Bästa kolleger!

Det är härligt att vara här. Låt mig börja med att uttrycka mitt uppriktiga tack för denna inbjudan till Emer Finnegan, generaldirektör för rådets juridiska avdelning, och Preben Aamann, generaldirektör för kommunikation och information.

Under de kommande tjugo minuterna kommer jag gärna att dela med mig av mina tankar och perspektiv som europeisk ombudsman om seminariets viktigaste ämnen och om den mer specifika frågan, dvs. tillgång till handlingar. Efteråt tar jag gärna emot dina frågor.

Men innan jag gör det, låt mig betona vikten av evenemang som detta för att diskutera bland oss och reflektera över att främja god förvaltning. Detta seminarium återspeglar inte bara ett internt åtagande att förbättra hanteringen av begäranden om tillgång, utan också en bredare vilja från EU-institutionernas sida att kontinuerligt förbättra våra administrativa förfaranden till förmån för medborgarna.

En sådan reflex för självförbättring genljuder i en alltmer kaotisk och osäker värld, en värld där många människor känner sig ohörda eller orepresenterade. Det visar vårt engagemang för att EU:s offentliga institutioner fortsätter att ägna sig åt att förbättra medborgarnas liv och skydda deras grundläggande rättigheter, i detta fall allmänhetens tillgång till handlingar.

Förbättringar i hanteringen av tillgång till handlingar och tillhandahållande av information spelar en särskilt värdefull roll för att vinna och behålla medborgarnas förtroende för ett demokratiskt samhälle.

Demokrati är trots allt beroende av de styrdas kontinuerliga samtycke, och detta samtycke kräver information och en tydlig förståelse för hur beslut fattas.

Vi kan inte förvänta oss att medborgarna ska acceptera sina offentliga institutioners åtgärder utan att kunna ta reda på vad dessa institutioner håller på med och varför deras åsikter inte efterfrågades eller beaktades. För att uttrycka det enkelt, när viktiga beslut fattas vill folk veta vem som var vid bordet, vilka bevis som beaktades och för vems räkning.

För det mesta anser jag att EU-institutionerna gör ett bra jobb med att förse medborgarna med information. Men vi vet alla – och som tidigare undersökningar som utförts av mitt kontor visar – att det nuvarande systemet som formaliserades 2001 genom antagandet av förordning 1049 fortfarande är långt ifrån perfekt.

Det finns luckor och växande sprickor som är mer än synliga och kan påverka stabiliteten i hela transparensstrukturen. Och en av de mest synliga svagheterna i den övergripande stabiliteten i 1049-ramen är utan tvekan de utmaningar som nästan alla IBOA står inför – naturligtvis vissa mer än andra – när det gäller att utbyta information och svara på medborgarnas förfrågningar i tid.

För tjugofem år sedan utformades förordningen för en värld av pappersspår, fysiska arkiv och analoga processer. Tjugofem år senare verkar vi i en tid där digitala system nästan helt dominerar vår vardag och vårt arbete, där förhandlingar kan ske via textmeddelanden, där styrningen i allt högre grad förlitar sig på dataflöden som inte lämnar något traditionellt pappersspår bakom sig och där beslut till och med kan fattas av algoritmer.

EU-förvaltningens sätt att fungera har förändrats i grunden och oåterkalleligen. Ingen går tillbaka till en pappersbaserad värld.

Digitala verktyg och AI-stödda verktyg har förändrat hur beslut fattas, samtidigt som informationsstyrningen har gått från att enbart kontrolleras av institutioner till att i allt högre grad involvera företagsvärlden och externa intressenter.

Frågan vi måste ställa oss är: Kan en ram för transparens som byggdes för 25 år sedan fortfarande leda till ansvarsskyldighet i vår nya digitala och AI-centrerade tidsålder?

Under årens lopp har EU-domstolen och Europeiska ombudsmannen utvecklat en omfattande rättspraxis och ”ombudssprudence”, nämligen att ta itu med nya rättsliga och faktiska utmaningar till följd av digitaliseringen när det gäller utövandet av den grundläggande rätten till tillgång för allmänheten.

Från den vidsträckta tolkningen av vad som utgör ett ”dokument” till de föränderliga gränserna för dess undantag, har domstolens domar och mitt kontors rekommendationer och förslag till förbättringar syftat till att anpassa en fördigital ram till dagens verklighet .

Ingenstans har dock denna anpassning visat sig vara mer omtvistad, eller mer följdriktig, än vid en omvärdering av själva begreppet ”handling” – ett begrepp som en gång antogs vara självklart men som nu står i centrum för några av de viktigaste debatterna i EU:s öppenhetslagstiftning.

Och det är just där jag kommer att fokusera idag: om hur detta nyckelbegrepp, när det väl är så enkelt, har blivit ett slagfält för att fastställa omfattningen och effektiviteten av rätten till tillgång i den digitala tidsåldern.

I förordningen definieras ett dokument i termer som avsiktligt valts för att överleva en förändring: allt innehåll – oavsett medium, papper, elektronisk form, ljud och bild – som rör den politik, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde.

Tjugofem år senare ser det valet nästan profetiskt ut. Definitionen behöver inte skrivas om. Det som har förändrats är allt runt omkring: hur institutionerna kommunicerar, hur de lagrar vad de vet och, i allt högre grad i dag, vem – eller vad – som utarbetar deras beslut.

Så, vad räknas som ett dokument när kommunikationen själv har blivit digital? Vad innebär tillgång när ett beslut delvis har formats av en maskin? Ytterligare en fråga dyker upp: Hur kan vi se till att EU:s verksamhet – oavsett om det rör sig om lagstiftning, politik eller rent administrativ verksamhet – inte bedrivs utanför dokumentationen och tillhörande skyddsåtgärder, och därmed undgår ansvarsskyldighet?

Börja med det enklaste fallet: ett e-postmeddelande eller ett textmeddelande. Den princip som vi är skyldiga att tillämpa konsekvent är att innehållet bestämmer, inte medium. Men för att tillämpa den principen måste vi först komma ihåg fyra distinkta men väsentliga begrepp.

Låt mig vara tydlig. Innehåll, registrering, lagring och tillgång till en handling är fyra olika begrepp, även om de är nära kopplade till varandra.

Innehåll är vad som faktiskt skrivs (men man definierar verbet ”att skriva” – för hand, skriver på ett tangentbord, dikterar ett röstmeddelande). Det är själva substansen, och den existerar i samma ögonblick som den skapas, oberoende av vad en institution senare bestämmer sig för att göra med den. Huruvida detta innehåll betraktas som en ”handling” beror på vad det avser – och detta är en rättslig fråga. Det vill säga att förekomsten av innehållet inte är beroende av något administrativt val, såsom huruvida någon har beslutat att formellt registrera det, förvara det någonstans på en ”privat plats” eller därefter radera det.

Registrering är en institutions interna handling för att registrera detta innehåll i sina registersystem – en följd av erkännandet att innehållet kan betraktas som en handling, men aldrig en förutsättning för att det ska finnas en handling.

Bibehållande är en uppföljning, separat, praktisk fråga om hur länge innehållet, när det inte finns något beslut om att registrera det som en handling, hålls tillgängligt: dagar, år eller inte alls.

Slutligen är tillgång det institutionella valet att lämna ut handlingen, helt eller delvis, eller inte.

Fyra olika begrepp: Fyra olika potentiella misslyckanden.

Det kan låta självklart i teorin. I praktiken har det ifrågasatts fall efter fall. Institutionell registrering och registrering har blivit en verklig utmaning för EU:s ram för öppenhet.

Mycket av det som jag ska beskriva kortfattat handlar i grund och botten om institutioner som behandlar avsaknaden av ett element – vanligtvis registrering – som om det raderade de andra tre. Det verkar som om en handling inte är en handling på grund av dess innehåll, utan enbart på grund av att någon beslutar att registrera den.

Exemplen.

En journalist bad om textmeddelanden mellan kommissionens ordförande och en verkställande direktör för läkemedelsindustrin på höjden av en vaccinförhandling som hela världen tittade på. Den sökning som följde avsåg endast det som redan hade registrerats, det vill säga den var inte avsedd att hitta det som den ombads att hitta. My Office konstaterade att det förelåg ett administrativt missförhållande och målet nådde slutligen tribunalen, som bekräftade att institutionerna inte i allt väsentligt kan frånta dem rätten till tillgång till de handlingar som de innehar genom att inte registrera de handlingar som rör deras verksamhet.

Redan i år inledde mitt kontor en utredning om ett textmeddelande från en statschef till kommissionens ordförande om en handelsförhandling – ett ärende som berör frågan om försvinnande meddelanden, cybersäkerhetspolitik och registerhållning på en gång.

När institutionerna behandlar registrering som en förutsättning för definitionen och därmed förekomsten av ett dokument riskerar de – åtminstone när det gäller textmeddelanden – att skapa grå ansvarszoner där kritiska beslut kanske inte lämnar några spår efter sig.

Inget av detta handlar om misstro mot institutioner och deras införande av moderna digitala verktyg. Försvunna meddelanden på smarttelefoner finns av verkliga skäl – cybersäkerhet och skydd av tjänstemän som i dag är verkliga mål. Mitt kontor har alltid betonat att öppenhet och säkerhet inte är motsatser. Men resonemanget kan inte gå åt andra hållet: En institution kan inte låta en säkerhetsarkitektur i tysthet avgöra vad som är ett dokument i första hand. Om innehållet är relevant för EU:s politik och verksamhet, eller beslutsprocessen, bör det överleva tillräckligt länge för att kunna bedömas, oavsett vilken kanal det färdades genom.

Detta är i grunden en fråga om ansvarsskyldighet – och om hur vi hanterar övergången från en analog förvaltning till en digital förvaltning och därefter. En administration som omfattar moderna verktyg kan inte på något sätt hamna mindre ansvarig. Övergången måste vara principiell.

Det är just där dessa principer blir mer konkreta som de bibehålls. Att hålla relevant innehåll – skapat och utbytt i sin officiella kapacitet – under en rimlig period är inte byråkratisk försiktighet. Det är vad som möjliggör spårbarhet, vad som möjliggör korrekt registerföring, vad som gör en institutions beteende förutsägbart snarare än godtyckligt, och vad som gör verklig tillsyn möjlig över huvud taget, vare sig av denna byrå, av domstolen eller av allmänheten själv. Utan det kan ingen av dessa saker fungera, hur väl utformad eller utrustad resten av ramverket är.

Och det finns en punkt där jag är övertygad om att vi inte kan kompromissa. När en handling eller ett innehåll har begärts eller beslutet om tillgång har överklagats måste den bevaras – automatiskt och oavsett vad institutionen i slutändan kommer fram till om den ska lämnas ut. Det är först då som frågan om tillgång till en sådan handling kan diskuteras, överklagas och omprövas. Vad som aldrig får hända är att det dokumentet helt enkelt upphör att existera medan debatten pågår.

Det kan inte vara en god förvaltning om vi hamnar i ansvarsfria zoner – när ingenting överlever tillräckligt länge för att kontrolleras, vare sig det är genom sin utformning eller av en slump. En administration som kan göra sitt eget beteende ogranskat, genom tidpunkten för sina egna registrerings- eller lagringsinställningar, är inte ansvarig i någon meningsfull mening.

Och eftersom vi fokuserar på teknikens inverkan måste jag också uppmärksamma er på en annan fråga, en som vi bara börjar möta: Vad händer med åtkomsten när ett beslut, ett utkast eller en sammanfattning har tagits fram med hjälp av AI?

Här är luckorna som störst. Förordningen antogs under antagandet att de "handlingar" som omfattas av dess tillämpningsområde är skapade av människor. Så är det inte längre helt och hållet. AI-assisterat beslutsfattande – t.ex. automatiserad viseringsbehandling eller algoritmiska regleringsverktyg – kan inte generera någon åtkomlig ”handling” alls.

När algoritmer hjälper till att utarbeta lagar eller fatta regleringsbeslut finns det ibland inget "dokument" att begära. Och eftersom domstolens rättspraxis bekräftar att databasutdrag endast räknas som handlingar när det finns förprogrammerade sökningar, kan AI-utdata som inte lämnar någon fast post helt falla utanför förordningens tillämpningsområde.

Mitt kontor har ännu inte fått något klagomål specifikt om detta. Men vi har inte väntat på en. I vår undersökning av hur kommissionen beslutar att använda artificiell intelligens drog vi slutsatsen att transparens och allmänhetens deltagande inte kan vara en eftertanke som bultas fast på AI-system – de måste utformas från början.

Institutionerna behöver veta, och kunna förklara, varför ett AI-verktyg gav de resultat som det gav. Personalen måste utbildas för att ifrågasätta AI-förslag, inte bara tillåtas att bekräfta dem. Och om AI har hjälpt till i ett beslut eller ett svar bör allmänheten informeras – inte begravas i en fotnot, utan tydligt anges: forskning, skrivande eller något annat.

Detta är uppenbarligen ett pågående arbete, men det är viktigt att vara medveten om det.

Så allt hittills har handlat om att reagera bra när någon frågar.

Men en annan viktig lösning på problemet med arbetsbelastning och resurser när det gäller tillgång till handlingar är dagens andra nyckelfråga – proaktiv öppenhet.

Under de senaste åren har EU:s beslutsfattande utvidgats till en rad nya områden eller till gamla områden på nya sätt – försvar, internationella handelsramar, energi- och livsmedelstrygghet, digital suveränitet, alla områden som människor bryr sig mycket om och där de vill ha något att säga till om. Resultatet har varit – och kommer att fortsätta att vara – en ökad efterfrågan på information.

Jag inser att precis som med AI – dvs. ökad tillgänglighet – har även detta gjort ditt arbete svårare. Men det är viktigt att inte förlora den större bilden ur sikte. Det vi gör som EU-institutioner är avgörande för att upprätthålla medborgarnas rättigheter och unionens demokratiska liv.

Under dessa omständigheter kan stora investeringar i en kultur av proaktiv öppenhet inte bara göra institutionerna mer öppna och ansvarsskyldiga i medborgarnas ögon, utan också bidra till att minska den administrativa bördan i samband med hanteringen av begäranden om tillgång.

Det är viktigt att EU:s institutioner, organ och byråer förutser återkommande eller förutsebara förfrågningar. Om en institution till exempel regelbundet tar emot begäranden om samma typer av handlingar bör den överväga möjligheten att offentliggöra dem proaktivt i stället för att upprepade gånger behandla enskilda begäranden.

Det gläder mig att kunna säga att vi har sett verkliga framsteg på den här fronten under årens lopp, nämligen i kommissionen och i rådet.

Men utöver det positiva har vi också sett några förbryllande fall där mer öppenhet, och kanske mer proaktiv öppenhet, var motiverad men inte tillhandahölls.

Mitt kontor hanterade till exempel en undersökning där kommissionen vägrade att ge tillgång till olika handlingar om utvärderingen av två medlemsstaters nationella planer inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Den hävdade att ett utlämnande skulle kunna undergräva inte bara EU:s utan även de berörda medlemsstaternas finansiella, monetära eller ekonomiska politik. När kommissionen rådfrågade de två länderna hade de dock inte identifierat någon risk. Dessutom tillhandahöll de senare klaganden handlingar om sina planer för faciliteten för återhämtning och resiliens som svar på nationella begäranden om tillgång.

På senare tid har vi haft ett fall där kommissionen vägrade att följa vår rekommendation om ett eventuellt offentliggörande av en rapport från en mycket stor plattform för sociala medier om dess efterlevnad av EU:s digitala regler. Det fanns flera problem med hur denna begäran om tillgång hanterades, men det som är intressant att notera i samband med denna diskussion är att plattformen i fråga hade offentliggjort rapporten, om än med redigeringar, när vi utfärdade vår rekommendation.

Jag är medveten om att olika institutioner eller organisationer kan ha olika åsikter om offentliggörande, men dessa typer av inkonsekvenser bör motivera en översyn av nuvarande öppenhetspraxis.

Det är svårt för medborgarna att förstå, till exempel varför handlingar som redan har offentliggjorts på annat håll inte lämnas ut av EU-institutionerna, oavsett om det är proaktivt eller som svar på en begäran om tillgång.

Och detta kräver inte bara en förändring av politiken utan också en förändring av tänkesättet. I vissa situationer är mitt intryck att öppenhet ses som ett hinder för åtgärder – att det på något sätt kommer att undergräva beslutsfattandet eller institutionernas eller medlemsstaternas förmåga att nå kompromisser.

Vi bör komma ihåg att det i vår demokratiska union är öppenheten som faktiskt möjliggör åtgärder. Det är det som säkerställer att lagstiftningsarbetet sker inte bara för medborgarna utan med dem. Det är det som i slutändan ger lagstiftningen dess legitimitet.

Förordning (EG) nr 1049/2001 har visat sig vara motståndskraftig. Men resiliens är inte detsamma som effektivitet. En ram som nu har blivit starkt beroende av rättstvister från fall till fall för att avgöra om ett textmeddelande är ett dokument, om ett AI-resultat är tillgängligt eller hur ett AI-assisterat beslut bör förklaras, är inte en rättslig ram som medborgarna kan förlita sig på med någon grad av säkerhet.

Låt mig därför, innan jag tar upp era frågor, beröra en avgörande aspekt av den framtida tillgången till handlingar – behovet av att se över förordningen.

Jag inser att denna uppfattning kan vara något kontroversiell, men jag anser att det är dags för en debatt.

Vi har en förordning som nu är ett kvarts sekel gammal, och som utformades för en datamiljö som har förändrats oigenkännligt. Själva utformningen av EU:s politik har också utvecklats på sätt som skulle ha varit svåra att förutse vid sekelskiftet.

Och även om mycket av lagen fortfarande kan se bra ut på papperet måste vi erkänna att den inte fungerar som den ska. Jag har redan talat om utmaningarna i samband med ny teknik, men det finns andra problem.

Undersökningar som genomförts av mitt kontor visar till exempel att de lagstadgade tidsfristerna för hantering av begäranden om tillgång och bekräftande ansökningar ofta överskrids. När och om tillgång slutligen beviljas kan de handlingar som erhålls ofta vara föråldrade – för journalister, akademiker och medborgare som vill ha inflytande över EU:s beslutsfattande. Detta är varken god förvaltning eller bra för en effektiv tillsyn.

Det finns också en fråga om hur undantag används. I förordning 1049 föreskrivs en rad undantag för att neka eller delvis neka tillgång till vissa handlingar. Dessa finns av giltiga skäl, men de tolkas ofta alltför brett. I tidigare ombudsmannaundersökningar har vi sett EU-institutionerna använda vaga, abstrakta och ogrundade argument för att tillämpa undantag. Vi har också sett dem använda resonemang som redan har avvisats av domstolen, såsom att ett utlämnande skulle leda till yttre påtryckningar eller offentliga feltolkningar.

Jag vill dessutom tillägga att den börda som läggs på medborgarna i det nuvarande systemet för att få tillgång till handlingar som de har rätt till blir allt orimligare. Institutionerna hanterar fortfarande alltför ofta förfrågningar genom riskhantering, vilket kräver att medborgarna hittar och/eller citerar tidigare domstolsavgöranden, resultaten av ombudsmannens undersökningar och interna institutionella riktlinjer bara för att göra sin sak.

Detta är inte i linje med lagens anda och ökar inte insynen. Man bör inte behöva bli expert på EU-rätt för att på ett effektivt sätt begära tillgång till handlingar som finns hos EU:s förvaltning. eller vara beroende av att ett klagomål inges till ombudsmannen eller att talan väcks vid tribunalen. Båda rutterna är tidskrävande, resurskrävande och juridiskt komplexa.

På det hela taget saknar vårt system i dag desperat klarhet – inte bara för enskilda personer utan även för institutioner som kämpar mellan tolknings- och styrningsutmaningar.

Vi behöver tydligare, mer omfattande och modernare regler – regler som är anpassade till dagens teknik och till hur beslut faktiskt fattas, regler som fastställer god samhällsstyrning och proaktiv öppenhet som norm snarare än undantag.

Jag vet att vissa människor är ovilliga att återuppta denna lagstiftning och fruktar att en reviderad förordning antingen skulle kunna införa mer betungande och svåra att uppfylla skyldigheter eller leda till ett mindre öppet system än det nuvarande. Dessa farhågor är förståeliga, men de underskattar också de långsiktiga kostnaderna för att hålla saker och ting desamma – det stadigt stigande priset vi betalar för tröghet.

För att citera en av Europas grundare, Jean Monnet: ”Självklarhet och nödvändighet bör, när de möts, inte lämna något utrymme för tvekan eller uppskov.”

Jag anser att vi verkligen har nått den punkt där behovet av reformer har blivit både nödvändigt och uppenbart. Under sådana omständigheter får vi inte frukta en lagstiftningsdebatt. Vi bör i stället ta tillfället i akt att bygga upp en ny och förbättrad ram för öppenhet – en ram som sätter medborgarna och deras rätt till information i centrum.

Tack så mycket. Jag ser fram emot era frågor och diskussionen.