Ändringsbeslut i ärende 1324/2017/LM om hur Europeiska kommissionen utsåg generaldirektören för sin tjänst för internrevision

Bakgrund till klagomålet

1. Tjänsten för internrevision (IAS) är ett direktorat vid Europeiska kommissionen som ger oberoende råd, yttranden och rekommendationer om kvaliteten på och funktionen hos de interna kontrollsystemen vid Europeiska kommissionen och EU:s byråer. Generaldirektören för tjänsten för internrevision (IAS) fungerar som kommissionens internrevisor. Internrevisorn ska agera självständigt vid utarbetandet av revisionsberättelser.

2. En ny internrevisor och generaldirektör för IAS utsågs den 1 mars 2017. Från 2012 till 2017 var denna person kommissionens räkenskapsförare och biträdande generaldirektör för kommissionens generaldirektorat för budget. Generaldirektoratet för budget är kommissionens avdelning med ansvar för förvaltningen av Europeiska unionens budget. Kommissionens räkenskapsförare ansvarar för att verkställa betalningar, uppbära inkomster, föra räkenskaper, utarbeta och lägga fram kommissionens och EU:s räkenskaper samt fastställa regler och metoder för redovisning [1].

3. Kommissionen tillkännagav utnämningen av den nya internrevisorn i november 2016. I januari 2017 skrev klaganden till kommissionen och hävdade att den nyutnämnda internrevisorn befann sig i en intressekonflikt eftersom han skulle granska budgetförvaltningsbeslut som han själv hade fattat i sin tidigare befattning som räkenskapsförare. Kommissionen informerade klaganden om att internrevisorn hade meddelat IAS personal att han inte skulle delta i översynen av något av sina tidigare beslut. Kommissionen uppgav också att dess kommitté för revisionsuppföljning [2], som övervakar internrevisionstjänstens arbete, hade informerats om dessa arrangemang.

4. Klaganden ansåg inte att de åtgärder som kommissionen vidtagit var tillräckliga och vände sig till ombudsmannen i juli 2017.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning för att bedöma om de åtgärder som kommissionen vidtagit säkerställer organisatoriskt oberoende.

6. Under undersökningens gång sammanträdde ombudsmannens undersökningsgrupp med kommissionens berörda avdelningar och inspekterade kommissionens ärendeakt i frågan. Ombudsmannen mottog också kommissionens svar på klagomålet samt klagandens kommentarer till kommissionens svar.

De allmänna åtgärder som kommissionen har vidtagit

Argument som framförts till ombudsmannen

7. Klaganden hävdade att budgetförvaltningen är ett gemensamt ansvar för både utanordnaren [3] och dess räkenskapsförare. En av räkenskapsförarens uppgifter är att avgöra om de uppgifter som ligger till grund för betalningarna är välgrundade [4]. Räkenskapsföraren ska således anses vara ansvarig för vissa beslut om budgetförvaltning.

8. Klaganden anser därför att kommissionen inte säkerställde efterlevnaden av internationella revisionsstandarder [5] genom att låta någon tillträda tjänsten som internrevisor omedelbart efter att ha arbetat som räkenskapsförare. Enligt klaganden har detta skett flera gånger inom kommissionen. I enlighet med internationella revisionsstandarder [6] ska ”interna revisorer vara objektiva”[7] och ”ha en opartisk och opartisk inställning och undvika intressekonflikter”[8]. Enligt internationella revisionsstandarder måste internrevisorerna dessutom avstå från att bedöma specifika insatser som de tidigare ansvarade för. Objektiviteten antas vara nedsatt om en internrevisor tillhandahåller bestyrkandetjänster för en verksamhet som internrevisorn ansvarade för under det föregående året [9]. Klaganden hävdade därför att det för att respektera internationella revisionsstandarder måste finnas en lucka på minst ett år innan någon som har arbetat som räkenskapsförare kan utses till internrevisor.

9. Klaganden uppgav att eftersom internrevisorn ansvarar för utarbetandet av IAS arbetsprogram skulle detta göra det möjligt för honom att täcka upp eventuella problematiska aspekter av sitt tidigare ansvar som räkenskapsförare. Klaganden ansåg därför att utnämningen var särskilt oroande. Klaganden anser att kommissionen borde ha anordnat ett korrekt urvalsförfarande och offentliggjort ett meddelande om ledig tjänst i Europeiska unionens officiella tidning.

10. Kommissionen vidhöll att den nyutnämnda internrevisorn utför sina uppgifter i full överensstämmelse med EU:s budgetförordning och de internationella standarderna för yrkesutövningen inom internrevision (IPPF-standarder)[10].

11. I detta avseende hävdade kommissionen att det är utanordnaren, och inte räkenskapsföraren, som ansvarar för att genomföra budgeten, säkerställa att budgetgenomförandet är lagligt och införa särskilda interna kontrollsystem för budgetförvaltningsbeslut [11]. IAS kontrollerar inte heller kommissionens räkenskaper direkt. Det är Europeiska revisionsrättens uppgift att granska kommissionens räkenskaper [12].

12. Kommissionen har dock vidtagit åtgärder för att undvika faktiska eller potentiella intressekonflikter. Den nyutnämnda internrevisorn undertecknade den 7 mars 2017 ett meddelande där han informerade IAS personal om de åtgärder som kommissionen vidtagit för att undvika eventuella eller endast upplevda intressekonflikter när det gäller hans tidigare ansvar som räkenskapsförare. Han förklarade särskilt att ”Jag får inte delta i någon förberedelse eller direkt eller indirekt övervakning av revisionsarbetet eller i någon validering av revisionsdokument (...) som avser verksamheter som jag ansvarade för innan jag anslöt mig till tjänsten för internrevision”. Han informerade IAS personal om att en direktör vid IAS skulle utföra revisionsarbetet under en ettårig karensperiod, i enlighet med internationella revisionsstandarder [13].

13. Arrangemanget att låta en direktör utföra revisioner av insatser som internrevisorn tidigare ansvarade för fortsatte dessutom att gälla i ytterligare ett år efter den ettåriga karensperioden [14]. I linje med dessa arrangemang ansvarade direktören för alla revisioner som rörde internrevisorns tidigare roller under perioden mars 2017–mars 2019. I detta avseende genomförde direktören riskbedömningen och urvalet av revisioner av de insatser som internrevisorn tidigare ansvarade för. Internrevisorn deltog inte alls i dessa revisioner. Tjänsten för internrevision informerade revisionsobjekten om dessa arrangemang i de dokument som definierar omfattningen av de relevanta revisionerna, de så kallade memorandumen om revisionens omfattning.

14. Kommissionen uppgav vidare att kommittén för revisionsuppföljning hade funnit att de åtgärder som vidtagits för att hantera risken för intressekonflikter på ett tillfredsställande sätt överensstämde med internationella revisionsstandarder och bästa praxis [15].

15. När det gäller förfarandet för utnämning av internrevisorn förklarade kommissionen att han utnämndes genom en ”överföring” från en tjänst till en annan, i enlighet med bestämmelserna i EU:s tjänsteföreskrifter [16]. Att annonsera ut tjänsten i Europeiska unionens officiella tidning skulle inte ha varit till någon nytta, eftersom de lämpligaste kandidaterna för denna typ av tjänst har ingående kunskaper om kommissionens budgetförvaltningsförfaranden och därmed redan arbetar vid kommissionen.

Ombudsmannens bedömning

16. Enligt EU:s budgetförordning får en institutions internrevisor inte samtidigt vara institutionens räkenskapsförare (eller utanordnare)^[17]. En och samma person får således inte utföra operativa uppgifter samtidigt som han eller hon kontrollerar dessa uppgifter. Budgetförordningen förbjuder dock inte en räkenskapsförare att senare bli internrevisor. Samtidigt anges det i internationella revisionsstandarder, vilket klaganden med rätta har påpekat, att internrevisorerna måste avstå från att bedöma specifika insatser som de tidigare ansvarade för. Objektiviteten antas vara nedsatt om en internrevisor tillhandahåller bestyrkandetjänster för en verksamhet som internrevisorn hade ansvar för under det föregående året.” Klaganden tycks anse att detta innebär att det måste gå minst ett år mellan arbetet som räkenskapsförare och utnämningen till internrevisor. Ombudsmannen instämmer inte i denna tolkning av de internationella revisionsstandarderna. Ombudsmannen anser att om en räkenskapsförare senare blir internrevisor måste institutionen vidta åtgärder för att säkerställa revisionens objektivitet och se till att internrevisorns funktion utförs på ett objektivt, opartiskt och opartiskt sätt. I ett fall som detta, som rör den högsta ledningen för kommissionens internrevision, måste åtgärderna vara särskilt stränga, även med tanke på vikten av allmänhetens uppfattning.  

17. Ombudsmannen har noga övervägt de detaljerade förklaringar som kommissionen lämnat, både i sitt skriftliga svar och under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp. Hon anser att kommissionen har vidtagit lämpliga åtgärder för att undvika potentiella intressekonflikter och för att säkerställa objektiviteten i internrevisorns funktion (internrevisorn har åtagit sig att inte granska det arbete som han tidigare var ansvarig för).

18. Ombudsmannen välkomnar att kommissionen valde att tillämpa särskilda åtgärder under två år. Hon förväntar sig dock att internrevisorn kommer att återkalla sitt samtycke, om han, även efter det att denna tvåårsperiod har löpt ut, befinner sig i samma situation som den revisionsverksamhet som han ansvarade för när han arbetade som räkenskapsförare.

19. När det gäller förfarandet för utnämning av internrevisorn får kommissionen utnämna den högsta ledningen antingen genom att offentliggöra lediga tjänster eller genom att omplacera chefer som redan innehar en tjänst av samma typ [18]. Tjänsten som internrevisor är en tjänst på generaldirektörsnivå. Den person som utsetts till internrevisor hade redan en tjänst på tillräckligt hög nivå [19]. Det var således möjligt att omplacera honom till tjänsten som internrevisor, utan att det var nödvändigt att utlysa en ledig tjänst. Detta förklarar varför kommissionen tidigare har utsett räkenskapsförare till internrevisorer.

Huruvida den person som tillfälligt tilldelats internrevisionsuppgifter var tillräckligt oberoende

Argument som framförts till ombudsmannen

20. När det gäller den åtgärd som kommissionen vidtagit för att låta en direktör utföra internrevisionen i samband med internrevisorns tidigare roll som räkenskapsförare påpekade klaganden att direktören är direkt underordnad internrevisorn och att internrevisorn därmed kan påverka direktörens karriär. Klaganden hävdade att detta ger upphov till tvivel om den faktiska objektivitet med vilken direktören kan utföra revisionen av insatser för vilka hans chef tidigare var ansvarig. Klaganden hävdade att det är särskilt oroande att internrevisorn undertecknade direktörens personalbedömning för 2017. Att kritisera det arbete som internrevisorn utfört i sin tidigare roll kunde ha lett till en mindre gynnsam bedömningsrapport för direktören.

21. Kommissionen hänvisade till den definition av intressekonflikter som fastställts av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Enligt OECD:s definition innebär en intressekonflikt ”en konflikt mellan en offentlig tjänstemans offentliga uppdrag och privata intressen, där den offentliga tjänstemannen har privata intressen som på ett otillbörligt sätt skulle kunna påverka utförandet av hans eller hennes offentliga uppdrag och ansvar”. Kommissionen preciserade att enbart den omständigheten att en EU-anställd i sin tjänsteutövning måste hantera frågor som kan påverka chefens intressen inte ger upphov till en intressekonflikt.

22. Kommissionen betraktade emellertid personalbedömningen som ett ”enbart förfarandemässigt steg”. Direktörens bedömningsrapport för 2017 var en överföring av rapporten för 2016, som undertecknades av kommissionens förste vice ordförande, som då var hans närmaste chef. Innehållet i rapporten för år 2017 är således identiskt med innehållet för år 2016.

23. Kommissionen uppgav vidare att EU-anställda och kvalificerade revisorer omfattas av höga etiska normer. EU-anställda är skyldiga att fullgöra sina skyldigheter trots eventuella negativa reaktioner från chefer. En anställd som får ett föreläggande som han eller hon anser vara irreguljärt eller kan ge upphov till allvarliga svårigheter ska informera sin närmaste chef. Han skall inte lida någon skada på grund av detta [20]. Dessutom måste EU-anställda informera hierarkin eller Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) om omständigheter som kan utgöra eventuell olaglig verksamhet [21]. Det skulle därför utgöra ett allvarligt åsidosättande av de skyldigheter som följer av tjänsteföreskrifterna om en EU-anställd, genom en mindre förmånlig betygsrapport, bestraffas för att ha fullgjort sina skyldigheter enligt samma tjänsteföreskrifter. Om en sådan situation skulle uppstå kan den EU-anställde överklaga beslutet. För högre chefer, såsom direktören, skulle överklagandeförfarandet involvera den ansvariga kommissionsledamoten.

Ombudsmannens bedömning

24. Även om den risk som klaganden har uttryckt finns i teorin, ger de tillämpliga reglerna och förfarandena tillräckliga kontroller och motvikter för att förhindra att detta händer i praktiken. I detta sammanhang anser ombudsmannen att det faktum att internrevisorn undertecknade direktörens bedömningsrapport inte utgör ett administrativt missförhållande.

25. Hon noterar dock att kommissionen i början av 2018 fortfarande inte kunde besvara frågan om hur personalbedömningsförfarandet för de två berörda högre cheferna skulle organiseras för år 2017. I synnerhet kunde den inte säga vem som skulle underteckna direktörens betygsrapport för 2017. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att i framtiden i möjligaste mån se till att de anställda i förväg vet vem som kommer att ansvara för deras bedömning.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Kommissionen gjorde sig inte skyldig till något administrativt missförhållande när den utnämnde generaldirektören för sin tjänst för internrevision.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 23 juli 2019

[1] Se punkt 3.5 i meddelandet till kommissionen från kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker och förste vice ordförande Frans Timmermans: Europeiska kommissionens styrning finns på https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/c_2017_6915_final_en.pdf

[2] Kommittén för revisionsuppföljning övervakar IAS arbete. Kommittén för revisionsuppföljning består av nio ledamöter, dvs. sex kommissionsledamöter och tre externa personer som utses efter ett externt förfarande (se kommitténs uppdragsstadga). Ordförande är förste vice ordförande Frans Timmermans. Den sammanträder regelbundet och bedömer internrevisionstjänstens revisionsplanering och slutliga revisionsrapport, som skickas till revisionskommitténs sekretariat.

[3] Utanordnaren vid varje institution ansvarar för genomförandet av inkomst- och utgiftstransaktioner och för att se till att kraven på laglighet och korrekthet uppfylls.

[4] I enlighet med artikel 68 i budgetförordningen. Budgetförordningen är Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, som finns på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02012R0966-20160101&from=EN. Se även artikel 52 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (nedan kallad tillämpningsföreskrifterna).

[5] I artikel 98.1 i budgetförordningen anges följande: ”Varje institution ska inrätta en internrevisionsfunktion som ska utföras i enlighet med relevanta internationella standarder. Den av institutionen utsedda internrevisorn skall inför institutionen vara ansvarig för att kontrollera att systemen och förfarandena för genomförande av budgeten fungerar tillfredsställande. Internrevisorn får varken vara utanordnare eller räkenskapsförare”(min kursivering).

[6] International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (IPPF-standarder).

[7] Standard 1100 ”Oberoende och objektivitet” i International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing https://na.theiia.org/translations/PublicDocuments/IPPF-Standards-2017-German.pdf

[8] Standard 1120 ”Individuell objektivitet”.

[9] Se standard 1130 A.1 ”Försämring av oberoende och objektivitet”.

[10] I synnerhet standard 1130 A.1 i IPPF-standarderna, som finns på: https://na.theiia.org/standards-guidance/Public%20Documents/IPPF%202013%20English.pdf

[11] Artikel 66.1 i budgetförordningen.

[12] Artikel 287 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

[13] I punkt 1130.A1 i International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing anges att internrevisorer måste avstå från att bedöma specifika transaktioner som de tidigare ansvarade för. Objektiviteten antas vara nedsatt om en internrevisor tillhandahåller bestyrkandetjänster för en verksamhet som internrevisorn hade ansvar för under det föregående året.

[14] Den 1 mars 2018 utfärdade internrevisorn en ny not till IAS personal i detta avseende.

[15] Protokoll från mötet den 7 mars 2018, kontrollerat av ombudsmannens undersökningsgrupp.

[16] Se artikel 7 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501  

[17] Artikel 98 i budgetförordningen.

[18] Se punkt 4 i sammanställningen om politiken för högre tjänstemän.

[19] Biträdande generaldirektör.

[20] Artikel 21 a i tjänsteföreskrifterna.

[21] Artikel 22 a i tjänsteföreskrifterna.