Bakgrund till klagomålet

1. Före 2018 var det till stor del upp till EU:s medlemsstater att reglera drönare ^[1]. Under 2018 förändrades situationen. Drönare skulle till stor del regleras på grundval av EU-regler ^[2].

2. Inför ändringen av regelverket genomförde Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (Easa) 2017 ett offentligt samråd (det så kallade tillkännagivandet om föreslagen ändring, NPA ^[3]) om utkast till förordningar som ska antas av Europeiska kommissionen om drönare. Från maj till september 2017 kunde berörda parter lämna synpunkter på den nationella skyddsmyndigheten genom Easas webbaserade applikation, som kallas dess verktyg för kommentarer (Comment Response Tool, CRT). NPA:s handlingar fanns tillgängliga på engelska.

3. Klaganden var den österrikiska modellflygföreningen. Den klagade till Easa över kommentarsvarsverktyget och det faktum att NPA-dokumenten endast var på engelska. Den ansåg också att den tid som stod till förfogande för att lämna synpunkter var för kort. Easa svarade klaganden och avfärdade dennes farhågor.

4. Klaganden vände sig till ombudsmannen i april 2018.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av i) det faktum att samrådet endast genomfördes på engelska, ii) Easas användning av den webbaserade applikationen för att lämna synpunkter. och iii) den tid som avsatts för att inkomma med synpunkter.

Språk som använts vid samrådet

Argument som framförts till ombudsmannen

6. Klaganden menade att Easa inte borde ha genomfört det offentliga samrådet enbart på engelska. Dessutom översatte Easa sammanfattningen av NPA, som klaganden hävdade inte var en adekvat redogörelse för den fullständiga engelska texten, endast på begäran och på vissa villkor. Eftersom CRT endast tillät kommentarer till den fullständiga engelska texten uteslöts i praktiken kommentarer från dem som inte talar engelska. Klaganden drog slutsatsen att Easas tillvägagångssätt inte uppmuntrade till debatt och medborgardeltagande.

7. Easa sade att EU har en skyldighet att använda sina begränsade resurser på ett effektivt sätt. För att hitta rätt balans hade EU:s lagstiftare och Easa fastställt rättsliga skyldigheter, förfaranden och tekniska verktyg som var anpassade till Easas särskilda roll inom EU:s bredare lagstiftningsprocess. Easas förfaranden gör det möjligt för medborgarna att delta och samråda i ett tidigt skede. Till exempel anordnade Easa en offentlig workshop för denna nationella stödmyndighet.

8. Easa noterade att översättningen av de berörda nationella skyddsmyndigheterna skulle leda till mycket höga kostnader (82 euro per sida och språk) och en försening på cirka 100 arbetsdagar för ett dokument på 300 sidor. Med tanke på deras tekniska karaktär skulle det inte vara möjligt att förkorta de nationella partnerskapsavtalen så att de kan översättas.

9. Easa sade också att dess roll i lagstiftningsprocessen är begränsad till att avge yttranden till kommissionen, ibland åtföljda av utkast till förordningar. I detta fall genomförde kommissionen därefter ett offentligt samråd på alla officiella språk utom iriska ^[4]. Easa ansåg att denna samordnade process med kommissionen skapade en lämplig balans.

10. Easa sade också att medborgarna har rätt att begära en översättning av NPA:s sammanfattning inom tre veckor efter offentliggörandet av NPA. Detta ger medborgarna tillräckligt med tid för att lämna kommentarer efter att ha mottagit översättningen.

11. Easa klargjorde att berörda parter kan lämna sina synpunkter till en nationell tillsynsmyndighet via e-post eller post på vilket som helst av EU:s officiella språk när de har problem med den civila insatsgruppen, inbegripet ett språkhinder.

12. Easa drog slutsatsen att det sätt på vilket man hade genomfört samrådet om den nationella stödåtgärden var lämpligt när man tar hänsyn till Easas begränsade roll i lagstiftningsprocessen och principerna om proportionalitet och effektivitet.

Ombudsmannens bedömning

13. Ombudsmannen anser att när en EU-institution eller EU-byrå genomför ett offentligt samråd bör den i princip sträva efter att göra dokumentationen tillgänglig på alla officiella EU-språk i början av samrådsprocessen.^[5] Om medborgarna inte kan förstå handlingar som de uppmanas att kommentera kan de betvivla nyttan av förfarandet och fråga sig om förvaltningen är uppriktig i sina ansträngningar att samråda med allmänheten.

14. Språkrestriktioner kan visa sig nödvändiga under vissa omständigheter. Det kan finnas fall där det är lämpligt att en specialiserad EU-byrå, såsom Easa, genomför ett samråd på färre eller till och med endast ett språk. Dessa begränsningar bör dock vara objektivt motiverade, rimliga och stå i proportion till det eftersträvade målet.

15. Frågan för ombudsmannen i detta fall är huruvida Easas exklusiva användning av engelska i sitt samråd var motiverat, rimligt och proportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet. För detta måste man ta hänsyn till vem som berörs av samrådet.

16. I samrådsdokumenten i fråga angavs att de berörda parterna bland annat var allmänheten och modellflygföreningar ^[6]. Samrådsdokumenten var till stor del av teknisk karaktär, men det noterades också att de föreslagna reglerna bör bidra till respekten för privatlivet, familjelivet, rätten till uppgiftsskydd och miljön - frågor som verkar beröra en bredare allmänhet ^[7].

17. Trots att samrådsdokumenten, den civila insatsgruppen och användarhandledningen var riktade till allmänheten var de endast på engelska. I inledningssidan till CRT, även den endast på engelska, nämndes möjligheten för berörda parter att begära en översättning av sammanfattningen av NPA på vissa villkor. På CRT:s webbplats nämndes inte möjligheten att lämna synpunkter på något annat av EU:s officiella språk.

18. Ombudsmannen är inte övertygad om att det sätt på vilket Easa genomförde det offentliga samrådet gjorde det möjligt för medborgare som inte talar engelska att på ett meningsfullt sätt bidra till det offentliga samrådet.

19. För det första, även om Easa erbjöd översättningar av sammanfattningen av samrådsdokumenten, var sammanfattningen mycket kort och kunde inte ses som en verklig översikt över dokumenten. I detta fall var sammanfattningen mindre än en sida och påstods återspegla över 250 sidor.

20. För det andra tillhandahölls översättningar endast på begäran, inom tre veckor efter offentliggörandet, till berörda parter som angav skälen till begäran, och beroende på tillgängliga resurser för översättning. Ett sådant villkorat erbjudande kan knappast ses som lugnande för medborgare som inte talar engelska.

21. För det tredje är den civila insatsgruppen utformad på ett sådant sätt att berörda parter kan kommentera delar av den fullständiga texten till en nationell stödöverenskommelse. Detta innebär dock att när berörda parter förlitar sig på den översatta sammanfattningen av NPA är det svårt att använda CRT. Detta gäller särskilt med tanke på att användarhandboken för CRT också endast finns tillgänglig på engelska. En översättning av användarhandboken för CRT, som är teknisk och omfattar omkring ett dussin sidor, skulle hjälpa medborgare som inte talar engelska att lämna in sina bidrag.

22. Easa sade att intressenter med icke-tekniska problem med civila insatsgrupper, såsom språkfrågor, kan skicka sina kommentarer via e-post eller per post och göra det på vilket som helst av EU:s officiella språk. Detta angavs dock inte i samrådet och nämns inte heller i civilprocesslagen. Till följd av detta var medborgarna inte medvetna om denna möjlighet. Easa bör tydligt ange denna möjlighet i sina samråd, oavsett om berörda parter skickar sina bidrag via den civila insatsgruppen, e-post eller post.

23. Dessa brister kan inte motiveras av att samrådsdokumenten i stor utsträckning var tekniska, särskilt med tanke på att samrådet var riktat till allmänheten.

24. När det gäller Easas roll i beslutsprocessen har EU-lagstiftaren tydligt förutsett en roll för Easa i denna process ^[8], och Easas egna interna regler föreskriver lovvärt att föreslagna regler ska läggas fram för offentligt samråd ^[9]. Om ett EU-organ samråder med allmänheten måste det bero på att det anser att allmänheten bör rådfrågas, oavsett dess ”begränsade” roll. Den ”begränsade” rollen kan inte motivera att endast en undergrupp av allmänheten, nämligen den engelskspråkiga undergruppen, kan bidra på ett meningsfullt sätt.

25. Detsamma gäller Easas argument att bristerna mildras genom det efterföljande offentliga samråd som kommissionen genomförde på alla språk utom iriska. Det är oklart om Easa vid tidpunkten för sitt samråd kände till omfattningen av kommissionens framtida offentliga samråd och om det skulle översättas. Det samråd som kommissionen därefter genomförde var i själva verket begränsat till mycket få allmänna frågor ^[10] och var inte på något sätt jämförbart med Easas nationella skyddsmyndighet. Även om kommissionen översatte den allmänna information som låg till grund för samrådet till de flesta officiella EU-språk var frågeformuläret endast på engelska.

26. Ombudsmannen uppmärksammar vidare Easa på de negativa konsekvenserna för andra EU-språk där ett språk, i detta fall engelska, ges en privilegierad ställning inom ett visst område. Alla EU:s institutioner, byråer och organ måste vara uppmärksamma på den ”självuppfyllande profetian” om att engelska i allt högre grad används på grund av tron att det har blivit det dominerande språket inom ett visst område, vilket ytterligare försvagar argumentet för att använda andra EU-språk.

27. Trots de brister som identifierats ovan erkänner ombudsmannen att Easa har haft ett omfattande samarbete med berörda parter i frågan om drönare. Dess första offentliga samråd om drönare, som genomfördes 2015 – Advanced NPA 2015-10, innehöll en mycket omfattande sammanfattning på alla språk, utom iriska, och Easa fick omkring 1 000 kommentarer från modellflygplansutövare. Dessa synpunkter beaktades när Easa genomförde det offentliga samrådet om denna NPA, som besvarades av cirka 3 700 synpunkter - varav många kom från allmänheten och modellflygplansutövare.

28. Easa har också samarbetat positivt med ombudsmannen i hennes undersökning ^[11] och mer allmänt om hennes utkast till riktlinjer för alla EU-myndigheters språkanvändning i kommunikationen med allmänheten. Ombudsmannen litar på att Easa kommer att se över sin praxis med beaktande av de iakttagelser som gjorts ovan.

29. Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade. Hon kommer dock att lägga fram ett förslag till förbättringar för Easa nedan.

Webbaserad applikation (Comments Response Tool- CRT)

Argument som framförts till ombudsmannen

30. Klaganden ansåg att det var svårt att använda ansökan för att skicka synpunkter, den så kallade CRT. Easa höll inte med och hävdade att CRT var ett användarvänligt verktyg som gjorde det möjligt att behandla kommentarer mer effektivt. Den noterade att i händelse av tekniska problem kan kommentarer också skickas via e-post eller brev.

Ombudsmannens bedömning

31. Ombudsmannens undersökningsgrupp testade Easas civila insatsgrupp och fann att den var en webbaserad applikation som är någorlunda enkel att använda. Verktyget ger berörda parter tillgång till alla handlingar i NPA och en förteckning över avsnitt där de kan lämna synpunkter. Dessa kommentarer kan alltid läggas till, redigeras eller tas bort medan samrådet pågår. CRT har en detaljerad användarhandbok ^[12] som tydligt beskriver processen och ger en fullständig förklaring av den programvara som behövs för att använda verktyget. CRT ger också användarna möjlighet att skicka sina kommentarer via e-post eller per post ^[13] när de har ett problem.

32. Ombudsmannen anser att Easas preferens för att berörda parter använder dess webbaserade applikation för att lämna synpunkter inte i sig är problematisk. Det är uppenbart att detta system gör det möjligt för Easa att effektivisera bedömningen av bidragen och förbättra dess effektivitet. Easa bör dock förbli flexibelt när det gäller att godta bidrag som lämnas in på andra sätt, särskilt med tanke på att den civila insatsgruppen innebär ett antal utmaningar för berörda parter som inte talar engelska.

Tidsgräns för att lämna synpunkter

Argument som framförts till ombudsmannen

33. Klaganden ansåg att Easa inte hade gett tillräckligt med tid för att skicka in bidrag. Easa påpekade att tre månader är den normala samrådsperioden inte bara för dess nationella tillsynsmyndigheter utan även för kommissionens lagstiftningsförslag. I detta fall förlängdes samrådet till och med med ytterligare en månad.

Ombudsmannens bedömning

34. Easas standardtid för samråd om nationella skyddsområden verkar vara tre månader. I detta fall förlängdes den med en fjärde månad.

35. Som Easa noterade är detta i linje med kommissionens praxis i dess offentliga samråd. Beroende på i vilket skede politiken eller lagstiftningsprocessen befinner sig kan kommissionen till och med ge endast fyra veckor för medborgare och berörda parter att lämna sina synpunkter.

36. Mot bakgrund av detta anser ombudsmannen att den tid som Easa gav i detta fall var tillräcklig för att berörda parter skulle kunna bidra.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Ombudsmannen anser att det sätt på vilket Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet genomförde det offentliga samrådet i detta fall hindrade medborgare som inte talar engelska från att bidra på ett meningsfullt sätt, men drar slutsatsen att inga ytterligare undersökningar är motiverade i detta skede.

När det gäller Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhets webbaserade ansökan om att lämna synpunkter på det offentliga samrådet och den tid som allmänheten gavs för att göra detta förekom inga administrativa missförhållanden.

Förslag till förbättringar

Ombudsmannen uppmanar Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet att se över sin praxis mot bakgrund av detta beslut.

Klaganden och Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 29 november 2019

[1] I annat fall kallat obemannade luftfartygssystem (UAS).

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1139 av den 4 juli 2018 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (Easa-grundförordningen).

[3] NPA 2017-05 ”Införande av ett regelverk för drift av drönare – drift av obemannade luftfartygssystem i den öppna och specifika kategorin”. Finns på: https://www.easa.europa.eu/document-library/notices-of-proposed-amendment/npa-2017-05

[4] Offentligt samråd om drönare (obemannade luftfartyg) – tekniska standarder för drönare som produkt och villkor för drönarverksamhet. Finns på: https://ec.europa.eu/info/consultations/2018-drones_en  

[5] Se t.ex. ombudsmannens beslut i ärende 640/2011/AN, punkt 69, som finns på http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/12009/html.bookmark

[6] En granskning av 15 andra nationella Easa-myndigheter visar att ingen av dem riktade sig till allmänheten eller modellflygföreningar. Detta samråd verkar ha varit ett undantag.

[7] NPA 2017-05 A, punkt 2.3.1.4 har följande lydelse: ”Dessutom tar NPA itu med säkerhets- och integritetsrisker. Behovet av att bidra till att minska dessa risker har ifrågasatts, eftersom vissa berörda parter var fast övertygade om att NPA endast bör behandla säkerhetsfrågor. I skäl 19 i den nya grundförordningen anges dock att reglerna för obemannade luftfartygssystem i största möjliga utsträckning bör bidra till respekten för rätten till privatliv och familjeliv. De väsentliga kraven i nämnda förordning för obemannade luftfartygssystem avser också integritet och miljö.”

[8] Se t.ex. artiklarna 75 och 76 i EASA:s grundförordning. Enligt artikel 75 ska Easa ”bistå kommissionen genom att förbereda åtgärder som ska vidtas enligt denna förordning. Om dessa åtgärder omfattar tekniska bestämmelser får kommissionen inte ändra deras innehåll utan föregående samordning med Easa.” I artikel 76 föreskrivs att Easa ”på begäran ska bistå kommissionen vid utarbetandet av förslag till ändringar av denna förordning och av delegerade akter och genomförandeakter som ska antas på grundval av denna förordning ...”.

[9] Styrelsens beslut 18-2015 av den 15 december 2015, finns på: https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/EASA%20MB%20Decision%2018-2015%20on%20Rulemaking%20Procedure.pdf

[10] Frågeformulär om offentligt samråd om drönare (obemannade luftfartyg) – tekniska standarder för drönare som produkt och villkor för drönarverksamhet https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2018drones.pdf

[11] Strategisk utredning SI/98/2018.

[12] Finns på: https://hub.easa.europa.eu/crt/_static/help/easa_crt_commentator_guide.pdf

[13] CRT:s hemsida har följande lydelse: ”Om du har några (t.ex. tekniska) problem, rapportera dem till vår webbansvariga och skicka dina kommentarer via e-post eller per post i stället.”