Bakgrund till klagomålet

1. När offentliga tjänstemän lämnar förvaltningen för att tillträda tjänster inom den privata sektorn beskrivs de som att de går genom ”svängdörren”. På grund av den inverkan som dessa åtgärder kan ha på medborgarnas förtroende och på den offentliga förvaltningens integritet är det av yttersta vikt att de utmaningar som de kan ge upphov till hanteras korrekt [1].

2. För att hantera sådana utmaningar har EU-förvaltningen särskilda regler som fastställs i EU:s tjänsteföreskrifter [2] Den princip som ligger till grund för dessa regler är att även om före detta anställda har en grundläggande rätt att arbeta efter att de har lämnat EU-förvaltningen, måste detta vägas mot de risker som sådana förflyttningar kan innebära för EU-institutionens intressen. I praktiken innebär detta att EU-institutionerna under vissa omständigheter och under en viss tidsperiod får förbjuda eller införa villkor för de planerade förflyttningarna av sina (tidigare) anställda (så kallad verksamhet efter avslutad tjänstgöring).

3. Det rör sig om två tidigare anställda vid Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), som båda anslöt sig till Thorn, en enhet med säte i Förenta staterna som är specialiserad på att upptäcka material med sexuella övergrepp mot barn på nätet (CSAM). Efter att ha lämnat Europol i slutet av 2021 började den första före detta anställde omedelbart arbeta som anställd vid den organisationen. Den andra före detta anställde, efter att ha lämnat Europol 2022, gick med i Thorns styrelse 2023.

4. I september 2023, mot bakgrund av den växande kontroversen om Thorns påstådda inflytande över innehållet i ett lagstiftningsförslag från kommissionen på området skanning av onlineinnehåll,[3] rapporterade medierna om de två åtgärderna och uttryckte oro över en eventuell intressekonflikt.[4] Efter dessa rapporter ägde en diskussion rum mellan ledamöter av Europaparlamentet och Europol, under vilken Europol diskuterade sin ram för hantering av svängdörrssituationer och förklarade hur den hade hanterat de två aktuella ärendena [5].

5. Den 25 oktober 2023 var klaganden, som då var ledamot av Europaparlamentet, missnöjd med Europols svar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av hur Europol hanterade två före detta anställdas förflyttningar till befattningar inom den privata sektorn i samband med bekämpning av sexuella övergrepp mot barn på nätet.

7. Under undersökningens gång inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp Europols akt om begäranden efter avslutad verksamhet från de två tidigare anställda.[6] Ombudsmannens undersökningsgrupp hade två möten med Europols företrädare för att få förtydliganden om de handlingar som inspekterats.[7] Ombudsmannen mottog därefter klagandens synpunkter på mötesrapporten. 

8. I oktober 2024 informerade ombudsmannen Europol om sina preliminära slutsatser i denna undersökning.[8] Därefter lämnade Europol skriftliga svar på de preliminära slutsatserna.[9] Europol förklarade sig villigt att se över sina befintliga processer för att säkerställa att de inte innehåller några fel.

9. Ärendet ger i huvudsak upphov till två frågor, varav den första är hur Europol bedömde risken för intressekonflikter i samband med verksamhet efter avslutad tjänstgöring. Den andra gäller hur Europol hanterade andra konsekvenser av den första anställdes flytt, särskilt frågan om åtgärder som vidtagits medan den anställde fortfarande var i tjänst efter det att den anställde hade informerat Europol om flytten.

Hur Europol bedömde riskerna för intressekonflikter i samband med verksamhet efter avslutad tjänstgöring

Argument som framförts till ombudsmannen

Av den klagande

10. Klaganden ifrågasatte flytten av de två före detta anställda vid Europol till Thorn.  

11. Klaganden betonade att även om Thorn beskriver sig själv som en ideell organisation genererar den betydande intäkter genom programvaruförsäljning och investerar kraftigt i lobbyverksamhet och offentlig representation. Mot bakgrund av detta ansåg han att Europol inte hade gjort en korrekt bedömning av alla risker som uppstått till följd av de tidigare anställdas förflyttningar, genom att fokusera alltför snävt och uteslutande på kommersiella risker och på att enbart skydda byråns integritet.

Från Europol

12. Europol ansåg att det inte fanns några faktiska omständigheter som tydde på att det faktiskt hade förekommit en intressekonflikt i de två aktuella målen.

13. Närmare bestämt betonade Europol, efter att ha förklarat förfarandet för handläggning av ansökningar om tillstånd för verksamhet efter avslutad tjänstgöring [10], att ingen intern förberedande instans hade identifierat någon intressekonflikt i båda fallen.

14. Europol underströk att man i båda fallen hade gjort en bred bedömning av de risker som är förknippade med åtgärderna, utan att begränsa sig till kommersiella överväganden.  Europol uppgav dessutom att det ansökningsformulär som byrån använder förbjuder anställda att bedriva lobbyverksamhet och opinionsbildning.

15. Slutligen noterade Europol att det fram till dagen för sitt svar inte hade köpt någon produkt från Thorn. 

Ombudsmannens bedömning

16. EU-anställda måste följa högsta etiska standard. Vissa av deras skyldigheter, särskilt de som rör integritet, fortsätter att gälla efter det att de anställda har lämnat tjänsten.

17. Mot denna bakgrund föreskrivs i artikel 16 i EU:s tjänsteföreskrifter att när en anställd har för avsikt att tillträda en ny tjänst eller påbörja en ny verksamhet inom två år efter det att han eller hon har lämnat tjänsten måste han eller hon informera sin institution om sin avsikt. Institutet får förbjuda eller införa villkor för förflyttning när två kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen

a) Verksamheten har något som helst samband [11] med den tidigare anställdes arbete under de senaste tre tjänsteåren. och

b) Verksamheten kan leda till en konflikt med institutionens legitima intressen. I rättspraxis har det klargjorts att det räcker att den planerade verksamheten kan uppfattas [12] som att den ger upphov till en faktisk eller potentiell intressekonflikt.

18. När det gäller detta andra villkor måste Europol vid bedömningen av om det föreligger en faktisk, potentiell eller upplevd intressekonflikt ta hänsyn till ett antal faktorer. Det rör sig bland annat om följande: överlappning av uppgifter eller akter, risk för skadat anseende, arbetsgivarens kvalitet, intresserepresentation gentemot institutionen och huruvida anställningen är avlönad eller inte [13].

19. Avgörande är att det inte finns något allmänt eller generellt förbud för anställda att delta i vissa typer av verksamhet, såsom lobbyverksamhet eller opinionsbildning. Det ankommer snarare på unionsinstitutionen, som den anställde tillhör, att fatta beslut om verksamheten från fall till fall. I samband med detta måste den göra en avvägning mellan den enskildes grundläggande rätt att arbeta och de risker som flytten kan innebära för institutionens intressen.

20. Den 11 oktober 2024 intog ombudsmannen, på grundval av den inspektion och de möten som hennes undersökningsgrupp hade genomfört, den preliminära ståndpunkten att Europol hade förlitat sig på en alltför snäv förståelse av intressekonflikter vid hanteringen av två aktuella åtgärder. Hon ansåg att detta snäva tillvägagångssätt – som föreföll alltför fokuserat på kommersiella överväganden – stred mot den tillämpliga ramen och ledde till att Europol inte tog hänsyn till alla risker i samband med flytten. Ombudsmannen ansåg vidare att tillståndet för den första före detta anställde borde ha innehållit ett förbud mot lobbyverksamhet under en viss period.  

21. Ombudsmannen mottog Europols svar på hennes preliminära slutsatser i november 2024, följt av ett kompletterande svar i december 2024. Efter att ha bedömt dessa svar anser ombudsmannen att Europol inte på ett korrekt sätt har hanterat alla risker för intressekonflikter när det gäller den första före detta anställde, av de skäl som anges nedan.

22. För det första, när det gäller hur Europol bedömer framställningar om verksamhet efter avslutad tjänstgöring: Ombudsmannen noterar Europols försäkringar om att man tillämpar en bred strategi för intressekonflikter och att alla risker vederbörligen beaktades i de två aktuella ärendena, men beklagar att detta inte var tillräckligt bevisat under undersökningen.

23. Ansvaret för att bedöma risken för intressekonflikter i samband med verksamhet efter avslutad tjänstgöring ligger hos Europol själv. Även om synpunkterna från interna instanser, såsom överordnade och den gemensamma kommittén (en kommitté bestående av anställda som måste rådfrågas av institutionen innan vissa beslut med konsekvenser för personalen fattas), ligger till grund för Europols beslutsfattande, kan de inte ersätta den riskbedömning som Europol måste göra. Med andra ord kan Europol inte enbart förlita sig på en förklaring från den gemensamma kommittén om att den har övervägt de tillämpliga reglerna för att visa den ”breda strategi” för intressekonflikter som byrån säger är tillämplig.  

24. Mot denna bakgrund beklagar ombudsmannen att den enhet inom Europol som fattade beslutet endast dokumenterade sin bedömning i ett av de två aktuella fallen.

25. I det andra fallet - den första före detta anställdes fall - finns det inget register över den materiella bedömningen från den enhet inom Europol som fattade beslutet.  Avsaknaden av en dokumenterad bedömning från Europols sida förvärras av det faktum att den gemensamma kommitténs rekommendation att bevilja villkorligt tillstånd på grund av den mänskliga faktorn [14] uppenbarligen inte beaktades av denna enhet innan det slutliga beslutet att bevilja ett villkorslöst tillstånd fattades. Detta tyder på att flytten godkändes villkorslöst utan att byrån på ett ändamålsenligt sätt hade bedömt de risker som den kunde innebära.

26. För det andra, vad gäller resultatet av Europols bedömning i de två aktuella målen, erkänner ombudsmannen Europols stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fatta beslut om begäranden om verksamhet efter avslutad tjänstgöring. Mot denna bakgrund ifrågasätter hon inte Europols beslut om den andra anställde [15].

27. Ombudsmannen kan dock inte instämma i Europols bedömning av den första före detta tjänstemannens begäran. Ombudsmannen anser att begäran om tillstånd uppfyllde de två villkor som anges i artikel 16 i tjänsteföreskrifterna, nämligen

• Det fanns ett samband mellan hans arbete under de senaste tre åren i tjänst och hans planerade framtida anställning.
• Flera av de faktorer som tyder på risken för en faktisk eller potentiell intressekonflikt i de tillämpliga reglerna [16] var tydligt uppfyllda. Detta är till exempel fallet när det gäller anseenderisker (vilket illustreras av de protester som Europol ställdes inför när deras tidigare anställdes flytt blev känd för allmänheten) eller kontakter med Europol i hans nya egenskap (vars möjlighet beskrevs av hans chef [17] och sedan dokumenterades i pressartiklar [18]).

28. Det faktum att den anställde inte hade något ekonomiskt ansvar eller ansvar på mellannivå räcker inte för att undanröja risken för en intressekonflikt, eftersom en sådan risk kan beröra personal på alla nivåer. I annat fall skulle syftet med och innebörden av artikel 16-förfarandet gå förlorat för de allra flesta EU-tjänstemän.

29. Ombudsmannen anser därför att den planerade verksamheten efter avslutad tjänstgöring medförde risker för intressekonflikter, som Europol borde ha hanterat som sådana – det vill säga genom att införa lämpliga riskreducerande åtgärder för att skydda byråns integritet och anseende.

30. Ombudsmannen noterar att Europol visserligen hade rätt att förbjuda eller införa villkor för sin anställdes förflyttning när den anställde lämnade in en begäran om verksamhet efter avslutad tjänstgöring 2021, men att Europol inte längre har den möjligheten. Den anställde har inte bara agerat på grundval av det tillstånd som beviljats av Europol, utan under alla omständigheter har den tvååriga underrättelseperioden enligt artikel 16 löpt ut. Ombudsmannen skulle därför inte ha något syfte med att utfärda en rekommendation i detta fall.

Hur Europol hanterade de andra konsekvenserna av den första före detta tjänstemannens flytt

Argument som framförts till ombudsmannen

Från Europol

31. Eftersom den förste före detta anställde fortfarande var i tjänst när han lämnade in sin begäran om att få ansluta sig till Thorn undersökte ombudsmannen vilka åtgärder Europol hade vidtagit för att hantera en potentiell intressekonflikt under återstoden av sin tjänstgöringstid.

32. Europol förklarade att risken för en intressekonflikt till följd av flytten bedömdes inom ramen för förfarandet för tillstånd för verksamhet efter avslutad tjänstgöring. Ingen annan bedömning har gjorts. Eftersom ingen intressekonflikt konstaterades i fråga om framtida anställning fanns det inget som tydde på att det skulle kunna föreligga en intressekonflikt under den återstående tjänstgöringstiden.

33.  Europol förklarade vidare att den gemensamma kommitténs rekommendationer inte innehöll några begränsningar för den anställdes återstående tjänstgöringstid, eftersom detta utgjorde en godtagbar risk, där fördelarna för byrån och offer för sexuella övergrepp mot barn uppvägde en potentiell risk för en intressekonflikt.

34. Europol förklarade dessutom att möjligheten att genomföra riskreducerande åtgärder under personalens återstående tjänstgöringstid begränsas av den befintliga rättsliga ramen. Den förklarade närmare bestämt följande:

• Europol har ingen rättslig grund för att ensidigt införa villkor för den återstående tjänstgöringstiden.
• I artikel 11a i tjänsteföreskrifterna, som är den bestämmelse som rör intressekonflikter i tjänsten, föreskrivs som ett första steg att den anställde först ska rapportera en intressekonflikt. Först därefter kan Europol vidta lämpliga riskreducerande åtgärder. I det fallet konstaterade dock varken den anställde, dennes närmaste chef eller den gemensamma kommittén att det förelåg en intressekonflikt.
• Europol anser att den ensidigt kan vidta förebyggande åtgärder endast på grundval av artikel 7 i tjänsteföreskrifterna (omplacering och överföring av personal i tjänstens intresse). Europol förklarade att med tanke på den inverkan på den enskildes rättigheter som detta skulle innebära skulle sådana åtgärder behöva baseras på starka faktiska indikationer på en intressekonflikt - vilket inte var fallet här. Alternativt skulle åtgärder kunna vidtas vid misstanke om åsidosättande av yrkesmässiga skyldigheter (artikel 23 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna), men återigen skulle det krävas tydliga faktiska bevis för ett sådant åsidosättande.

35. I sitt andra svar informerade Europol dock ombudsmannen om sitt beslut att arbeta med en”förstärkt kompletterande bedömningsram för tillämpning av artikel 7”, som skulle göra det möjligt för Europol att från och med början av 2025 vidta ytterligare åtgärder för att proaktivt hantera risker för intressekonflikter. Sådana åtgärder kan omfatta överföring till en annan tjänst, anpassade uppgifter och/eller avlägsnande av tillgång till information. 

Ombudsmannens bedömning

36. En intressekonflikt uppstår när anställda har personliga intressen som kan försämra deras oberoende, särskilt familjeintressen och ekonomiska intressen [19].

37. I sin tjänsteutövning är det förbjudet för de anställda att behandla en fråga där de direkt eller indirekt har ett sådant personligt intresse.[20] Att se till att detta förbud iakttas är ett delat ansvar mellan de anställda och deras institution, eftersom de anställda omedelbart måste anmäla alla intressekonflikter och institutionerna har befogenhet att utreda situationer där bestämmelserna eventuellt inte följs.[21] 

38. Framtida anställning är en del av en anställds personliga intressen.[22] Ombudsmannen har tidigare redan ansett att när en anställd hoppas tillträda en tjänst vid en enhet, blir den anställdes personliga intressen, åtminstone i viss utsträckning, anpassade till den enhetens intressen.[23] I detta sammanhang skulle det inte vara lämpligt för en anställd att fortsätta att arbeta med frågor som är relevanta för dennes framtida arbetsgivare, eftersom detta skulle äventyra deras opartiskhet. Sådan opartiskhet är ett grundläggande värde för EU:s offentliga förvaltning och en förutsättning för medborgarnas förtroende för unionens åtgärder. Alla risker för intressekonflikter måste därför hanteras snabbt och omsorgsfullt.  

39. I det aktuella fallet meddelade den anställde sin avsikt att ansluta sig till Thorn ungefär två månader innan han anslöt sig till organisationen. Europol var i kontakt med Thorn, och de verktyg som utvecklats av denna enhet är relevanta för Europols verksamhet. Den anställde arbetade själv vid Europol i frågor som hade ett direkt samband med Thorns intressen och ledde, enligt allmänt tillgänglig information, den grupp som var specialiserad på detta område. Det fanns därför en uppenbar risk för en intressekonflikt för en anställd i tjänst.

40. Europol har inte hanterat den ovannämnda intressekonflikten, vilket äventyrar integriteten och opartiskheten i dess åtgärder.

41. Med detta sagt välkomnar ombudsmannen Europols konstruktiva engagemang för sina preliminära resultat, och i synnerhet Europols vilja att se över sina befintliga processer för att säkerställa att de inte innehåller några fel. Att se till att Europols beslutsprocess är oklanderlig är desto viktigare med tanke på den regelbundna personalomsättningen inom Europol och de frågor som Europol arbetar med.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Hur Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) hanterade flytten av en anställd till den privata sektorn utgjorde administrativa missförhållanden.

Ombudsmannen välkomnade dock Europols beredvillighet att se över sina befintliga processer och bad Europol att rapportera tillbaka inom sex månader, och beskrev särskilt hur översynen åtgärdar de brister som identifierats i denna undersökning.

Klaganden och Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 21 februari 2025

 

[1] Se t.ex. OECD:s rapport Post-public employment. Good practices for preventing conflict of interest (god praxis för att förebygga intressekonflikter), 2010, finns på: https://www.oecd.org/en/publications/2010/08/post-public-employment_g1gh9fe8.html

[2] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Till exempel: https://balkaninsight.com/2023/09/25/who-benefits-inside-the-eus-fight-over-scanning-for-child-sex-content/

[4] https://balkaninsight.com/2023/09/29/europol-sought-unlimited-data-access-in-online-child-sexual-abuse-regulation/ (inte översatt till svenska).

[5] Finns på: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20231025-0900-COMMITTEE-LIBE

[6] Inspektionsbegäran finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/179467

[7] Rapport från mötena finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192216

[8] Preliminära resultat finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/preliminary-finding/199899

[9] Första svaret på de preliminära resultaten finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199900 ; Det andra svaret finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199901

[10] Närmare uppgifter finns i del 1 av mötesrapporten ”Europols ram för hantering av risker för intressekonflikter”, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192216

[11] Van de Water mot parlamentet, mål F‑86/13, punkt 48, finns på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[12] Pinto Teixeira mot Europeiska utrikestjänsten, mål T‑667/18, punkt 51, finns på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[13] Såsom anges i artikel 21 i kommissionens beslut C(2018) 4048 final om bisysslor och uppdrag och om yrkesverksamhet efter avslutad tjänstgöring, tillämpligt på Europol efter styrelsens beslut av den 14 december 2018, och tillgängligt på: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/management-board-decision-commission-decision-2018-4048-outside-activities-and-assignments-and-occupational-activities-after

[14] Såsom anges i mötesrapporten i ärende 2091/2023/AML, avsnitt 2, ”Första anställdes fall”.

[15] Om den enhet inom Europol som fattade beslutet erkände möjligheten av en intressekonflikt och införde villkor för flytten, såsom beskrivs i fotnot 19 i Europols svar från november 2024.

[16] Artikel 21 i kommissionens beslut C(2018) 4048 final

[17] Europols svar från november 2024, s. 4. 

[18] Som rapporterats i den tidningsartikel som citeras i fotnot 4, och synlig på den anställdes yrkesprofil och Thorns genomslagsrapport 2023.

[19] Artiklarna 11 och 11a i EU:s tjänsteföreskrifter

[20] Artikel 11a i EU:s tjänsteföreskrifter

[21] Artiklarna 11a.2 och 86.2 i EU:s tjänsteföreskrifter

[22] Vägledning för Europols personal om intressekonflikter, tillgänglig på: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/guidance_to_europol_staff_-_conflict_of_interest.pdf  

[23] Rekommendation 2168/2019/KR, punkt 50: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/127638