Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden är ett EU-baserat företag. Under 2018 började den samarbeta med Europeiska utrikestjänsten genom att tillhandahålla it-tjänster inom ramen för projekt mellan utrikestjänsten och en nationell civilskyddsbyrå. Från och med december 2022, efter det att klaganden hade tilldelats ett tjänstekontrakt av utrikestjänstens nya huvudentreprenör, och fram till juli 2024 agerade klaganden som underleverantör för utrikestjänsten. Enligt klaganden betalades det inte för det arbete som det utförde i april, maj och juni 2024.

2. Utrikestjänsten informerade klaganden om att den var villig att betala för de tjänster som tillhandahölls i april och maj 2024, med tanke på att klaganden hade tillhandahållit vissa resultat. Det rådde emellertid oenighet om den exakta omfattningen av de tillhandahållna tjänsterna och om de motsvarande betalningarna. Tvister uppstod också i samband med att klaganden hade upphört att tillhandahålla sina tjänster i juni 2024 och överföringen av immateriella rättigheter efter det att avtalet mellan klaganden och huvudentreprenören hade löpt ut.

3. Mellan maj 2024 och april 2025 förekom diskussioner om dessa meningsskiljaktigheter mellan klaganden, utrikestjänsten och dess huvudentreprenör. Med tanke på att klaganden agerade som underleverantör avstod utrikestjänsten från direkt kommunikation med klaganden och kanaliserade i stället sina kontakter via sin huvudleverantör, med undantag för ett trepartsmöte som hölls i november 2024.

4. Klaganden var missnöjd med hur utrikestjänsten hanterade frågan och med tanke på att dess ansträngningar att lösa frågan med huvudentreprenören fortfarande var fruktlösa vände han sig till ombudsmannen i maj 2025.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av hur utrikestjänsten hanterade tvisterna och hur den övervakade huvudentreprenörens åtgärder i detta avseende.

6. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen utrikestjänstens svar på klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på utrikestjänstens svar.

Argument som framförts till ombudsmannen

7. Klaganden hävdade att den under hela projektet hade en direkt kommunikationskanal med utrikestjänsten. Först när de avtalsmässiga meningsskiljaktigheterna uppstod, under projektets sista månader, vägrade utrikestjänsten att kommunicera direkt, och den hänsköt konsekvent klaganden till huvudentreprenören. Enligt klaganden hade dock huvudentreprenören ingen operativ kunskap om projektet och förhandlingarna om tvisterna misslyckades följaktligen. På grund av utrikestjänstens ovilja att betala för de tjänster som klaganden hade tillhandahållit hade klaganden tvingats säga upp personal.

8. Utrikestjänsten hävdade att även om operativ samverkan med klaganden var nödvändig, hanterades alla kontraktsmässiga och finansiella processer via huvudentreprenören, i enlighet med det tillämpliga ramavtalet. Den redogjorde för de åtgärder som den hade vidtagit för att lösa frågan, särskilt genom att kommunicera med huvudentreprenören och samråda med den upphandlande myndigheten (GD Informationsteknik). Utrikestjänsten förklarade att den via huvudentreprenören hade klargjort för klaganden vilka viktiga delresultat och vilken dokumentation som krävs för att utrikestjänsten ska kunna validera fakturorna, och att betalningar gjordes till entreprenören för det validerade arbete som utförts i april och maj 2024. Enligt utrikestjänsten är den återstående frågan om betalning för ovaliderade tjänster en tvist som ska lösas direkt mellan entreprenören och underentreprenören.

9. Utrikestjänsten hävdade vidare att klaganden i juni 2024 ensidigt hade beslutat att upphöra med att tillhandahålla sina tjänster utan förhandsanmälan, med allvarliga operativa konsekvenser, särskilt genom att störa tjänsterna för kontinuiteten i ”uppdragsstödet”. Utrikestjänsten tillhandahöll följande bakgrundsinformation: den hade inlett ett nytt upphandlingsförfarande för it-konsulttjänster i november 2023, eftersom avtalet mellan huvudentreprenören och underentreprenören löpte ut den 31 juli 2024. Efter tillkännagivandet av en ny underleverantör (annan än klaganden) den 8 maj 2024 begärde klaganden ett ”vistelse- och omprövningsförfarande”, som avskedades och avslutades den 3 juni 2024. Enligt utrikestjänsten informerade klaganden därefter ensidigt utrikestjänsten den 5 juni 2024 om sitt beslut att omedelbart upphöra med att tillhandahålla sina tjänster.

10. Utrikestjänsten uppgav också att klaganden vägrade att överföra de immateriella rättigheterna, i strid med det tillämpliga ramavtalet. Utrikestjänsten hävdade dessutom att klaganden hade medgett att han innehade vissa handlingar som var nödvändiga för betalningsvalideringar, men vägrade att tillhandahålla dem om inte betalningarna gjordes i förväg. Enligt utrikestjänsten stred klagandens ståndpunkt i frågan mot det tillämpliga ramavtalet och EU:s budgetförordning, som kräver bevis på leverans före betalning. Slutligen sade utrikestjänsten att den på grund av bristen på korrekt dokumentation och kunskapsöverföring var tvungen att investera betydande ytterligare tid och resurser med det nya konsultföretaget, som var tvunget att omstrukturera hela processen och ta fram den kritiska dokumentation som inte hade levererats (som klaganden ändå hade fakturerat).

11. I sina synpunkter på utrikestjänstens svar bestred klaganden utrikestjänstens uttalanden och vidhöll sin ståndpunkt. Företaget hävdade vidare att utrikestjänstens administrativa praxis från 2018 till mars 2024 hade skapat berättigade förväntningar när det gäller de tillämpliga kraven och stegen för fakturavalidering. Svårigheter med projektet började uppstå först i och med att nya chefer för utrikestjänsten anlände i början av juni 2024, som beslutade att införa nya krav på fakturavalidering. Utrikestjänsten gjorde dock de första formella invändningarna på tidrapporterna och fakturorna först i december 2024, månader efter det att de berörda tjänsterna hade utförts. Klaganden uppgav också att företaget inte ensidigt hade upphört att tillhandahålla tjänster i juni 2024. Klaganden kunde inte tillhandahålla tjänster eftersom utrikestjänsten inte hade gjort de förhandsvalideringar som krävdes för att tillhandahålla dessa tjänster, och utrikestjänsten hade underlåtit att finansiera den stödjande infrastrukturen. Klaganden hävdade vidare att den hade tillhandahållit den tekniska dokumentationen för överföringen av immateriella rättigheter. Slutligen uppgav klaganden att utrikestjänsten inte tillhandahöll några handlingar till stöd för sitt påstående att den var tvungen att omstrukturera systemet helt och hållet.

Ombudsmannens bedömning

12. I enlighet med ombudsmannens väletablerade praxis är omfattningen av granskningen av avtalsförpliktelser som ingåtts av en EU-institution nödvändigtvis begränsad [1]. Det ankommer inte på ombudsmannen att avgöra om någon av de berörda parterna har brutit mot avtalet, eftersom denna fråga endast kan behandlas effektivt av en behörig domstol [2]. Detta gäller särskilt när den klagande agerade som underleverantör och när den direkta avtalsförbindelsen endast finns mellan den klagande och den huvudsakliga avtalsparten.

13. I ärenden som rör avtalstvister begränsar ombudsmannen därför undersökningen till att undersöka om den berörda EU-institutionen har lämnat en sammanhängande och rimlig redogörelse för den rättsliga grunden för sina åtgärder och varför den anser att dess syn på avtalssituationen är motiverad [3]. Ombudsmannens slutsatser i detta avseende påverkar inte parternas rätt att få sin avtalstvist prövad och slutgiltigt avgjord av en behörig domstol.

14. Det är dock ombudsmannens ståndpunkt sedan länge att avsaknaden av ett direkt avtalsförhållande mellan EU-institutionen och underleverantören inte befriar institutionen, som agerar i egenskap av offentlig myndighet, från dess skyldighet att respektera underleverantörens grundläggande rätt till god förvaltning, där rättvisa är en viktig aspekt [4]. Denna skyldighet omfattar bland annat institutionens skyldighet att övervaka entreprenörens beteende och vid behov kräva att entreprenören fullgör sina skyldigheter gentemot underentreprenören [5]. Ombudsmannen förväntar sig vidare att EU-institutionen hjälper till att lösa direkta operativa problem med underleverantörer på ett effektivt sätt.

15. I det aktuella fallet har både utrikestjänsten och klaganden försett ombudsmannen med en kopia av ett e-postmeddelande av den 5 juni 2024 där klaganden informerade utrikestjänsten om sitt beslut att avbryta leveranserna. En genomgång av handlingarna i ärendet bekräftar att utrikestjänsten omedelbart informerade huvudentreprenören om sina farhågor, både genom fortlöpande e-postutbyten och genom att delta i möten för att diskutera eventuella kvarstående frågor. Utrikestjänsten övervakade också regelbundet entreprenörens kommunikation med underleverantören och såg till att utrikestjänstens krav informerades noggrant till underleverantören. I detta avseende samrådde utrikestjänsten också med den upphandlande myndigheten GD Informationsteknik för att se om den kunde bidra till att lösa situationen. Klagandens argument att utrikestjänsten var sen med att göra invändningar när det gäller tidrapporter och fakturor är således inte övertygande, eftersom utrikestjänsten vidtog snabba åtgärder gentemot sin huvudentreprenör.

16. På grundval av ovanstående anser ombudsmannen att utrikestjänsten gjorde flera ansträngningar för att hjälpa till att lösa problemen med underleverantören i god tid. Ombudsmannen noterar vidare att utrikestjänsten undantagsvis kommunicerade direkt med klaganden för att klargöra sin ståndpunkt, till exempel under mötet i november 2024. Ombudsmannen noterar också att utrikestjänsten gjorde betalningar för det validerade arbete som klaganden hade utfört i april och maj 2024 och att den genom entreprenören gav särskild vägledning om kraven i fråga om leverabler och dokumentation avseende de återstående ovaliderade tjänsterna.

17. När det gäller klagandens argument att denne hade berättigade förväntningar på de tillämpliga kraven och stegen för fakturavalidering har ombudsmannen konsekvent noterat den höga tröskel som fastställts av Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) för att fastställa överträdelser av principen om berättigade förväntningar [6]. Enligt EU-domstolens fasta rättspraxis måste tre villkor vara uppfyllda [7]. För det första ska tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar från behöriga och tillförlitliga källor inom unionsinstitutionen ha lämnats till den berörda personen. För det andra måste dessa försäkringar kunna ge upphov till berättigade förväntningar hos den person som de riktar sig till. För det tredje måste de försäkringar som lämnas vara förenliga med tillämpliga regler.

18. I det aktuella ärendet hävdade klaganden i huvudsak att utrikestjänstens administrativa praxis från 2018 till mars 2024 hade skapat berättigade förväntningar när det gäller de tillämpliga kraven och stegen för fakturavalidering. På grundval av en grundlig genomgång av de handlingar som tillhandahållits under undersökningen drar ombudsmannen emellertid slutsatsen att villkoren för berättigade förväntningar inte är uppfyllda. I synnerhet framgår det inte av handlingarna att utrikestjänsten har lämnat ovillkorliga och samstämmiga försäkringar om att dess underleverantörsförhållande till klaganden faktiskt skulle motsvara ett direkt förhållande i avtalsmässigt, ekonomiskt och faktureringsmässigt hänseende. Med hänsyn till att tvisten i huvudsak avser validering av fakturor, framgår det inte heller av handlingarna att utrikestjänsten vid något tillfälle försäkrade klaganden om att den villkorslöst skulle godta de fakturor som översänts, utan att bevara möjligheten att bestrida deras giltighet och begära ytterligare förtydliganden. I egenskap av EU-institution är utrikestjänsten bunden av EU:s finansiella regler, särskilt budgetförordningen [8], som kräver bevis på leverans i enlighet med kontraktet. Ombudsmannen drar därför slutsatsen att utrikestjänsten inte åsidosatte principen om berättigade förväntningar.

19. På grundval av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att utrikestjänsten inte hade gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande i detta fall.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Det förekom inga administrativa missförhållanden vid utrikestjänsten när det gäller hur den hanterade tvisterna och hur den övervakade huvudentreprenörens åtgärder.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 10 juli 2026

[1] Se t.ex. beslutet om att avsluta undersökningen av klagomål 346/2009/(BEH)KM, punkt 35, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743 och beslutet om klagomål 772/99/GG, punkt 3.6, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/1228.

[2] Se t.ex. beslutet om att avsluta undersökningen av klagomål 1922/2010/(VIK)ER, punkt 38, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52929, och besluten om klagomål 2843/2005/BM, punkt 2.7, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/3004 och om klagomål 100/2004/GG, punkt 2.7, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/2065.

[3] Se t.ex. de beslut som avslutar undersökningen av klagomål 1176/2012/(VIK)CK, punkt 9, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52682, klagomål 346/2009/(BEH)KM, punkt 32, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/51391 och klagomål 2431/2011/MMN, punkt 36, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743.

[4] Se t.ex. beslutet om att avsluta undersökningen av klagomål 2410/2012/MHZ, punkt 14, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53183.

[5] Se t.ex. beslutet om att avsluta undersökningen av klagomål 535/2010/(PF)RT, punkterna 39–47, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11735.

[6] Se t.ex. de beslut som avslutar undersökningen av klagomål 2354/2013/ANA, punkt 28, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/60888. Se även beslutet om klagomål 1693/2002/GG, tillgängligt på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/1797.

[7] Se t.ex. domarna i förstainstansrättens dom av den 6 juli 1999 i mål T-203/97, Forvass mot kommissionen, REGP 1999, s. I-A-129 och II-705, ECLI:EU:T:1999:135, punkt 70, mål T-199/01 av den 7 november 2002, G mot kommissionen, REGP 2002, s. I-A-217 och II-1085, ECLI:EU:T:2002:271, punkt 38, mål T-347/03 av den 30 juni 2005, Branco mot kommissionen, REG 2005, s. II-2555, ECLI:EU:T:2005:265, punkt 102, Mål T-207/10 av den 15 november 2018, Deutsche Telekom AG mot Europeiska kommissionen, ECLI:EU:T:2018:786, punkt 46 och mål T-80/25 av den 10 juni 2026, Xpand Consortium m.fl. mot Europeiska kommissionen, ECLI:EU:T:2026:386, punkt 93.

[8] För närvarande i kraft som Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2024/2509 av den 23 september 2024 om finansiella regler för unionens allmänna budget (omarbetning), finns på https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj.