Bakgrund till klagomålet

1. Europeiska kommissionen håller på att utveckla verktyg och mekanismer för att integrera miljö-, samhällsansvars- och bolagsstyrningsfaktorer (ESG-faktorer) i EU:s tillsynsram för banker och i bankernas affärsstrategier och investeringspolitik.

2. Detta arbete är en uppföljning av en resolution från Europaparlamentet där man efterlyste ett projekt för att utveckla metoder som tillsynsmyndigheterna skulle kunna använda för att utvärdera och mäta de miljörisker som banker kan exponeras för, inbegripet risker i samband med avskrivningar av tillgångar till följd av förändringar i regelverket ^[1].  

3.  I detta sammanhang offentliggjorde kommissionen den 30 juli 2019 en anbudsinfordran för en studie. Syftet med studien var att beskriva den nuvarande situationen i förhållande till sådana risker och att identifiera utmaningarna med att hantera denna fråga i allmänhet. Studien är ett första steg i utvecklingen av framtida verktyg och mekanismer, som kommissionen samråder mer allmänt om. (Se bilaga 1 för närmare uppgifter om studiens syfte och uppdragstagarens uppgifter).

4. Före tidsfristen den 9 oktober 2019 mottog kommissionen nio anbud, däribland ett från BlackRock Investment Management (UK) Limited ^[2] (nedan kallat BlackRock Investment Management eller företaget). BlackRock Investment Management är en del av BlackRock Inc., som är världens största kapitalförvaltare, med 7,4 biljoner dollar i förvaltade tillgångar. Företaget var den enda stora investeringsförvaltaren i poolen av anbudsgivare.

5. Mellan den 11 oktober 2019 och slutet av november 2019 bedömde kommissionen de nio anbuden. Mellan den 28 november 2019 och den 16 december 2019 klargjorde kommissionen vissa aspekter av företagets erbjudande. Den 30 januari 2020 slutförde kommissionen sin utvärdering av erbjudandena. Den 2 mars 2020 undertecknade kommissionen och BlackRock Investment Management avtalet. Den 1 april 2020 offentliggjorde kommissionen sitt beslut för företaget. (Se bilaga 2 för mer information om tidslinjen.)

6. Den 17 april 2020 skrev klagandena ^[3] till kommissionen och uttryckte oro över dess beslut att tilldela BlackRock Investment Management kontraktet för denna studie. Eftersom kommissionen inte svarade inom en månad vände sig klagandena till ombudsmannen, som inledde en undersökning av kommissionens underlåtenhet att svara.

Utredningen

7. Den 5 juni 2020 svarade kommissionen klagandena och offentliggjorde därefter sitt detaljerade svar på de frågor som tagits upp ^[4].

8. Den 11 juni lämnade klagandena synpunkter till ombudsmannen på kommissionens svar och uppmanade henne att granska klagomålet i sak. Ombudsmannen bedömde ärendet i sak och beslutade att det fanns skäl att fortsätta undersökningen.

9. Två liknande klagomål lades därefter till undersökningen.^[5]

10. Utredningen granskar beslutet att tilldela BlackRock kontraktet och hur kommissionen utvärderade företagets anbud. Utredningen är särskilt inriktad på huruvida kommissionen hanterade risken för intressekonflikter på lämpligt sätt när den tilldelade kontraktet i detta fall.

11. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade handlingar i kommissionens akt och höll ett möte med företrädare för kommissionen för att diskutera de frågor som inspektionen gav upphov till. Klagandena kommenterade den icke-konfidentiella versionen ^[6] av den rapport som utarbetades efter det mötet ^[7].

Argument som framförts till ombudsmannen

Av kommissionen ^[8]

Bedömning av intressekonflikter

12. I budgetförordningen ^[9] fastställs EU-lagstiftning för hur förfaranden för offentlig upphandling som finansieras genom EU:s budget ska genomföras. Kommissionens interna dokument ”vade mecum on public procurement” ger kommissionens personal vägledning på detta område. ”Vade mecum” är en latinsk term som betyder guide.

13. Kommissionen hänvisade till ett antal bestämmelser i budgetförordningen som är relevanta för denna utredning (se bilaga 3). Bland dessa bestämmelser finns kravet att kontrollera att en anbudsgivare ^[10] ”inte är föremål för intressekonflikter som kan inverka negativt på fullgörandet av kontraktet”. ^[11] Kommissionen sade att den innan den tilldelade kontraktet i fråga hade kontrollerat att företaget inte var föremål för någon intressekonflikt som kan inverka negativt på fullgörandet av kontraktet.

14. I detta sammanhang sade kommissionen att det ansvariga generaldirektoratet, nämligen ”Finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen” (GD FISMA), samt utvärderingskommittén ^[12] för anbudsförfarandet, var väl medvetna om företagets affärsmodell och dess verksamhet.

15. Kommissionen noterade två förmildrande omständigheter. För det första gör företaget investeringar för andras räkning. För det andra är företagets investeringsportfölj betydande och omfattar många olika sektorer, till exempel investeringar i förnybar energi och fossila bränslen.

16. Kommissionen påpekade att den också hade reflekterat över det faktum att företaget är medlem i två organisationer vars arbete bör granskas enligt avtalet.^[13] Detta var enligt kommissionen inte oroande, eftersom företagets inflytande över dessa arbetsflöden uppfattas som begränsat på grund av dessa organisationers medlemskapsbaserade karaktär.

17. Kommissionen beskrev dessutom studien som ”till stor del av teknisk och analytisk karaktär”, bestående av inventering och insamling av bevis.^[14] Kommissionen sade också att den studie som tagits fram endast kommer att vara en av många rapporter, samråd och studier som kommissionen genomför på området hållbar finansiering.^[15] På grund av detta, och på grund av arten av de uppgifter som ska utföras, drog kommissionen slutsatsen att det inte fanns några ohanterliga risker när det gäller företagets investeringsverksamhet som skulle kunna påverka dess arbete för studien negativt.

18. Kommissionen angav att företaget enligt villkoren i avtalet ”har mycket litet utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur det sammanfattar och presenterar sina slutsatser”. Enligt avtalet krävs det inte heller att BlackRock Investment Management ska ge råd till kommissionen om den framtida politiken.

19. Kommissionen drog slutsatsen att företaget i. inte uteslöts från att delta i tilldelningsförfaranden på grundval av tillämpliga kriterier ^[16], ii. uppfyllde urvalskriterierna och iii. hade lämnat ett anbud som hade det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet jämfört med de andra anbuden ^[17].

Lågt pris

20. Enligt kommissionens första bedömning ´ verkade BlackRock Investment Managements pris vara ”onormalt lågt i förhållande till den marknadsvolym som angavs i kravspecifikationerna”^[18]. Kommissionen begärde därför att den skulle klargöra vissa delar av sitt erbjudande, vilket den är skyldig att göra.^[19]

21. I detta avseende bad kommissionen företaget att förklara sitt ekonomiska erbjudande och huruvida det åtnjöt exceptionellt gynnsamma villkor för att tillhandahålla tjänsterna, bland annat genom att ta emot statligt stöd. Kommissionen bad dessutom företaget att visa att det följde tillämplig miljö-, social- och arbetslagstiftning. Efter sitt svar bad kommissionen också företaget att visa att det erbjudna priset överensstämde med andra priser som det hade erbjudit kunder inom den offentliga sektorn.

Riskreducerande åtgärder för att förebygga intressekonflikter

22. Kommissionen noterade att det också är viktigt att bedöma intressekonflikter under kontraktets genomförandefas. I detta avseende anges att företaget är skyldigt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra intressekonflikter. Om någon skulle uppstå under genomförandefasen måste företaget omedelbart vidta åtgärder för att rätta till situationen och så snart som möjligt skriftligen underrätta kommissionen om detta. Om dessa villkor skulle brytas kan avtalet sägas upp.

23. Kommissionen påpekade att företagets anbud hade behandlat hur det skulle uppfylla sin skyldighet att förebygga intressekonflikter genom ett informationshinder ^[20] mellan företagets rådgivande del, Blackrock Financial Markets Advisory, och resten av verksamheten, som säkerställer ”fysisk separering av projektverksamheten från BlackRocks investeringsgrupp och att information om studien inte flödar till andra delar av BlackRocks verksamhet”^[21]. Detta betraktades av kommissionen som en styrka i detta företags anbud, eftersom inget av de andra anbuden så detaljerat angav hur anbudsgivarna skulle skydda sig mot intressekonflikter under genomförandet av kontraktet.

24. Kommissionen noterade att effektiviteten i BlackRock Investment Managements informationsbarriär regelbundet testas av företagets egen juridiska avdelning och av interna och externa revisorer. Om så krävs skulle avtalet dessutom ge kommissionen och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) rätt att kontrollera eller kräva en revision av fullgörandet av avtalet ^[22].

Av klagandena

Bedömning av intressekonflikter

25. Klagandena hävdade att kontraktet inte borde ha tilldelats företaget i fråga, eftersom det är föremål för intressekonflikter som kan inverka negativt på fullgörandet av kontraktet.

26. För det första hävdade klagandena att företaget förvaltar betydande investeringar i stora fossilbränsleföretag och systemviktiga banker. Eftersom båda sektorerna skulle kunna påverkas av nya regler om ESG-frågor på EU-nivå kan företaget försöka påverka beslutsfattandet på ett sätt som gynnar dess investeringsförvaltningsverksamhet. Kontraktet skulle kunna lämpar sig för detta, eftersom uppdragstagaren, såsom kommissionen har medgett, har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vilka bevis som ska beaktas och vilken bästa praxis som ska fastställas (se punkt 18). Med tanke på vad som krävs enligt kravspecifikationerna ^[23] är detta inte bara hypotetiskt, utan sannolikt kommer att hända, sade de.^[24]

27. Klagandena hävdade också att företaget har förutbestämda synpunkter på frågor som rör studien, eftersom BlackRock är medlem i flera lobbygrupper som har argumenterat för en särskild strategi för integrering av ESG-faktorer i EU:s regler för banker ^[25].

28. Klagandena föreslog försiktighet när det gäller de förmildrande faktorer som kommissionen identifierade. De uppgav att även om företaget endast agerar som förvaltare av sina kunders investeringar finns det fortfarande en intressekonflikt på grund av företagets och kundernas ömsesidiga ekonomiska intressen. Om investeringarna går bra kommer båda att gynnas.

29. När det gäller de olika typer av investeringar som företaget har under förvaltning, bland annat i förnybara energikällor, uppgav de klagande att de var väl medvetna om att BlackRock, enligt deras uppfattning, nyligen hade försökt förbättra sina meriter som förvaltare av hållbara investeringar.^[26] De hänvisade dock till en analys som hävdar att BlackRock förvaltar investeringar till ett värde av 17 miljarder US-dollar i kolkraftverksutvecklare, som tillsammans med andra investeringar i fossila bränslen gör sina investeringar i förnybara energikällor, hävdar de, mindre vid denna tidpunkt i jämförelse.^[27]

30. För det andra hänvisade klagandena till en yrkesmässig intressekonflikt, eftersom företaget är medlem i två organisationer vars arbete bör granskas enligt avtalet (se fotnot 13). De hävdade att detta utgör en yrkesmässig konflikt enligt definitionen i budgetförordningen ^[28] (se bilaga 3) och borde ha varit en diskvalificerande faktor. De klagande noterar att företaget offentligt har kommenterat fördelarna med de förslag som utarbetats inom ramen för dessa två medlemsbaserade organisationer. Till exempel, när arbetsgruppen för hållbar finansiering vid Institute for International Finance tillkännagav sitt eget förslag om en taxonomi för hållbara investeringar, var BlackRocks VD en av endast två branschföreträdare som citerades i pressmeddelandet.

31. Slutligen påpekade klagandena att även om kommissionen kan samla in synpunkter från olika källor som underlag för sitt beslutsfattande på området för studien, finns det en skillnad mellan att anlitas för att genomföra en fördjupad studie, som i detta fall, och att helt enkelt lämna in ett av många bidrag till ett bredare samråd med kommissionen (se även fotnot 15).

Lågt pris

32. Klagandena uppgav också att de var misstänksamma mot det faktum att ett anbud av mycket hög kvalitet, vilket kommissionen själv ansåg vara det vinnande anbudet, endast skulle lämnas till 50 % av tröskelpriset (se fotnot 18).

Riskreducerande åtgärder för att förebygga intressekonflikter

33. Klagandena noterade att det i kontraktet och kravspecifikationerna anges att omfattande bevis om bankernas strategier för miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning, och särskilt det sätt på vilket de bedömer risker, bör samlas in. Klagandena säger att de därför antar att avtalet följaktligen kommer att ge företaget tillgång till information som andra inte har tillgång till.

34. När det gäller det ”informationshinder” som företaget uppger sig ha ^[29] ifrågasatte de klagande om kommissionen hade medel för att övervaka detta ordentligt.

35. Klagandena hänvisade också till offentliga kommentarer ^[30] om ett annat nyligen ingånget avtal mellan företagets konsultavdelning, som också utför avtalet för kommissionen, BlackRock Financial Markets Advisory, och en offentlig myndighet, nämligen Federal Reserve Bank of New York. ^[31] I detta avtal anges att ”vissa ledande befattningshavare i BlackRock kan sitta ovanpå informationsbarriären mellan [BlackRock’s Financial Markets Advisory] Group och resten av BlackRock. På grund av omfattningen av deras arbetsansvar kan dessa personer ha tillgång till konfidentiell information på ena sidan av en vägg när de utför uppgifter på andra sidan väggen. BlackRocks policyer och förfaranden för informationshinder kräver att personer som sitter ovanpå väggen iakttar särskild försiktighet för att undvika felaktig spridning eller missbruk av konfidentiell information i enlighet med BlackRocks policyer och förfaranden för informationshinder. Klagandena varnade för att det, på grundval av den information som är allmänt tillgänglig, inte kan uteslutas att BlackRocks chefer också kan sitta ovanpå det informationshinder som är tillämpligt på avtalet med kommissionen. Om så är fallet kan dessa BlackRock-chefer enligt de klagande frestas att använda kontraktsrelaterad, konfidentiell information i investeringsförvaltningsbeslut.

Ombudsmannens bedömning

Bedömning av intressekonflikter

36. Ombudsmannen är fullt medveten om att kommissionen, för att kunna utföra sitt arbete väl på detta område, delvis förlitar sig på de resurser och den sakkunskap från branschen som den också deltar i regleringen av. Kommissionsledamot Dombrovskis har förklarat att det är hans”starka övertygelse att den gröna omställningen inte kan ske utan den privata sektorns fulla deltagande, eftersom offentliga investeringar helt enkelt inte kommer att räcka”^[32]. Det är därför viktigt att kommissionen genomför omfattande samråd och samlar in all relevant information om de frågor där den utarbetar politiska förslag.

37. Frågan i förevarande mål är huruvida det var lämpligt att kommissionen valde ut ett företag för att genomföra en studie, vars innehåll kommer att ligga till grund för en politik som kommer att avgöra hur vissa av detta företags affärsintressen kommer att övervakas och regleras.

38. Även om detta inte var det första kontrakt som kommissionen tilldelade företaget ^[33] och dess värde var relativt lågt, anser ombudsmannen att det belyser den större utmaningen med hur kommissionen kan uppmuntra den globala privata sektorn att delta på vissa politikområden, samtidigt som man skyddar sig mot eventuell otillbörlig påverkan från samma sektor.

39. Vid offentlig upphandling av policyrelaterade tjänstekontrakt måste kommissionen tillämpa reglerna om intressekonflikter som kan påverka fullgörandet av kontraktet på ett rättvist sätt. Alla anbudsgivare som inte utesluts från att delta i tilldelningsförfaranden och som uppfyller urvalskriterierna bör behandlas lika.

40. Enligt budgetförordningen ska ett kontrakt tilldelas under förutsättning att den upphandlande myndigheten har kontrollerat att anbudsgivaren inte är föremål för intressekonflikter som kan inverka negativt på fullgörandet av kontraktet.^[34] Vid denna bedömning kan kommissionen utesluta en anbudsgivare från ett upphandlingsförfarande endast om den intressekonflikt som den hänvisar till är verklig och inte hypotetisk ^[35]. Som EU-domstolen har slagit fast är det viktigt att utesluta en anbudsgivare när det föreligger en intressekonflikt om det inte finns något lämpligare rättsmedel för att undvika att principerna om likabehandling av anbudsgivare och öppenhet ^[36] åsidosätts. 

41. Ombudsmannen noterar att i detta fall kan många, om inte alla, anbudsgivare ha haft strategiska överväganden när de lämnade anbud på studien. Alla anbudsgivare kan också ha haft ett ”konkret” intresse av resultatet av studien, om bara deras analys i studien tas emot positivt av kommissionen och andra berörda parter. 

42. Ombudsmannen noterar dock att det finns en skillnad mellan 1) de legitima intressen som anbudsgivare kan ha av att förbättra sina kvalifikationer som erkända experter på ett område - genom arbete inom den offentliga sektorn - för att säkra framtida kontrakt på detta område, och 2) det intresse som en anbudsgivare kan ha av att påverka utvecklingen på en marknad där resultatet av det offentliga kontraktet kan påverka. Om en anbudsgivare har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse av utvecklingen på en marknad, eftersom denne investerar på den marknaden, eller förvaltar investeringar på den marknaden, finns det en uppenbar risk för att dennes arbete kan påverkas av dessa intressen.

43. Förändringar i EU:s finansiella regelverk när det gäller miljö-, samhällsansvars- och bolagsstyrningsfrågor kommer sannolikt att påverka de berörda marknadsaktörernas förmåga att uppnå en god avkastning på investeringarna i de tillgångar de förvaltar. I detta fall är syftet med studien att informera om hur EU kan anpassa sitt regelverk för att se till att ESG-målen beaktas i större utsträckning i finanspolitiken (se fotnoterna 23 och 24). Detta skulle enligt ombudsmannen kunna påverka kärnverksamheten i företag som BlackRock Investment Management. Företaget skulle dessutom kunna dra nytta av de insikter om EU:s regelverk och det ökade kontaktnät som en sådan studie skulle bidra till att underlätta.

44. Ombudsmannen noterar att kommissionen kände till företagets affärsmodell och verksamhet (punkterna 14 och 15).

45. Företagets intressen betjänas naturligtvis om de tillgångar som det förvaltar för sina kunders räkning, eller tillgångar som det äger själv, ökar i värde.

46. Själva det faktum att det finns ett ekonomiskt intresse som är knutet till den marknad på vilken resultatet av studien kan ha en inverkan kan vara tillräckligt för att hävda att det finns en risk för en intressekonflikt som kan ha en negativ inverkan på fullgörandet av avtalet som är verklig och inte enbart hypotetisk. Detta beror på att kommissionen behöver genomföra studien på ett oberoende sätt för att kunna ge underlag till och tjäna en politisk process som måste ligga i unionens intresse, och inte vara av särskilt intresse. Resultatet av studien bör också erkännas som legitimt i allmänhetens ögon, vilket är ytterligare ett avgörande skäl för att undvika varje uppfattning om en intressekonflikt. Om det företag som gör studien upplevs ha ett privat intresse som skulle kunna stå i strid med detta föreligger en risk.

47. Ombudsmannen noterar också att företaget i fråga har försökt påverka beslutsfattandet och regleringsprocesserna på området för miljö-, samhällsansvars- och bolagsstyrningsmål för banker.^[37] Förutom dessa direkta kontakter med beslutsfattare noterar ombudsmannen företagets deltagande i branschledda organ vars arbete den vinnande anbudsgivaren var tvungen att ta hänsyn till (se punkt 30). Sådan lobbyverksamhet är helt legitim. Det faktum att de finns tyder dock på att företaget har ett intresse av att påverka den politiska utvecklingen på detta område.

48. Det är rimligt att anta att Blackrock Financial Markets Advisory team är medvetet om företagets politiska preferenser ^[38].

49. Ombudsmannens förståelse av avtalet, som bygger på kravspecifikationen, är att det är utformat för att bidra till beslutsfattande och regleringsprocesser. Dess ”tekniska och analytiska” karaktär påverkar inte detta eller minskar dess framtida relevans. Kommissionen noterar dessutom den höga grad av samverkan mellan kommissionen och företaget som förväntades under studiens utarbetande. Kommissionen noterar detta i samband med sin tillsyn av avtalet, men sådan samverkan ger företaget ytterligare möjligheter att utöka sina kontakter.

50. Det är också viktigt att notera att företaget har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur det sammanfattar och presenterar sina slutsatser enligt avtalet. Detta innebär en tänkbar risk för att företaget kan låta sina allmänpolitiska preferenser påverka dess agerande när det ”levererar på villkoren i ett tjänsteavtal”. Kommissionen hävdade att risken för detta är mycket liten på grund av ”kontraktets art”, som den beskrev som i stor utsträckning av teknisk och analytisk karaktär. Kommissionen har gjort gällande att kontrollen av arten av de tjänster som ska tillhandahållas i sig är tillräcklig för att fastställa att det föreligger en yrkesmässig intressekonflikt. Ombudsmannen anser dock att en bedömning av eventuella yrkesmässiga motstridiga intressen måste vara mycket mer rigorös och rättsmedicinsk i fall som detta där ett mycket inflytelserikt globalt företag lägger bud på ett kontrakt av relativt lågt kommersiellt värde för sig självt när det gäller det pris som betalas.

51. Ombudsmannen anser därför att dessa frågor borde ha undersökts mycket mer ingående under upphandlingsförfarandet. Att inte göra detta innebar att beslutet att tilldela företaget kontraktet inte gav tillräckliga garantier för att undanröja berättigade tvivel om risken för intressekonflikter som skulle kunna inverka negativt på fullgörandet av kontraktet, vilket reglerna kräver.[39] Att inte hantera risken för intressekonflikter på ett korrekt sätt uppfyller dock inte i detta specifika fall tröskeln för administrativa missförhållanden på grund av budgetförordningens begränsningar. Den relevanta definitionen i detta regelverk av vad som utgör en intressekonflikt och den relevanta artikeln i detta, i skäl 104 och artikel 167 (se bilaga 3), är för vag för att vara till hjälp i en sådan specifik situation. Ombudsmannen noterar att beslutet att tilldela sådana kontrakt enligt budgetförordningen fattas på personalnivå och inte på politisk nivå. Med tanke på att kommissionsledamot Valdis Dombrovskis erkänner behovet av betydande bidrag från den privata sektorn till EU:s gröna agenda verkar det i detta sammanhang inte som om det hittills har gjorts försök att undersöka konsekvenserna av detta i förhållande till tilldelningen av kontrakt. Det finns ett stort kommersiellt intresse för företag att inte bara säkra kontrakt, utan snarare eller också att få inflytande över EU-institutionerna när de flyttar för att lagstifta till stöd för den gröna omställningen.

52. Ombudsmannen anser också att kommissionens interna vägledningsdokument, ”vade mecum on public procurement”, är mycket bristfälligt när det gäller att ge kommissionens personal tillräcklig klarhet i frågan om bedömning av intressekonflikter som skulle kunna inverka negativt på en anbudsgivares fullgörande av kontraktet, särskilt i samband med policyrelaterade tjänstekontrakt.

Lågt pris

53. BlackRock Investment Management tycktes avsätta högkvalitativa och dyra resurser till budet. Samtidigt föreslogs ett ekonomiskt anbud på drygt hälften av kontraktets ursprungliga uppskattade högsta värde.

54. De regler och förfaranden som fastställs i budgetförordningen tvingar kommissionens personal att skriftligen inhämta uppgifter om det pris eller de kostnader som anbudsgivaren anser vara relevanta och att ge anbudsgivaren möjlighet att inkomma med synpunkter (se fotnot 19 och punkt 21). Ombudsmannen är medveten om att de personer som ansvarar för att genomföra förfarandet försökte agera i enlighet med dessa bestämmelser i lagen.

55. Det är dock tveksamt om budgetförordningen skulle göra det möjligt att ställa rätt frågor i detta fall. Kommissionen tog inte upp de frågor som ligger till grund för klagomålen genom ett lämpligt förhör med BlackRock Investment Managements anbud och möjligheten till en intressekonflikt. Det är självklart att frågor som ställs till ett företag av samma storlek, förmögenhet och globala inflytande som BlackRock – det är det största kapitalförvaltningsbolaget i världen – måste skräddarsys i enlighet med detta om en lämplig utvärdering av dess bud ska kunna genomföras.  När det till exempel gäller det mycket låga priset tillfrågades företaget i enlighet med budgetförordningen om det fick statligt stöd och om det följde tillämplig miljö-, social- och arbetslagstiftning (eftersom företaget kan ha varit i stånd att underskrida sina konkurrenter eftersom det inte följde samma lagar som gäller för dem). Kommissionen bad också företaget att visa att det erbjudna priset överensstämde med andra priser som det hade erbjudit kunder inom den offentliga sektorn. Det är oklart hur svaret ”ja” på denna fråga kunde ha lugnat kommissionen om huruvida det onormalt låga priset, plus anbudets mycket höga kvalitet, motiverades av företagets strategiska intresse av att hävda sitt inflytande på utvecklingen på de berörda marknaderna och få insikt i EU:s regelverk. Tvärtom borde svaret ha gett anledning till oro.

56.  Ombudsmannen anser att kommissionen borde ha undersökt andra möjliga risker i samband med det låga priset. Som nämnts ovan fanns det till exempel en risk för att företaget inte eftersträvade det normala kommersiella målet att göra vinst genom att vinna ett kontrakt, eller ens försökte förbättra sitt rykte som expert på området, även om detta kan ha varit en faktor med tanke på dess intresse nyligen för ESG-området. Företaget kan snarare ha försökt vinna detta avtal eftersom det gav det möjlighet att inifrån påverka och få förståelse för kommissionens beslutsfattande på områden som påverkar dess intressen, inbegripet dess ”pivå” mot ESG från 2020 ^[40].

57. Kommissionen sade till ombudsmannen att det inte är dess uppgift att spekulera i ett företags motiv för att söka avtal. Ombudsmannen förstår oviljan att riskera ett orättvist förfarande genom att införa vad som skulle kunna ses som subjektiva frågor om motivation.  Skyldigheten att behandla sökandena lika befriar emellertid inte kommissionen från dess skyldighet att kritiskt granska alla faktorer som kan påverka fullgörandet av ett kontrakt, vilka inte alla är lika tillämpliga på alla anbudsgivande företag.

Riskreducerande åtgärder för att förebygga intressekonflikter

58.  När det gäller det ”informationshinder” som företaget har infört (se fotnot 20) anser ombudsmannen att själva behovet av ett sådant informationshinder i sig tyder på att företaget är medvetet om potentiella intressekonflikter som skulle kunna inverka negativt på dess fullgörande av avtalet.

59. Även om informationshindret var framgångsrikt när det gäller att förhindra att specifik information som erhållits inom ramen för avtalet används direkt för att bistå företaget i dess investeringsbeslut, skulle det inte på något sätt säkerställa att dess personal som arbetar med kommissionens projekt inte skulle påverkas av företagets allmänna strategiska intressen. Det är också möjligt att personalen rör sig mellan företagets två grenar som en del av normal personalrörlighet.

60. Ombudsmannen anser därför att det är tveksamt om ett informationshinder mellan konsultteamet och resten av företaget verkligen skulle minska företagets intresse av att genomföra denna studie och av de insikter som vunnits genom att genomföra den (se även punkt 48).

Slutsats

61. Mot bakgrund av sina skyldigheter enligt budgetförordningen och den information som ombudsmannen hade, anser ombudsmannen att kommissionen borde ha varit mer vaksam när det gäller att kontrollera att företaget inte var föremål för en intressekonflikt som skulle kunna inverka negativt på fullgörandet av avtalet. Beslutet att tilldela företaget kontraktet gav inte tillräckliga garantier för att utesluta alla legitima tvivel om risken för intressekonflikter som skulle kunna inverka negativt på fullgörandet av kontraktet. Det var tveksamt om kommissionen drog slutsatsen att det inte fanns någon rättslig grund för att utesluta BlackRock Investment Management från upphandlingsförfarandet. Ombudsmannen anser dock att detta ärende ger upphov till frågor som bäst granskas av EU:s lagstiftare.

 
Förslag

På grundval av undersökningen av dessa klagomål lämnar ombudsmannen följande förslag till Europeiska kommissionen:

1. Kommissionen bör tillhandahålla tydligare riktlinjer om eventuella intressekonflikter för att bistå sin personal som arbetar med förfaranden för offentlig upphandling av policyrelaterade tjänstekontrakt.

2. Kommissionen bör överväga om det behövs en särskild uppdatering av budgetförordningen för att stärka bestämmelserna om eventuella intressekonflikter.

De klagande och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 23 november 2020

 

BILAGOR

BILAGA 1 -- Studiens syfte och uppdragstagarens uppgifter

I meddelandet om tilldelning av kontrakt beskrev kommissionen syftet med studien som ”att tillhandahålla [...] bidrag för att underlätta uppnåendet av följande mål:

— Integrering av miljö-, samhällsansvars- och bolagsstyrningsrisker (ESG-risker) i EU-bankernas riskhanteringsprocesser.

— Integrering av ESG-risker i EU:s tillsyn.

— Integrering av ESG-mål i EU-bankernas affärsstrategier och investeringspolitik. [..]

[BlackRock Investment Management] ska utföra följande uppgifter:

I. Identifiering och inventering av bästa praxis/principer för integrering av ESG-risker i EU-bankernas riskhanteringsprocesser.

II. Identifiering och inventering av bästa praxis/principer för integrering av ESG-risker i EU:s tillsyn.

III. Analys av hindren för utvecklingen av en välfungerande EU-marknad för grön finansiering och hållbara investeringar och fastställande av lämpliga instrument och strategier för att främja en ökning av grön finansiering och marknaden för hållbara finansiella produkter.” ^[41]

 

BILAGA 2 -- Tidslinje

	Kommissionens åtgärder	Aktiviteter för BlackRock Investment Management
30/07/2019	Kommissionen offentliggjorde anbudsinfordran (referens: FISMA/2019/024/D).
24/09/2019	Utvärderingskommittén utses av den behöriga utanordnaren.
09/10/2019	”Tidsfrist för inlämning av anbud” Kommissionen mottog nio anbud.	Företaget lämnade sitt anbud.
11/10/2019	”Öppnande av anbud” Därefter kontrollerade resursenheten systemet för tidig upptäckt och uteslutning med avseende på de mottagna anbuden.
21/10/2019	Utvärderingskommittén diskuterade de mottagna anbuden, särskilt kriterierna för icke-uteslutning och urval.
06/11/2019	Utvärderingskommittén bedömde minimikrav och tilldelningskriterier.
20/11/2019	Utvärderingskommittén bedömde tilldelningskriterierna (slutliga).
28/11/2019	Utanordnaren bad företaget att klargöra vad som verkar vara ett onormalt lågt pris för dess erbjudande.
06/12/2019		Företaget besvarade begäran om förtydligande.
12/12/2019	Utanordnaren bad företaget om ytterligare förtydliganden när det gäller det till synes onormalt låga priset.
16/12/2019		Företaget besvarade begäran om förtydligande.
30/01/2020	Utvärderingskommittén slutförde utvärderingsrapporten.
06/02/2020	Utanordnaren godkände innehållet i utvärderingsrapporten. Utanordnaren tilldelade BlackRock Investment Management kontraktet.
02/03/2020	Kommissionen och BlackRock Investment Management undertecknade tjänsteavtalet (referens: FISMA/2019/024/D1/OP/ST). Kontraktets löptid är 12 månader.
13/03/2020	Enligt EU:s öppenhetsregister träffade företaget generaldirektören för GD FISMA för att diskutera ämnen som rör kapitalmarknadsunionen, hållbarhet och fondreglering.
01/04/2020	Kommissionen offentliggjorde meddelandet om tilldelning av kontrakt.

 

BILAGA 3 -- Relevanta bestämmelser i budgetförordningen

Vid inspektionsmötet med undersökningsgruppen framhöll kommissionen följande bestämmelser i budgetförordningen ^[42] som relevanta för undersökningen:

Skäl 104, där följande anges:

”Det är lämpligt att olika fall som vanligtvis kallas intressekonflikter identifieras och behandlas på ett tydligt sätt. Begreppet ”intressekonflikt” bör endast användas i fall där en person eller enhet med ansvar för budgetgenomförande, revision eller kontroll, eller en tjänsteman eller en anställd vid en unionsinstitution eller nationella myndigheter på någon nivå, befinner sig i en sådan situation. Försök att otillbörligt påverka ett tilldelningsförfarande eller erhålla konfidentiell information bör behandlas som allvarligt fel i yrkesutövningen som kan leda till att anbudsgivaren avvisas från tilldelningsförfarandet och/eller utesluts från unionsmedel. Dessutom kan ekonomiska aktörer befinna sig i en situation där de inte bör väljas ut för att genomföra ett kontrakt på grund av yrkesmässiga intressekonflikter. Ett företag bör till exempel inte utvärdera ett projekt som det har deltagit i eller en revisor bör inte kunna granska räkenskaper som det tidigare har attesterat.”

I artikel 167 anges de kriterier som ska följas vid tilldelningen av kontrakt, vilket i punkt 1 omfattar följande:

”Kontrakt ska tilldelas på grundval av tilldelningskriterier under förutsättning att den upphandlande myndigheten har kontrollerat följande: [..]

c) Den anbudssökande eller anbudsgivaren uppfyller de urvalskriterier som anges i upphandlingsdokumenten och är inte föremål för intressekonflikter som kan inverka negativt på fullgörandet av kontraktet.”

Artikel 171 om upphävande av upphandlingsförfarandet, där följande anges:

”Den upphandlande myndigheten får, innan kontraktet undertecknas, avbryta upphandlingsförfarandet utan att anbudssökande eller anbudsgivare har rätt att kräva någon ersättning.

Beslutet ska motiveras och snarast möjligt meddelas anbudssökandena eller anbudsgivarna.”

Bilaga I om upphandling.

 

 

[1] Europaparlamentets resolution av den 29 maj 2018 om hållbar finansiering (referens: 2018/2007(INI). Se https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0215_EN.pdf.

[2] BlackRock Investment Management (UK) Limited tillhandahåller investeringsförvaltningstjänster, inklusive portföljförvaltning, finansiell planering och rådgivningslösningar.

[3] En grupp ledamöter av Europaparlamentet.

[4] Se https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_och_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_en.pdf. 

[5] En från två andra parlamentsledamöter och en från en grupp från det civila samhället.

[6] Se https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/132525.

[7] Se https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/135316.

[8] Bilaga 2 innehåller en översikt över det administrativa förfarande som kommissionen följde vid tilldelningen av kontraktet.

[9] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[10] I budgetförordningen talas det om ”anbudsgivare”. Europeiska ombudsmannen föredrar att använda synonymen ”anbudsgivare”.

[11] I enlighet med artikel 167.1 c i budgetförordningen.

[12] En kommitté bestående av fem ledamöter från tre olika avdelningar inom kommissionen.

[13] Enligt kontraktet ska den vinnande anbudsgivaren ta hänsyn till det arbete som utförs av tolv organisationer som arbetar med hållbar finansiering. De två som BlackRock är medlem i är Financial Stability Board’s Task Force on Climate-related Financial Disclosure (TCFD) och Sustainable Finance Working Group (SFWG) vid Institute for International Finance (IIF).

[14] Företaget får också möjlighet att föreslå vilka andra intressenter som kommer att delta, eftersom det kommer att ansvara för att organisera två workshoppar för intressenter.

[15] T.ex. rapporter från högnivåexpertgruppen för hållbar finansiering och från en teknisk expertgrupp för hållbar finansiering. Kommissionens expertgrupper inrättades för att ge råd om i) allmänna överväganden för att inkludera hållbarhets- och ESG-faktorer i finanssektorn och ii) inkludera ESG-faktorer inom specifika områden/marknadssegment. Ett annat exempel är rapporten om en EU-taxonomi som antogs den 9 mars 2020: https://ec.europa.eu/info/files/200309-sustainable-finance-teg-final-report-taxonomy_en. Kommissionen har också genomfört ett brett samråd om frågan om hållbar finansiering.

[16] Enligt artikel 136 i budgetförordningen.

[17] I enlighet med tilldelningskriterierna, där anbudens tekniska kvalitet står för 70 % av den totala poängen och priset för 30 % av den totala poängen.

[18] BlackRock Investment Management erbjöd sig att genomföra kontraktet för 280 000 euro, medan kontraktets ursprungliga uppskattade totala värde var 550 000 euro.

[19] I enlighet med punkt 23 i bilaga 1 till budgetförordningen.

[20] https://www.blackrock.com/financial-markets-advisory/about-fma#information-barriers.

[21] Se https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[22] I enlighet med artikel II.24.1.

[23] För kravspecifikationerna, se https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-document.html?docId=57784.

[24] Klagandena hänvisade särskilt till följande i kravspecifikationerna: ”Resultaten av studien kommer bland annat att bidra till arbetsflödet för genomförandet av kommissionens handlingsplan för hållbar finansiering, särskilt åtgärd 8, och i [Europeiska bankmyndighetens] arbete i samband med CRD:s mandat [...]”. Enligt åtgärd 8 i handlingsplanen ska kommissionen ”undersöka möjligheten att inkludera risker i samband med klimatfaktorer och andra miljöfaktorer i institutens riskhanteringspolitik”. Kommissionens handlingsplan för hållbar finansiering lanserades som svar på de politiska rekommendationerna från högnivåexpertgruppen för hållbar finansiering, se https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131-sustainable-finance-final-report_en.pdf. BlackRock bidrog då till högnivågruppens arbete, se https://bit.ly/3jkmloC. 

[25] BlackRock är till exempel företagsmedlem i European Fund and Asset Management Association, som offentliggjorde ett svar på Esmas samrådsdokument om integrering av hållbarhetsrisker och hållbarhetsfaktorer i lagstiftning som är relevant för fondförvaltare, se http://www.efama.org/Publications/Public/AIFMD/19-4018.pdf. BlackRock är också medlem i Association for Financial Markets in Europe (AFME), en intresseföreträdare för finanssektorn som offentligt kommenterade frågor som rör studien om ESG-risker och ESG-mål, se https://www.afme.eu/Portals/0/DispatchFeaturedImages/20200226%20State%20of%20Play%20-%20Sustainable%20Finance%20-%20Final%20V2.pdf. BlackRock är också listat som företagsmedlem i European Fund and Asset Management Association, som publicerade ett svar på Esmas samrådsdokument om integrering av hållbarhetsrisker och hållbarhetsfaktorer i lagstiftning som är relevant för fondförvaltare, se http://www.efama.org/Publications/Public/AIFMD/19-4018.pdf.

[26] Se till exempel BlackRocks årliga skrivelse av den 14 januari 2020, A Fundamental Reshaping of Finance: https://www.blackrock.com/corporate/investor-relations/larry-fink-ceo-letter.

[27] Se https://urgewald.org/medien/blackrocks-new-policy-affects-less-20-coal-industry (https://urgewald.org/medien/blackrocks-new-policy-affects-less-20-coal-industri).

[28] Se skäl 104 i budgetförordningen.

[29] För att undvika att information som dess konsultavdelning får tillgång till som ett resultat av dess arbete med studien delas med företagets investeringsavdelning.

[30] Se https://ourfinancialsecurity.org/2020/05/blog-can-blackrock-benefit-from-inside-information-from-fed-facilities/.

[31] BlackRock Financial Management, Inc. valdes av Federal Reserve Bank of New York.
Avtalet innehåller närmare uppgifter om ”informationshinder och förfaranden för att minska intressekonflikter”, se särskilt artikel 18.4 och bilaga G: https://www.newyorkfed.org/medialibrary/media/markets/SMCCF_Investment_Management_Agreement.pdf.  

[32] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_och_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_en.pdf.

[33] Se https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:164939-2017:TEXT:EN:HTML.

[34] I enlighet med artikel 167 i budgetförordningen.

[35] Se dom av den 18 april 2007, Deloitte Business Advisory mot kommissionen, T‑195/05, punkt 67:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011. 

[36] Se domen av den 13 oktober 2005 i målet , Intrasoft International mot kommissionen, T‑403/12, punkt 76: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=169641&doclang=EN.

[37] EU:s öppenhetsregister innehåller till exempel uppgifter om möten som BlackRock hade med kommissionen: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=51436554494-18. Närmare uppgifter om möten med BlackRock som anordnas av GD FISMA, inklusive information om ESG-mål, finns på https://www.asktheeu.org/en/request/documents_related_to_meetings_be.

[38] För exempel, se fotnoterna 13, 24, 25, 26 och 37.

[39] Se artikel 167 c i budgetförordningen.

[40] https://www.blackrock.com/institutions/en-us/insights/market-pulse/examining-esg-and-sustainability

[41] Se https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:165869-2020:TEXT:EN:HTML.

[42] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018, se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.