Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je britanski državljan, specializiran za vprašanja varstva podatkov. Dne 27. aprila 2007 je generalnemu sekretariatu Evropske komisije poslal elektronsko sporočilo, v katerem je zastavil nekatera vprašanja o tekočih postopkih za ugotavljanje kršitev v zvezi z Direktivo 95/46/ES o varstvu osebnih podatkov [2]. Postopki za ugotavljanje kršitev so bili omenjeni v sporočilu, ki ga je objavila Komisija [3].

2. Zadeva elektronskega sporočila je bila naslovljena „Prošnja za informacije v skladu z Uredbo 1049/2001“. Pritožnik je postavil naslednja vprašanja:

„Ali lahko v dokumentih navedem osnovne informacije, ki za vsak postopek opisujejo:

(a) državo, ki je v postopku ali nameravanem postopku;
(b) naravo [...] kršitev;
(c) kdaj se je postopek začel;
(d) kateri člen(-i) naj bi bil(-i) kršen(-i).

Zanima me tudi, kakšna je "številka".

3. Generalni direktorat Komisije za pravosodje, svobodo in varnost (v nadaljnjem besedilu: GD JLS), kakor je bil takrat pozvan, je 11. maja 2007 pritožnika obvestil, da ne more ugoditi njegovi zahtevi, saj za dokumente, za katere je zaprosil, velja izjema iz Uredbe št. 1049/2001.[4] Navedena izjema je bila " tretja alinea člena 4(2) Uredbe 1049/2001: „Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo [...] sodnih postopkov in pravnih nasvetov.“ GD JLS je pritožnika obvestil, da lahko zahteva ponovno preučitev te odločitve z vložitvijo potrdilne prošnje pri generalnem sekretarju Komisije.

4. Pritožnik je 30. maja 2007 vložil potrdilno prošnjo.

5. Generalni sekretariat Komisije je 7. junija 2007 potrdil prejem vloge. Navedla je, da bo pritožnik prejel vsebinski odgovor v 15 delovnih dneh.

6. Generalni sekretariat je na potrdilno prošnjo odgovoril z dopisom z dne 19. julija 2007. Pojasnila je, da je bila, kot je pravilno poudaril pritožnik v potrdilni prošnji, uporabljena izjema napačno navedena v odgovoru GD JLS; pravilna izjema v tretji alinei člena 4(2) Uredbe 1049/2001 bi morala biti varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij. Generalni sekretariat je pojasnil, da je GD JLS glede na besedilo pritožnikove prošnje najprej menil, da gre za prošnjo za dostop do celotnega sklopa dokumentov o postopku za ugotavljanje kršitev v skladu z Uredbo 1049/2001. Vendar je generalni sekretariat po ponovni preučitvi pritožnikove zahteve ugotovil, da je pritožnik dejansko zahteval „natančne in dobro opredeljene informacije“in ne dostopa do dokumentov. Tako mu je predložila zbirno razpredelnico, ki jo je pripravil GD JLS o tekočih postopkih za ugotavljanje kršitev, in se opravičila za morebitno napačno razlago njegove prvotne zahteve. Priložena razpredelnica je vsebovala informacije o postopkih za ugotavljanje kršitev proti Nemčiji (dva postopka), Avstriji in Združenemu kraljestvu z datumi ustreznih postopkovnih korakov, ki jih je izvedla Komisija. V zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev proti Avstriji in Nemčiji je zbirna preglednica vključevala tudi informacije o členih Direktive 95/46/ES, ki naj bi bili kršeni, skupaj s kratko obrazložitvijo. Kar zadeva Združeno kraljestvo, se preglednica nanaša le na „domnevno neizvajanje različnih določb Direktive 95/46/ES [...] z zakonom Združenega kraljestva o varstvu podatkov iz leta 1998, vključno z razlago njegovih sodišč in organa za varstvo podatkov“. Razen enega od postopkov proti Nemčiji, v katerem je bilo na zadevno državo članico naslovljeno obrazloženo mnenje, so bili vsi drugi postopki v fazi uradnega opomina.

7. Pritožnik je 20. avgusta 2007 v elektronskem sporočilu, poslanem GD JLS in Generalnemu sekretariatu, poudaril, da v predloženi preglednici niso navedeni členi, ki naj bi jih Združeno kraljestvo kršilo, medtem ko je to storilo v zvezi z Avstrijo in Nemčijo. Pritožnik je nadalje vprašal, ali dejstvo, da sta bila Združenemu kraljestvu poslana dva uradna opomina, pomeni, da je bil prvi dopis umaknjen. Prosil je tudi za razlago kratice „CDO“, ki se omenja v zvezi s to državo članico.

8. GD JLS je z elektronskim sporočilom z dne 13. septembra 2007 pritožniku sporočil člene Direktive 95/46/ES, ki naj bi jih Združeno kraljestvo kršilo (členi 2, 3, 8, 10, 11, 12, 13, 22, 23, 25 in 28). Poleg tega ga je obvestila, da se je kratica „CDO“uporabljala za zadeve, začete na pobudo Komisije, in da čeprav je bil Združenemu kraljestvu poslan drugi uradni opomin, to še ne pomeni, da je bil prvi dopis umaknjen.

9. Pritožnik je 17. septembra 2007 GD JLS poslal dodatno elektronsko sporočilo, v katerem je poudaril, da preglednica ne vsebuje pojasnil v zvezi z domnevnimi kršitvami Združenega kraljestva, medtem ko so bila za Avstrijo in Nemčijo podana kratka pojasnila. Zato je zaprosil za opis vprašanj, povezanih z vsakim od domnevno kršenih členov, v enem stavku.

10. Komisija je 17. oktobra 2007 odgovorila, da ji glede na njeno politiko, da ne razkrije podrobnosti v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, da ne bi posegala v pogajanja z državami članicami, ne more zagotoviti zahtevanih informacij.

11. Naslednji dan je pritožnik generalnemu sekretariatu poslal elektronsko sporočilo in poudaril, da je vse, kar je zahteval, da mu Komisija zagotovi enako raven informacij, kot mu jih je že dala v zvezi z avstrijskimi in nemškimi zadevami.

12. GD JLS je v elektronskem sporočilu z dne 10. januarja 2008 potrdil svojo odločitev, da ne bo razkril podrobnosti v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev. Navedla je, da je bil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, na katerega se nanaša zahteva, še vedno v fazi, ko zahtevanih podrobnosti ni bilo mogoče razkriti.

Predmet preiskave

13. Pritožnik je v pritožbi varuhu človekovih pravic navedel naslednjo trditev in trditev:

Pritožnik trdi, da Komisija s tem, ko ni zagotovila enake ravni informacij v zvezi z naravo kršitve glede postopka za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu kot za druge države članice, ni upoštevala načel dobrega upravljanja, kot izhajajo iz Uredbe 1049/2001/ES.

Pritožnik trdi, da bi mu morala Komisija zagotoviti informacije o naravi težav, ki so predmet navedenega postopka za ugotavljanje kršitev, na enak način, kot je to storila v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev, ki zadevajo druge države članice.

Preiskava

14. Pritožnik je 12. decembra 2007 vložil pritožbo pri Evropskem varuhu človekovih pravic. Varuh človekovih pravic je 17. januarja 2008 Komisijo zaprosil za mnenje o pritožbi.

15. Komisija je mnenje predložila 9. julija 2008. Pripombe pritožnika na mnenje so bile prejete 31. avgusta 2008.

16. Ker so bila potrebna dodatna pojasnila, je varuh človekovih pravic 9. oktobra 2008 opravil nadaljnje preiskave v zvezi s pritožbo. Komisija je na te poizvedbe odgovorila 23. januarja 2009. Pritožnik je svoje pripombe predložil 9. februarja 2009. Pritožnik je 14. aprila 2009 predložil dodatne pripombe.

17. Varuh človekovih pravic je 13. julija 2009 predlagal sporazumno rešitev.

18. Komisija je 29. decembra 2009 poslala svoj odgovor na predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev.

19. Pritožnik je 7. februarja 2010 predložil svoje pripombe na odgovor Komisije. Pritožnik je 23. aprila 2010 in 25. junija 2010 predložil dodatne pripombe.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Trditev, da Komisija pritožniku ni zagotovila enake ravni informacij v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu kot za druge države članice, in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

20. Komisija je v svojem mnenju o pritožbi pojasnila, da je bila pritožnikova prošnja, naslovljena „Prošnja za informacije v skladu z Uredbo 1049/2001“, sprva obravnavana kot prošnja za dostop do dokumentov v skladu z navedeno uredbo. Ko je generalni sekretariat Komisije analiziral potrdilno prošnjo, je ugotovil, da je pritožnik dejansko zahteval natančne in dobro opredeljene informacije v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev. GD JLS je tako naročil, naj mu predloži zbirno razpredelnico s splošnimi informacijami o tekočih postopkih za ugotavljanje kršitev.

21. Komisija je menila, da ni kršila Uredbe št. 1049/2001, ker se ta uredba nanaša na dostop do dokumentov, medtem ko je pritožnik želel pridobiti dejanske informacije. Komisija je nadalje trdila, da je bila pritožnikova zahteva po informacijah, za katero se uporablja Kodeks Komisije o dobrem upravnem ravnanju [5], obravnavana v skladu s pravili iz navedenega kodeksa. Komisija je sicer priznala, da v zbirno razpredelnico ni vključila pojasnil o naravi kršitev, ki naj bi jih domnevno storilo Združeno kraljestvo, vendar je poudarila, da bi bilo razkritje takih informacij neprimerno glede na oprijemljiv napredek, dosežen v zvezi z nekaterimi točkami, ki je posledica tekočih razprav z organi navedene države članice. V zvezi s tem je Komisija poudarila, da se je napredek teh pogajanj pokazal s spremembami smernic informacijskega pooblaščenca Združenega kraljestva za upravljavce podatkov o opredelitvi osebnih podatkov.

22. Pritožnik je navedel različne argumente, zakaj bi mu Komisija morala zagotoviti zahtevane informacije. Vendar se je zdelo, da je pristop Komisije k svoji prošnji razumel tako, da je Komisija menila, da njegova prošnja ne spada na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001, ker v dokumentu ni bilo mogoče najti informacij, ki jih je zahteval, ali, natančneje, dejanskih besed, ki bi dobesedno ustrezale njegovi prošnji, in ji zato zahtevanih informacij sploh ni bilo treba razkriti. Na podlagi te predpostavke je pritožnik vztrajal, da bi moral biti povzetek, ki izhaja iz teh dokumentov, zajet tudi v Uredbi 1049/2001, saj je ustrezne informacije mogoče najti v dokumentih Komisije. Skliceval se je na besedilo člena 3(a) Uredbe 1049/2001, ki navaja, da izraz „dokument pomeni vsako vsebino“, in menil, da bi morala uredba zajemati povzetek, ki temelji na vsebini dokumenta ali več dokumentov. Trdil je tudi, da bi lahko v skladu s členom 1(c), ki se nanaša na spodbujanje dobre upravne prakse pri dostopu do dokumentov, iz Uredbe 1049/2001 izpeljali obveznost objave povzetka informacij.

23. Pritožnik je menil, da je stališče Komisije nedosledno, saj so mu bile predložene primerljive informacije v zvezi s postopkoma za ugotavljanje kršitev proti Avstriji in Nemčiji. Za primerjavo se je skliceval na sodbo House of Lords v zadevi CSA proti SIC [6], ki se je nanašala na objavo statističnih podatkov. Eno od vprašanj v tej zadevi se je nanašalo na vprašanje, ali se lahko statistični podatki, ki so bili spremenjeni zaradi varstva osebnih podatkov posameznikov, objavijo. Pritožnik je trdil, da je zgornji dom parlamenta Združenega kraljestva menil, da bi bilo treba zadevne podatke, če jih je mogoče pretvoriti v obliko, ki jo je mogoče sprostiti, dati na voljo vložniku. Po analogiji je menil, da bi morala imeti Komisija možnost, da objavi povzetek informacij v vrednosti od 6 do 10 besed o vsaki od zatrjevanih kršitev.

24. Pritožnik je trdil, da je Komisija nepravilno uporabila izjemo iz tretje alinee člena 4(2) Uredbe 1049/2001. V zvezi s tem je poudaril, da si je težko predstavljati, kako bi lahko kratka razlaga vsebine domnevnih kršitev, sestavljena iz 6–10 besed, ogrozila pravni položaj obeh vpletenih strank ali Komisiji naložila težko breme. Glede na to, da se je postopek začel aprila 2004, je pritožnik izrazil tudi dvome o tem, ali bo sploh sprožen sodni postopek.

25. Komisija je v svojem odgovoru na zahtevo varuha človekovih pravic po dodatnih informacijah vztrajala pri svojem stališču, da bi bilo treba zahtevo pritožnika obravnavati kot zahtevo po informacijah. Poudarila je, da njena odločitev, da jo obravnava kot tako in ne kot zahtevo za dostop do dokumentov, nikakor ni posegala v pritožnikove pravice, ker je bil njen namen pritožniku zagotoviti zahtevane informacije, kljub dejstvu, da so bili sami dokumenti zajeti z izjemo iz tretje alinee člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.

26. V zvezi z utemeljitvijo zavrnitve razkritja dela informacij, ki jih je zahteval pritožnik, je Komisija pojasnila, da je glede na to, da je bilo sodelovanje z organi Združenega kraljestva predmet bistveno drugačne stopnje sodelovanja kot sodelovanje z drugimi državami članicami in se je izkazalo za posebej konstruktivno, menila, da je višja stopnja zaupnosti upravičena.

27. Komisija se je sklicevala tudi na sodbo House of Lords v zadevi CSA proti SIC. Po mnenju Komisije so jo organi Združenega kraljestva obvestili o svoji nameri, da bodo posredovali v tej zadevi, zaradi česar je bila pozneje pojasnjena prejšnja sodna praksa, ki očitno ni bila v skladu s pravom Unije. Komisija je navedla, da sta bili zaradi te sodbe rešeni še dve vprašanji.

28. Pritožnik je v svojih pripombah na pripombe Komisije ponovil svoje stališče glede objave statističnih podatkov in predložitve povzetka. V zvezi s trditvijo Komisije glede izida sodbe House of Lords v zadevi CSA proti SIC je pritožnik navedel, da bi Komisija lahko dala na voljo informacije o tistih vidikih, ki so bili rešeni s to sodbo. Pritožnik je v svojih dodatnih pripombah opozoril tudi na nedavno sporočilo za javnost IP/09/570 Generalnega direktorata Komisije za informacijsko družbo in medije (v nadaljnjem besedilu: GD INFSO) o ločenem postopku za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu, ki se je prav tako nanašal na domnevne kršitve Direktive 95/46/ES. Komisija je v tem sporočilu za javnost omenila ustrezne člene direktive (členi 2(h), 24 in 28) in precej podrobneje pojasnila temeljna vprašanja [7].

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

29. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se pritožnik in Komisija nista strinjala glede tega, ali je Komisija ravnala pravilno, ko je pritožnikovo zahtevo za dostop do dokumentov prerazvrstila v zahtevo za informacije. Zahteve za informacije so zajete v oddelku 4 Kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev Komisije, medtem ko za zahteve za dostop do dokumentov veljajo pravila iz Uredbe 1049/2001. Glede na različne pravne okvire, ki se uporabljajo, se je torej zdelo nujno, da se ta postopkovni vidik najprej preuči pred vsebinsko preučitvijo zadeve.

a) O postopkovnih vidikih

30. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da Uredba 1049/2001 določa dvostopenjski postopek za obravnavo prošenj za dostop do dokumentov. Prvi korak je začetna prošnja, pri kateri prosilec najprej stopi v stik z institucijo, da bi pridobil dostop do dokumenta. Če institucija zavrne (popoln ali delni) dostop, pritožnika obvesti o tem dejstvu in njegovi pravici do vložitve potrdilne prošnje, kar je drugi korak.

31. Jasno je bilo, da je Komisija pritožnikovo prošnjo sprva obravnavala kot prošnjo za dostop do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001. Zdelo se je, da je Komisija šele pri obravnavi pritožnikove potrdilne prošnje spremenila svoje stališče o tem, kako razvrstiti pritožnikovo zahtevo.

32. Varuhinja človekovih pravic je priznala, da morda obstajajo utemeljeni razlogi za odločitev, da bi bilo treba zahtevo, ki je bila prvotno razumljena kot zahteva za dostop do dokumentov, šteti za zahtevo po informacijah. V takem primeru bi moral biti prosilec jasno obveščen o tej spremembi stališča in razlogih zanjo. Varuh človekovih pravic je ugotovil, da je generalni sekretariat te informacije pritožniku posredoval v svojem dopisu z dne 19. julija 2007.

33. V zvezi z obravnavanim primerom je varuh človekovih pravic ugotovil, da se je pritožnikova zahteva z dne 27. aprila 2007 izrecno sklicevala na Uredbo 1049/2001. Zato je bilo povsem razumno, da je Komisija to prošnjo razlagala kot prošnjo za dostop do nekaterih ali vseh dokumentov v zvezi z zadevnim postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti. Komisija je menila, da ni mogoče odobriti dostopa do teh dokumentov, saj se uporablja ena od izjem iz Uredbe 1049/2001. Čeprav je GD JLS v svojem odgovoru z dne 11. maja 2007 res navedel izjemo, ki ni bila pomembna, je bila ta napaka popravljena v dopisu, ki ga je generalni sekretariat 19. julija 2007 naslovil na pritožnika.

34. Zdelo se je, da pritožnik ni izpodbijal stališča Komisije, da mu ni mogoče razkriti dokumentov v zvezi z zadevnimi postopki za ugotavljanje kršitev. Namesto tega je pritožnik trdil, da bi morala Komisija na podlagi navedenih dokumentov pripraviti povzetek z informacijami, navedenimi v njegovi zahtevi z dne 27. aprila 2007 in v poznejši korespondenci. Po mnenju pritožnika je zagotovitev takega povzetka spadala pod pojem dostopa do dokumentov, ki ga zajema Uredba 1049/2001. Varuh človekovih pravic se s tem razlogovanjem ni mogel strinjati, saj se Uredba št. 1049/2001 nanaša na prošnje za dostop do obstoječih dokumentov. Ne nanaša se na vprašanje, ali je treba nekatere dokumente sestaviti in predložiti prosilcem.

35. Namesto da bi pritožnikovo zahtevo še naprej obravnaval kot zahtevo za dostop do dokumentov, za katero je menil, da je ni mogoče izpolniti, se je generalni sekretariat odločil, da bo pritožniku poskušal zagotoviti informacije, ki jih je dejansko iskal. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic menila, da je pristop, ki ga je sprejel generalni sekretariat, razumen.

b) O vsebinskih vidikih

36. V zvezi z obravnavo zahteve po informacijah je varuh človekovih pravic menil, da je dobra upravna praksa, da se zahtevane informacije zagotovijo, razen če obstaja tehten razlog, da se to ne stori. To osnovno pravilo dobrega upravljanja je določeno tudi v členu 22 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev (v nadaljnjem besedilu: Kodeks).[8] Varuh človekovih pravic je ugotovil, da je Komisija pritožniku predložila informacije, za katere se zdi, da jih pritožnik šteje za zadostne informacije v zvezi z zadevnima postopkoma za ugotavljanje kršitev proti Nemčiji in Avstriji. Na voljo je dala tudi nekatere informacije o postopkih za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu. Zato se je preiskava nanašala le na vprašanje, ali bi morala Komisija poleg teh informacij pritožniku predložiti tudi kratek opis vprašanj, povezanih s členi Direktive 95/46/ES, ki naj bi jih Združeno kraljestvo kršilo. Komisija je trdila, da zahtevanih informacij ne more razkriti v interesu tekočih pogajanj z organi Združenega kraljestva. To stališče je podprl s sklicevanjem na oprijemljiv napredek pri nekaterih točkah, ki so se po njegovem mnenju izkazale za posebej konstruktivne. Pojasnila je, da ne želi ogroziti teh pogajanj z razkritjem ustreznih informacij.

37. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se informacije, katerih razkritje je Komisija zavrnila, kot take ne zdijo zaupne. Dejansko so bile informacije, ki jih je zahteval pritožnik, dane na voljo v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev proti Nemčiji in Avstriji. Zdi se torej, da je odločba Komisije temeljila izključno na dejstvu, da se je po mnenju Komisije Združeno kraljestvo izkazalo za posebej konstruktivno pri pogajanjih z njim. Komisija je trdila, da bi razkritje zadevnih informacij ogrozilo ta pogajanja.

38. Vendar je varuhinja človekovih pravic menila, da z razlogom, ki ga je navedla Komisija, nikakor ni mogoče pojasniti, zakaj ni bilo mogoče zagotoviti informacij o vprašanjih, ki so bila medtem rešena. Težko je bilo videti, kakšna nadaljnja pogajanja bi lahko potekala v zvezi s temi vprašanji.

39. V zvezi z razlogom, ki ga je navedla Komisija, je varuhinja človekovih pravic poudarila, da je pritožnik v bistvu zahteval kratek opis (6–10 besed) domnevnih posameznih kršitev. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je težko razumeti, kako bi razkritje tega povzetka informacij lahko imelo negativne posledice, ki se jih boji Komisija. Kot je navedeno zgoraj, so bile take informacije dane na voljo v zvezi z dvema drugima državama članicama. Varuh človekovih pravic je namreč menil, da če bi se odnos Združenega kraljestva v pogajanjih s Komisijo izkazal za posebej konstruktivnega, kot je navedla sama Komisija, bi pričakovali, da bi dajanje takih informacij na voljo manj verjetno povzročilo težave kot v primeru države članice, ki manj sodeluje.

40. Poleg tega je varuh človekovih pravic menil, da je težko uskladiti stališče Komisije v obravnavani zadevi s pristopom, za katerega se zdi, da ga je sprejela v zadevi, v kateri je bilo objavljeno njeno sporočilo za javnost IP/09/570. V tej zadevi se je zdelo, da je Komisija lahko zagotovila bistveno več informacij o postopku za ugotavljanje kršitev, čeprav se je ta postopek nanašal na isto državo članico in domnevne kršitve iste direktive.

41. Glede na navedeno je varuh človekovih pravic predhodno ugotovil, da je Komisija, ker ni prepričljivo pojasnila, zakaj razkritje zahtevanih informacij ni bilo mogoče, pritožniku zavrnila predložitev zahtevanih informacij o postopku za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu, kar je pomenilo nepravilnost. Zato je podal ustrezen predlog za sporazumno rešitev v skladu s členom 3(5) svojega statuta.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po njegovem predlogu sporazumne rešitve

42. Komisija je poudarila, da se je odločila omejiti na to, kar je štela za kritične ugotovitve. Trdila je, da se je varuh človekovih pravic, ko je prišel do svojih ugotovitev, vsaj delno oprl na pritožnikove pripombe na prejšnje pripombe in na nova vprašanja, ki so bila v njih izpostavljena. Komisija je ugotovila, da so ji bile te pripombe posredovane hkrati s predlogom sporazumne rešitve. Kljub temu je cenil, da mu je bila dana možnost za pripombe, čeprav je varuh človekovih pravic že prišel do svojih predhodnih ugotovitev. Poleg tega je pozdravil dejstvo, da je varuh človekovih pravic ugotovil, da je Komisija ravnala razumno, ko je obravnavala pritožnikovo zahtevo kot zahtevo po informacijah in ne kot zahtevo po dokumentih.

43. Komisija je navedla, da je izjavo varuha človekovih pravic, da je zagotavljanje zahtevanih informacij dobra upravna praksa, razen če obstaja tehten razlog, da se to ne stori, razlagala kot odločitev, da se pritožba obravnava kot domnevno nezagotovitev informacij, ki niso zaupne, in ne kot domnevno nezagotovitev enake ravni informacij o več različnih državah članicah. Poudarilo je, da člen 22(3) zakonika določa postopek, ki ga je treba uporabiti, kadar so zahtevane informacije zaupne. Kodeks ne določa, kdo odloča, ali so zadevne informacije zaupne ali ne. Komisija je nadalje trdila, da člen 22 zakonika ni edina določba, ki se uporablja v tej zadevi. V skladu s členom 10 zakonika mora uradnik upoštevati običajne upravne prakse svoje institucije, razen če obstajajo utemeljeni razlogi za odstopanje od njih. To se je nanašalo tudi na prakse v zvezi z zaupnostjo. Komisija se je sklicevala tudi na svoj kodeks dobrega upravnega ravnanja, ki določa, da mora biti Komisija dosledna pri svojem upravnem ravnanju, upoštevati svojo običajno prakso in upravičiti vsako odstopanje od tega načela.

44. V zvezi z izjavo varuha človekovih pravic, da Komisija ni prepričljivo pojasnila, zakaj zahtevanih informacij ni bilo mogoče razkriti, je Komisija navedla, da je pritožniku že pojasnila, da so informacije, ki jih je zahteval, zaupne in da jih v skladu z notranjimi pravili o obravnavi primerov kršitev ni mogoče razkriti. Komisija je menila, da je to veljavna razlaga, zlasti glede na člen 22(3) zakonika, in v skladu z običajnimi upravnimi praksami Komisije. Ponovno je poudarila, da je del njene diskrecijske pravice, da ob upoštevanju posebnih okoliščin zadeve določi, katere informacije, s katerimi razpolaga, so zaupne in katere niso bile in bi zato lahko bile dane na voljo. Če bi se ta diskrecijska pravica zanikala, bi bile obstoječe prakse institucij EU v zvezi z zaupnimi informacijami brez vsakršne praktične uporabe. Komisija je zato sklenila, da ne more sprejeti zamisli, da bi lahko upoštevanje običajne upravne prakse kdaj pomenilo nepravilnost.

45. Komisija je zato vztrajala pri svojem stališču, da je navedla tehten razlog za zavrnitev razkritja informacij, ki jih je zahteval pritožnik. Zato je zavrnil predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev.

46. Pritožnik je navedel, da ni prepričan, da so omejene informacije, ki jih je zahteval, take, da bi bila zahteva po zaupnosti uspešna. Kot primer je navedel, da bi Komisija lahko trdila, da zadevne določbe o zbirki v nacionalnih ukrepih za prenos kršijo člen 2 Direktive, medtem ko bi lahko Združeno kraljestvo nasprotovalo trditvi, da mu uvodna izjava omogoča, da opredeli svoje stališče glede osebnih podatkov v ročnih datotekah. V takih okoliščinah si je lahko predstavljal, da je zaupnost vprašanje, kar zadeva podrobne argumente v podporo pogajalskim točkam strank. Vendar je menil, da to ne velja za povzetek informacij, ki ga je zahteval.

47. Po mnenju pritožnika se zdi, da Komisija meni, da (i) se je zavezala, da bo posredovala informacije, razen če so zaupne; (ii) je imela diskrecijsko pravico, da opredeli, kaj je zaupno; in (iii) njene uporabe te diskrecijske pravice ni bilo mogoče izpodbijati. Vendar je stališče, ki ga je Komisija zavzela v zvezi z njegovo zahtevo, ostalo v "hermetično zaprtem okolju", v katerega evropski državljani niso mogli prodreti. Pritožnik je trdil, da Komisija implicitno ni odprta za zdravo in pogosto konstruktivno kritiko in razpravo, ki sta potrebni, da bi jo evropski državljani dojemali kot pregledno in odgovorno institucijo. V zvezi s tem se je pritožnik spraševal, ali lahko varuh človekovih pravic zaprosi Komisijo za kopijo zahtevanih informacij, da bi ocenil, ali so zaupne ali ne.

48. Pritožnik se je nadalje skliceval na sklep o zaključku preiskave varuha človekovih pravic na lastno pobudo OI/2/2009/MHZ, v katerem je varuh človekovih pravic navedel, da „bi lahko pomanjkanje jasnosti pri [obveščanju državljanov o tem, kako pridobiti dostop do dokumentov postopka za ugotavljanje kršitev, in učenju, kateremu subjektu se lahko pripiše zavrnitev, tj. Komisiji ali državi članici] državljane spodbudilo k prepričanju, da je evropsko povezovanje proces, ki jih izključuje in osvobaja.“[9] V okviru varstva podatkov se pritožnik ni strinjal z „izključitvijo in osvobajanjem“vseh evropskih posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, ki so zaskrbljeni zaradi domnevne ravni varstva z zakonodajo Združenega kraljestva o varstvu podatkov, ki je bila skrivna pol desetletja. Direktiva 95/46/ES se ni nanašala na pomembne gospodarske ali diplomatske pobude, pri katerih bi bila zaupnost očitno vprašanje. Njegova zahteva se je nanašala na direktivo, ki zahteva varstvo zasebnosti evropskih državljanov.

49. Pritožnik je nadalje trdil, da se Komisija pri obravnavi njegove zahteve v skladu z Uredbo 1049/2001 ni sklicevala na člen 9(1) navedene uredbe. Pritožnik se je zato spraševal, ali je razumno domnevati, da glede na to, da v vseh prejšnjih sporočilih Komisije v zvezi z Uredbo 1049/2001 izjema glede zaupnosti ni bila omenjena, to pomeni, da informacije, ki jih je zahteval, morda niso bile vsebovane v dokumentih, ki so bili označeni kot zaupni. Če bi bilo tako, bi to po njegovem mnenju omajalo trditev Komisije, da so zahtevane informacije zaupne.

50. Pritožnik je tudi poudaril, da se zdi, da je Komisija nedosledna pri načinu uporabe pravil, opredeljenih v njenih pripombah k predlogu za sporazumno rešitev, ob upoštevanju dejstva, da je objavila podrobnosti o postopkih za ugotavljanje kršitev v zvezi z Združenim kraljestvom v drugih zadevah. V podporo tej izjavi se je skliceval na sporočilo Komisije za javnost IP/09/1626.[10] Pritožnik je opozoril, da je v tem sporočilu za javnost pojasnjena narava domnevnih kršitev direktiv 2002/58/ES in 95/46/ES ter da vsebuje več podrobnosti, kot jih je sam zahteval.

51. Pritožnik se je skliceval tudi na nadaljnje sporočilo za javnost Komisije, IP/10/811, v zvezi z Združenim kraljestvom in postopkom za ugotavljanje kršitev v zvezi z Direktivo 95/46/ES.[11] V tem sporočilu za javnost je podpredsednica Komisije in komisarka za pravosodje, temeljne pravice in državljanstvo, ga. Reding, javno pozvala Združeno kraljestvo, naj okrepi nacionalno varstvo podatkov. Glede na to pritožnik ni mogel razumeti, zakaj mu Komisija ni mogla zagotoviti zahtevanih informacij.

52. Pritožnik je poudaril, da je podobno kot Komisija vložil zahtevo pri ministrstvu za pravosodje Združenega kraljestva, ki jo je to zavrnilo. V svojih stališčih je priložil kopijo odgovora na to zahtevo. Pritožnik je poudaril, da se ministrstvo v nasprotju s Komisijo ni sklicevalo na razloge za zaupnost, čeprav je zakon Združenega kraljestva o svobodi obveščanja določal ustrezno izjemo. Poudaril je tudi, da je pri nacionalnem informacijskem pooblaščencu vložil pritožbo v zvezi z zavrnitvijo ministrstva, da objavi vsebino uradnih dopisov, izmenjanih s Komisijo. Po navedbah pritožnika je informacijski pooblaščenec ugotovil, da objava teh dopisov ne bi pomenila kršitve zaupanja s strani navedene države članice, ki bi jo bilo mogoče izpodbijati. Zato je trdil, da je predložitev povzetka informacij o domnevnih kršitvah toliko manj verjetna, da bi sprožila omejitve zaupnosti v skladu z zakonom Združenega kraljestva o dostopu do informacij javnega značaja.

Ocena varuha človekovih pravic po njegovem predlogu sporazumne rešitve

Uvodne ugotovitve

53. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da Komisija predlaga, da so nekatere njegove ugotovitve v predlogu za sporazumno rešitev temeljile na pripombah pritožnika na njegov odgovor na zahtevo po dodatnih informacijah in na tem, kar je po njenem mnenju nova zadeva, izpostavljena v teh pripombah. Čeprav Komisija tega izrecno ne navaja, se zdi, da namiguje, da varuh človekovih pravic ni ustrezno spoštoval svoje pravice do zaslišanja.

54. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da predlog sporazumne rešitve ne pomeni dokončne ocene varuha človekovih pravic v danem primeru. Namesto tega tak predlog temelji na predhodni oceni, ki nujno upošteva morebitne pripombe pritožnika na mnenje institucije. Šele po analizi odgovora institucije na predlog sporazumne rešitve varuh človekovih pravic odloči, ali je treba to predhodno oceno ohraniti, in šele nato odloči, ali bo dokončno ugotovil nepravilnosti.

55. Varuh človekovih pravic kljub temu meni, da je očitno, da noben predlog za sporazumno rešitev ne bi smel temeljiti na argumentih ali dokazih, v zvezi s katerimi institucija še ni imela ustrezne priložnosti, da bi izrazila svoje mnenje. Zdi se, da je Komisija implicitno kritizirala pristop varuha človekovih pravic v zvezi z dvema točkama, in sicer (i) stališčem varuha človekovih pravic, da bi se lahko razkrile informacije v zvezi z vprašanji, rešenimi med tožbo, ki jo je obravnavala lordska zbornica, in (ii) sklicevanjem varuha človekovih pravic na sporočilo za javnost IP/09/570.

56. V zvezi s prvim od teh vprašanj je treba opozoriti, da je Komisija sama poudarila, da je sodba CSA proti SIC, ki jo je obravnaval House of Lords, rešila nekatera vprašanja v zvezi z uporabo Direktive 95/46/ES v Združenem kraljestvu. Komisija zato ne bi smela biti presenečena nad pripombo pritožnika, da bi morala biti zato sposobna zagotoviti podrobnejše informacije o vprašanjih, ki so bila rešena. Poleg tega varuh človekovih pravic ugotavlja, da Komisija v svojem odgovoru na njegov predlog za sporazumno rešitev ni obravnavala navedenega argumenta. V teh okoliščinah je težko razumeti, zakaj bi morala biti Komisija posebej pozorna na ta argument, preden je bil predložen predlog sporazumne rešitve.

57. Kar zadeva drugo vprašanje, se zdi, da razlaga sklepanja varuha človekovih pravic, ki jo je podala Komisija, temelji na nesporazumu. Varuhinja človekovih pravic je v predlogu sporazumne rešitve ugotovila, da zavrnitev Komisije, da bi zagotovila zahtevane informacije v zvezi z Združenim kraljestvom, ni bila prepričljiva, saj je te informacije zagotovila v zvezi z drugimi državami članicami. Komisija ni trdila, da v zvezi s to trditvijo ni bila zaslišana. Varuhinja človekovih pravic se je v tem okviru in le kot ponazoritev navedene trditve sklicevala na sporočilo Komisije za javnost IP/09/570. V tem sporočilu za javnost, ki se je nanašalo tudi na postopke za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu v zvezi z Direktivo 95/46/ES, so bili navedeni členi direktive, za katere je Komisija menila, da so bili kršeni, in podrobneje pojasnjena temeljna vprašanja. Res je, da so bili ti postopki za ugotavljanje kršitev uvedeni na podlagi predloga GD INFSO in ne GD JLS. Vendar varuh človekovih pravic meni, da GD JLS skorajda ni vedel za primer, ki ga je obravnaval GD INFSO. V vsakem primeru in kot je navedeno zgoraj, ta drugi primer zgolj dodatno ponazarja, kaj varuh človekovih pravic šteje za primere nedoslednega ravnanja Komisije v tem primeru. Koristno je dodati, da Komisija tega argumenta tudi ni obravnavala v svojem odgovoru na predlog sporazumne rešitve.

58. Glede na navedeno varuh človekovih pravic meni, da je pristop, ki ga je uporabil v svojem predlogu sporazumne rešitve, popolnoma v skladu s splošnimi načeli poštenega postopka in posebnimi pravili, ki urejajo njegovo delo.

59. Komisija je v odgovoru na predlog sporazumne rešitve navedla, da pristop varuha človekovih pravic razume tako, da meni, da se obravnavana zadeva nanaša na domnevno nezaupno nepredložitev informacij in ne na nepredložitev enake ravni informacij o več različnih državah članicah. Ta razlaga ni pravilna. Da bi se izognili morebitnim nesporazumom, se zdi koristno ponoviti, da se obravnavana zadeva nanaša na dejstvo, da je Komisija predložila različne ravni informacij v zvezi z zadevnimi postopki za ugotavljanje kršitev. Ker pa je Komisija zavrnila razkritje informacij v zvezi z Združenim kraljestvom, medtem ko je bil pritožnik zadovoljen z informacijami, ki jih je prejel v zvezi z Avstrijo in Nemčijo, je logično, da se je utemeljitev varuha človekovih pravic osredotočila na razloge Komisije za utemeljitev zavrnitve predložitve zahtevanih informacij v zvezi z Združenim kraljestvom.

V zvezi z vsebino

60. Varuh človekovih pravic je v predlogu sporazumne rešitve predhodno ugotovil, da je Komisija, ker ni prepričljivo pojasnila, zakaj zahtevanih informacij ni bilo mogoče razkriti, pritožniku zavrnila predložitev informacij, ki jih je zahteval v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu, kar je pomenilo nepravilnost. Varuh človekovih pravic mora zato preučiti, ali je Komisija v svojem odgovoru predložila prepričljivo razlago za to zavrnitev.

61. Komisija je v bistvu trdila, da so bile informacije, ki jih je zahteval pritožnik, zaupne in jih ni bilo mogoče razkriti. Trdila je, da je del njene diskrecijske pravice, da ob upoštevanju posebnih okoliščin zadeve določi, katere informacije, s katerimi razpolaga, so zaupne in katere ne. Komisija je nadalje trdila, da upoštevanje običajne upravne prakse nikoli ne bi moglo pomeniti nepravilnosti.

62. Varuh človekovih pravic se strinja, da je treba odločitev o tem, ali je treba nekatere informacije šteti za zaupne ali ne, sprejeti ob upoštevanju posebnih okoliščin primera. Vendar ni prepričan, da ima Komisija na tem področju diskrecijsko pravico v smislu, da ima popolno svobodo pri odločanju, ali bo nekatere informacije štela za zaupne ali ne. Takšno pooblastilo za odločanje po prostem preudarku bi bilo težko združljivo s členom 1 Pogodbe o Evropski uniji, v skladu s katerim se „odločitve v EU sprejemajo čim bolj javno“. Če institucija meni, da so nekateri podatki zaupni, se lahko pričakuje, da bo to stališče zadovoljivo obrazložila in se v zvezi s tem po potrebi zgledovala po Uredbi št. 1049/2001. Da pa bi se izognili morebitnim nesporazumom, se zdi koristno poudariti, da ima Komisija diskrecijsko pravico v smislu polja proste presoje glede določitve zaupnosti informacij.

63. Vendar varuh človekovih pravic meni, da o tem načelnem vprašanju ni treba več razpravljati. Kot je bilo že pojasnjeno v predlogu sporazumne rešitve, je zavrnitev Komisije, da razkrije ustrezne informacije v tem primeru, težko združljiva z njeno odločitvijo, da da take informacije na voljo v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev, ki zadevajo druge države članice, in, kot je razvidno iz sporočila za javnost IP/09/570, v drugih postopkih za ugotavljanje kršitev, ki zadevajo Združeno kraljestvo. Zagotavljanje teh informacij v drugih primerih bi bilo nerazumljivo, če bi bile take informacije dejansko, kot trdi Komisija, same po sebi zaupne. Glede na to, da je Komisija v drugih primerih sprejela očitno drugačen pristop, varuh človekovih pravic prav tako ne razume sklicevanja Komisije na "običajno upravno prakso".

64. Varuhinja človekovih pravic meni, da je koristno poudariti, da (i) je bila vrsta informacij, ki jih Komisija v tem primeru ni hotela razkriti, dana na voljo v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev proti Avstriji in Nemčiji; (ii) razlogi, na katere se sklicuje Komisija, nikakor ne morejo pojasniti njene zavrnitve posredovanja informacij o vprašanjih, ki so bila medtem rešena in niso bila več predmet pogajanj; (iii) pritožnik je zahteval le povzetek informacij [12]; in (iv) vrsta informacij, katerih razkritje je Komisija zavrnila v obravnavani zadevi, je bila dana na voljo v okviru drugega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti Združenemu kraljestvu v zvezi z domnevnimi kršitvami iste direktive. Komisija v svojem odgovoru na predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev ni obravnavala nobene od teh točk.

65. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija ni prepričljivo pojasnila, zakaj informacije, ki jih je zahteval pritožnik, ne bi smele biti razkrite.

66. Pritožnik je v svojih končnih pripombah predlagal, da bi lahko varuh človekovih pravic Komisijo zaprosil za kopijo ustreznih informacij, da bi lahko ocenil, ali bi jih bilo treba opredeliti kot zaupne ali ne. Varuh človekovih pravic opozarja, da lahko od zadevne institucije zahteva vse informacije, ki jih potrebuje za presojo pritožbe. Vendar meni, da že ima vse potrebne informacije za obravnavo te zadeve.

67. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da ker ni prepričljive razlage, zakaj razkritje zahtevanih informacij ni mogoče, zavrnitev Komisije, da pritožniku zagotovi zahtevane informacije o postopku za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu, pomeni nepravilnost. Zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezen osnutek priporočila.

B. Osnutek priporočila

Varuh človekovih pravic je na podlagi svojih preiskav v zvezi s to pritožbo Komisiji predložil naslednji osnutek priporočila:

Komisija bi morala pritožniku predložiti povzetek zahtevanih informacij o postopku za ugotavljanje kršitev proti Združenemu kraljestvu ali prepričljivo pojasnilo, zakaj to ni mogoče.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. V skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic Komisija pošlje podrobno mnenje do 31. januarja 2011. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 19. oktobra 2010

---

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 15, str. 355).

[3] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o nadaljevanju delovnega programa za boljše izvajanje Direktive o varstvu podatkov, COM(2007) 87 konč. z dne 7. marca 2007.

[4] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43).

[5] Kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev Evropske komisije v odnosih z javnostjo. Kodeks je priložen Poslovniku Komisije (UL 2000, L 308, str. 26).

[6] Common Services Agency proti Scottish Information Commissioner [2008] HL 47.

[7] "Telekomunikacije: Komisija začenja postopek proti Združenemu kraljestvu zaradi piratstva in varstva osebnih podatkov, sporočilo za javnost IP/09/570.

[8] Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev je bil sprejet z resolucijo Evropskega parlamenta z dne 6. septembra 2001 o posebnem poročilu Evropskega varuha človekovih pravic Evropskemu parlamentu po preiskavi na lastno pobudo o obstoju in javni dostopnosti kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev v različnih institucijah in organih Skupnosti. Kodeks je na voljo na spletni strani http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces.

[9] Pritožnik se je skliceval na odstavek 7 sklepa o preiskavi na lastno pobudo, ki je dostopen tukaj: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark

[10] Sporočilo za javnost je dostopno na naslednji povezavi:

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1626&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

[11] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/811

[12] Za ponazoritev je bilo v povzetku informacij, predloženih pritožniku v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev 2003/4820 proti Nemčiji, navedeno: "Pritožnica meni, da Nemčija ni pravilno prenesla Direktive 95/46/ES o varstvu podatkov, zlasti njenega člena 28, ki določa, da organi za varstvo podatkov delujejo popolnoma neodvisno."