Bakgrunden till påståendet

1. Klaganden är en bulgarisk medborgare som informerade Europeiska kommissionen om vad han ansåg vara ett storskaligt korruptionsprogram i samband med återlämnande- och privatiseringsprocessen i Bulgarien.

2. Klaganden uppgav att han skickade en skrivelse med bilagor till kommissionens ordförande med en detaljerad beskrivning av den ovannämnda processen för återlämnande. Mer specifikt fokuserade skrivelsen på särskilda instrument som gav bulgariska medborgare rätt att få ersättning för sina egendomar som hade nationaliserats av staten och inte längre kunde ges tillbaka till dem. För att kompensera sådana medborgare emitterade staten obligationer. Dessa obligationer definierades i bulgarisk lagstiftning som ”kompensationsinstrument”. Dessa instrument skulle kunna användas under privatiseringsprocessen för att förvärva statliga tillgångar [1]. Klaganden hävdade att alla icke-likviderade kompensationsinstrument från och med den 1 januari 2007 officiellt betraktades som en statsskuld. Enligt klaganden uppgick det totala beloppet till cirka 700 miljoner bulgariska leva [2]. Han hävdade att likvidationsprocessen för denna statsskuld var korrupt. Han uppmanade kommissionen att uppmärksamma denna fråga och inkludera den i sin övervakningsprocess.

3. Klaganden uppgav att kommissionen inte besvarade hans begäran. Han skickade en påminnelse som han fick svar på den 27 oktober 2006. Han ansåg att detta svar inte var tillfredsställande.

4. Förevarande klagomål rör kommissionens påstådda underlåtenhet att i tid besvara klagandens första skrivelse, som enligt honom skickades den 25 mars 2006, eller ett tillfredsställande svar på de problem som han identifierat.

Föremålet för undersökningen

5. Ombudsmannen identifierade följande påståenden:

1. Kommissionen besvarade inte klagandens skrivelse av den 25 mars 2006 i tid och på ett korrekt sätt.
2. Kommissionen har inte lämnat ett tillfredsställande svar vad gäller innehållet i skrivelsen.
3. Kommissionen misslyckades med att finna en lösning på de problem som rapporterades i klagandens skrivelse.

6. Klaganden hävdade att kommissionen i sin övervakningsprocess borde inkludera följande:

1. frågan om den oreglerade statsskulden på över 700 miljoner bulgariska leva, och
2. Bulgariens skyldighet att bekämpa korruption, vilket inbegriper att bekämpa det korrupta system som han beskrev i sin skrivelse till kommissionen.

7. Klaganden hävdade också att kommissionen borde utforma och genomföra konkreta åtgärder för att bekämpa korruption i EU:s medlemsstater. Han föreföll emellertid inte i förväg ha vänt sig till kommissionen på lämpligt sätt med avseende på detta påstående. På grundval av artikel 2.4 i Europeiska ombudsmannens stadga tog ombudsmannen därför inte upp denna del av klagomålet i sin undersökning.

Frågeställningen

8. Den 14 maj 2007 inledde ombudsmannen en undersökning och uppmanade kommissionen att avge ett yttrande. Den 20 september 2007 avgav kommissionen sitt yttrande på engelska. En översättning till bulgariska skickades den 15 oktober 2007 och vidarebefordrades till klaganden. Klagandens synpunkter mottogs den 30 november 2007.

9. Den 19 mars 2008 inledde ombudsmannen ytterligare undersökningar. Han bad kommissionen att klargöra sin ståndpunkt när det gäller det specifika problem som klaganden identifierat, nämligen det påstådda korruptionssystemet i samband med handeln med kompensationsinstrument i Bulgarien. Den 4 juli 2008 lämnade kommissionen sitt kompletterande svar och klaganden inkom med sina synpunkter den 30 september 2008.

10. Den 31 mars 2009, och efter noggrant övervägande av yttrandet och klagandens synpunkter, förelade ombudsmannen kommissionen ett förslag till vänskaplig förlikning i enlighet med artikel 3.5 i ombudsmannens stadga.

11. I en skrivelse av den 28 augusti 2009 översände kommissionen sina synpunkter på förslaget till vänskaplig förlikning. Översättningen av kommissionens svar till bulgariska tillhandahölls den 14 september 2009 och översändes till klaganden för synpunkter, som han översände den 10 november 2009.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

12. I sitt klagomål bad klaganden kommissionen att övervaka ovannämnda ärende. Kommissionen tolkade detta som ett nytt krav på att ett riktmärke skulle fastställas för Bulgariens statsskuld. I sin skrivelse till kommissionen begärde klaganden dock att frågan om den oreglerade statsskulden på 700 miljoner bulgariska lev skulle ingå i kommissionens övervakningsprocess. Ombudsmannen anser därför inte att klagandens begäran om att kommissionen ska övervaka ärendet utgör ett nytt påstående. Den omfattas således av den aktuella undersökningen.

13. Ombudsmannen påpekar att det inte ligger inom hans behörighet att undersöka klagandens påstående om korruption när det gäller de bulgariska myndigheterna. Omfattningen av hans granskning är begränsad till att undersöka om kommissionens reaktion på klagandens klagomål var tillräcklig och förenlig med principerna om god förvaltningssed.

14. Ombudsmannen noterar att klaganden hävdade att de påståenden som han framförde i detta klagomål har sin grund i bulgarisk lagstiftning och att han därför inte kan begära rättslig prövning på nationell nivå. Det är viktigt att i detta sammanhang klargöra att Europeiska ombudsmannen har befogenhet att granska klagomål om administrativa missförhållanden inom unionens institutioner, organ, tjänster och byråer. Han skulle därför inte ha rätt att behandla påståenden som rör den nationella lagstiftningens förtjänster. Sådana klagomål skulle dock kunna riktas till den nationella lagstiftaren - det bulgariska parlamentet.

A. När det gäller klagandens första påstående (förfarandeaspekten)

Argument som framförts till ombudsmannen

15. Klaganden hävdade att kommissionen inte i tid hade besvarat hans skrivelse av den 25 mars 2006. Den 4 oktober 2006 skickade han en påminnelse till kommissionen och fick svar den 27 oktober 2006. Enligt honom besvarade kommissionen inte hans första skrivelse inom en rimlig tidsfrist, och absolut inte inom den tidsfrist på högst två månader som föreskrivs i artikel 17 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed [3] (nedan kallad kodexen). Han ansåg att kommissionen inte heller hade angett namn och telefonnummer till den tjänsteman som handlagt ärendet. Han påpekade att denna underlåtenhet stred mot artikel 14 i kodexen.

16. I sitt yttrande uppgav kommissionen att datumet för klagandens första skrivelse till kommissionen inte kunde fastställas på grundval av tillgänglig bevisning. I sitt klagomål hänvisade klaganden till en skrivelse som han skickade till kommissionen den 25 mars 2006. Den 27 oktober 2006 besvarade dock kommissionens generaldirektorat för utvidgning (GD Utvidgning) en skrivelse från klaganden av den 4 oktober 2006. Det fanns inga spår av ett tidigare brev från honom. Kommissionen ansåg därför att den inte hade underlåtit att svara klaganden i tid och på ett korrekt sätt.

17. I sina synpunkter förklarade klaganden att han hade ett möte med kommissionens delegation i Sofia under våren 2006. Han kunde inte bevisa vilket datum han skickade sin första skrivelse till kommissionen, eftersom han överlämnade den för hand till delegationen i Sofia och skrivelsen inte fick något registreringsnummer. Klaganden betonade att det var oacceptabelt för kommissionen att hävda att den inte hade mottagit hans första skrivelse. Han ansåg att delegationen i Sofia inte hade lämnat in den inkommande korrespondensen på ett korrekt sätt. Eftersom han inte fick något svar på sin första skrivelse skickade han en andra kopia av den, efter ett annat möte med företrädarna för kommissionens delegation.

18. Under ett telefonsamtal med Europeiska ombudsmannen den 12 mars 2008 klargjorde klaganden att han inte längre ville gå vidare med den processuella aspekten av sitt klagomål. Han var endast intresserad av att få information om kommissionens synpunkter på den påstådda korruptionen i Bulgarien när det gäller kompensationsinstrument. Han ville också veta om kommissionen skulle vara villig att övervaka denna fråga.

Ombudsmannens bedömning

19. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar av klagandens första påstående är motiverade.

B. När det gäller klagandens andra och tredje påstående och hans därmed sammanhängande påstående (den materiella aspekten)

Argument som framförts till ombudsmannen

20. När det gäller innehållet i detta klagomål hävdade klaganden att kommissionen underlåtit att ge ett tillfredsställande svar på hans farhågor om det påstådda storskaliga korruptionssystemet kopplat till kompensationsinstrument i Bulgarien. Han hävdade också att kommissionen inte hade lyckats finna en lösning på de problem som han hade identifierat och att den borde övervaka frågan.

21. Klaganden informerade närmare bestämt kommissionen om att vanliga innehavare av kompensationsinstrument i Bulgarien inte gavs lika möjligheter att likvidera dem. Han hävdade i detta sammanhang att de inte kunde delta i transaktioner där dessa instrument kunde användas, eftersom information i detta avseende endast var tillgänglig för personer i maktpositioner. Förutom att missbruka insiderinformation var de verkställande myndigheterna enligt bulgarisk lagstiftning inte skyldiga att säkra de kompensationsinstrument som utfärdades. Till följd av detta var försäljningspriset för dessa instrument betydligt lägre än deras nominella värde. Klaganden hävdade vidare att avsaknaden av en vederbörligen specificerad skyldighet för staten att betala ränta på denna oreglerade statsskuld inte skapade ett ekonomiskt incitament för de verkställande myndigheterna att slutföra återbetalningsprocessen inom överskådlig framtid. Han hävdade att denna process utgjorde en "statlig finansiell pyramid", som med sitt stöd "pyramidala korruptionssystem" förstörde rättsordningen i landet och genererade betydande förluster för vanliga medborgare som inte fullt ut kunde dra nytta av kompensationsinstrumenten. Enligt klaganden var det enda alternativet för vanliga innehavare av kompensationsinstrument att handla med dem på börsen.

22. I sitt svar av den 27 oktober 2006 informerade kommissionen klaganden om den samarbets- och kontrollmekanism som planerades i kommissionens meddelande av den 26 september 2006 [4] och som inrättades genom kommissionens beslut av den 13 december 2006 [5]. Kommissionen betonade att denna mekanism skulle inrätta ett system för noggrann övervakning av Bulgariens insatser för att bekämpa korruption. Övervakningen skulle genomföras på grundval av sex riktmärken, som också omfattade åtgärder för att bistå i kampen mot korruption och stärka det bulgariska rättsväsendet.

23. I sitt klagomål till ombudsmannen uttryckte klaganden sitt missnöje med kommissionens svar, som inte innehöll någon information om kommissionens utvärdering av det påstådda storskaliga korruptionssystem som han beskrev. Han gjorde gällande att kommissionen inte hade angett vilka delar av hans skrivelse som den ansåg vara viktiga. Enligt honom strider kommissionens tillvägagångssätt mot principen om objektivitet, såsom den definieras i artikel 9 i kodexen.

24. I sitt yttrande noterade kommissionen att klagandens ursprungliga skrivelse till kommissionens ordförande skickades 2006, innan Bulgarien gick med i EU, och innan kommissionen antog samarbets- och kontrollmekanismen.

25. Kommissionen förklarade att den i sin skrivelse av den 27 oktober 2006 hänvisade klaganden till ovannämnda mekanism och försåg honom med närmare uppgifter om kommissionens relevanta webbplats för ytterligare information. Den tillade att dess generaldirektorat för utvidgning var medvetet om de diskussioner som klaganden hade haft med kommissionens delegation i Sofia i denna fråga. Kommissionen drog slutsatsen att dess tillvägagångssätt ”föreföll vara tillräckligt”.

26. Kommissionen klargjorde vidare att mekanismen för samarbete och kontroll fastställdes i anslutningsfördraget och endast var tillämplig på Bulgarien och Rumänien. Syftet var att se till att dessa länder anslöt sig till EU i tid den 1 januari 2007 och att ta itu med de brister och kvarstående problem som konstaterades i kommissionens övervakningsrapport om Bulgariens och Rumäniens beredskap inför EU-medlemskapet av den 26 september 2006 [6]. Kommissionen informerade klaganden om att den fortsatte att bistå Bulgarien i dess ansträngningar att uppfylla de fastställda riktmärkena när det gäller reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet.

27. Kommissionen hänvisade också till sin första rapport om Bulgariens framsteg med kompletterande åtgärder efter anslutningen [7], som offentliggjordes den 27 juni 2007. I kapitel 3 i denna rapport behandlades Bulgariens framsteg när det gäller att uppnå de relevanta riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Kommissionen förklarade att dess rapport sammanställdes från en rad olika källor, bland annat analysen av Bulgariens rapport till kommissionen av den 30 mars 2007. Ett expertuppdrag för att bedöma framsteg och bidrag från nationella och internationella icke-statliga organisationer bidrog också till processen. När det gäller kampen mot korruption drogs i rapporten slutsatsen att de övergripande framsteg som gjorts i den rättsliga behandlingen av korruptionsärenden på hög nivå i Bulgarien fortfarande var otillräckliga (riktmärke 4). Kommissionen ansåg dock inte att skyddsbestämmelserna i anslutningsfördraget borde åberopas i detta skede.

28. Kommissionen noterade att dess rapporter om resultaten av samarbets- och kontrollmekanismen uppdaterades var sjätte månad. Den tillade att nästa rapport skulle utarbetas i början av 2008 och en annan i mitten av 2008.

29. När det gäller påståendena om eventuell korruption i en EU-medlemsstat betonade kommissionen att EU och kommissionen inte hade befogenhet att ingripa i sådana frågor. Den påpekade i detta avseende att EU:s och kommissionens befogenheter på det straffrättsliga området härrör från fördraget om Europeiska unionen, som inte föreskriver några överträdelseförfaranden, i motsats till vad som föreskrivs i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna.[8] Kommissionen anser att sådana påståenden om eventuell korruption därför bäst kan drivas via lämpliga nationella myndigheter eller det bulgariska domstolssystemet.

30. Kommissionen avvisade därför klagandens påståenden om att den inte hade lämnat ett tillfredsställande svar på klagomålet i sak eller försökt finna en lösning på de problem som han hade rapporterat.

31. I sina synpunkter vidhöll klaganden åsikten att kommissionen inte hade lämnat ett tillfredsställande svar. I detta syfte anförde han följande argument.

32. Kommissionen hänvisade i allmänna ordalag till sitt system för övervakning av korruptionsbekämpningen i Bulgarien. Kommissionen underlät dock att kommentera klagandens detaljerade argumentation om det påstådda storskaliga korruptionssystemet i samband med likvidationen av kompensationsinstrument. Den information som kommissionen lämnade var intressant, men den var inte relevant för klagomålet i sak. De handlingar som kommissionen bifogade innehöll inte heller någon hänvisning till ovannämnda problem.

33. Det faktum att klaganden skickade sin skrivelse före Bulgariens anslutning till EU befriade inte kommissionen från dess skyldighet att vidta lämpliga åtgärder avseende det problem som han identifierade. Kommissionen har dock inte vidtagit några åtgärder i detta avseende.

34. I sina synpunkter klargjorde klaganden vidare att han inte begärde att kommissionen skulle vidta konkreta åtgärder mot korrupta personer. Han ville att kommissionen endast skulle vidta åtgärder inom ramen för sina befogenheter. I samband med detta ville han att kommissionen i sin övervakningsprocess skulle inkludera likvidationen av den ovannämnda statsskulden. Klaganden klargjorde också att han aldrig bad kommissionen att aktivera skyddsklausulen mot Bulgarien eller att vidta några retroaktiva åtgärder. Han noterade i detta sammanhang att det korruptionssystem som han beskrev i skrivelsen till kommissionen 2006 fortsatte efter Bulgariens anslutning till EU 2007.

35. Klaganden påpekade vidare att han, såsom kommissionen föreslog, inte kunde vända sig till de behöriga nationella myndigheter som ansvarar för att bekämpa korruption eller de nationella domstolarna om detta problem. Detta berodde på att det korruptionssystem som han hänvisade till hade sin rättsliga grund i bulgarisk lagstiftning. Enligt klaganden utnyttjade ett antal välkända ministrar, åklagare och domare de relevanta bulgariska lagarna för att förvärva lägenheter, fabriker och andra värdefulla tillgångar genom att endast betala 10 % av det pris som fastställts av staten, vilket inte ens var marknadsvärdet. Detta alternativ var dock inte tillgängligt för vanliga innehavare av kompensationsinstrument.

36. Klaganden uttryckte sin övertygelse om att de behöriga nationella myndigheterna inte skulle vidta nödvändiga åtgärder för att stoppa korruptionssystemet om de inte övervakades av kommissionen. Avsaknaden av åtgärder från kommissionens sida skulle ytterligare berika makthavarna på ett otillbörligt sätt.

37. Klaganden drog slutsatsen att kommissionens svar var otillfredsställande, eftersom det inte gav något konkret svar på sakfrågan. Klaganden påpekade vidare att kommissionen är skyldig att motivera sitt beslut (enligt artikel 18 i kodexen), vilket den enligt hans uppfattning inte gjorde i det aktuella fallet.

38. Ombudsmannen analyserade noggrant den information som lämnats till honom. Han noterade att klaganden lade särskild vikt vid det påstådda storskaliga korruptionssystemet i samband med handeln med kompensationsinstrument i Bulgarien och vid det faktum att kommissionen inte specifikt kommenterade denna fråga. Han bad därför kommissionen att klargöra sin ståndpunkt i denna särskilda fråga.

39. I sitt svar på denna begäran betonade kommissionen återigen att varken EU eller kommissionen är behöriga att ingripa i frågor som rör potentiell korruption inom en EU-medlemsstat, såsom det påstådda storskaliga korruptionssystemet för handel med kompensationsinstrument i Bulgarien. Utredningsbefogenheter och andra relevanta åtgärder i detta sammanhang omfattas fortfarande av de enskilda medlemsstaternas behörighet. Av denna anledning skulle klagandens påstående bäst kunna drivas genom lämpliga bulgariska myndigheter eller domstolar. Kommissionen försåg också klaganden med sin senaste interimsrapport [9] (utfärdad i februari 2008) om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen.

40. I sina ytterligare synpunkter hävdade klaganden att kommissionens ytterligare synpunkter återigen var av allmän karaktär, eftersom de gällde kommissionens tillvägagångssätt i allmänhet. Klaganden anser att kommissionen inte har lämnat någon förklaring till varför den ansåg att det inte behövde vidtas några åtgärder i den fråga som han tog upp. Den information som kommissionen tillhandahöll kunde ha erhållits av alla som var intresserade av att hitta den, utan att behöva lämna in klagomål till ombudsmannen. Klaganden drog slutsatsen att kommissionens ytterligare yttrande återigen inte innehöll några konkreta förklaringar eller uttryckliga skäl för att motivera kommissionens brist på åtgärder när det gäller hans begäran om att kommissionen skulle övervaka det påstådda korruptionssystemet.

41. Klaganden upprepade att kommissionens råd att vända sig till de nationella myndigheterna i princip var korrekt. Den var dock inte tillämplig i detta särskilda fall. De beskrivna överträdelserna begicks på grundval av gällande bulgarisk lagstiftning, som i detta sammanhang föreföll strida mot den bulgariska författningen. Enligt klaganden har bulgariska medborgare dock inte rätt att klaga direkt till den bulgariska författningsdomstolen.

42. Han påpekade också att han inte ville att kommissionen bara skulle”komma med kommentarer”, utan att den snarare skulle vidta konkreta åtgärder för att övervaka det ovannämnda korruptionssystemet.

43. Han framförde ytterligare ett argument. Han hänvisade till att kommissionen redan hade inkluderat vissa krav i övervakningen av andra frågor, som enligt hans uppfattning liknade de problem som han beskrev. Dessa omfattade till exempel kraven på åtgärder som ska vidtas för att skydda visselblåsare [10], som ingick som ett underavsnitt under riktmärke 4 i kommissionens rapport från februari 2008. Klaganden ansåg att föremålet för hans klagomål var liknande, eftersom det också gällde att, precis som i fallet med visselblåsare, skydda ägarna till kompensationsinstrument i Bulgarien som lidit ideell och ekonomisk skada till följd av korruptionen i fråga.

44. Klaganden föreslog att kommissionen också skulle kunna inkludera den korruption som han rapporterade som ett underavsnitt under riktmärke 4 i övervakningsprocessen. Genom att anta denna strategi ansåg han att kommissionen tydligt skulle visa sin avsikt att stödja Bulgariens insatser för att bekämpa korruption, vilket i sin tur skulle leda till konkreta resultat. Om kommissionen skulle agera på detta förslag skulle det hindra bulgariska tjänstemän från att fortsätta att använda systemet, eftersom de skulle frukta konsekvenserna av en offentlig skandal. Detta skulle också skapa en möjlighet för den bulgariska åklagarmyndigheten att inleda konkreta utredningar.

45. Slutligen uppmanade han ombudsmannen att utfärda en rekommendation och att begära att kommissionen inkluderar ett underavsnitt under riktmärke 4 om föremålet för hans klagomål, för att förhindra ytterligare korruption i detta sammanhang.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde till ett förslag till vänskaplig förlikning

46. Ombudsmannen noterade att kommissionen gav klaganden detaljerad information om den övervakningsmekanism som inrättades 2006. Den hänvisade till de sex riktmärken som fastställts för Bulgarien och det sätt på vilket den samlade in information för sina rapporter. Kommissionen identifierade också relevanta iakttagelser om Bulgariens insatser för att bekämpa korruption. Den hänvisade vidare i detta sammanhang till riktmärke 4 i samarbets- och kontrollmekanismen, som har följande lydelse:

”Genomföra och rapportera om professionella, opartiska utredningar av anklagelser om korruption på hög nivå. Rapport om interna inspektioner av offentliga institutioner och om offentliggörande av tillgångar som tillhör tjänstemän på hög nivå.

47. Ombudsmannen ansåg att den allmänna information som kommissionen lämnat om samarbets- och kontrollmekanismen var användbar i samband med Bulgariens skyldigheter att bekämpa korruption.

48. Det bör dock noteras att klaganden framförde ett särskilt påstående om korruption och lämnade detaljerade argument om varför han ansåg att detta påstående förtjänar kommissionens uppmärksamhet. Kommissionen tog inte upp detta påstående i sak. I stället hävdade den att den inte hade någon behörighet att ingripa i sådana frågor, med tanke på att utredningsbefogenheterna och andra relevanta åtgärder låg kvar hos de enskilda medlemsstaterna, och att klagandens påstående därför bäst kunde drivas genom lämpliga bulgariska myndigheter eller domstolar.

49. Ombudsmannen noterade dock att klaganden inte bad kommissionen att själv utreda den korruptionsskandal som han trodde fanns på det berörda området. Han bad kommissionen att endast ta med frågan i den övervakningsprocess som den utför. Kommissionens ovannämnda argument var därför korrekt, men det förklarade inte varför kommissionen inte ansåg sig kunna tillmötesgå klagandens begäran.

50. Ombudsmannen erinrade om att Bulgarien, i enlighet med artikel 1 i kommissionens beslut av den 13 december 2006, måste rapportera till kommissionen om de framsteg som gjorts inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Kommissionen får när som helst samla in och utbyta information om de relevanta referensvärdena. Dessa riktmärken fastställdes av kommissionen själv. Vid en första anblick förefaller det därför som om det ankom på kommissionen att besluta vilka frågor som skulle ingå i övervakningsprocessen.

51. Ombudsmannen noterade att riktmärke 4 i övervakningsprocessen omfattade påståenden om korruption på hög nivå. Klagandens specifika påstående om likvidationsförfarandet för kompensationsinstrument i Bulgarien skulle därför kunna omfattas av denna kategori. I alla händelser tycks kommissionens rapporter om Bulgariens framsteg inom ramen för övervakningsmekanismen tyda på att särskilda aspekter av potentiell korruption omfattades av övervakningen. Dessa rapporter handlade till exempel om kontroll av partipolitisk finansiering och övervakning av intressekonflikter vid offentlig upphandling i Bulgarien. Detta verkar bekräfta att det inte skulle vara oförenligt med kommissionens övervakningsprocess att ta med klagandens specifika påstående om korruption i samband med handel med kompensationsinstrument.

52. För att undvika eventuella missförstånd ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att påpeka att han inte ansåg att kommissionen var skyldig att i sin övervakningsprocess ta med alla påståenden om korruption i Bulgarien som framförts av medborgarna. Han ansåg emellertid att kommissionen, när den ansåg att ett visst påstående inte borde ingå i övervakningsprocessen, var tvungen att ge en tillfredsställande förklaring till sin ståndpunkt.

53. Mot bakgrund av ovanstående drog ombudsmannen den preliminära slutsatsen att kommissionen inte hade lämnat en tillfredsställande förklaring till sin ståndpunkt och att detta var ett fall av administrativt missförhållande. Han lade därför fram följande förslag till vänskaplig förlikning i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga:

Kommissionen skulle kunna ompröva klagandens begäran om att den påstådda korruptionen med kompensationsinstrument i Bulgarien skulle ingå i kommissionens övervakningsprocess. Kommissionen kan antingen godta denna begäran eller ge en tillfredsställande förklaring till varför den inte kan godtas.

De argument som lades fram för ombudsmannen efter hans förslag till vänskaplig förlikning

54. I sitt svar höll kommissionen med ombudsmannen om att det var upp till den att besluta vilka frågor som skulle övervakas inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Kommissionen förklarade att tillämpningsområdet för mekanismen för att bekämpa korruption och organiserad brottslighet var mycket brett. Kommissionen fokuserar därför på de "mest aktuella och relevanta problemen". Till följd av detta övervakar den frågor som partipolitisk finansiering, som allmänt rapporteras vara en källa till korruption, eller intressekonflikter, som tidigare har lett till att EU-medel har dragits in för Bulgarien. Kommissionen anser att användningen av denna uppdaterade strategi och fastställandet av prioriteringar säkerställer att en rättvis bedömning av den nuvarande situationen i Bulgarien kan göras.

55. Enligt uppgifter som kommissionen fått från olika källor höll privatiseringsprocessen i Bulgarien på att fasas ut. De största vågorna av privatisering och handel med kompensationsinstrument ägde rum under 1990-talet och i början av detta årtionde, det vill säga främst före Bulgariens anslutning till EU. Kommissionen uppgav att den inte kände till några underbyggda påståenden från experter, icke-statliga organisationer, diplomatiska representationer eller andra källor som tydde på att kompensationsinstrument för närvarande var en viktig källa till korruption i Bulgarien. Antalet privatiseringstransaktioner var lågt, till skillnad från under omvandlingsprocessens första år. Antalet transaktioner med kompensationsinstrument på den bulgariska börsen var nästan försumbart. Kommissionen anser att frågan var en "marginell fråga"i den övergripande bedömningen av hur korruptionsbekämpningen i Bulgarien fortskred, eftersom kompensationsinstrument inte längre kunde betraktas som en betydande källa till korruption. Slutligen noterade kommissionen att den regelbundet bedömde situationen för de offentliga finanserna i Bulgarien. Detta inbegrep en granskning av nivån på den offentliga skulden inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten.

56. Mot bakgrund av ovanstående hävdade kommissionen att den inte ansåg att eventuell korruption med hjälp av kompensationsinstrument var en relevant indikator för att mäta framstegen inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Kommissionen ansåg därför inte att det var lämpligt att ta med den i sin övervakningsprocess.

57. I sina ytterligare synpunkter uttryckte klaganden sin besvikelse över kommissionens negativa svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning.

58. Han hävdade att kommissionen i sitt svar felaktigt hänvisade till ”massprivatiseringsprocessen i Bulgarien”. Klaganden påpekade att det i enlighet med den bulgariska privatiseringslagstiftningen finns tre typer av privatiseringar i landet: Massprivatisering, kontantprivatisering och privatisering av arbetstagare och chefer. Enligt klaganden avsåg hans klagomål uteslutande den andra kategorin, nämligen privatisering med kontanter. Det faktum att kommissionen gjorde ett sakfel när den hänvisade till "massprivatiseringsprocessen" tydde enligt honom på att kommissionen inte var välinformerad om privatiseringsprocessen i Bulgarien. Otillräckliga kunskaper i sak hindrade följaktligen kommissionen från att fatta ett korrekt beslut med avseende på förevarande klagomål.

59. Klaganden ansåg att kommissionens beslut att ”prioritera” vissa frågor i sin övervakningsprocess utgjorde en subjektiv tolkning av dess befogenheter och skyldigheter. Han anser att institutionen inom ramen för sina befogenheter ständigt bör övervaka situationen i landet. Den bör därför inte enbart fokusera på de "mest aktuella och relevanta problemen". Klaganden underströk att korruptionsnivån i samband med det problem han identifierade var tillräckligt allvarlig för att utredas. Klaganden påpekade att omsättningen för kompensationsinstrument som används i privatiseringsavtal i Bulgarien uppgår till 3 miljarder bulgariska lira, vilket motsvarar mer än 80 % av alla privatiseringsavtal.

60. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade motiverat sitt beslut på ett tillfredsställande sätt och att en sådan underlåtenhet stred mot artikel 41.2 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I synnerhet har kommissionen inte identifierat vilket allmänintresse den försvarar genom att vägra att inkludera korruption som inbegriper kompensationsinstrument i sin övervakningsprocess.

61. Klaganden erkände kommissionens kamp mot korruption. Han förväntade sig därför att institutionen skulle ta med frågan i sin övervakningsprocess. Kommissionens vägran att göra detta skulle förringa dess mål att göra övervakningsprocessen mer öppen och offentligt kontrollerad, och detta skulle i slutändan leda till en underlåtenhet att minska den verksamhet som inbegriper korrupt handel med kompensationsinstrument.

62. Klaganden godtog att kommissionen med rätta drog slutsatsen att privatiseringsprocessen i Bulgarien höll på att fasas ut. Han instämde också i kommissionens uttalande om att "kompensationsinstrument inte längre kan betraktas som en betydande källa till korruption". Enligt honom var instrumenten i sig verkligen inte en källa till korruption. Det var det sätt på vilket de likviderades som var korrupt. Det faktum att marknaden för kompensationsinstrument var nästan försumbar var enligt klaganden inte ett giltigt skäl för kommissionen att vägra att övervaka processen. Tvärtom bör bristen på dynamik på denna marknad få kommissionen att bli aktiv.

63. Enligt klaganden innehade bulgariska medborgare fortfarande ett betydande antal kompensationsinstrument. De kunde emellertid inte utnyttja dem på grund av den bulgariska regeringens underlåtenhet att agera. Klaganden hävdade att den bulgariska regeringen inte hade godkänt en handlingsplan för att likvidera dessa instrument, som ligger till grund för den fortsatta korruptionen. Klaganden påpekade att handeln med kompensationsinstrument på börsen fortfarande är obetydlig. Detta beror på att om ägarna till dessa instrument ville sälja dem på börsen skulle de få ungefär 25 % av sitt nominella värde. Den som har insiderinformation kan dock göra en vinst på cirka 75 %. Klaganden uttryckte sin fasta övertygelse om att tillgång till information om när och vad som kan privatiseras med hjälp av kompensationsinstrument endast är tillgänglig för insiders och inte för vanliga medborgare. Enligt klaganden är detta ett klart brott mot medborgarnas rätt till egendom, som fastställs i artikel 17 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

64. Klaganden kommenterade slutligen kommissionens användning av ordet "marginell". Han hävdade att det var kränkande att betrakta problemet som "obetydligt". För att illustrera sitt argument påpekade klaganden att kompensationsinstrument som beviljats i stället för ett hus som nationaliserades för årtionden sedan inte skulle ge tillräckligt med avkastning för att ens köpa en hunds kennel.

65. Klaganden noterade slutligen att kommissionens uttalande att den regelbundet bedömde situationen för de offentliga finanserna i Bulgarien, inklusive nivån på den offentliga skulden, inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, var korrekt men irrelevant. Han hävdade att detta berodde på att statistiken över den offentliga skulden inte omfattade antalet icke-likviderade kompensationsinstrument i Bulgarien.

Ombudsmannens bedömning efter hans förslag till vänskaplig förlikning

66. Eftersom kommissionen inte anser att det är lämpligt att dess övervakningsprocess inbegriper en undersökning av den påstått korrupta handeln med kompensationsinstrument i Bulgarien, måste ombudsmannen undersöka om institutionens svar på hans förslag till vänskaplig förlikning innehåller en tillfredsställande förklaring till dess ståndpunkt.

67. Kommissionen förklarade att den, med tanke på mekanismens breda tillämpningsområde, fokuserade på ”de mest aktuella och relevanta problemen”. Ombudsmannen påpekar i detta sammanhang att syftet med kommissionens övervakningsmekanism är att bedöma Bulgariens framsteg när det gäller att uppfylla de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Ombudsmannen anser att det är uppenbart att en sådan bedömning inte skulle kunna genomföras på ett meningsfullt sätt om kommissionen var tvungen att beakta varje problem i Bulgarien som potentiellt skulle kunna omfattas av de relevanta riktmärkena. Ombudsmannen anser därför att kommissionen agerade rimligt genom att fokusera på de viktigaste frågorna.

68. Det återstår därför att undersöka om den påstådda korruptionen med kompensationsinstrument i Bulgarien bör betraktas som ett tillräckligt allvarligt problem för att förtjäna att tas med i samarbets- och kontrollmekanismen.

69. För att kunna göra detta måste man fastställa den exakta arten av det problem som klaganden lyfter fram. Ombudsmannen noterar att klaganden i sina synpunkter på kommissionens detaljerade yttrande i huvudsak framförde följande argument för att visa att korrupta handelsmetoder kopplade till kompensationsinstrument fortfarande förekommer i Bulgarien: i) Den bulgariska regeringen har underlåtit att tillhandahålla tillräckligt med föremål för privatisering för vilka kompensationsinstrument skulle kunna användas och att godkänna en handlingsplan för likvidation av dessa instrument. ii) Priset på dessa instrument på den bulgariska börsen är för närvarande endast cirka en fjärdedel av deras nominella värde. iii) vissa ägare av kompensationsinstrument, med tillgång till insiderinformation om när och vad som kommer att privatiseras, kan göra betydande vinster.

70. Ombudsmannen anser att det första argumentet rör ett politiskt beslut av de bulgariska myndigheterna om privatiseringsprocessen och verkar inte ta upp någon fråga om korruption. Samma slutsats gäller för det andra argumentet. Klaganden fastställde i själva verket inte att det nuvarande låga värdet på kompensationsinstrumenten på den bulgariska börsen är ett resultat av korruption.

71. När det gäller klagandens tredje argument håller ombudsmannen emellertid med om att beviljandet av insiderinformation till vissa personer, vilket gör det möjligt för dem att använda de kompensationsinstrument de innehar för att ingå fördelaktiga avtal inom ramen för privatiseringsprocessen, är en allvarlig fråga som faktiskt skulle kunna kopplas till specifik korruptionspraxis.

72. Ombudsmannen noterar dock att kommissionen förklarade att privatiseringsprocessen i Bulgarien håller på att fasas ut och att handeln med kompensationsinstrument på den bulgariska börsen är nästan försumbar. Klaganden bestred inte dessa uttalanden. Det förefaller därför rimligt att kommissionen drar slutsatsen att det problem som klaganden lyfter fram för närvarande inte kan anses vara en viktig källa till korruption i Bulgarien.

73. Kommissionen påpekade att den inte hade uppmärksammats på det problem som klaganden hade tagit upp genom någon av de källor som kommissionen hade samrått med när den utarbetade sina övervakningsrapporter för Bulgarien. Bland dessa källor fanns experter, icke-statliga organisationer och diplomatiska representationer.

74. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen har lämnat en tillfredsställande förklaring till varför den anser att den fråga som tagits upp inte bör ingå i dess övervakningsprocess.

75. Med detta sagt noterar ombudsmannen att klaganden hävdade att ett betydande antal kompensationsinstrument fortfarande innehas av bulgariska medborgare. Situationen kan därför komma att förändras, särskilt om stora nya privatiseringsprojekt genomförs i framtiden. Om en sådan situation uppstår kan den klagande sedan förnya sina ansträngningar för att göra kommissionen uppmärksam på det problem som han identifierat och begära att institutionen överväger frågan.

76. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen, efter hans förslag till vänskaplig förlikning, lämnade en tillfredsställande förklaring till sin ståndpunkt. Den klagande gjorde dock klart att han fortfarande var missnöjd. Det står därför klart att ingen vänskaplig förlikning kunde nås i detta fall. Med tanke på att kommissionens förklaring är rimlig anser ombudsmannen dock att det inte finns något behov av ytterligare undersökningar i sak av detta klagomål.

77. Slutligen bör det noteras att klaganden begärde att ombudsmannen skulle ge honom råd om vad han skulle kunna göra för att få ett nytt riktmärke inkluderat i kommissionens övervakningsmekanism när det gäller innehållet i hans klagomål. Som svar på denna fråga vill ombudsmannen påpeka att det står den klagande fritt att vända sig till Europaparlamentet om han vill att EU ska anta en annan politik när det gäller övervakning av korruption i Bulgarien.

C. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar av klagandens påståenden och anspråk behövs.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Utfärdat i Strasbourg den 11 januari 2010

---

[1] Kompensationsinstrumenten handlas för närvarande på en reglerad värdepappersmarknad.

[2] Den bulgariska levan uppgår till 700 miljoner euro, dvs. cirka 350 miljoner euro.

[3] Europeiska kodexen för god förvaltningssed finns på Europeiska ombudsmannens webbplats: www.ombudsman.europa.eu.

[4] Meddelande från kommissionen, Övervakningsrapport om Bulgariens och Rumäniens beredskap inför EU-medlemskapet, 26 september 2006, KOM(2006) 549 slutlig.

[5] Kommissionens beslut av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet, K(2006) 6570 slutlig.

[6] KOM(2006) 549 slutlig.

[7] KOM(2007) 377 slutlig.

[8] Från och med den 1 december 2009 blev detta fördrag fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[9] KOM(2008) 63 slutlig/2.

[10] Kommissionens rapport från februari 2008 har följande lydelse: ”Inrätta administrativa arrangemang för att skydda visselblåsare”.