Bakgrund till klagomålet

1. En av uppgifterna för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) är att stödja medlemsstaternas polis- och gränspatrullmyndigheter i samordningen av gränsöverskridande insatser mot smuggling [1].

2. Klaganden, en forskare, ansökte om allmänhetens tillgång till handlingar från Europol den 12 november 2024.

3. Han begärde följande:

• Protokoll från möten mellan Europol och nationella myndigheter i Förenade kungariket, Belgien, Frankrike, Tyskland och Nederländerna om åtgärder mot smuggling till nätverk som organiserar olagliga resor med små båtar till Förenade kungariket.
• Europols underrättelsemeddelanden och dokument om inledande av utredningar avseende organiserade kriminella smugglingsnätverk i Engelska kanalen.
• Utbyten mellan Europol och Frontex (dokument inklusive men inte begränsat till e-post, mötesprotokoll, bilagor osv.) som rör insatser mot smuggling och/eller migrationshantering.

4. I december 2024 svarade Europol att man hade identifierat 197 handlingar, varav 185 var meddelanden som utbyttes via nätapplikationen för säkert informationsutbyte (Siena)[2]. De övriga dokumenten omfattade rapporter om möten och utbyten med nationella myndigheter och Frontex. Europol vägrade att ge tillgång till alla dessa handlingar med hänvisning till undantagen från allmänhetens tillgång i artikel 4.1 a första och tredje strecksatserna i Europols styrelsebeslut om allmänhetens tillgång [3] (skydd av den allmänna säkerheten, såsom fysiska och juridiska personers säkerhet, ett korrekt fullgörande av Europols uppgifter, utredningar och operativa verksamhet i medlemsstaterna, tredje parter eller unionsorgan samt internationella förbindelser, särskilt förbindelserna mellan Europol och dess partner som regleras i kapitel V i Europolförordningen) samt artikel 4.1 b i det beslutet (skydd av enskilda personers integritet och integritet).

5. I januari 2025 ifrågasatte klaganden Europols beslut att vägra tillgång (genom att göra en bekräftande ansökan). Klaganden hävdade att Europol hade tillämpat undantagen för allmänhetens tillgång på ett felaktigt sätt och att Europol åtminstone borde ge partiell tillgång till mallar för Siena-meddelanden och ta bort all känslig information. I februari 2025 bekräftade Europol sin vägran att ge allmänheten tillgång till de handlingar som den hade identifierat.

6. Klaganden var missnöjd med Europols svar och vände sig till ombudsmannen och bestred beslutet.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av Europols vägran att bevilja allmänheten tillgång till de begärda handlingarna enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001 [4]).

8. Under undersökningen fick ombudsmannen ett skriftligt svar från Europol om klagomålet. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade de handlingar som klaganden hade begärt, med undantag för de meddelanden som utbyttes via Siena.

9. Ombudsmannens undersökningsgrupp höll därefter ett möte med Europols företrädare, under vilket den också inspekterade prover av de begärda meddelanden som utbyttes via Siena.

10. Därefter mottog ombudsmannen klagandens synpunkter på rapporten från mötet.

Argument som framförts till ombudsmannen

11. Europol hävdade i sitt bekräftande beslut att allmänhetens tillgång måste vägras med hänsyn till de begärda handlingarnas känslighet och operativa karaktär och på grundval av de undantag som anges i artikel 4 i dess styrelsebeslut om allmänhetens tillgång.

12. I synnerhet sade Europol att alla handlingar, inklusive de begärda mötesprotokollen och rapporterna, är kopplade till tidigare och nuvarande utredningar eller innehåller information om Europols och dess operativa partners arbetssätt. Utlämnandet av sådan information skulle avslöja känsliga detaljer om omfattningen av och kapaciteten hos Europol och dess partner att bekämpa olaglig migration och skulle äventyra ändamålsenligheten och effektiviteten i Europols kärnverksamhetsuppgifter. Europol och dess partner förlitar sig på konfidentiell behandling av de handlingar som delas mellan dem. Ett utlämnande av dem skulle därför kunna äventyra förtroendet mellan Europol och dess partner, däribland Frontex och medlemsstaternas myndigheter.

13. Europol noterade att ingen partiell tillgång kunde beviljas, med tanke på att även mallarna skulle innehålla känslig information om operationer och förfaranden. Europol förklarade att mallarna används för alla typer av utredningar, inte bara när det gäller smuggling av migranter, och avslöjar vilka typer av information som utbyts mellan olika polisstyrkor. Att ge allmänheten tillgång till dessa mallar skulle därför avslöja de strategier som används för utredningar mer allmänt.

14. Mot bakgrund av ovanstående drog Europol slutsatsen att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle undergräva skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, såsom fysiska och juridiska personers säkerhet, ett korrekt fullgörande av Europols uppgifter, utredningar och operativa verksamhet i medlemsstaterna, tredje parter eller unionsorgan, i enlighet med artikel 4.1 a första strecksatsen i styrelsens beslut om allmänhetens tillgång.

15. Europol hävdade dessutom att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om Europols internationella förbindelser, enligt definitionen i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i styrelsens beslut om allmänhetens tillgång till handlingar. Europol uppgav att detta undantag från allmänhetens tillgång omfattar Europols förbindelser med Frontex, eftersom Europol är en av Europols ”partner” enligt definitionen i kapitel V i Europolförordningen [5].

16. Under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp sade Europols företrädare att även om Europol erkänner att förbindelserna mellan EU-institutionerna och medlemsstaterna inte skyddas av undantaget för internationella förbindelser [6], kan undantaget tillämpas på dess förbindelser med andra EU-organ, där ömsesidigt förtroende är ett grundläggande krav på grund av den mycket känsliga karaktären hos den information som utbyts.

17. Slutligen bekräftade Europols företrädare under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp att det inte hade förekommit några samråd med tredje parter om begäran om tillgång, t.ex. med upphovsmännen till de begärda handlingarna. Med tanke på att handlingarna rör möten på hög nivå stod det klart att allmänheten inte kunde få tillgång till dem.

18. Klaganden hävdade att Europols motiveringar till avslaget på ansökan om tillgång inte var tillräckliga. Europol hade inte gjort någon individuell bedömning av alla handlingar innan tillgång nekades, utan hade åberopat allmänna argument.

19. Klaganden sade att Europol åtminstone borde ha gett delvis tillgång till de icke-känsliga delarna av handlingarna, inbegripet till sina mallar.

20. Slutligen uppgav klaganden att undantaget för internationella förbindelser inte är tillämpligt på utbyten med Frontex. Han noterade att Europolförordningen skiljer mellan EU-organ, å ena sidan, och andra internationella partner, å andra sidan, så att undantaget avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser inte kan tillämpas på EU-organ.

Ombudsmannens bedömning

21. EU:s institutioner och byråer har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de avgör huruvida ett utlämnande av en handling skulle undergräva något av de allmänna intressen som skyddas enligt artikel 4.1 a i förordning 1049/2001, såsom skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet och internationella förbindelser.[7] Ombudsmannens undersökning syftade som sådan till att bedöma om det förelåg ett uppenbart fel i Europols bedömning i detta avseende.

22. Inspektionen av dokumenten bekräftade att de fastställda protokollen från möten mellan Europol och nationella myndigheter och utbytena mellan Europol och Frontex innehåller känslig information, inbegripet uppgifter om strategiska ståndpunkter på hög nivå om smugglingsbekämpning. Informationen i dessa dokument är inte offentligt tillgänglig någon annanstans.

23. Inspektionen bekräftade också att de meddelanden som utbyts via Siena-systemet innehåller detaljerad operativ information om utredningar om smuggling av migranter. En stor del av informationen i dessa dokument lämnades av medlemsstaterna och Förenade kungariket.

24. På grundval av inspektionen och med beaktande av de ytterligare förklaringar som lämnats av Europols företrädare under mötet konstaterar ombudsmannen att det inte fanns något uppenbart fel i Europols bedömning att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle kunna undergräva allmänintresset när det gäller allmän säkerhet och internationella förbindelser (i den mån de begärda handlingarna rör möten med och information som tillhandahållits av Förenade kungariket). Ombudsmannen noterar att dessa allmänna intressen inte kan ersättas av något annat allmänt intresse.

25. Ombudsmannen undersöker dock för närvarande Europols åberopande av undantaget för internationella förbindelser i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 för att skydda sina utbyten med en annan EU-byrå, Frontex, inom ramen för en annan undersökning. Hon kommer att ta upp frågan ytterligare i detta sammanhang.[8]

26. Slutligen anser ombudsmannen att Europol kunde ha lämnat mer specifika förklaringar till varför tillgång till handlingarna i fråga måste vägras och, i synnerhet, till varför ingen meningsfull partiell tillgång till vissa av mötesrapporterna kunde ges. Ombudsmannen påminner i detta sammanhang Europol om sitt förslag till förbättring i ärende 851/2024/SF [9], nämligen att ”Europol i alla sina beslut om att vägra allmänheten tillgång bör tillhandahålla en tillräcklig motivering för att göra det möjligt för dem som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar att förstå varför tillgång inte kunde beviljas eller endast delvis kunde beviljas, med beaktande av det specifika innehållet i varje handling”.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europol har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra allmänheten tillgång till de omtvistade handlingarna.

Klaganden och Europol kommer att informeras om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 18 mars 2026

[1] https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-serious-and-organised-crime-centre-esocc/european-migrant-smuggling-centre-emsc.

[2] Siena är en säker plattform som inrättats av Europol för informationsutbyte mellan Europol och nationella brottsbekämpande organ, https://www.europol.europa.eu/how-we-work/services-support/siena.

[3] Europols styrelsebeslut om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 1049/2001 när det gäller Europols handlingar, som finns på https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[4] Förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. 

[5] Förordning (EU) 2016/794 om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20260111.  

[6] Dom av den 14 februari 2012 i mål T-59/09, Tyskland mot kommissionen, punkterna 62–65, tillgänglig på https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=EN&sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=%22T-59%2F09%22&publishedId=T-59%2F09.  

[7] Dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, punkt 64, tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05, dom av den 27 november 2019, Izuzquiza och Semsrott/Frontex, T-31/18, punkt 65, tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[8] Ärende 376/2025/PVV: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/68246.

[9] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.