Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet gäller Europeiska kommissionens krav på att mottagare av EU:s forskningsmedel ska se till att de pengar de får som förfinansiering genererar ränta till förmån för EU:s budget. För att uppfylla detta krav måste bidragsmottagarna antingen upprätta bankkonton eller förvalta/driva befintliga konton för detta specifika ändamål.

2. De berörda pengarna är den så kallade förfinansieringen som betalas ut av kommissionen inom ramen för EU:s sjunde ramprogram för forskning. Denna typ av betalning är avsedd att ge uppdragstagaren/stödmottagaren lite pengar för att genomföra åtgärden innan uppdragstagaren/stödmottagaren faktiskt börjar arbeta.

3. Den klagande är Köpenhamns universitet. Även om den medger att eventuell ränta som förfinansieringen faktiskt ger upphov till måste betalas till kommissionen, anser den att det inte finns något rättsligt krav på att faktiskt säkerställa att sådan ränta ges. Kommissionen anser också att upprättandet och förvaltningen av sådana räntebärande konton medför en orimlig och oproportionerlig administrativ börda för mottagarna av förfinansiering.

4. Samtidigt som kommissionen medgav att kravet i fråga i många fall är orimligt betungande vidhöll den att det fastställs i budgetförordningen och att endast lagstiftaren kan avskaffa det. Klaganden klagade därför till Europeiska ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

5. Ombudsmannen inledde sin undersökning av följande påstående och krav:

Kommissionen har felaktigt ålagt en skyldighet att upprätta och driva ett räntebärande konto för förfinansiering inom ramen för Europeiska unionens sjunde ramprogram.

Till stöd för påståendet hävdade klaganden att kommissionen grundade sig på en felaktig tolkning av budgetförordningen och genomförandebestämmelserna.

Kommissionen bör offentliggöra en ny version av sin vägledning för sjunde ramprogrammet utan den omtvistade skyldigheten.

Utredningen

6. Den 8 september 2010 bad ombudsmannen kommissionen att avge ett yttrande om klagomålet. Den 17 november 2010 inkom kommissionen med ett definitivt svar med ett antal synpunkter i sak (se punkt 7 nedan). Kommissionen översände sitt fullständiga yttrande den 3 februari 2011, vars översättning därefter översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom med sina synpunkter den 25 mars 2011. Den 9 juni 2011 lade ombudsmannen fram ett förslag till rekommendation till kommissionen. Kommissionen översände sitt detaljerade yttrande om förslaget till rekommendation den 19 oktober 2011. Yttrandet översändes till klaganden, som inkom med sina synpunkter den 25 oktober 2011.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

7. Innan kommissionen avgav sitt fullständiga yttrande översände den ett slutligt svar av den 17 november 2010, i vilket den meddelade att dess yttrande i detta ärende hade avgetts för sent. I sin skrivelse gjorde kommissionen ett antal ytterligare och väsentliga anmärkningar, som citeras nedan.

"Eftersom frågan om ränta på förfinansiering för närvarande behandlas av kommissionen begärde GD Budget att mina avdelningar skulle översända ett preliminärt svar som utarbetats i samförstånd med andra kommissionsavdelningar som berörs av denna fråga, inbegripet rättstjänsten, till dess att några definitiva slutsatser kunde dras i ärendet. På grundval av detta kom mina avdelningar överens med sina ombudsmannakolleger om att följa detta förfarande för att undvika att skicka några förhastade reaktioner.

I enlighet med den information som lämnats av GD Budget har kommissionen tillkännagett sin avsikt att undersöka frågan om ränta på förfinansiering i sitt meddelande Förenklat genomförande av ramprogrammen för forskning KOM(2010) 187 av den 29 april 2010 efter ett samråd med berörda parter som anordnats av generaldirektoratet för forskning. I detta samråd, liksom i det om treårsöversynen av budgetförordningen (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, dess samrådsrapport), identifierades frågan om ränta på förfinansiering av de berörda parterna som en viktig fråga.

Under tiden har Europaparlamentet och rådet med mycket tydliga ord stött avskaffandet av skyldigheten att generera ränta på förfinansiering på området för genomförandet av sjunde ramprogrammet. I sina slutsatser av den 12 oktober 2010 uppmanade rådet (konkurrenskraft) kommissionen att ”skyldigheten att öppna räntebärande bankkonton avskaffas utan dröjsmål och att alla berörda deltagare i ramprogrammet omedelbart informeras [...]”. Europaparlamentet antog så sent som den 11 november resolutionen om förenklat genomförande av ramprogrammen för forskning (2010/2079(INI)), i vilken det "välkomnar ett omedelbart avskaffande av skyldigheten att driva in ränteavgifter på förfinansiering". Som en uppföljning av meddelandet KOM(2010) 187 skickade kommissionsledamot Geoghegan-Quinn den 4 oktober 2010 en skrivelse till sina kolleger med närmare uppgifter om förenklingsförslagen, inbegripet den fråga som klagomålet gällde.

På samma sätt har generaldirektören för generaldirektoratet för forskning tagit kontakt med sina motparter i denna fråga genom ett meddelande av den 14 oktober 2010. Ett internt möte mellan de generaldirektorat som deltar i genomförandet av sjunde ramprogrammet och rättstjänsten och generaldirektoratet för budget hölls den 26 oktober 2010 för att diskutera frågan.

Det formella interna beslutsförfarandet i frågan förväntas inledas på mycket kort tid (inom en vecka eller två). Juridiska avdelningen kommer naturligtvis att delta i samrådet. Motsvarande beslut, som skulle ge det definitiva svaret, skulle antas - att döma av den förväntade längden på ett sådant förfarande - i slutet av året. Det är alltså först då som kommissionen officiellt kan tillkännage resultaten av dessa ansträngningar. Denna information om interna processer visar att kommissionen aktivt diskuterar den fråga som klagomålet gäller och att denna diskussion skulle kunna leda till en lösning som är gynnsam för klaganden, i enlighet med Europaparlamentets och rådets begäran.”

8. Kommissionens efterföljande förslag till reform av budgetförordningen, som antogs några veckor senare den 22 december 2010, innehåller följande förklarande anmärkning:

4.1. Förenkling

För att förenkla bidragsförfarandena och övergå till en mer resultatinriktad strategi föreslår kommissionen att man underlättar användningen av enhetsbelopp och andra instrument som gör det möjligt för kommissionen att på ett rimligt sätt bedöma och i förväg fastställa det belopp som krävs för att genomföra ett projekt. I framtiden skulle bidrag i större utsträckning betalas ut på grundval av en sådan förhandsbedömning, om det finns bevis för att projektet har slutförts.

Dessutom föreslår kommissionen en översyn av reglerna om krav på ränta på förfinansiering. Den nuvarande budgetförordningen medför [en] oproportionerlig administrativ börda för bidragsmottagarna när de åläggs att öppna ett separat bankkonto för att kunna återbetala den ränta [...] som genererats på de mottagna medlen. I praktiken är de berörda beloppen ofta mycket låga. Kommissionen föreslår att det nuvarande tillvägagångssättet ska ändras: I princip ska ränta på förfinansiering inte betalas till unionen, såvida inte bidragsöverenskommelsen, av proportionalitetsskäl (t.ex. mycket stora belopp) och sund ekonomisk förvaltning, föreskrivs att ränta måste investeras i projektet eller återkrävas.

9. Ombudsmannen förstår från den senaste utvecklingen som nämns ovan att kommissionen erkänner det underliggande problem som identifierats av klaganden och anser att det kan och bör hanteras genom en lagändring. Det är dock självklart att ombudsmannens slutsatser om påståendet och påståendet som togs upp till undersökning i detta fall måste göras på grundval av befintlig lagstiftning.

A. Påstått felaktigt införande av en skyldighet att upprätta och driva ett räntebärande konto för förfinansiering inom ramen för EU:s sjunde ramprogram

Argument som framförts till ombudsmannen

Den klagandes redogörelse för situationen sammanfattas nedan.

10. Den 30 juni 2010 offentliggjorde kommissionens generaldirektorat för forskning och innovation en ny vägledning för Europeiska unionens sjunde ramprogram [nedan kallad vägledningen]. Sidan 86 i handledningen innehåller det omtvistade avsnittet (fetstil tillagd av ombudsmannen):

”Artikel II.19 i ECGA [Europeiska kommissionens bidragsavtal] – Ränta från kommissionens förfinansiering

Denna artikel i generalförsamlingen hänvisar till Europeiska gemenskapernas budgetförordning (artikel 5a i budgetförordningen) och dess genomförandebestämmelser (artiklarna 3, 4, 4a i genomförandebestämmelserna). De hänvisar till skyldigheten att deponera förfinansiering på ett räntebärande bankkonto och att dra av de räntor som genereras av förfinansieringen från slutbetalningen av de belopp som ska betalas till stödmottagaren när

- sådan förfinansiering utgör ett betydande belopp och

- endast för den enhet som får förfinansiering direkt från kommissionen (samordnaren i ett projekt med flera partner eller stödmottagaren i ett projekt med en partner). I projekt med flera partner finns det därför ingen sådan skyldighet för andra stödmottagare som inte är samordnare.

Samordnaren ska ta emot och förvalta EU:s/Euratoms finansiering på ett räntebärande bankkonto. Den räntesats som anges av samordnaren/en bidragsmottagare ska vara den faktiska räntesatsen på bankkontot.

Betydande förfinansieringsbelopp

I den nuvarande versionen av genomförandebestämmelserna har ett betydande belopp fastställts när förfinansieringen överstiger 50 000 euro. Om det sammanlagda beloppet av förfinansieringen är lika med eller lägre än detta belopp förfaller räntan därför inte till betalning och det finns inget behov av att deklarera den ränta som genereras av förfinansieringen.”

11. Klaganden instämde inte i att ovannämnda "skyldighet" föreligger. Bolaget anförde följande.

12. Handledningen hänvisar till vissa artiklar i budgetförordningen och genomförandebestämmelserna [1]. I dessa nämns emellertid inte någonstans den omtvistade rättsliga skyldigheten i fråga. De hänvisar endast till kommissionens rätt att återkräva ränta om sådan ränta har genererats.

13. Sedan 2004 har Köpenhamns universitet använt ett icke räntegenererande konto för förfinansiering från kommissionen. Kommissionen har gjort detta eftersom de administrativa kostnaderna för att beräkna och fördela räntan skulle överstiga räntebeloppet.

14. Köpenhamns universitet var därför angeläget om att inte behöva återgå till räntegenererande konton, eftersom detta skulle innebära en betydande ytterligare administrativ börda. Den förklarade detta för kommissionen och bad den att informera den om den rättsliga grunden för den omtvistade skyldigheten.

15. I början av augusti 2010 bekräftade kommissionens berörda avdelning sin ståndpunkt att den rättsliga skyldigheten föreligger och påpekade att frågan har diskuterats ”med alla berörda avdelningar, inklusive budgetavdelningen och den juridiska avdelningen, och resultatet är en bekräftelse på att denna skyldighet föreligger. Följaktligen har en instruktion utfärdats till alla avdelningar för att genomföra denna skyldighet.”

16. När det gäller frågan om den rättsliga grunden angav kommissionen följande:

"Den faktiska rättsliga grunden är att

a) Förfinansieringen är EU:s egendom.

b) för vilka en sund ekonomisk förvaltning kräver lämplig hantering och

c) I mallarna för bidragsavtal föreskrivs att …"

17. Kommissionen bekräftade att "vi undersöker för- och nackdelarna med den faktiska situationen. Vi kommer inte att tveka att informera dig, som alla andra berörda parter, om utvecklingen.”

18. Klaganden framförde följande argument i förhållande till ovanstående.

19. När det särskilt gäller den "faktiska rättsliga grunden" noterade den att led a är klart korrekt och att detsamma uppenbarligen var fallet för det allmänna uttalandet i led b. Företaget hävdade dock att det knappast är en sund ekonomisk förvaltning att driva ett räntegenererande bankkonto om kostnaden för detta är fem gånger högre än den faktiska räntan. När det gäller led c ansåg kommittén att kommissionens hänvisning till ett dokument (ett modellavtal) som av uppenbara skäl inte kan ha företräde framför budgetförordningen eller genomförandebestämmelserna var föga övertygande och förbryllad.

20. När det gäller budgetförordningen och genomförandebestämmelserna noterade klaganden följande.

21. Begreppet ”skyldighet” förekommer inte i någon av dessa handlingar i samband med den aktuella frågan. Kommissionen kan därför anses hävda att en sådan skyldighet är underförstådd. Om så är fallet gäller kravet på att säkerställa att ränta genereras förmodligen även alla andra områden som omfattas av budgetförordningen. Detta förefaller emellertid inte vara fallet.

22. Den särskilda regeln att upplupen ränta ska återkrävas är i sig helt förnuftig. Syftet är bland annat att undvika att stödmottagarna på ett olämpligt sätt hanterar förfinansiering i syfte att generera vinster för sin egen organisation.

23. Det är dock inte möjligt att identifiera en skyldighet att öppna och/eller driva ett räntegenererande konto. Ränta förefaller tvärtom vara ett undantag snarare än en regel, av följande skäl:

- Artikel 5a.1 i budgetförordningen (klagandens betoning):

”Artikel 5a

1. Ränta som genereras av utbetalningar av förfinansiering ska hänföras till det berörda programmet eller den berörda åtgärden och dras av från slutbetalningen av de belopp som ska betalas till stödmottagaren.

I förordningen om tillämpningsföreskrifter för denna förordning, nedan kallad tillämpningsföreskrifterna, skall det anges i vilka fall den behörige utanordnaren undantagsvis skall kräva in sådan ränta varje år. Räntan ska tas upp i budgeten som diverse inkomster.”

- I artikel 4a.2 i genomförandebestämmelserna föreskrivs följande (klagandens understrykning):

”Utanordnaren skall före utgången av varje budgetår göra en beräkning av ränteintäkterna.”

24. Klaganden ansåg att om den sistnämnda bestämmelsen hade varit avsedd att hänvisa till en skyldighet skulle den ha angett ”den”(och inte ”någon”) ränta som genererats.

Kommissionens yttrande

25. I sitt yttrande redogjorde kommissionen kortfattat för hur den såg på saken.

26. Kommissionen instämde inte i klagandens påstående och vidhöll att skyldigheten för bidragsmottagare att se till att de pengar de får som förfinansiering genererar ränta grundar sig på budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser.

27. I artikel 5a.1 i budgetförordningen fastställs hur den ränta som genereras av förfinansieringen ska behandlas. Det ska antingen dras av från det saldo som ska betalas till stödmottagaren eller återkrävas till EU:s budget som diverse inkomster.

28. I artikel 5a.2 i budgetförordningen anges ett antal omständigheter under vilka ”ränta inte skall betalas till gemenskaperna”. Av detta följer att ränta ska utgå i alla andra fall. Uttrycket "skall tillfalla gemenskaperna"betyder inte bara att intresset tillhör gemenskaperna när det genereras, utan också att sådant intresse måste genereras. Eftersom förfinansiering som betalas ut inom ramen för ett bidrag inte förtecknas i artikel 5a.2 i budgetförordningen gäller följande slutsats: Förfinansieringen måste generera ränta som tillhör gemenskaperna.

29. Det operativa genomförandet av denna princip föreskrivs i artikel 4a.1 i genomförandebestämmelserna, som har följande lydelse:

”I bidragsbeslut eller bidragsöverenskommelser med
bidragsmottagare och intermediärer ska utanordnarna se till att förfinansiering betalas ut till bankkonton eller underkonton som gör det möjligt att identifiera medlen och tillhörande ränta. I annat fall måste stödmottagarnas eller intermediärernas redovisningsmetoder göra det möjligt att identifiera de medel som betalats ut av gemenskapen och den ränta eller andra förmåner som dessa medel ger upphov till.”

30. Denna skyldighet uttrycks i artikel II.6.5 i mallen för bidragsavtal för sjunde ramprogrammet, som är den mall som används för avtal som det som undertecknats med den klagande. Artikeln har följande lydelse:

”Det bankkonto som avses i artikel 5.3 ska göra det möjligt att identifiera [unionens] [Euratoms] ekonomiska bidrag och tillhörande ränta. I annat fall ska mottagarnas eller intermediärernas redovisningsmetoder göra det möjligt att identifiera [unionens] [Euratoms] ekonomiska bidrag och den ränta eller andra förmåner som genererats.”

31. I artikel 19.1 i reglerna för deltagande i sjunde ramprogrammet för forskning (förordning 1906/2006) föreskrivs särskilt att ”bidragsavtalet ska fastställa deltagarnas rättigheter och skyldigheter gentemot gemenskapen i enlighet med beslut nr 1982/2006/EG, denna förordning, budgetförordningen och genomförandebestämmelserna samt i enlighet med de allmänna principerna i gemenskapslagstiftningen.” Reglerna för deltagande, budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser har formen av förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i unionen.

32. Kommissionen preciserade att eftersom skyldigheten att generera ränta på förfinansiering enligt dess uppfattning grundar sig på en rättsligt bindande bestämmelse i budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser, kan det negativa kostnads-nyttoförhållande som klaganden har hänvisat till inte användas de lege lata som argument för att avskaffa den. Ett sådant argument kan endast användas de lege ferenda som en av de överväganden som ska beaktas vid utarbetandet av ett lagstiftningsförslag. Sådana överväganden har beaktats i artikel 5a.2 a i budgetförordningen och artikel 3.2 i genomförandebestämmelserna, där det inte föreskrivs någon skyldighet att se till att belopp som erhålls som förfinansiering genererar ränta i förhållande till obetydliga belopp i förfinansiering. I detta sammanhang är kommissionen fullt medveten om den komplexitet och administrativa börda som bestämmelserna om förfinansiering medför för stödmottagarna. Därför innehåller kommissionens förslag till ändring av budgetförordningen (KOM(2010) 815 slutlig) vissa ändringar av dessa bestämmelser.

33. Skyldigheten att se till att pengar som tas emot som förfinansiering genererar ränta grundar sig på EU-lagstiftningen, som har företräde framför nationell lagstiftning, men kommissionen har fått rapporter om att vissa potentiella stödmottagare antingen är förbjudna enligt nationella rättsliga bestämmelser att öppna räntebärande bankkonton eller måste följa ganska komplicerade och långdragna administrativa förfaranden (t.ex. erhålla tillstånd från de berörda myndigheterna) för att öppna sådana konton. Under dessa omständigheter skulle sådana stödmottagare antingen behöva avstå från att delta i sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling eller börja delta efter en avsevärd försening för att säkerställa att de följer båda uppsättningarna regler (skyldigheterna enligt budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser samt nationell lagstiftning).

34. På grundval av proportionalitetsprincipen och principen att ingen bör vara rättsligt skyldig att uppfylla det omöjliga (ultra possibilia nemo tenetur ) samtyckte kommissionen undantagsvis till att frångå den relevanta skyldigheten med avseende på sådana potentiella stödmottagare om de undertecknar en försäkran på heder och samvete med angivande av omständigheterna. Eftersom varje undantag måste tolkas restriktivt har kommissionen tillämpat det på frågan om att öppna ett räntebärande bankkonto. Klaganden befann sig dock inte i någon av de situationer som omfattas av detta undantag. Mot bakgrund av ovanstående fanns det inget behov av att ändra vägledningen om finansiella frågor i samband med industriåtgärder inom sjunde ramprogrammet, eftersom dess innehåll är i linje med skyldigheten att öppna ett räntebärande bankkonto, som fastställs i budgetförordningen och mallen för bidragsavtal.

Klagandens synpunkter

35. I sina synpunkter framförde klaganden sammanfattningsvis följande synpunkter.

36. Klaganden hävdade att kommissionen inte har någon rättslig grund för att införa skyldigheten i fråga. Rådet noterade att det i budgetförordningen fastställs förfaranden och regler för ränta, men att det inte fastställs någon allmän rättslig skyldighet att generera ett sådant intresse i första hand. Klaganden anser att det inte finns några regler som föreskriver att sådana konton måste upprättas.

37. Enligt klaganden hade kommissionen inte hänvisat till någon bestämmelse i vilken det uttryckligen anges att den omtvistade skyldigheten föreligger. Klaganden noterade att kommissionen endast försökte härleda den rättsliga skyldigheten från de rättsliga bestämmelserna. I artikel 4a i genomförandebestämmelserna föreskrivs till exempel följande (understrykning tillagd):

"1. Utanordnarna ska i bidragsbeslut eller bidragsöverenskommelser med bidragsmottagare och intermediärer se till att förfinansiering betalas ut till bankkonton eller underkonton som gör det möjligt att identifiera medlen och tillhörande ränta. I annat fall måste stödmottagarnas eller intermediärernas redovisningsmetoder göra det möjligt att identifiera de medel som betalats ut av gemenskapen och den ränta eller andra förmåner som dessa medel ger.”

38. Klaganden ansåg att ”eller annat” tyder på att intresseskapandet är en möjlighet och inte en skyldighet som sådan. Om intresseskapandet hade varit obligatoriskt skulle formuleringen dessutom inte ha kunnat innehålla en hänvisning till ett alternativ (här ”andra förmåner”).

Ombudsmannens bedömning som ledde till ett förslag till rekommendation

39. Efter den analys som sammanfattas nedan lade ombudsmannen fram följande förslag till rekommendation till kommissionen:

"Den nuvarande rättsliga ramen hindrar inte kommissionen från att vidta åtgärder för att förbättra förvaltningen av EU:s forskningsmedel genom att inte längre kräva att stödmottagarna ser till att de pengar de får som förfinansiering genererar ränta. Kommissionen bör därför vidta sådana åtgärder så snart som möjligt.”

40. Klagomålet gäller kommissionens krav på att mottagare av EU:s forskningsmedel ska se till att de pengar de får som förfinansiering genererar ränta. För att uppfylla detta krav måste bidragsmottagarna antingen upprätta bankkonton eller förvalta/driva befintliga konton för detta specifika ändamål.

41. Det var allmänt känt att frågan i fråga var allt annat än trivial. Det gällde stora belopp och innebar en betydande potentiell administrativ börda för mottagarna av förfinansiering. Det tog upp rättsliga, budgetmässiga och policyrelaterade principfrågor. Dessutom hade det varit föremål för en intensiv debatt den senaste tiden, internt inom kommissionen och i dialog med berörda parter.

42. De relevanta rättsliga bestämmelserna [2] reglerar i detalj identifiering och hantering av räntor eller andra förmåner som genereras av förfinansiering och fastställer undantag. I budgetförordningen fastställs regeln att ränta som genereras av utbetalningar av förfinansiering ska avsättas till det berörda programmet eller den berörda åtgärden och dras av från utbetalningen av de belopp som ska betalas till bidragsmottagaren. Det föreskrivs också att ränta inte ska betalas till EU vid till exempel förfinansiering till medlemsstaterna eller förskottsbetalningar till EU-tjänstemän (artikel 5a.1 och 5a.2). I genomförandebestämmelserna föreskrivs bland annat att utanordnarna ska se till att förhandsfinansiering betalas ut till bankkonton eller underkonton i bidragsbeslut eller bidragsöverenskommelser med bidragsmottagare och intermediärer som gör det möjligt att identifiera medlen och tillhörande ränta. I annat fall måste mottagarnas eller intermediärernas redovisningsmetoder göra det möjligt att identifiera de medel som betalats ut av gemenskapen och den ränta eller andra förmåner som dessa medel ger upphov till.” (Artikel 4a.1 i genomförandebestämmelserna.)

43. Det framgick av ovannämnda bestämmelser att om ränta eller andra förmåner genereras av förfinansiering måste räntan eller förmånerna kunna identifieras. Det ska vara möjligt att identifiera sådana räntor eller andra förmåner via mottagarens bankkonto eller redovisningsmetoder. En separat rättslig grund för att kräva att stödmottagarna specifikt ska inrätta ett nytt och separat räntebärande bankkonto kunde inte identifieras. Detta var emellertid en sekundär fråga till tvisten i förevarande mål, som rörde den bredare frågan huruvida det för det första förelåg en skyldighet att säkerställa att ränta betalas på förfinansiering. En sådan skyldighet skulle, även i avsaknad av en skyldighet att upprätta ett nytt och separat räntebärande konto, medföra den ytterligare administrativa börda som det innebär att driva ett befintligt konto i syfte att exakt identifiera den ränta som unionen skulle behöva driva in.

44. Det var ostridigt i förevarande mål att de relevanta rättsliga bestämmelserna inte på något uttryckligt och specifikt sätt reglerar vad som kan anses vara den mest grundläggande frågan, nämligen huruvida det i första hand finns en allmän rättslig skyldighet att säkerställa att ränta (eller andra förmåner) genereras vid förfinansiering. Kommissionens tolkning av budgetförordningen var att den underförstått skapar en sådan skyldighet. Klaganden hävdade i huvudsak att en sådan viktig allmän rättslig skyldighet inte kan föreligga om inte de relevanta rättsliga bestämmelserna uttryckligen och specifikt föreskriver detta.

45. Kommissionen åberopade inledningsvis (när den vände sig till klaganden) den allmänna principen om "sund ekonomisk förvaltning" till stöd för sin uppfattning att den omtvistade allmänna rättsliga skyldigheten föreligger.

46. Principen om sund ekonomisk förvaltning är inte bara en eufemism för att maximera avkastningen på EU-medel. Tvärtom är det ett mångfacetterat begrepp som bör tillämpas mot bakgrund av den politik som förs och dess relevanta sammanhang. När det gäller ränta på förfinansiering drog kommissionen nyligen slutsatsen att ”i princip skulle ränta på förfinansiering inte betalas till unionen om inte bidragsöverenskommelsen, av proportionalitetsskäl (t.ex. mycket stora belopp) och sund ekonomisk förvaltning, föreskrivs att ränta måste investeras i projektet eller återkrävas.”(se punkt 7 ovan). Denna analys kan rimligen tolkas som att den allmänna principen om sund ekonomisk förvaltning inte ansågs kräva ränta på EU:s förfinansiering.

47. Kommissionen åberopade även ytterligare ett argument till stöd för sin tolkning av budgetförordningen som att den medförde den omtvistade allmänna skyldigheten. Det hävdade särskilt att eftersom budgetförordningen innehåller undantag från regeln att ränta ska betalas till EU ("2. Ränta skall inte betalas till gemenskaperna i följande fall:"), den allmänna regeln var att ränta skall genereras (som skall betalas) och betalas till kommissionen.

48. Som klaganden med rätta påpekade kan dock de ovannämnda undantagen i budgetförordningen också betraktas som undantag från en allmän regel om att ränta måste betalas om sådan ränta har genererats, men inte att det finns en skyldighet att säkerställa att sådan ränta genereras. Kommissionens hänvisning till orden ”på grund av” i artikel 5.2 i budgetförordningen gav inget svar. Ränta kunde lika gärna vara "förfallen" endast om den hade genererats.

49. Det fanns dessutom fog för klagandens argument att man normalt skulle förvänta sig en uttrycklig och specifik rättslig grund för en viktig rättslig skyldighet av det slag som här är i fråga. Dessutom hade klaganden lagt fram relevanta argument som svar på kommissionens tolkning av lagstiftningen ord för ord (jfr "på grund av" ovan) och påpekat att artikel 4a.2 i genomförandebestämmelserna - där det föreskrivs att "utanordnaren före utgången av varje budgetår ska göra en uppskattning av beloppet av eventuell ränta" - inte, genom att ange "någon" i stället för """, antyder att sådan ränta är obligatorisk.

50. Ombudsmannen ansåg också att budgetförordningen i möjligaste mån bör läsas och förstås utifrån antagandet att lagstiftaren avsåg att uppnå ett resultat som är förenligt med principen om rättvisa, tillämpad med vederbörlig hänsyn till sammanhanget för den rättsliga ramen i fråga. När unionslagstiftningen tillåter två eller flera möjliga tolkningar, inklusive bestämmelserna i fråga, bör lagstiftaren därför antas ha avsett den betydelse som är minst betungande för medborgaren, såvida det inte finns motstridiga argument till stöd för en annan tolkning. I förevarande fall fanns det inte några sådana argument, vilket kommissionen själv hade klargjort.

51. Det var självklart att genomförandebestämmelserna måste förstås och tillämpas på ett sätt som är förenligt med budgetförordningen.

52. Ombudsmannen påpekade vidare att det ovannämnda tillvägagångssättet i förevarande fall också respekterar rättssäkerhetsprincipen, åtminstone om inte bättre, än det tillvägagångssätt som kommissionen hittills har tillämpat. Kommissionen beskrev själv i sitt yttrande hur stödmottagare i vissa medlemsstater inte kan upprätta räntegenererande bankkonton utan att bryta mot nationell lagstiftning. För att komma till rätta med denna situation beslutade kommissionen att tillämpa ett system där den kan godta att situationen för sådana stödmottagare är "omöjlig". I dessa fall övervägde kommissionen att avstå från skyldigheten att upprätta räntegenererande bankkonton. Begreppet "omöjligt" verkade dock vara allt annat än tydligt.

53. Ombudsmannen noterade att kommissionen godtar att ränta på förfinansiering i princip inte ska betalas till unionen om inte bidragsöverenskommelsen görs av proportionalitetsskäl (t.ex. mycket stora belopp) och sund ekonomisk förvaltning, föreskriver att ränta måste investeras i projektet eller återkrävas." Han ansåg också att det var lämpligt att påpeka att ett betydande antal mottagare av EU-bidrag är samtalspartner som kan ha en märkbar inverkan på det allmänna intrycket av EU-institutionerna i medlemsstaterna. Även om intrycket av ett alltför byråkratiskt EU ofta är överdrivet i nationella forum, låg det fortfarande i unionens intresse att noga väga dess intresse av att upprätthålla goda förbindelser med medborgarna mot behovet av att skydda sina ekonomiska intressen.

54. Mot bakgrund av ovanstående förstod ombudsmannen att kommissionen i huvudsak delade klagandens mål, men ansåg att den nuvarande rättsliga ramen hindrade den från att uppnå detta mål. På grundval av sina slutsatser i punkterna 39–53 ansåg ombudsmannen att den nuvarande rättsliga ramen inte hade denna oönskade effekt och att kommissionen därför, utan någon ändring av budgetförordningen, kunde vidta åtgärder för att se till att mottagare av EU:s forskningsfonder inte längre är skyldiga att se till att de pengar de får som förfinansiering genererar ränta.

De argument som lades fram för ombudsmannen efter hans förslag till rekommendation

55. I kommissionens detaljerade yttrande över ombudsmannens förslag till rekommendation uppgav kommissionsledamot Janusz Lewandowski, ledamot av kommissionen med ansvar för ekonomisk planering och budget, att kommissionen, efter en ingående analys av argumenten, beslutade att utvidga undantaget från skyldigheten att generera ränta på förfinansiering från öppnandet[[3]] till att även omfatta förvaltningen av ett räntebärande bankkonto. Det är en fråga om sund ekonomisk förvaltning att skyldigheten bör upphöra att gälla om de kostnader som uppstår till följd av öppnandet och/eller driften av ett räntebärande bankkonto, som kan uttryckas i form av kostnader, är praktiskt taget lika höga som eller högre än den ränta som rimligen kan förväntas intjänas. Som ni sade är principen om sund ekonomisk förvaltning inte bara en eufemism för att maximera avkastningen på EU-medel, utan en mångfacetterad term som bör tillämpas mot bakgrund av den politik som förs och sammanhanget för den senare.”

56. I yttrandet klargjordes sedan hur de nya reglerna kommer att genomföras. För att förenkla genomförandet av ovannämnda undantag kommer stödmottagare i denna situation att uppmanas att förklara att öppnandet och/eller förvaltningen av ett räntebärande bankkonto inte är förenligt med principen om sund ekonomisk förvaltning. Kommissionen kommer i allmänhet att godta sådana förklaringar ”på grundval av förtroende”. Detta undantag kommer också att vara öppet för stödmottagare med pågående bidragsavtal. Den ränta som faktiskt uppbärs på förfinansieringen ska emellertid betalas av unionen, en regel som inte har ifrågasatts i förevarande mål vid ombudsmannen. Kommissionsledamot Janusz Lewandowski meddelade att hans avdelningar inom kort skulle utfärda riktlinjer för de operativa avdelningarna i detta syfte.

57. Kommissionsledamoten tillade att han hoppades att kommissionens reaktion på ditt förslag till rekommendation skulle få ditt godkännande och lösa situationen för klaganden och andra stödmottagare i en liknande situation i form av ett enklare och mindre byråkratiskt genomförande av EU:s politik genom utgifter.

58. Han tillade också att ”under tiden, när det gäller den översyn av budgetförordningen som kommissionen informerade er om tidigare i samband med detta klagomål, finns det tecken från Europaparlamentets och rådets sida på att lagstiftaren skulle kunna förespråka en radikal förenkling som avskaffar frågan om ränta på förfinansiering för bidragsmottagare. Kommissionen skulle kunna stödja ett sådant resultat.”

59. Utöver ovanstående innehöll kommissionens yttrande ett dokument med titeln ”Bilaga med en detaljerad motivering av kommissionen och den planerade vägen framåt”. Det är lämpligt att citera denna bilaga i sin helhet:

”Kommissionen motiverar skyldigheten att generera ränta på förfinansiering med två argument. Den första bygger på principen om sund ekonomisk förvaltning. Den andra är hämtad från artikel 5a.2 i budgetförordningen.

I artikel 5a.2 i budgetförordningen definieras de fall där räntan "inte ska betalas". E contrario tolkar kommissionen denna bestämmelse som att räntan ska betalas, dvs. måste genereras, i alla andra fall. Ombudsmannen tillhandahåller i punkt 47 i förslaget till rekommendation en alternativ tolkning (jfr "kan också övervägas") enligt vilken skyldigheten att generera ränta på förfinansiering inte följer av denna bestämmelse. I punkt 48 stöder ombudsmannen klagandens argument att "man normalt förväntar sig att det finns en uttrycklig och specifik rättslig grund för en viktig rättslig skyldighet av det slag som här är i fråga". Detta stämmer överens med ombudsmannens åsikt, som uttrycks i punkt 49, att "budgetförordningen i möjligaste mån bör läsas och förstås utifrån antagandet att lagstiftaren avsåg att uppnå ett resultat som är förenligt med principen om rättvisa, tillämpad med vederbörlig hänsyn till sammanhanget för den rättsliga ramen i fråga. När unionslagstiftningen tillåter två eller flera möjliga tolkningar, inklusive bestämmelserna i fråga, bör lagstiftaren därför antas ha avsett den betydelse som är minst betungande för medborgaren, såvida det inte finns motstridiga argument till stöd för en annan tolkning.

Kommissionen kan visserligen godta att bestämmelsen är öppen för tolkning, men är fortfarande övertygad om att den inte överskred det utrymme för skönsmässig bedömning som den åtnjuter enligt EG-domstolens rättspraxis: Kommissionen gjorde inte någon uppenbart oriktig bedömning när den tolkade bestämmelserna på det sätt som den gjorde. Även ombudsmannen medger underförstått i punkt 47 att kommissionens tolkning inte är utan grund. De olika slutsatserna tas snarare fram genom de olika tester som tillämpas. Ombudsmannen väljer förståeligt nog det test som är mest gynnsamt för medborgarna, men kommissionen gör en bredare intresseavvägning. Kommissionen är fortfarande övertygad om att dess tillvägagångssätt är legitimt och lagligt.

Klaganden stöder [sin] ståndpunkt även genom ett språkligt argument som härrör från artikel 4a.2 i genomförandebestämmelserna "där det anges att artikel 4a.2 i genomförandebestämmelserna - i vilken det föreskrivs att "utanordnaren före utgången av varje budgetår skall göra en uppskattning av storleken på den ränta som genererats" - inte, genom att ange "någon" i stället för "den", antyder att sådan ränta är obligatorisk." Bortsett från det faktum att "någon" på engelska också har betydelsen "alla", använder den danska, tyska och franska versionen, till exempel, alla den definitiva artikeln (DA: hyresgäst, DE: "die Zinsen", FR: ”des intérêts”). Kommissionen anser således inte att detta språkliga argument är övertygande.

Principen om sund ekonomisk förvaltning innebär att kontanta medel som tillhandahålls som förfinansiering antingen bör användas för att finansiera de planerade åtgärderna eller att de bör användas för att generera ränta som ska betalas till EU, med förbehåll för ytterligare villkor som fastställs i budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser och, på grundval av dessa, i bidragsöverenskommelsen. Kommissionen analyserade konsekvenserna av principen om sund ekonomisk förvaltning för fasen för öppnande och förvaltning av räntebärande bankkonton och drog slutsatsen att de ytterligare bördor, uttryckta i kostnader och risker, som uppstår för stödmottagarna och som krävs för att öppna och driva räntebärande bankkonton måste beaktas vid fastställandet av huruvida skyldigheten faktiskt föreligger. Av detta följer att om kostnaderna för att generera intressen, inbegripet startkostnader för att anpassa lämpliga system, är lika höga som eller högre än de intressen som kan förväntas genereras, motsätter sig principen om sund ekonomisk förvaltning införandet av skyldigheten.

Frågan är hur denna förlängning av undantaget från skyldigheten att generera ränta på förfinansiering ska kunna genomföras utan att skapa ytterligare administrativa bördor för stödmottagarna. Det verkade vara det bästa alternativet att skapa en malldeklaration som stödmottagarna skulle underteckna. Kommissionen kommer i allmänhet att godta en sådan förklaring på grundval av förtroende.

Mall för försäkran:

Bidragsmottagaren försäkrar på heder och samvete att det inte är förenligt med principen om sund ekonomisk förvaltning att öppna och/eller förvalta ett eller flera räntebärande bankkonton för förfinansiering inom ramen för bidrag från sjunde ramprogrammet.

Som exempel kan följande faktiska omständigheter leda till att stödmottagaren, i god tro, drar ovanstående slutsats:

Att öppna och/eller driva ett eller flera räntebärande bankkonton är inte eller skulle inte vara kostnadseffektivt med tanke på startkostnaderna (t.ex. upphandlingsförfaranden, erhållande av administrativa tillstånd, anpassning av it- och redovisningssystem) och återkommande kostnader (t.ex. bankavgifter, avstämning och revision, fördelning av intressen till projekt) och den ränta som kan eller rimligen kan förväntas. Kostnaderna och riskerna till följd av växelkursfluktuationer skulle inte göra öppnandet och/eller förvaltningen av ett eller flera räntebärande bankkonton till en sund ekonomisk förvaltning. Det ankommer på stödmottagaren, som en del av den offentliga förvaltningen, som betraktas som sund ekonomisk förvaltning, att slå samman medlen för den offentliga förvaltningen som helhet i syfte att begränsa lånekostnaderna och därmed begränsa de likvida medel som innehas av affärsbanker till ett minimum.”

60. I sina synpunkter välkomnade klaganden kommissionens svar och informerade ombudsmannen om att den såg fram emot de ändringar som kommissionen tillkännagav i sitt yttrande. Den hade inga ytterligare kommentarer.

Ombudsmannens bedömning efter hans förslag till rekommendation

61. I sitt detaljerade yttrande antog kommissionen den nya regeln att skyldigheten att se till att ränta genereras på förfinansiering bör upphöra att gälla om de kostnader som uppstår till följd av öppnandet och/eller driften av ett räntebärande bankkonto är praktiskt taget lika höga som eller högre än den ränta som rimligen kan förväntas bli intjänad.

62. Ombudsmannen välkomnar detta konstruktiva och balanserade svar på hans förslag till rekommendation. Kommissionens svar tar upp klagandens grundläggande praktiska problem, nämligen det omtvistade kravets oproportionerliga karaktär.

63. Ombudsmannen anser att kommissionens nya tillvägagångssätt, som också har välkomnats av klaganden, innebär ett tillfredsställande genomförande av hans förslag till rekommendation.

64. Dessutom är kommissionsledamotens förklaringar i flera delar uppmuntrande på en mer allmän nivå, vilket visar på en verklig vilja att avbyråkratisera institutionens regler och förfaranden på det berörda området. Även om kommissionens yttrande drar en parallell till den befintliga praxisen att undantagsvis tillåta stödmottagare att inte i första hand upprätta räntegenererande bankkonton för förfinansiering om deras nationella jurisdiktion förbjuder ett sådant arrangemang, innehåller dess nya tillvägagångssätt, som formulerades som svar på ombudsmannens förslag till rekommendation, ett ytterligare steg framåt. Enligt detta nya tillvägagångssätt beslutar kommissionen i huvudsak att avstå från skyldigheten att betala ränta när förvaltningen av räntan för detta ändamål skulle vara oproportionerlig.

65. Ombudsmannen noterar dessutom med tillfredsställelse att det nya tillvägagångssättet kommer att tillämpas på pågående bidragsavtal, ett val som återigen visar en verklig avsikt att ta itu med frågorna på ett pragmatiskt, effektivt och medborgarvänligt sätt.

66. På samma sätt vill ombudsmannen göra några användbara iakttagelser om kommissionens förslag till modellförklaring som det hänvisas till ovan.

67. För det första framgår det inte helt klart av informationen i bilagan till det detaljerade yttrandet för ombudsmannen om de exempel som anges (”Exempelvis...”) är avsedda att ingå i mallen för försäkran för att tjäna som vägledning för den berörda bidragsmottagaren. Ombudsmannen anser dock att det verkligen kan vara till stor hjälp att ta med sådana exempel, liksom andra kommentarer som skulle vägleda stödmottagarna.

68. För det andra uppmanas stödmottagaren i mallen för försäkran att förklara att det inte skulle vara ”i linje med principen om sund ekonomisk förvaltning” att vidta åtgärder för att generera ränta på förfinansieringen. Även om denna princip tydligt är relevant i detta sammanhang kan ombudsmannen inte låta bli att tro att stödmottagarna kan ha svårt att förstå vad som menas. Ombudsmannen vill därför uppmuntra kommissionen att överväga möjligheten att använda alternativa formuleringar i detta sammanhang eller att komplettera den formulering som föreslås i en kort motivering.

69. För det tredje, och som en uppföljning av den andra iakttagelsen, är ombudsmannen medveten om kommissionens utmärkta pågående initiativ att främja "vanlig engelska" i sitt skriftliga arbete [4]. I linje med den avbyråkratiseringsstrategi som kommissionen har antagit i detta ärende skulle kommissionen kunna överväga att lämna in mallen för försäkran till den avdelning inom kommissionen som ansvarar för att främja tydlig skrift.

C. Slutsats

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen har godtagit ombudsmannens förslag till rekommendation och vidtar lämpliga åtgärder för att genomföra den.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 14 december 2011

---

[1] Konsoliderade versioner av budgetförordningen och genomförandebestämmelserna finns på följande länk: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[2] Artiklarna 5a i budgetförordningen och artiklarna 3, 4 och 4a i genomförandebestämmelserna.

[3] Detta är det undantag som kommissionen hänvisade till i sitt yttrande i detta ärende. Se punkt 34 ovan.

[4] Se t.ex. kommissionens korta vägledning i denna fråga: http://ec.europa.eu/translation/writing/clear_writing/how_to_write_clearly_en.pdf