 2005, hade ingen lagstiftning antagits för att upphäva direktiv 75/439. Det framgår vidare att kommissionen år 2006 i praktiken hade vilandeförklarat alla överträdelseförfaranden mot medlemsstater som ännu inte hade införlivat direktiv 75/439 (se punkt 48 ovan). Slutligen var direktiv 75/439, även vid den tidpunkt då kommissionen lämnade sitt detaljerade yttrande till ombudsmannen, det vill säga i december 2008, fortfarande tillämplig lag och skulle förbli det i nästan två år till.

118. Ombudsmannen anser att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område inte kan tolkas så att den har rätt att avstå från att utöva sin roll som fördragens väktare genom att inte verkställa en specifik rättslig förpliktelse långt innan dess giltighet hade upphört och själva förpliktelsen hade upphävts. Ombudsmannen anser att ett sådant beteende inte bidrar till att stärka EU-medborgarnas förtroende för unionens institutioner, och att det i slutändan är medborgarna som gynnas av unionslagstiftningen. Ombudsmannen vidhåller därför sin åsikt att det sätt på vilket kommissionen hanterade klagandens överträdelseklagomål utgjorde ett administrativt missförhållande.

119. Ovanstående slutsats grundar sig på antagandet att direktiv 2008/98 faktiskt avskaffar den prioritering av regenerering som föreskrivs i direktiv 75/439, såsom kommissionen har hävdat. Detta var också det antagande som ombudsmannen grundade sitt förslag till rekommendation på, vilket gjordes vid en tidpunkt då lagstiftningsförfarandet för antagandet av direktiv 2008/98 ännu inte hade slutförts. Mot bakgrund av det slutliga resultatet av denna process är det inte helt klart huruvida direktiv 2008/98 verkligen innebär en radikal avvikelse från direktiv 75/439 när det gäller regenerering av spilloljor.[37] Ombudsmannens oro över kommissionens ståndpunkt skulle naturligtvis öka om, såsom klaganden har hävdat, direktiv 2008/98 fortsatte att prioritera återvinning av spilloljor i stället för förbränning av dem.

F. Slutsatser

120. På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen beslutade att avslå det klagomål som ingavs 2002, i vilket klaganden gjorde gällande att Tyskland inte hade följt artikel 3.1 i direktiv 75/439. Detta trots att Tyskland behöll en skattebefrielse för användning av spilloljor som bränsle som domstolen förklarade strida mot andemeningen i artikel 3.1 i direktiv 75/439 och mot det mål som denna bestämmelse var avsedd att uppnå. I sitt förslag till rekommendation ansåg ombudsmannen att kommissionen, mot bakgrund av domen i mål C-102/97, inte hade lämnat någon tillfredsställande förklaring till varför den ansåg att Tyskland hade genomfört direktiv 75/439 på ett korrekt sätt.

För att motivera sin ståndpunkt hänvisade kommissionen i sitt detaljerade yttrande till sitt utrymme för skönsmässig bedömning på detta område och gjorde för första gången gällande att direktiv 75/439 och den prioritering av regenerering som fastställs däri skulle upphävas genom direktiv 2008/98, som medlemsstaterna ska genomföra senast i december 2010. Ombudsmannen anser dock att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område inte kan tolkas så att den har rätt att avstå från att utöva sin roll som fördragens väktare genom att inte verkställa en specifik rättslig förpliktelse långt innan dess giltighet hade upphört och själva förpliktelsen hade upphävts. Ombudsmannen anser vidare att klagande har rätt att informeras om de skäl som föranleder kommissionen att avslå ett klagomål och att avsluta ett överträdelseförfarande. Dessa skäl ska inte bara vara korrekta, utan även klara och otvetydiga. Ombudsmannen erinrar om att det skäl som kommissionen anförde för att avslå klagomålet var att Tyskland hade genomfört direktiv 75/439 på ett korrekt sätt. Ombudsmannen anser därför att kommissionen nu inte kan förlita sig på den ändring av lagstiftningen som under tiden har skett för att motivera sitt beslut att avslå klagandens överträdelseklagomål, eftersom den inte åberopade detta skäl när beslutet antogs.

Ombudsmannen anser därför att kommissionen inte har behandlat klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt. Detta utgör ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen gör därför en kritisk anmärkning.

121. Enligt artikel 3.7 i Europeiska ombudsmannens stadga ska ombudsmannen, efter att ha utarbetat ett förslag till rekommendation och efter att ha mottagit ett detaljerat yttrande från den berörda institutionen eller det berörda organet, översända en rapport till Europaparlamentet och den berörda institutionen eller det berörda organet.

122. I sin årsrapport för 1998 påpekade ombudsmannen att möjligheten för honom att lägga fram en särskild rapport för Europaparlamentet är av ovärderligt värde för hans arbete. Han ansåg dock att särskilda rapporter inte bör läggas fram alltför ofta, utan endast i viktiga frågor där parlamentet kan vidta åtgärder för att bistå ombudsmannen [38]. Årsrapporten för 1998 överlämnades till och godkändes av Europaparlamentet.

123. Ombudsmannen anser att förevarande mål rör en så viktig fråga. Han konstaterar dock att denna fråga har samband med ett problem som uppstod i hans utredning av ett tidigare ärende, närmare bestämt klagomål 3453/2005/GG. I det fallet ansåg kommissionen att den hade rätt att avstå från att behandla ett överträdelseklagomål till dess att lagstiftaren hade behandlat dess förslag till ändring av det relevanta direktivet. Ombudsmannen ansåg att det inte var förenligt med principerna om god förvaltning att kommissionen, i stället för att inleda överträdelseförfaranden eller avslå klagomålet, helt enkelt avstod från att vidta åtgärder. En särskild rapport upprättades i detta fall den 10 september 2007.

124. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen inte att det är nödvändigt att upprätta en särskild rapport även i detta fall.

125. Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 7 juni 2010

---

[1] EGT L 194, 1975, s. 23.

[2] Rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 om ändring av direktiv 75/439/EEG om omhändertagande av spilloljor (EGT L 42, 1987, s. 43). Direktiv 75/439 ändrades år 1991 och år 2000, men dessa ändringar är inte relevanta i förevarande mål.

[3] Mål C-102/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s. I-5051.

[4] Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[5] I efterhand anser ombudsmannen att innebörden av denna mening skulle ha varit tydligare om han hade formulerat den på följande sätt: "Ändringen av den tyska lagstiftningen … var avsedd att straffa den klagande." Kommissionen verkar dock inte ha haft några problem med att förstå innebörden av denna mening.

[6] Mål C-240/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2004, s. I-4733.

[7] EGT L 316, 1992, s. 12.

[8] EGT L 365, 1994, s. 46.

[9] Den tyska översättningen hade ursprungligen följande lydelse: "Auf Grundlage dieser Richtlinie haben Aufbereitungsunternehmen über einen Zeitraum von sieben Jahren (2001 bis 2007) staatliche Zuschüsse in Höhe von 10 226 Mio EUR erhalten." Den rättade versionen har följande lydelse: "Die Richtlinie verschaffte die Rechtsgrundlage dafür, Aufbereitungsunternehmen über einen Zeitraum von sieben Jahren (2001 bis 2007) staatliche Zuschüsse in Höhe von insgesamt 10 226 Mio. EUR zu gewähren.”

[10] EUT L 312, 2008, s. 3.

[11] Båda parter framförde argument i sina inlagor efter utkastet till rekommendation om vilken effekt denna lagändring skulle få på den prioritet som ges regenerering av spilloljor. Dessa synpunkter behandlas i punkt 119 nedan.

[12] Se sidan 23 i ombudsmannens årsrapport för 1997, som finns tillgänglig på ombudsmannens webbplats (www.ombudsman.europa.eu).

[13] I sitt förslag till rekommendation undersökte ombudsmannen inte klagandens argument rörande det första påståendet i stigande aritmetisk ordning, utan bedömde dem i följande ordning: första, tredje, fjärde och andra. Detta berodde på att, mot bakgrund av ombudsmannens resonemang i förslaget till rekommendation, en sådan ordningsföljd av argument föreföll vara mest logisk.

[14] "Aufgrund der Evaluation dieser Studie und der daraus zu ziehenden Schlussfolgerung möchte ich nochmals direkt auf Ihre Beschwerde (...) zurückkommen."

[15] Särskild rapport i ärende 3453/2005/GG av den 10 september 2007. Den särskilda rapporten finns på ombudsmannens webbplats på följande länk:

http://www.ombudsman.europa.eu/cases/specialreport.faces/en/411/html.bookmark

Se även den resolution som Europaparlamentet antog på grundval av detta betänkande:

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0398+0+DOC+XML+V0//EN

[16] Se även punkt 119 nedan.

[17] Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 46.

[18] Mål C-102/97, punkt 44.

[19] punkterna 45 och 46.

[20] Mål C-102/97, punkt 48.

[21] punkt 49.

[22] punkt 42.

[23] punkt 42.

[24] Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen.

[25] Jan Hedberg, ”Nationale Bestimmungen der EU-Mitgliedsstaaten für das Sammeln und Verwerten von Altöl”.

[26] "Faktorerna för den ökade kapaciteten och volymerna av regenererad spillolja är verkligen komplexa. Det är uppenbart att prisboomen på råoljemarknaden påverkade utvecklingen inom sektorn för spillolja och kommer att fortsätta att ha ett sådant inflytande. Det är därför svårt att exakt bedöma i vilken utsträckning de åtgärder som Tyskland vidtagit har bidragit till den positiva utvecklingen. Av ovannämnda skäl kan det emellertid antas att den tydliga ökningen av mängden regenererad spillolja i Tyskland har ett direkt samband med syftet att främja regenereringen av spilloljor genom de åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland har vidtagit och att Tyskland därför har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra omhändertagandet av spilloljor genom att prioritera regenerering av spilloljor i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 75/439/EEG.

[27] Denna statistik finns tillgänglig på: http://www.bmu.de/abfallwirtschaft/fb/altoel/doc/37063.php

[28] Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. EGT L 283, s. 51. Direktivet upphävde och ersatte direktiv 92/81.

[29] Meddelande från kommissionen till rådet: Översyn av de undantag i bilagorna II och III till rådets direktiv 2003/96/EG som löper ut i slutet av 2006, KOM(2006) 342 slutlig, punkt 2.2.3.

[30] Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

[31] "Stoffstrom- und Marktanalyse zur Sicherung der Altölentsorgung" (nedan kallad studien), ÖKOPOL - Institut für Ökologie und Politik GmbH, Hamburg. Studien finns tillgänglig på följande länk:

http://opus.kobv.de/zlb/volltexte/2007/1085/pdf/Stoffstrom.pdf

[32] Studie, det relevanta avsnittet finns på sidorna 11 och 65.

[33] Studie, s. 17 och 18.

[34] Se ombudsmannens förslag till rekommendation i ärende 146/2005/GG, punkt 1.2:

http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/512/html.bookmark

[35] Se mål C-102/97, punkt 30.

[36] Ibidem, punkt 30.

[37] I artikel 21.1 b föreskrivs att spilloljor skall behandlas i enlighet med artikel 4 i direktivet. I den senare fastställs en hierarki för behandling av avfall i följande ordning: i) förebyggande, ii) förberedelse för återanvändning, iii) materialåtervinning, d) annan återvinning, t.ex. energiåtervinning, och e) bortskaffande. Vid tillämpningen av denna hierarki ska medlemsstaterna främja de bästa miljöresultaten. De kan avvika från denna hierarki om detta motiveras av livscykeltänkandet om den övergripande effekten av generering och hantering av sådant avfall.

[38] Årsrapport för 1998, s. 27-28.